Marijke Mulder Bijlage 1 Grote infrastructuurprojecten inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies)

Amsterdamse handelaars, bankier en bestuurders wensen een aanpassing van de scheepvaartverbinding met het Duitse achterland vanwege de veranderingen in scheepstypen. Het is voor hen duidelijk, dat het hier een zaak van nationaal belang betreft. De overheid kiest in deze fase uit een stroom van globale plannen de objecten van overheidszorg. – De voorbereidingsfase: In deze fase wordt vanuit verschillende belangen (Rijk, gemeenten, industrie, waterschappen etc) en invalshoeken (economie, veiligheid, werkgelegenheid, milieu etc.) de noodzaak en vorm van een project vastgesteld. Informatie wordt ingewonnen, partijen worden gehoord en alternatieven afgewogen. De fase sluit af met een overheidsbesluit, in het geval van het Rijk het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

44

aannemen van een wet door het parlement, waarin de hoofdlijnen van het grootschalig project vastliggen. – De uitwerkingsfase: Hierin staan de regionale en lokale inbedding centraal en de voorbereidingen voor de uitvoering. Het plan moet worden uitgewerkt, een organisatie opgezet, medefinanciering geregeld en grond aangekocht. Overeenkomsten met gemeenten en waterschappen moeten worden afgesloten, eigenaars onteigend en vergunningen verstrekt. Allerlei aanpassingen van het ontwerp vinden plaats, vaak fundamentele aanpassingen, althans vanuit het regionaal en lokaal perspectief bezien. – De uitvoeringsfase: De uitvoering start bij de aanbesteding van de eerste bestekken en het contracteren van de aannemers en eindigt bij de oplevering of de ingebruikname van een project. Ook in deze fase wordt op allerlei manieren aan het ontwerp geknutseld. Belangenstrijd is nu minder de oorzaak, de techniek des te meer. Grootschalige projecten zijn vaak gedurfde projecten. De realisatie brengt nogal eens risico’s met zich mee. Gaandeweg het traject kunnen plannen bijgesteld en herzien worden. De belangenstrijd is een van de interessantste aspecten van grootschalige projecten. Zij bepaalt in belangrijke mate het ontwerp, de complexiteit, de looptijd en de maatschappelijke frustraties. Wetgeving en regulering hebben in de loop van de tijd getracht om deze strijd in goede banen te leiden.

4.6 Literatuur Bosch A. & W. van der Ham (1998), onder redactie van H. W. Lintsen, Twee Eeuwen Rijkswaterstaat 1798–1998, Zaltbommel (Europese Bibliotheek): 285–293. Bosch, A. (2000), Om de macht over het water. De nationale waterstaatsdienst tussen staat en samenleving 1798–1849, Zaltbommel (Europese Bibliotheek): 109–128, 199–213. (proefschrift TU Delft). Lintsen, H. & M. L. ten Horn-van Nispen (1998), «Grote projecten en subtiele afwatering», in: J. Schot, H. W. Lintsen, A. Rip & A. A. Albert de la Bruhèze (hoofdredactie), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw, Zutphen (Walburg Pers) deel I: 123–129. Lintsen, H. W. (1998), «Twee eeuwen Rijkswaterstaat. Een geschiedenis van drie golven van op- en neergang», Tijdschrift voor Waterstaatsgeschiedenis 7, nr. 2: 116–124. Lintsen, H. W., N. Disco & F. Geels (2004), «Hoe innovatief is de Rijkswaterstaat?», Tijdschrift voor Waterstaatsgeschiedenis 13, nr. 1: 13–28. Ham W. van der (1999), Heersen en beheersen. Rijkswaterstaat in de twintigste eeuw, Zaltbommel (Europese Bibliotheek): 321–334. Vleuten E. B. A. van der (2003), «De materiële eenwording van Nederland», in: J. Schot, H. W. Lintsen, A. Rip & A. A. Albert de la Bruhèze (hoofdredactie), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw Zutphen (Walburg Pers), deel VII: 43–73. WRR (1994), Besluiten over grote projecten Den Haag (Sdu Uitgevers).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

45

B. VERVOERSPROGNOSES, KOSTEN & BUDGETTEN

5. GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN: DE KWALITEIT VAN KOSTENSCHATTINGEN EN VERVOERSPROGNOSES auteur: prof. dr. Bert van Wee 5.1 Inleiding Met de aanleg van grote infrastructurele projecten is veel geld gemoeid; dergelijke projecten kosten vaak honderden miljoenen, of zelfs miljarden euro’s. Zo worden de kosten van de Betuweroute momenteel geschat op circa 5 miljard euro, en die voor de HSL-Zuid op 6,3 miljard euro (exclusief de bovenbouw). Ten tijde van de besluitvorming lagen de schattingen aanzienlijk lager. Oftewel: de aanleg van infrastructuurprojecten blijkt achteraf vaak veel meer gekost te hebben dan ten tijde van de besluitvorming werd verondersteld. Dit onderwerp krijgt in de internationale literatuur sinds circa 15 jaar regelmatig belangstelling. De laatste jaren is de belangstelling ervoor zelfs sterk toegenomen, vooral dankzij het onderzoek van Flyvbjerg en collega’s in Denemarken (zie bijlage I), wat ondermeer geresulteerd heeft in het verschijnen van het boek Megaprojects and Risk (Flyvbjerg et al., 2003a). In dit hoofdstuk wordt getracht antwoord te geven op de volgende vragen: 1. Hoe omvangrijk zijn kostenoverschrijdingen van infrastructuurprojecten? 2. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van kostenoverschrijdingen? 3. Hoe betrouwbaar zijn de prognoses van de vervoersomvang? 4. Wat zijn de oorzaken van verschillen tussen vraagprognoses en realisatie? 5.

Welke mogelijkheden zijn er om kostenoverschrijdingen te beperken en de kwaliteit van de vraagprognoses te verbeteren? 6. Welke maatregelen kunnen Tweede Kamer en kabinet treffen en welke procedures kunnen zij volgen om kostenoverschrijdingen te beperken en de kwaliteit van prognoses en die van besluitvorming te verbeteren? Op deze vragen wordt ingegaan in de paragrafen 5.2 tot en met 5.6, welke zijn gebaseerd op literatuuronderzoek. Paragraaf 5.7 bediscussieert de resultaten en agendeert verder onderzoek. De rol van de Tweede Kamer en het kabinet wordt in paragraaf 5.8 belicht. Paragraaf 5.9 tenslotte geeft de belangrijkste conclusies. 5.2 Omvang van kostenoverschrijdingen

5

De auteurs gebruiken het begrip «waarde». Vermoedelijk bedoelt ment de totale kosten of uitgaven; de waarde kan aanzienlijk hoger of lager zijn dan de kosten of uitgaven.

De wellicht meest interessante studie die is aangetroffen is de studie van Flyvbjerg et al. (2003a), die reeds is genoemd in de inleiding. Rond die studie zijn een aantal wetenschappelijke artikelen verschenen. Een ervan is het artikel «How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects?» (Flyvbjerg et al. (2003b). Het artikel geeft ondermeer een aantal kenmerken van de studie. De belangrijkste ervan zijn de volgende: 1. De database betreft 258 projecten. 2. De projecten zijn uitgevoerd in 20 landen: 181 in Europa, 61 in Noord Amerika, en 16 in andere landen. 3. De waarde5 van de projecten bedraagt US$ 90 miljard, uitgedrukt in prijzen van 1995.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

49

4. Het betreft spoorwegen (58), wegen (167), en bruggen en tunnels (33; aangeduid als «fixed links»). 5. De projecten zijn voltooid tussen 1927 en 1998. 6. Projecten zijn geselecteerd op basis van databeschikbaarheid. 7. Vergeleken zijn de kosten ten tijde van het besluit het project aan te leggen, en de achteraf werkelijk gemaakte kosten. 8. Men richt zich op de constructiekosten (en dus niet op bijvoorbeeld de exploitatiekosten). 9. De constructiekosten liepen uiteen van 1,5 miljoen tot 8.5 miljard dollar (prijspeil 1995). Ad 6: de auteurs wijzen erop dat hierdoor enige bias (systematische vertekening) optreedt. De eerste reden is dat projecten met goede databeschikbaarheid wellicht beter dan gemiddeld zijn gemanaged, en daardoor ook minder kostenoverschrijdingen kennen. Een tweede reden is dat databeschikbaarheid op zichzelf al beter management mogelijk maakt (Zie World Bank, 1994), de derde reden is dat de verantwoordelijken voor projecten met grote kostenoverschrijdingen minder dan gemiddeld bereid kunnen zijn de gevraagde informatie te leveren. Ten vierde geven de auteurs aan dat zelfs als managers kostengegevens verschaffen, ze wellicht zo gunstig mogelijke cijfers verschaffen. Tenslotte noemen ze een meer onderzoekstechnische reden: verschillen in de representativiteit van delen van de totale steekproef kunnen leiden tot niet-representatieve data.

