Marijke Mulder Bijlage 1 Grote infrastructuurprojecten inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies)

28 Deze subparagraaf is geheel ontleend aan de brief d.d. 30 juni 2004 aan de Tweede Kamer van minister Peijs. 29 TK, 2001–2002, 28 000 A, nr. 34. 30 PPC is een instrument dat inzicht geeft in de mogelijke financiële meerwaarde van een PPS uitvoering door deze uitvoering te vergelijken met een publieke aanpak. 31 TK, 2003–2004, 29 200 XII, nr. 57 (motie Verdaas).

Kenmerken actualisatie spelregels28 «Met de Werkwijzer MIT Verkenning Nieuwe Stijl (VNS, 2002)29 is een eerste stap gezet met de actualisatie van het spelregelkader. Zakelijkheid en transparantie zijn hierbij twee belangrijke elementen. Deze uiten zich onder meer door het in een vroegtijdig stadium van het proces betrekken van de omgeving en het inzichtelijk maken van de effecten van mogelijke oplossingsrichtingen. Beide elementen komen ook terug in het totale geactualiseerde spelregelkader (bijlage 1 bij de brief van minister Peijs d.d. 30 juni 2004) dat zich kenmerkt door het volgende: • Verbeteren van efficiency door het verder stroomlijnen van het proces met als doel het verkorten van de doorlooptijd. Voor de verkenningsfase is een streeftermijn van 1 jaar aangegeven; voor de planstudiefase wordt per opdracht de streeftermijn bepaald. Waar mogelijk lopen verschillende informatieonderzoeken parallel en vindt er onderlinge afstemming plaats. Ook worden eventuele risico’s vroegtijdig inzichtelijk gemaakt. • Versterken van de zeeffunctie van het proces door reeds in een vroegtijdig stadium een zwaarder gewicht toe te kennen aan de financiële bandbreedtes van mogelijke oplossingen.

Het besluit aan het einde van de verkenningsfase is mede gebaseerd op het inzicht in de (financiële) consequenties van een oplossing; wat is de oplossingsrichting de minister van Verkeer en Waterstaat waard? Het besluit of een project al dan niet in uitvoering wordt gebracht, is mede afhankelijk van de beschikbaarheid van financiële middelen. • In een vroegtijdig stadium verkennen en betrekken van alle belanghebbenden, inclusief andere departementen en marktpartijen. Daarmee worden bijvoorbeeld meer creatieve oplossingen aangeboord en wordt meerwaarde door publiek-publieke en publiek-private samenwerking mogelijk gemaakt. Dat moet onder andere leiden tot een evenwichtiger kostenspreiding over alle betrokken belanghebbenden. In het vervolgstadium worden aangedragen alternatieven van publieke en private partijen vergeleken met behulp van het Public Private Comparator instrumentarium30 (zie paragraaf 15.7). Een vroege betrokkenheid van de markt en daarmee het ruimte bieden voor genoemde creatieve private oplossingen impliceert dat het detailniveau van uitwerking aan overheidskant beperkt moet worden, met inachtneming van wettelijke vereisten. • Invulling van de één-loket-gedachte (motie Verdaas).31 Doordat in een vroegtijdig stadium van het proces andere ministeries worden betrokken, wordt zorg gedragen voor een integrale en kabinetsbrede (financiële) afweging.

Het ministerie van VenW is in principe aanspreekpunt voor infrastructuurgerelateerde investeringen. Het kan voorkomen dat een ander ministerie aanspreekpunt is. Per project-program-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

86

•

•

ma wordt aangegeven welk ministerie aanspreekpunt is en op welke wijze andere ministeries (financieel) betrokken zijn. Heldere afbakening van het bereik van de spelregels. De spelregels zijn van toepassing op het proces van probleem(h)erkenning en oplossingsrichtingen van verkeers- en vervoersproblematiek op het hoofdwegennet, overige wegen in Rijksbeheer, het (hoofd)vaarwegennet en het landelijke spoorwegennet die vallen onder het MIT. Lokale en regionale weg- en OV-projecten boven de GDU-grens32 kunnen eventueel na de verkenningsfase instromen in het MIT. Deze verkenningen dienen net als de VenW verkenningen te voldoen aan bepaalde inhoudelijke en procesmatige vereisten. Zakelijke en integrale afweging van effecten. Aan de hand van de OEI-systematiek wordt inzichtelijk gemaakt wat de belangrijkste effecten van een oplossingsrichting zijn. Ook worden onder meer de beheer- en onderhoudskosten inzichtelijk gemaakt.»

MIT-categorieën Om de budgettaire status van verschillende projecten enigszins te verhelderen wordt sinds 1998 een financiële categorisering gehanteerd: Tabel 7.1 MIT-categorisering (MIT/SNIP-projectenboek 2005) MIT-categorie

Definitie

Cat. 0

Projecten in de realisatiefase; budget t/m 2010 beschikbaar HSL-Zuid Betuweroute Projecten in planstudiefase; t/m 2010 taakstellende reservering gemaakt Grootschalige projecten waarvoor studies worden afgerond. De financiering is of moet nog worden vastgesteld Projecten in planstudiefase waarvoor t/m 2010 nog geen middelen zijn gereserveerd «Projecten in planstudiefase waarvoor de financiële middelen eventueel deels beschikbaar zijn en waarbij de optie van de inzet van middelen van derden via PPS nog wordt uitgewerkt.»