Ad 7: de auteurs wijzen erop dat het werkelijke besluit om een project aan te leggen, vaak al eerder is genomen dat het formele besluit, en dat de informeel opgestelde kostenschattingen vaak veel optimistischer waren dan de formele kostenschattingen ten tijde van de besluitvorming. Zou men dus de achteraf gerealiseerde kosten vergeleken hebben met de initieel geschatte kosten, die ten grondslag lagen aan informele besluitvorming, dan was het beeld ten aanzien van de kostenoverschrijdingen (zie verderop) nog veel ongunstiger.

6

Het is niet vanzelfsprekend dat gecorrigeerd wordt voor sectorale indices. Immers, voor de besluitvorming om een infrastructureel project aan te leggen is het niet van belang rekening te houden met eventuele boven- of ondergemiddelde kostenontwikkelingen in de specifieke sector (bouwnijverheid).

Alle bedragen zijn omgerekend naar het prijsniveau van 1995, gebruik makend van historische, sectorale6 (bouwnijverheid) en geografische indices. De belangrijkste inhoudelijke conclusies zijn de volgende: 1. In 86% van de projecten kwamen kostenoverschrijdingen voor, in 14% van de gevallen waren de kosten gelijk aan of lager dan de geprognotiseerde kosten. 2. De gemiddelde kostenoverschrijding bedraagt 28%. 3. De conclusie dat kostenonderschattingen veel vaker voorkomen dan kostenoverschattingen is zeer significant (p<0.001). 4. De conclusie dat de omvang van onderschattingen groter is dan die van overschattingen, is eveneens zeer significant (p<0.001). 5. De grootste kostenoverschrijdingen komen voor bij railprojecten (gemiddeld 45%), gevolgd door bruggen en tunnels (34%) en wegen (20%). 6. Bij tunnels is de kostenoverschrijding hoger (48%) dan bij bruggen (30%). Het verschil is evenwel niet statistisch significant, wat mogelijk verklaard wordt door de lage aantallen per subgroep. 7. Bij hogesnelheidslijnen is de kostenoverschrijding hoger (52%) dan bij stedelijke railverbindingen (45%), terwijl bij conventionele railverbindingen de kostenoverschrijdingen het laagst zijn (30%). Het verschil is wederom niet statistisch significant vanwege de lage aantallen per subgroep.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

50

8. Kostenoverschrijdingen zijn gemiddeld genomen lager in Europa (26%) en Noord-Amerika (24%) dan in de andere landen (65%). 9. Voor bruggen en tunnels is de gemiddelde kostenoverschrijding 43% in Europa ten opzichte van 26% in Noord Amerika, maar het verschil is niet significant (p=0.414), waarbij de kleine aantallen vermoedelijk de verklaring leveren. 10. De kostenoverschrijdingen voor railprojecten zijn juist in Europa lager (34%) dan in Noord Amerika (41%). Het verschil is niet statistisch significant. 11. Bij wegen zijn overschrijdingen in Europa hoger (22.4%) dan in Noord Amerika (8.4%). Het verschil is niet statistisch significant. 12. Er is geen relatie tussen het jaar waarin een project is voltooid, en de omvang van de kostenoverschrijding. Er wordt dus kennelijk niet geleerd van ervaringen uit het verleden. Dit ondanks het feit dat de betrokkenheid van de burgers bij de besluitvorming bij recenter aangelegde projecten groter is dan wat vroeger het geval was. Een andere studie met een relatief grote steekproef is die van Odeck (2004), die onderzoek heeft uitgevoerd naar kostenoverschrijdingen bij de aanleg van wegen in Noorwegen in de periode 1992–1995. Het betreft 620 projecten die zijn uitgevoerd door de Norwegian Public Roads Administration (NPRA), die circa 40% van het totale budget voor wegenaanleg voor zijn rekening neemt.

Hoewel het dus gaat om een selecte steekproef, is er volgens Odeck geen reden te veronderstellen dat die projecten niet representatief zijn voor alle wegenprojecten in Noorwegen. De procedure voor wegenaanleg verloopt in Noorwegen in een aantal stappen. De eerste stap is die van de feasibility study; de kostenschattingen hebben een onzekerheidsmarge van circa 40% (plus en min). In de tweede stap, die van het corridor plan, is de accuratesse plusminus 25%. Dan volgt de derde en laatste stap: de gedetailleerde planning. De onzekerheid zou binnen de range van 5% moeten liggen. Odeck neemt de schattingen van die derde stap als basis om de werkelijke kosten mee te vergelijken. De kostenschattingen van de derde stap zijn gebaseerd op wat wordt genoemd Judgmental forecasting, welke tot doel heeft de kosten en doorlooptijd van het project in kaart te brengen. Daarbij worden de factoren in kaart gebracht die invloed hebben op de kosten van het project. Het team dat de prognoses opstelt, heeft een databank met eerder uitgevoerde NPRA-projecten ter beschikking. De belangrijkste conclusies uit de studie van Odeck zijn: – De gemiddelde overschatting bedraagt 8% (7.88); de range loopt uiteen van – 58 tot + 183%; – Kostenoverschattingen komen iets vaker voor dan kostenonderschattingen (52% versus 35%).

Opvallend is dat de gemiddelde kostenoverschrijding met 8% veel lager is dan die welke Flyvbjerg et al. hebben gevonden voor Europese wegenprojecten (22%). Het is goed denkbaar dat de procedure in Noorwegen leidt tot betere schattingen dat wat gemiddeld in Europa het geval is. Deze vergelijking geeft aan dat het gevaar van ecological fallacy groot is: conclusies die gelden voor bijvoorbeeld geheel Europa, gelden niet automatisch voor bijvoorbeeld Nederland. Pickrell (1990; 1992) heeft een studie uitgevoerd naar acht stedelijke railprojecten in de VS, in opdracht van het US Department of Transportation. Het betrof vier «light rail» projecten en vier «heavy rail» projecten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

51

De gemiddelde kostenoverschrijding bedroeg 61%’ met een range van – 10 tot + 106%. Een studie van de Auditor General of Sweden (1994) (aangetroffen in Odeck, 2004) naar 15 wegen- en railprojecten geeft een gemiddelde kostenoverschrijding van 86% voor wegen (– 2 tot + 182%), en van 17% voor railprojecten (– 14 tot + 74%). Van de onderzochte projecten was overigens tweederde deel ten tijde van het onderzoek nog in aanleg, waardoor de uiteindelijke kostenoverschrijdingen wellicht aanzienlijk groter zijn. Ook Nijkamp en Ubbels (1999) hebben onderzoek uitgevoerd naar kostenoverschrijdingen van infastructuurprojecten. Het betreft acht Nederlandse en Finse projecten, waarvan vijf snelwegen, twee tunnels en één brug. Gecorrigeerd voor inflatie zijn de kosten in zes gevallen onderschat, en in twee gevallen overschat. De reële onderschattingen lagen in de range van 0 tot 20%. Samenvattend kan worden geconcludeerd dat alle studies aangeven dat kostenoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten gebruikelijk zijn. De mate waarin verschilt overigens wel relatief sterk. Het meest representatief voor de algemene tendens in westerse landen is vermoedelijk de studie van Flyvbjerg et al., ten eerste vanwege de grootte van de streekproef, en ten tweede vanwege het grote geografische bereik. 5.3 Oorzaken van kostenoverschrijdingen

7

De implementatieperiode is uitgedrukt als de periode die start bij het besluit om een project aan te leggen, tot aan de voltooiing en ingebruikname ervan. Daarbij zijn om methodische redenen projecten die een implementatieperiode kennen van 13 jaar of langer, buiten beschouwing gebleven; dergelijke projecten zien de auteurs als outliers. 8 NB: dat is dus een lagere waarde dan bij het model voor alle projecten tezamen (4.64); voor een toelichting: zie Flyvbjerg et al. (2004).