Cat. 1 Cat. 1a

Cat. 2 Cat. 3

Voorbeelden

Rijn-Gouwelijn Amsterdam Zuidas HSL-Oost Zuiderzeelijn Spoortunnel Delft Zeepoort IJmond 2e Coentunnel A4 Midden Delfland

De zinsnede «eventueel deels beschikbaar» in de definitie uit het MIT-projectenboek 2005 voor MIT-categorie 3 illustreert dat de afbakening van de categorieën enigszins diffuus is. In essentie kan worden gesteld dat alleen van categorie 0 exact bekend is, hoeveel geld er in welke jaren gereserveerd is. Categorie 1 zijn projecten waarvan voorzien wordt dat ze voor 2010 zullen starten. Van alle overige categorieën is voor de Tweede Kamer niet zichtbaar welke budgettaire ruimte exact gereserveerd is. Door de introductie van een fors budget voor het wegwerken van onderhoudsachterstanden van de railinfrastructuur zijn recent enkele railinvesteringen naar een latere periode verschoven.

32 GDU: Gebundelde Doeluitkering. De GDUgrens is bepaald op € 225 miljoen voor de kaderwetgebieden Stadsregio Rotterdam, Haaglanden en Regionaal Orgaan Amsterdam. Voor de overige regio’s ligt die grens op € 112,5 miljoen.

Kostenbeheersing Uitgangspunt van het MIT is dat eventuele mee- en tegenvallers bij afzonderlijke MIT-projecten per saldo budgettair neutraal worden opgevangen binnen het hele programma tot en met 2010. Als er per saldo meer tegenvallers dan meevallers zijn, dan zal uiteindelijk door versoberen of temporiseren van projecten ruimte gevonden moeten worden. Ook het tussentijds invoegen van nieuwe projecten, zonder dat daarvoor ruimte is of compensatie wordt gevonden, is niet zomaar mogelijk. Om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

87

die reden wordt deze systematiek ook wel aangeduid als het «betonnen MIT». Kostenbeheersing speelt derhalve een centrale rol binnen het MIT. Kostenbeheersing kan op twee momenten aan de orde zijn: 1. wanneer planstudieprojecten definitief worden 2. tijdens de uitvoering van projecten.

Ad. 1 Budgettaire inpassing van planstudieprojecten Planstudieprojecten worden op basis van voorlopige ramingen met een taakstellend budget (het ijkpunt) in het MIT opgenomen. Bij de keuze voor het definitieve tracé, respectievelijk de definitieve projectvariant kan het zijn dat een alternatief is gekozen dat qua kosten hoger ligt dan het ijkpunt. Het MIT-kader biedt dan twee opties: a) er wordt gezocht naar een bijdrage van derden (publieke en/of private partijen); b) als dit geen mogelijkheid blijkt te zijn, dan wordt gekozen voor het alternatief dat wel past binnen het gestelde budget. Ad. 2 Budgettaire inpassing van tegenvallers tijdens de uitvoering Kostenstijgingen gedurende de uitvoering van een project worden per geval bekeken en opgelost. Hiervoor geldt de volgende trits van opties: a) kostenreductie binnen het project (bijvoorbeeld gebruik van andere materialen of technieken); b) aanpassing van de scope of functionaliteit van het project; c) versobering van andere projecten binnen de desbetreffende regio of deelprogramma; d) oplossing binnen het geheel van het infrastructuurprogramma (bijvoorbeeld door het schrappen of uitstellen van planstudieprojecten). In de MIT-projectenboeken worden grote projecten niet uitgezonderd van de systematiek; zij worden op dezelfde wijze gepresenteerd als de overige projecten.

7.5 Tijdsplanning (grote) infrastructuurprojecten Wat betreft het aspect «ramingen» kan een onderscheid worden gemaakt tussen ramingen van financiële investeringen (kostenramingen), ramingen van financiële exploitatiekosten en -baten, en ramingen van tijd (planning). Voor kostenramingen zijn diverse methoden ontwikkeld en vastgelegd. Deze kwamen in hoofdstuk 6 aan de orde. Opvallend is dat voor de raming van het aspect tijd, weinig tot geen methoden zijn vastgelegd. In het MIT, noch in andere stukken is beschreven hoe de planning van projecten precies tot stand is gekomen. Vastgesteld kan worden dat de jaartallen die in het MIT genoemd worden ten aanzien van planstudieprojecten, vaak indicatief zijn. Hoe vervolgens de planning van een project tot stand komt als het overgaat naar de uitvoeringsfase, lijkt per project verschillend te zijn en is zelden expliciet beschreven. Soms is uitsluitend de geplande opleveringsdatum bekend. Geconstateerd kan worden dat feitelijke opleverdata van projecten nogal eens afwijken van de datum die ooit in het MIT waren voorzien. Vertragingen in de tijd compenseren in budgettaire zin veelal de overschrijdingen van projectbudgetten: in de praktijk wordt veelal langs die weg de spanning tussen kostenontwikkeling per project en publiek budget opgelost, op een wijze die niet altijd even transparant is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