Zich baserend op dezelfde database zoals hiervoor beschreven, hebben Flyvbjerg et al. (2004) een analyse gemaakt van de oorzaken van kostenoverschrijdingen. De belangrijkste bevindingen zijn de volgende: 1. De lengte van de implementatieperiode7 is van belang: hoe langer die periode, des te groter de kostenoverschrijding. Een regressiemodel voor alle projecten tezamen voor de procentuele kostenoverschrijding geeft een constante van 0,4 en een coëfficiënt van 4.64 voor de lengte van de implementatieperiode, uitgedrukt in jaren. Volgens de auteurs is er vooralsnog geen reden te veronderstellen dat er een «derde factor» in het spel is, zoals complexiteit van het project, maar ze bevelen wel aan hier nader onderzoek naar uit te voeren. Er is geen significant verschil tussen wegen, spoorwegen, en bruggen en tunnels. 2. Bij wegen, bruggen en tunnels is de implementatieperiode korter in Noord Amerika dan in de andere regio’s; bij railprojecten was er geen significant verschil. 3. Indien er aparte regressiemodellen per regio worden opgesteld, is er geen reden een afzonderlijke coëfficiënt voor de variabele «tijd» te hanteren, maar wel voor de constanten. De constanten bedragen voor Europa 14.2, voor Noord Amerika – 1.3, en voor de overige regio’s 56.2; de coëfficiënt voor tijd bedraagt nu 3.288.

De auteurs trekken uit hun analyses de conclusie dat een zo kort mogelijke implementatieperiode moet worden nagestreefd. Naar mijn mening is dat mogelijk een te snel getrokken conclusie. Het is denkbaar dat voor een gegeven project een langere implementatieperiode meer mogelijkheden voor aanpassingen geeft (zie ook de bevindingen van Odeck, zoals hierna beschreven). Bovendien is het denkbaar dat uitloop in de implementatieperiode samenhangt met aanpassingen aan het project, waardoor weliswaar de kosten hoger zijn, maar er ook een «beter» project wordt verkregen. Kortom: het te snel trekken van conclusies uit dergelijke algemene statistische verbanden is niet zonder risico.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

52

4. Grotere projecten (in de zin van hogere geschatte kosten ten tijde van de besluitvorming) hebben alleen bij bruggen en tunnels significant hogere kostenoverschrijdingen (regressiemodel: kostenoverschrijding in procenten is – 28.9 + 23.0*log10(Co), waarbij Co de voorspelde constructiekosten zijn, uitgedrukt in Euro’s; prijspeil 1995). Voor rail- en wegenprojecten is de omvang van het project niet significant. 5. Het soms gebruikte argument dat bij wegen en spoorwegen lagere kostenoverschrijdingen mogelijk zijn vanwege de opdeelbaarheid ervan (divisibility), terwijl bruggen en tunnels «in een keer» moeten worden aangelegd, wordt niet bevestigd door de data-analyses9. 6. Recenter aangelegde projecten zijn in het algemeen duurder. Bij wegen, bruggen en tunnels is voor ieder jaar na 1970 de toename 1,9%, bij railverbindingen 1,4%. Alleen bij wegen is het verband significant. 7. Vaak wordt verondersteld dat projecten die door private partijen worden aangelegd, lagere kostenoverschrijdingen hebben dan publieke projecten. In lijn met wat de auteurs in de literatuur hebben aangetroffen, concluderen ze dat voor deze stelling nauwelijks bewijs is. Daarbij spelen twee tegengestelde krachten een rol.

Aan de ene kant hebben publieke projecten een hogere mate van transparantie en publieke controle, aan de andere kant spelen competitie en druk op performance in de private sector een grotere rol. De auteurs maken onderscheid in drie categorieën projecten: private, staatseigendom, en andere publieke projecten. De projecten in staatseigendom kennen gemiddeld de grootste kostenoverschrijdingen (100%), private projecten 34%, en de laagste overschrijdingen komen voor bij de overige publieke projecten: 23%. De verklaring ligt niet in een eventueel ongelijke verdeling van type project (wegen; spoorwegen; bruggen en tunnels) over de eigendomscategorieën. De database is echter te klein om analyses met voldoende statistische significantie uit te kunnen voeren. Odeck onderschrijft de categorieën van oorzaken van kostenoverschrijdingen, zoals vermeld door Flyvbjerg et al., die onderscheid maken in vier categorieën verklaringen: technische, economische, psychologische en politieke. Hij heeft echter geen data voor deze categorieën verklaringen. Zijn onderzoek geeft de volgende conclusies ten aanzien van oorzaken voor kostenoverschrijdingen: 1. Grote projecten kennen relatief lage kostenoverschrijdingen. Odeck verklaart dit uit het feit dat grote projecten veel meer aandacht krijgen en beter gemanaged worden dan kleine projecten. 2.

Als de periode van aanleg langer wordt, neemt de kostenoverschrijding toe, tot een bepaald punt (200 weken); voorbij dat punt nemen de kostenoverschrijdingen juist af. Odeck geeft als mogelijke verklaringen ten eerste dat misschien juist bij kortlopende projecten het moeilijk is de kosten juist in te schatten; bij langer lopende projecten zou de onzekerheid kunnen afnemen. Ten tweede zou bij langer lopende projecten het management beter inzicht in oorzaken van overschrijdingen kunnen hebben, en meer mogelijkheden kunnen hebben om overschrijdingen te beheersen.

9

NB: veel rail- en wegprojecten bevatten ook tunnels en bruggen.

Bruzelius et al. (2002) geven op basis van onderzoek naar megaprojecten aan dat het verschil tussen prognoses en werkelijke kosten niet zozeer het gevolg is van de moeilijke voorspelbaarheid van de toekomst op zich, maar veeleer door voorstanders van een project, die erin slagen met hun vertekende prognoses de besluitvorming te sturen richting doorgang van het project. Algemeen gesteld ligt de oorzaak van foute prognoses niet in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

53

inadequate data en modellen, maar in inadequate institutionele benaderingen en regimes. In het verlengde hiervan richten ze hun onderzoek naar verbeteringen (zie paragraaf 5.6) op deze benaderingen en regimes. Hall (1980) benadrukt in zijn boek «Great planning disasters», waarin hij zes case studies beschrijft, waarvan drie infrastructuurprojecten, het belang van onzekerheden, en onderscheidt daarbij drie typen: – onzekerheden in de planningsomgeving; hieronder vallen alle onzekerheden die buiten het besluitvormingssysteem vallen. Het gaat ondermeer om slechte vraag- en kostenprognoses10; – onzekerheden ten aanzien van de beslissingsgebieden; hieronder vallen onzekerheden binnen het besluitvormingssysteem maar die zijn gerelateerd aan gebieden die voorbij het onmiddellijke probleem liggen. Het gaat onder meer om gedrag van andere beslissingsnemers; – onzekerheden in waardeoordelen; hieronder verstaat Hall alle onzekerheden waarvoor geldt dat de informatie voorhanden is, maar waar de finale beslissing afhangt van een waardeoordeel. Een voorbeeld van de derde categorie betreft de veranderende opvattingen ten aanzien van autobezit en -gebruik, inclusief de effecten ervan op de omgeving. Er waren veel snelwegen voor de regio Londen gepland in de jaren zestig, waarbij er in het algemeen enthousiast op de plannen is gereageerd.

Maar eind jaren zestig was de opvatting veranderd: het autoverkeer in Londen moest worden beperkt, ten gunste van het openbaar vervoer. Toen de plannen in 1973 werden geschrapt, waren er nauwelijks meer voorstanders. Hall gaat in zijn analyse van de oorzaken van de planningsrampen vooral in op het feit dat het om publieke of collectieve goederen gaat, en op de rol van diverse actoren afzonderlijk en in hun onderlinge samenhang. In het onderzoek van Nijkamp en Ubbels (1999) was de belangrijkste oorzaak van de onderschattingen de politiek ingegeven voorstellen voor wijzigingen of uitbreidingen. Concluderend kan worden gesteld dat de genoemde factoren voor kostenoverschrijdingen niet bepaald eensluidend zijn, en dat wanneer bepaalde factoren in meer studies worden genoemd, de invloed ervan op de kostenoverschrijdingen niet eenduidig is. Uit de literatuur komen de volgende oorzaken voor kostenoverschrijdingen naar voren: – Type project (wegen, spoorwegen; gebruikte technologie); – Regio; – Omvang van het project; – Lengte van de implementatieperiode; – Diverse soorten onzekerheden (omgeving van het project, gedrag van actoren); – Strategisch gedrag (lees: bewust opstellen van te lage prognoses) van actoren die belang hebben bij het uitvoeren van het project.

10 Kennelijk gaat Hall ervan uit dat er geen invloed van het besluitvormingssysteem op de prognoses van vraag en kosten uitgaat. Dit standpunt wijkt af van dat van bijvoorbeeld Wachs (1989; 1990) (zie paragraaf 5.6).

Er is niet alleen een betrekkelijk groot verschil tussen de bevindingen van de diverse onderzoekers, het is bovendien goed mogelijk dat de oorzaken onderling gerelateerd zijn. Zo is het goed denkbaar dat het bewust onderschatten van de kosten om strategische redenen makkelijker mogelijk is bij projecten met een meer «uniek» karakter, bijvoorbeeld in verband met de te gebruiken technologie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

54

5.4 Kwaliteit van vraagprognoses Er is slechts weinig literatuur aangetroffen waarin op systematische wijze prognoses met realisatie zijn vergeleken. Deze paragraaf beschrijft die literatuur. Flyvbjerg et al. (forthcoming) hebben de kwaliteit van vraagprognoses onderzocht via analyses op basis van hun hiervoor reeds genoemde database met 258 projecten. Uit hun analyses blijkt het volgende: – De kwaliteit van vraagprognoses voor railprojecten is aanzienlijk slechter dan die van prognoses van wegenprojecten; – Bij ruim 90% van de railprojecten is de vraag overschat, bij 72% zelfs met meer dan tweederde. De gemiddelde overschatting bedraagt 106%; – Bij circa 50% van de wegenprojecten is sprake van een over- of onderschatting van meer dan 20%; bij 25% van de projecten is de fout meer dan 40%. Gemiddeld was er sprake van een onderschatting met 9%. Het was niet mogelijk een uitsplitsing te maken tussen tolwegen en niet-tolwegen; – Er is geen verbetering van de vraagprognoses door de tijd aangetroffen; – Er is geen verband aangetroffen tussen de kwaliteit van vraagprognoses en de omvang van het project, uitgedrukt in constructiekosten. Hetzelfde geldt voor de lengte van de implementatieperiode en de geografische regio. De reeds genoemde studie van Pickrell (1992) gaat eveneens in op het verschil tussen geprognotiseerde en werkelijke vervoersvraag.

Zoals reeds is aangegeven: het betreft onderzoek naar het gebruik van railinfrastructuur (light en heavy rail) in de VS. In zeven van de acht gevallen bedroeg het gebruik minder dan de helft van het voorspelde niveau; in 1 geval was het verschil «slechts» 28%. Pickrell geeft aan dat fouten kunnen ontstaan door fouten in de invoerwaarden van exogene factoren, de modelstructuur en de toepassing van modellen in het prognoseproces. De belangrijkste oorzaak van overschatting die Pickrell noemt, is het feit dat de ontsluitende busvoorzieningen fors achterbleven bij de veronderstellingen. In het algemeen verklaren de onderzochte factoren (met daarin onder andere demografie, werkgelegenheid, Level of Service waarden, en kosten van autogebruik, waaronder parkeerkosten) minder dan de helft van het verschil tussen prognose en werkelijkheid. Aangezien het om slechts acht cases gaat, is grote voorzichtigheid met de interpretatie van zijn resultaten geboden. Trugillo et al. (2002) geven aan dat overschattingen bij wegenprojecten door strategisch gedrag vaak liggen in de range van 25 tot 60%. Skamris en Flyvbjerg (1997) concluderen op basis van projecten in OECD-landen dat de fout in voorspellingen ligt in de range van 20–60%. Zelf hebben ze onderzoek gedaan naar prognoses versus realisatie van kosten, constructietijd en verkeersvolume bij acht Deense projecten.

Van drie daarvan konden de geprognotiseerde verkeersvolumina worden vergeleken met de werkelijke. De gemiddelde overschatting bedroeg 9%. Op basis van literatuur concluderen ze dat de vraagprognoses van railprojecten problematischer zijn dan van wegenprojecten. Wachs (1989) gaat in op de ethische kanten van het opstellen van prognoses, waarbij hij ondermeer ingaat op de grote druk die op consultants wordt uitgeoefend door de opdrachtgever, om prognoses te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

55

leveren. Het betreft overigens geen wetenschappelijk onderzoek, maar bespiegelingen, deels gebaseerd op eigen ervaringen. Wachs (1990; aangetroffen in Skamris en Flyvbjerg, 1997) concludeert dat manipulatie bij prognoses voorkomt; hij kon dit aantonen bij een aantal projecten door officials en politici te interviewen die bij de projecten betrokken waren. Geconcludeerd wordt dat er relatief weinig onderzoek is uitgevoerd naar het verschil tussen geprognotiseerd versus werkelijk gebruik van infrastructuurprojecten. Dat is, gezien de enorme bedragen die zijn gemoeid met de investeringen en de exploitatie, opvallend. Algemeen gesteld lijkt de vervoersvraag vaker over- dan onderschat te worden. Dit geldt met name voor railprojecten. 5.5 Oorzaken van verschillen tussen vraagprognoses en realisatie Er zijn twee categorieën oorzaken voor verschillen tussen vraagprognoses en realisatie. Op de eerste plaats betreft het tekortkomingen in de wijze van prognotiseren, op de tweede plaats bewuste manipulatie van belanghebbenden, of – positiever geformuleerd – strategisch gedrag. Ten eerste wordt ingegaan op de tekortkomingen in de wijze waarop prognoses tot stand komen. Bruzelius et al. (2002) geven aan dat er vaak matige data en methoden worden gebruikt.

Dat lijkt vreemd: terwijl het gaat om enorme investeringen, wordt er vaak gewerkt met methoden die sterk achterblijven bij wat de «state of the art» is. Dit verschijnsel doet zich overigens ook in Nederland voor. Zo zijn de vraagprognoses van de Zuiderzeelijn verkregen met een relatief simpele methode (NEI, 2000). Kennelijk wordt het belang van goede prognoses niet groot gevonden, en moeten consultants soms met relatief eenvoudige methoden de vraag inschatten. Quinet (1998) geeft drie categorieën oorzaken voor «fouten»: 1. Problemen met de modelstructuur. 2. Problemen met de data. 3. Onzekerheden ten aanzien van toekomstige ontwikkelingen in exogene variabelen. Quinet stelt dat de fouten in prognoses die hierdoor ontstaan, vrijwel gelijk zijn verdeeld over onder- en overschattingen, en dat de mediaan circa 20% van de absolute waarde bedraagt. Trujillo et al. (2002) merken hierover op dat in geval van privatiseringen onderschattingen waarschijnlijker zijn dan overschattingen. Dat komt ten eerste omdat in geval van privatisering het product beter wordt (veiliger, kortere reistijd, hogere betrouwbaarheid), en ten tweede omdat de netwerkeffecten vaak te beperkt worden meegenomen in prognoses. De tweede oorzaak staat uiteraard los van privatiseringen, maar die zijn het onderwerp van studie van Trujillo et al.11

11 Opvallend is dat Trujillo et al. geen onderscheid maken in type project (zoals wegen, stedelijke en interstedelijke railverbindingen), niet ingaan op het belang van de context van het project (zoals onzekerheden in demografische of economische ontwikkelingen), en niet op de tijdshorizon: verwacht mag worden dat de onzekerheid toeneemt met de lengte van de prognoseperiode.

Een belangrijke vraag is hoe moet worden omgegaan met onzekerheid. Trujillo et al. (2002) geven ten eerste het belang van de gebruikte technieken aan. Het gaat daarbij niet alleen om de rekenmodellen, maar ook om inzicht in trends uit het verleden, en inzicht in de economische context van een project, en inzicht in technologieontwikkeling: deze mag de vraag naar het gebruik van een project niet negatief beïnvloeden. Te denken valt aan de ontwikkeling van nieuwe schepen die het gebruik van havenfaciliteiten kunnen beïnvloeden. Ten tweede benadrukken ze de relevantie van inzicht in de belangen van sleutelfiguren bij het verkrijgen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

56

van goede ex-ante prognoses: door incentives kunnen de belangen van die sleutelfiguren om goede prognoses te verkrijgen, worden beïnvloed. De incentives kunnen betrekking hebben op de allocatie van technische en commerciële risico’s, en op de contractvorm. Wel geven ze aan dat marktpartijen vaak een risicopremie zullen hanteren wanneer het risico sterk bij hen komt te liggen, een premie die uiteindelijk door de regering cq. de belastingbetaler opgebracht moet worden. Flyvbjerg et al. (forthcoming) gaan zowel in op de meer methodische tekortkomingen bij vraagprognoses, als op strategisch gedrag cq. manipulatie. Ten aanzien van de eerste categorie tekortkomingen concluderen ze dat het probleem vermoedelijk niet ligt in de kwaliteit van de modellen, maar in het realiteitsgehalte van de veronderstellingen. Als voorbeeld noemen ze de Deense prognoses waarbij data werden gebruikt van na de energiecrises van 1973 en 1979. Men veronderstelde dat de dalende vraag naar mobiliteit een algemene trend was, terwijl na die crises in de jaren tachtig de vraag juist weer sterk toenam. De onderzoekers hebben managers en onderzoekers die prognoses hebben opgesteld, gevraagd naar wat volgens hen de belangrijkste oorzaken zijn voor verschillen tussen prognose en realisatie.

Afgezien van bewuste manipulatie bij railprojecten liggen de meer methodische oorzaken bij railprojecten vooral op het terrein van de inschatting van de verdeling van de totale mobiliteit over de vervoerwijzen («modal split»), en bij wegenprojecten vooral op het gebied van onzekerheid over de omvang van de generatie van ritten en ruimtelijke ontwikkelingen. Naar mijn mening is de eerste oorzaak voor fouten in schattingen van wegenprojecten (ritgeneratie) opvallend, omdat juist het aantal ritten van mensen door de tijd betrekkelijk constant is, maar de lengte van de ritten fors varieert. Mensen blijken een betrekkelijk constant reistijdbudget te hebben (zie o.a. Zahavi, 1979; Szalai, 1972; Schafer en Victor, 1997). Doordat het verkeers- en vervoersysteem sneller wordt (en de inkomens door de tijd zijn toegenomen); kunnen mensen in dezelfde tijd steeds meer kilometers afleggen. Het is denkbaar dat de onderzoekers dit ook bedoelen. In dat geval gaat het vooral om de inschatting van het aantal ritten over de nieuwe weg in kwestie. Vervolgens wordt ingegaan op strategisch gedrag cq. manipulatie. Trujillo et al. (2002) gaan in op de spelletjes die gespeeld worden bij privatiseringen in de transportsector, met name met betrekking tot prognoses van de vraag naar transport.

Een aantal lessen is relevant voor de bredere context van de rol van prognoses in besluitvorming inzake infrastructuurprojecten. Een ervan is dat ze stellen dat, wanneer een project niet geheel publiek wordt uitgevoerd, er fragmentatie ontstaat van het proces over verschillende actoren. Daardoor ontstaan er informatie-asymmetrieën, die op hun beurt strategische gedrag uitlokken in de interacties tussen actoren. Zo hebben in derdewereldlanden (waarop hun onderzoek zich vooral richt) regeringen de neiging om te optimistische prognoses van de vraag aantrekkelijk te vinden, omdat daarmee in geval van veilingen de uitkomsten gunstiger zijn. Dit gedrag wordt versterkt door het feit dat de desbetreffende personen niet meer in functie zijn wanneer in een later stadium heronderhandelingen worden gestart. Ten aanzien van strategische manipulatie benadrukken de auteurs het belang van de volgende factoren: – De preferenties van actoren (die vaak verborgen zijn); – De informatiestructuur, en met name informatie-asymmetrie; – De mogelijkheden voor handelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

57

Ze gaan vooral in op het belang van informatieasymmetrie. Ze geven aan dat overschattingen bij wegenprojecten vaak liggen in de range van 25 tot 60%. Hoewel strategisch gedrag vooral resulteert in overschattingen, zijn ook onderschattingen denkbaar. Zo kan een mogelijke aanbieder van transportdiensten belang hebben bij een onderschatting, met name als er weinig concurrenten zijn, en wanneer de franchiser de dienst graag gerealiseerd ziet, bijvoorbeeld om milieuredenen. Ze merken verder op dat een politicus meer kan winnen bij de aankondiging van een nieuw infrastructuurproject, dan zal verliezen doordat hij de belastingen later moet verhogen. Tenslotte merken ze op dat er in de Verenigde Staten bedrijven zijn die bereid zijn hun prognoses te «verkopen» met een verzekering voor het geval de kloof tussen prognoses en werkelijkheid groter is dan een bepaalde omvang. Ook Flyvbjerg et al. (forthcoming) stellen dat bij railprojecten de belangrijkste oorzaak voor de te hoge prognoses is gelegen in het feit dat het loont te hoge prognoses op te stellen. Hierdoor, en in combinatie met te lage kostenschattingen, neemt de kans op een positief besluit om een project uit te voeren, toe.

Concluderend kan worden gesteld dat het onderzoek dat is uitgevoerd, het beeld geeft dat de kwaliteit van de modellen inclusief de invoer ervan (en dus onzekerheden in bijvoorbeeld toekomstige demografische of economische ontwikkelingen) niet de hoofdoorzaak zijn van verschillen tussen prognoses en werkelijkheid. Belangrijker lijkt strategisch gedrag te zijn. 5.6 Mogelijke verbeteringen van schattingen van kosten en baten Er zijn drie publicaties aangetroffen die expliciet en uitgebreid ingaan op mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen in de kwaliteit van kosten- en batenschattingen, en de rol ervan in de besluitvorming rond infrastructuurprojecten: een publicatie van Bruzelius et al. (2002), een van Flyvbjerg et al. (forthcoming) en de reeds genoemde studie van Trujillo et al. (2002). De laatstgenoemde studie is hiervoor reeds beschreven. De belangrijkste aanbevelingen die eruit voortvloeien, komen hieronder aan bod. Daarnaast zijn er nog enkele publicaties die aandacht besteden aan dit onderwerp; deze worden ook kort genoemd in deze paragraaf. Bruzelius et al. trekken lessen uit en geven aanbevelingen naar aanleiding van onderzoek dat zich richt op investeringen in grote infrastructuurprojecten in Denemarken en Duitsland.

Hun benadering is geadopteerd door de Danish Transport Council, die op haar beurt hun benadering heeft aanbevolen aan de Deense regering en het Deense parlement. Hun benadering richt zich op de volgende projecten: – Ze vergen meer dan 1 miljard dollar aan investeringen; – De levensduur is tenminste 50 jaar; – Er is grote onzekerheid met betrekking tot de inschattingen van de vraag, en de kosten; – Het gaat om zogenoemde «club goods». NB: club goods zijn geen publieke goederen (die zich kenmerken doordat geen partijen kunnen worden uitgesloten, en door het voorkomen van free riding), maar de rol van de staat is wel «substantieel»; – Het aandeel van de indirecte baten is «considerable», en ze kunnen niet te gelde worden gemaakt door de aanbieder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

58

De belangrijkste lessen uit de bestudeerde megaprojecten zijn de volgende: – Kostenoverschrijdingen van 50–100% zijn gebruikelijk, en overschrijdingen van meer dan 100% zijn niet ongewoon; – De prognoses van de vervoersvolumina overschatten de vraag vaak met 20 tot 70%. De sterkste overschattingen komen voor bij railprojecten, waarbij overschattingen van meer dan 100% voorkomen; – Prognoses ten aanzien van de levensvatbaarheid van het project (project viability) zijn vaak over-optimistisch, waardoor de praktijk slecht correspondeert met de prognoses. Zoals reeds opgemerkt, geven ze aan dat er bij het opstellen van de vraagprognoses vaak matige data en methoden worden gebruikt. De algemene aanbeveling die ze formuleren is om de beste beschikbare methoden te gebruiken. Gelet op de enorme bedragen die gemoeid zijn met de investeringen, lijkt dit een zeer terechte aanbeveling: de (extra) kosten van (extra) goede prognoses vallen in het niet bij de totale investeringskosten. Verder adviseren de auteurs risico’s expliciet mee te nemen. Naar de mening van sommige auteurs hoeft dat niet omdat megaprojecten publieke investeringen zijn. Bruzelius et al. (2002) zijn het daar niet mee eens: ze stellen dat het om «club goods» gaat, waarvoor private betalingsbereidheid van groot belang is.

Daarom moet in een vroeg stadium duidelijk worden welk deel van het risico toegewezen moet worden aan de aanbieders van diensten, aan de investeerders, en aan de staat. Ze onderscheiden vier risicocategorieën, te weten risico’s ten aanzien van: – Kosten; – Vraag (omvang; opbrengsten); – Financiële markten (rentestanden, wisselkoersen); – Politieke risico’s (door regulering, parallelle publieke investeringen, prijsbeleid of nabijgelegen delen van het netwerk). Ze stellen dat er normaal gesproken weinig reden is voor de staat om de risico’s ten aanzien van kosten en vraag te dragen. Ten aanzien van het financiële risico geven ze aan dat er vaak geen privaat consortium zal zijn dat het volledige risico ten aanzien van financiële markten zal kunnen dragen voor de gehele periode waarin de infrastructurele projecten gebruikt worden (vanwege hun afbakening tenminste 50 jaar). Daarom zijn staatsgaranties nodig. Politieke risico’s moeten uiteraard door de staat worden gedragen. Voor verdere informatie over risico’s en onzekerheden in het algemeen, en de rol van de staat ten opzichte van private financiers: zie Froud (2003). Bruzelius et al. (2002) stellen dat goede besluitvorming niet alleen een kwestie is van betere informatie en betere methoden, maar ook van institutionele arrangementen om de accountability te verbeteren.

De huidige aanpak bij grote infrastructuurprojecten kenmerkt zich door de volgende problemen en karakteristieken: 1. De cyclus kent geen pre-feasibility fase voordat een beslissing wordt genomen tot een grondig onderzoek. Daardoor kan over-commitment van middelen en politiek prestige in een vroeg stadium ontstaan. 2. Te snel wordt gedacht in technische oplossingen. 3. Externe effecten komen pas later in de projectcyclus in beeld. 4. Partijen die nadeel ondervinden van een project, en belangengroeperingen worden in slechts beperkte mate en in een te laat stadium betrokken bij het project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

59

5. Er wordt geen risicoanalyse uitgevoerd. 6. Institutionele, organisatorische en accountability aspecten met betrekking tot implementatie, de gebruiksfase en economische regulering spelen een geringe rol in de projectvoorbereiding. Ad 1: de auteurs merken op dat het debat hierdoor snel gepolariseerd wordt, waarbij mensen hetzij voor, hetzij tegen het project zijn. Dat lijkt volgens de auteurs vooral vreemd, omdat een project, zoals een brug of tunnel, als zodanig niet interessant is; het gaat om wat die verbindingen produceren, welke effecten ze hebben. Ad 2: de auteurs bevelen aan niet te snel in alleen technologische oplossingen te denken, maar in een vroeg stadium te focussen op wat nodig is om de economische, milieu- en veiligheidskenmerken te verkrijgen. Ad 4 en 6: Volgens de auteurs moeten de rollen van de diverse partijen duidelijk gedefinieerd worden. Met name de regering heeft vaak een aantal rollen, die deels conflicterend zijn. Al met al is de belangrijkste tekortkoming van de huidige praktijk volgens de auteurs het gebrek aan duidelijke doelen aan de ene kant, en aan de andere kant instrumenten om (1) te meten hoe doelen gerealiseerd kunnen worden, en (2) systeem van het belonen van goede performance en het straffen van slechte. De auteurs gaan uitgebreid in op de rol van de publieke sector en de private sector.

De rol van de publieke sector moet worden versterkt ten aanzien van (1) het betrekken van belangengroeperingen en de burgers in het algemeen in een vroeg stadium van het project, (2) de identificatie van publieke doelen en benodigdheden gerelateerd aan het project, en (3) het definiëren van het regime van regulering voor het project. De rol van de publieke sector moet worden verzwakt ten aanzien van (1) het afgeven van minder garanties aan verstrekkers van leningen; eventueel zou de publieke sector helemaal geen garanties moeten geven, en (2) de rol om een project te promoten; in plaats daarvan moet de publieke overheid in alle fasen vaststellen hoe de performance van het project is ten aanzien van de publieke doelen en benodigdheden. De rol van de private sector moet worden versterkt (1) doordat die tot op zekere hoogte risicokapitaal moet gebruiken, en (2) doordat het consortium dat het project bouwt, meer kansen moet krijgen aan te geven met welke technische oplossingen de publieke doelen en benodigdheden kunnen worden gehaald. De rol van de private sector als lobbygroepering moet worden verzwakt. Vervolgens geven Bruzelius et al. (2002) aan dat er vier basisinstrumenten zijn om een adequaat proces te verkrijgen: 1. Transparantie. 2. Specificatie van performance. 3.

Expliciete formulering van het reguleringsregime, en benoeming (of, zo mogelijk eliminatie) van beleidsrisico’s voorafgaand aan de besluitvorming. 4. Het betrekken van risicokapitaal. Flyvbjerg et al. (forthcoming) onderscheiden twee situaties: (1) planners vinden het van belang om betere prognoses te verkrijgen; (2) planners vinden dit niet van belang. Is er sprake van de eerste situatie, dan kan naar hun mening een nieuwe methode genaamd «reference forecasting» soelaas bieden. Die komt erop neer dat er een «outside view» wordt gebruikt, gebaseerd op informatie over vergelijkbare projecten. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

60

methode kent drie stappen: (1) identificatie van een relevante klasse referentieprojecten; (2) vaststellen van een verdeling van een benodigde variabele (bijvoorbeeld de omvang van de vraag) voor die klasse; (3) vergelijking van het specifieke project met de verdeling zoals verkregen bij (2). Ze stellen dat veel mensen en organisaties de neiging hebben uit te gaan van de «inside view» van deskundigen, terwijl die deskundigen vaak eenvoudigweg niet op het idee komen dat ze zouden kunnen leren van ervaringen met vergelijkbare projecten. Het voordeel van de methode geldt vooral voor niet-routinematige projecten. Dat zijn bijvoorbeeld projecten in een stad waarin voor het eerst een stedelijk railsysteem wordt aangelegd, of een nieuwe brug of tunnel, terwijl men daar geen ervaring mee heeft. Van geheel andere orde zijn hun aanbevelingen in de tweede situatie: planners vinden het niet van belang betere prognoses te verkrijgen. De reden voor hun standpunt is dat ze graag zien dat wordt besloten het project aan te leggen, en dat ze het graag gefinancierd zien. Accurate prognoses zijn dan niet aantrekkelijk; beter is het een te optimistisch beeld te schetsen. In deze situatie is de vraag: wat kunnen anderen doen om incentives voor planners om gekleurde prognoses op te stellen, weg te nemen?.

Ze noemen in dit kader twee type accountability: (1) publieke sector accountability door transparantie en publieke controle en (2) private sector accountability door competitie en marktcontrole. Ad 1: ze geven de volgende suggesties: – Er moet een onafhankelijke peer review komen voor prognoses; – Er moet een benchmark komen met vergelijkbare prognoses (zie wat hiervoor is opgemerkt over «reference forecasting»); – Prognoses, peer reviews en benchmarks moeten beschikbaar zijn voor het publiek, inclusief de gerelateerde documentatie; – Er moeten publieke bijeenkomsten worden gehouden waarbij stakeholders en het publiek kritiek en bijval kunnen uiten. De daarbij beschikbaar komende kennis moet worden geïntegreerd in de planning en besluitvorming; – Er moeten wetenschappelijke en professionele conferenties worden gehouden; – Projecten met een te gunstige verhouding tussen kosten en baten moeten worden heroverwogen en eventueel worden afgeblazen. Projecten met realistische schattingen van kosten en baten moeten worden beloond; – Er moeten professionele en juridische straffen worden opgelegd in geval van bewuste manipulatie.

12 Naar mijn mening moet dan wel worden gewaakt voor een te grote mate van voorzichtigheid, c.q. bewuste onderschattingen van de vraag. Het zou mijns inziens vooral moeten gaan om het bestraffen van bewust foutief gedrag.

Ad 2: hiervoor geven ze de volgende suggesties: – De beslissing om door te gaan met een project zou moeten afhangen van de bereidheid van private partijen om te participeren, zonder garanties, voor tenminste eenderde van de totale kapitaalbehoefte; – Volledige publieke financiering, en financiering met volledige garanties moet worden vermeden; – Ook al is er sprake van participatie van risicokapitaal, dit betekent niet dat de regering de controle op het project vermindert. Integendeel, de regering moet haar rol effectiever spelen, en vooral de belangen van veiligheid, milieu, risico’s en goed gebruik van publieke gelden, behartigen; – Mensen en organisaties die prognoses opstellen moeten financiële verantwoordelijkheid dragen in geval van misinterpretatie of vertekening van prognoses12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

61

Uit Trujillo et al. (2002) blijkt eveneens dat verbeteringen mogelijk zijn door de wetenschappelijke kwaliteit van de prognoses te verhogen, cq. door de state-of-the-art prognosetechnieken te gebruiken. Verder zijn verbeteringen mogelijk door mogelijkheden voor strategisch gedrag (manipulatie) te beperken. Het instellen van een onafhankelijke commissie die de kwaliteit van prognoses beoordeelt, zou hiervoor een oplossing kunnen zijn. Ook Odeck (2004) geeft enkele aanbevelingen: 1. Kostenschattingen voor kleinere projecten zouden onder hetzelfde regime moeten vallen als die van grotere projecten. 2. Alle schattingen zouden van een onzekerheidsanalyse vergezeld moeten gaan. 3. Er zou een beheersmechanisme moeten worden ingesteld dat zorg draagt voor «nuchtere» schattingen. Dat zou bijvoorbeeld kunnen in de vorm van een standing advisory committee voor kostenschattingen.

Verder geeft Hall (1980) enkele tips voor het omgaan met onzekerheid in de planningsomgeving (zie paragraaf 5.3): – Om risico te vermijden, moet gebruik gemaakt worden van aanpassingen aan bestaande technologie, en niet van geheel nieuwe; – Er moeten regels worden opgesteld voor kostenoverschrijdingen, gebaseerd op cases uit het verleden; – Politiek commitment op basis van eerste indicatieve schattingen moet worden voorkomen; – Planners moeten ermee rekening houden, dat er zich onvoorziene tegenvallers zullen aandienen. Na de beschrijving en analyse van de case studies geeft Hall aan dat verbeteringen mogelijk zijn op twee terreinen. Ten eerste gaat het om verbeteringen in prognosetechnieken, ten tweede om verbeteringen ten aanzien van de criteria waarop besluitvorming dient te worden gebaseerd. Als onderdeel van verbeteringen ten aanzien van prognosetechnieken geeft Hall aan dat er meer onafhankelijke teams van specialisten moeten komen. Overigens is Hall zeer terughoudend ten aanzien van de vraag of planningsrampen in de toekomst voorkomen kunnen worden; daarvoor is geen gemakkelijke en betrouwbare oplossing voorhanden. Uit deze paragraaf blijkt dat er vele ideeën bestaan om kostenoverschrijdingen te beperken. Het betreft verschillende categorieën ideeën: – ideeën die te maken hebben met de kwaliteit van de ex ante schattingen van kosten, gegeven de projectkenmerken.

Het betreft ondermeer het explicieter meenemen van categorieën van onzekerheden in de schattingen, en die ook expliciet rapporteren. Verder moeten externe effecten in een vroeg stadium volwaardig in kaart gebracht worden. Ook het instellen van een commissie van onafhankelijke deskundigen die de kwaliteit van de prognoses toetst, kan bijdragen aan een verbetering van de huidige praktijk; – ideeën die betrekking hebben op de projectkenmerken. Het gaat ondermeer om voorzichtigheid bij niet-conventionele technologie. Verder moet niet te snel in technologische oplossingen worden gedacht; – ideeën die betrekking hebben op het proces van totstandkoming van projectideeën, besluitvorming, afspraken. Het gaat ondermeer om het eerst goed vaststellen wat het probleem is of wat de doelen zijn, en wat denkbare oplossingen zijn. Verder is het van belang om afspraken te maken over de vraag welke partij welk risico draagt. Daarnaast moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

62

voorkomen worden dat te vroeg commitment wordt afgegeven, op basis van eerste, zeer voorlopige schattingen van kosten en effecten. Verder moeten de partijen die nadelen van een project kunnen ondervinden, en belangengroeperingen in een vroeg stadium bij de planontwikkeling en -evaluatie worden betrokken. Er moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de rollen van de diverse partijen in het gehele proces. Het betreft ondermeer de rollen van publieke en private partijen ten opzichte van elkaar. Verder blijken er diverse ideeën te zijn om de kwaliteit van de prognoses te verbeteren: – De toepassing van de state-of-the-art modeltechnieken; – De toepassing van de methode van «reference forecasting», waarbij gebruik wordt gemaakt van een «outside view»; – Het invoeren van maatregelen die erop zijn gericht de mogelijkheden tot strategisch gedrag/manipulatie te beperken, te clusteren in (1) het verhogen van de publieke sector accountability door transparantie en publieke controle, en (2) het verhogen van de private sector accountability door competitie en marktcontrole. 5.7 Een relativering en aanbevelingen voor verder onderzoek Op de eerste plaats is een relativering op zijn plaats: er moet geconstateerd worden dat het probleem van onderschatten van kosten allesbehalve exclusief voor infrastructuurprojecten geldt.

Hall (1980) geeft voorbeelden van geheel andere aard, zoals het Opera House in Sydney (kosten: 15 maal de geprognotiseerde) en de Concorde (7 tot 8 keer duurder dan geprognotiseerd). Wie in een database met wetenschappelijke literatuur trefwoorden invoert als «cost overrun», of «cost escalation», komt al snel vele voorbeelden tegen die betrekking hebben op allerlei terreinen van het maatschappelijke leven, van de ontwikkeling van software tot het construeren van gebouwen. Deze relativering is op zijn plaats om te voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat het met transportinfrastructuurprojecten veel slechter is gesteld dan met andere grote projecten. Er is geen literatuur aangetroffen die een systematische vergelijking maakt tussen diverse type projecten, waaronder infrastructuurprojecten. Toch is infrastructuur een relatief vaak genoemd terrein waarop kostenoverschrijdingen voorkomen. Zo zijn drie van de case studies in het boek van Hall infrastructuurprojecten (Londen’s derde luchthaven, Londen’s snelwegen, San Francisco’s BART systeem), en een vierde case study betreft ook een transportonderwerp (Concorde). Mogelijk spelen hierbij twee factoren een rol. Aan de ene kant zijn grote infrastructuurprojecten extreem duur; de kosten lopen al snel in de miljarden euro’s.

Aan de andere kant is er vaak veel publiek geld gemoeid met de projecten, waardoor kostenoverschrijdingen of tegenvallers in de gebruiksgerelateerde opbrengsten een publieke zaak zijn. Deze laatste factor heeft zeker bij de selectie van cases van Hall een rol gespeeld: hij richt zich op publieke of collectieve goederen13.

13 Over de vraag of infrastructuurprojecten voldoen aan de gangbare definitie van publieke goederen, is discussie mogelijk; zie wat in paragraaf 5.6 is aangegeven door Bruzelius et al, 2002.

Flyvbjerg et al. (2003b) geven de volgende onderwerpen voor verder onderzoek: – De lengte van de implementatieperiode; – De omvang van het project; – De vraag wie eigenaar is van het project; – De kwaliteit van de prognoses.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

63

Deze onderwerpen zijn vooral inhoudelijk en gericht. In aanvulling hierop is nader onderzoek naar de procesmatige implicaties van de resultaten van belang. Daarbij is vooral de vraag welke mogelijkheden er zijn voor de publieke sector om de kwaliteit van de kostenschattingen en de vervoersprognoses te verbeteren, van belang. De volgende paragraaf is een eerste aanzet tot het aanduiden van die mogelijkheden. 5.8 De rol van de Tweede Kamer en het kabinet Deze paragraaf gaat in op de volgende vraag: welke maatregelen kunnen Tweede Kamer en Kabinet treffen en welke procedures kunnen zij volgen om kostenoverschrijdingen te beperken en de kwaliteit van prognoses en die van besluitvorming te verbeteren? Deze paragraaf is absoluut niet bedoeld als blauwdruk, als «enige waarheid», maar geeft indicatief mogelijkheden. Een brede bediscussiëring ervan, ondermeer met de betrokkenen zelf (Tweede Kamer; kabinet) is nodig om de bruikbaarheid ervan te vergroten. Na deze constateringen, worden de volgende suggesties aangereikt.

Doelstellingen – Voorafgaand aan besluitvorming dient beter te worden vastgesteld wat precies de problemen zijn of de doelen die moeten worden bereikt, en wat daarvoor de opties zijn, en de voor- en nadelen ervan. Voorkomen dient te worden dat snel alleen maar in technische oplossingen wordt gedacht; – De gewenste performance van een project dient duidelijk te worden gespecificeerd. De Tweede Kamer zal over de politieke wenselijkheid van de doelen, en over de performance een mening hebben, en kan de voornemens aan die doelen toetsen. Inhoud – Zowel voor vraag- als kostenprognoses dient de rol van externe peer review te worden versterkt. Wellicht verdient het aanbeveling hiervoor een aparte commissie in te stellen, of de planbureaus hier verder in te betrekken. De Tweede Kamer behoeft dit niet zelf te doen. Wel kan de Tweede Kamer de stukken beoordelen, haar mening hierop baseren en hier vragen over stellen; – Het CPB dient momenteel de KBA voor een groot project op te stellen of te beoordelen. In het laatste geval wordt er soms niet of nauwelijks iets gedaan met de bevindingen van het CPB. De rol van contra-expertise dient nader te worden uitgewerkt, waarbij de impact ervan wordt versterkt.

De Tweede Kamer heeft hier geen expliciete (uitvoerende) rol in, maar kan wel om het oordeel van het CPB vragen, en hier vragen over stellen; – De transparantie van zowel proces als relevante stukken, en actieve participatie van het publiek, stakeholders en maatschappelijke organisatie dient te worden vergroot. In dit verband is het al een forse verbetering dat tegenwoordig in Nederland de KBA’s en daaraan gerelateerde projecten op internet staan. De Tweede Kamer heeft hier geen expliciete rol in; – Men dient zich te realiseren dat niet-conventionele technologieën veel meer risico’s met zich meebrengen (onder meer ten aanzien van kosten en betrouwbaarheid). Bij gerelateerde beslissingen dient men te beseffen dat een innovatief project eveneens baten voor andere projecten kan genereren, in de vorm van leereffecten en eventueel het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

64

exporteren van kennis en technologie. De Tweede Kamer kan in haar oordeel over diverse technologische oplossingen de voor- en nadelen van niet-conventionele technologieën expliciet meewegen.

Proces – De Tweede Kamer en het Kabinet dienen zelf pro actief een aantal spelregels en procedures te veranderen; – Bewuste manipulatie dient te worden bestraft, zowel professioneel als juridisch. Het betreft niet alleen de instanties die kosten- of vraagschattingen hebben geleverd, maar ook de actoren die hen hebben aangestuurd of (foutief) hebben beïnvloed. Uitvoering van deze regel is geen taak van de Tweede Kamer; – De Tweede Kamer en het kabinet moeten zich niet te geprofileerd opstellen als pleitbezorgers van een project; – Voorkomen dient te worden dat in een te vroeg stadium commitment wordt afgegeven. De Tweede Kamer kan in een vroeg stadium erop toezien dat dit niet gebeurt, en – indien dat toch dreigt plaats te vinden – hier kritische vragen over stellen; – Er dienen procedures te komen die ertoe kunnen leiden dat een project alsnog wordt afgeblazen, indien nieuwe inzichten of ontwikkelingen daartoe aanleiding geven. Dit dient te worden vastgesteld, waarbij de rol van de Tweede Kamer expliciet wordt aangegeven; – Commitment van private partijen in de vorm van deelname met risicokapitaal moet mogelijk zelfs een voorwaarde zijn om te besluiten een project uit te voeren.

De Tweede Kamer kan vragen stellen over de stand van zaken ten aanzien van commitment, en haar mening over een project mede op dat commitment baseren; – Er dienen richtlijnen te komen voor de projectorganisatie, waarin opgenomen de wijze van rapporteren naar de politiek, en procesafspraken voor projectaanpassingen. Het parlement moet daar overigens niet zelf in deelnemen; – Er dienen duidelijke afspraken te worden gemaakt met private partijen ten aanzien van de vraag wie welke risico’s draagt. Het is niet aan de Tweede Kamer die afspraken te maken. 5.9 Conclusies 1. Alle aangetroffen studies geven aan dat kostenoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten gebruikelijk zijn. De mate waarin verschilt overigens wel sterk. Het meest representatief voor de algemene tendens in westerse landen is vermoedelijk de studie van Flyvbjerg et al. (2003a; 2003b), ten eerste vanwege de grootte van de steekproef, en ten tweede vanwege het grote geografische bereik. De kostenoverschrijdingen bij railverbindingen zijn in het algemeen groter dan bij wegen. 2. De literatuur is niet bepaald eensluidend ten aanzien van de genoemde factoren ter verklaring van kostenoverschrijdingen. Wanneer bepaalde factoren in meer studies worden genoemd, is de invloed ervan op de kostenoverschrijdingen niet eenduidig.