88

C. BESLUITVORMING, RUIMTE, MILIEU EN VEILIGHEID

8. VOORBEREIDING EN UITVOERING VAN GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN: LEX SPECIALIS? auteur: prof. mr. dr. Ernst ten Heuvelhof 8.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we allereerst in op het WRR-advies over de besluitvorming grote projecten (1994), (paragraaf 8.2) en de discussie over de (on)wenselijkheid van een Lex Specialis, die daaruit voortvloeide (paragraaf 8.3 en 8.4). In paragraaf 8.5 werken we de pro’s en contra’s van een Lex Specialis verder uit. In paragraaf 8.6 schetsen we een protocol over de besluitvorming van grote projecten, die de interactie tussen Kabinet en Parlement regelt. In paragraaf 8.7 presenteren we enkele conclusies. 8.2 WRR-advies Besluitvorming grote projecten (1994)

Aanleiding In juni 1991 vroeg de regering advies aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over grote projecten. De adviesaanvraag heeft als titel «Onderzoek naar mogelijkheden verkorting besluitvormingsprocedure.» Als hoofdproblemen worden gesignaleerd de lange duur van besluitvorming, de ondoorzichtigheid van de besluitvorming en de beperkte slagvaardigheid van het bestuur. Als oorzaak wordt gewezen op doublures en lange termijnen binnen procedures en op de cumulatie van procedures, die vanuit deelbelangen verplicht worden gesteld en die het besluitvormingsproces complex en onbeheersbaar maakt. Op het moment dat het advies wordt gevraagd, zijn er al diverse aanzetten voor een oplossing in behandeling, waaronder de Tracéwet.

De vraag aan de WRR is om een «breder onderzoek naar de geschetste problematiek te doen» en een advies te geven over «de vraag of nog andere dan wel meer algemene oplossingen mogelijk zijn, die naast deze initiatieven (Tracéwet, Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne (WABM), etc.) toegevoegde waarde zouden kunnen hebben.» De raad wordt uitdrukkelijk gevraagd om ervaringen uit andere Europese landen bij het onderzoek te betrekken, mede omdat de vraagstelling wordt gemotiveerd vanuit de overtuiging dat door de ontwikkeling van de «Interne Markt» Nederland zich in vergelijking met haar buurlanden steeds minder een traag tempo van besluitvorming kan veroorloven. Hoofdlijnen advies De hoofdconclusie van het advies, dat in september 1994 verschijnt, (zie bijlage 8.1) is dat een herstructurering van besluitvormingsprocessen noodzakelijk is, voornamelijk om de langdurige onzekerheden weg te nemen die uit de huidige verbrokkelde structuur resulteert. De Raad relativeert het probleem van het tijdsbeslag. Uit deelonderzoek naar een aantal Europese landen komt naar voren dat het tempo van de Nederlandse besluitvorming minder afwijkend is dan wordt gedacht (zie paragraaf 4.2 in dit rapport). In alle onderzochte landen duurt besluitvorming lang. De Raad neemt zelfs een zekere convergentie van besluitvormingstijden waar.

De raad ziet als belangrijker probleem «de langdurige onzekerheid en de hieruit voortkomende onvoorspelbaarheid en onbeheersbaarheid van de besluitvorming die mede het gevolg is van bestaande procedures.» Ook duidt de Raad als probleem op de wijze waarop grote projecten worden aangepakt: «Met name de gewoonte zo’n project te beschouwen als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

91

technische realisatie, die eerst in besloten kring tot in details wordt uitgewerkt en pas daarna wordt blootgesteld aan een – dan veelal zeer defensief gevoerde – politiek-maatschappelijke discussie werkt onnodig weerstanden en is de oorzaak van vertraging. Het management van voorbereiding, besluitvorming en uitvoering als geheel, alsmede de financiering van grote projecten, verdienen in een veel vroeger stadium aandacht.» Deze passage lijkt rechtstreeks te verwijzen naar de besluitvorming over de Betuweroute, waarvan een hectische fase in 1994 net achter de rug was. De hoofdlijnen van de aanbevelingen van de WRR zijn: – een aparte wet grote projecten (lex specialis); – in deze wet projecten structureren aan de hand van een drietal besluiten: aanvangsbesluit, beginselbesluit en uitvoeringsbesluit. Deze besluiten hebben elk een eigen karakter en vormen voor dat moment een besluit, waarin alle deelaspecten, inspraakmomenten e.d. zijn gebundeld; – instelling bij elk project van een commissie van onafhankelijke deskundigen, die de voortgang en de kwaliteit van de besluitvorming bewaakt; – voor elk project een verantwoordelijke projectminister aanwijzen; – vroegtijdiger besluitvorming over financiering; – projectorganisaties op afstand van het departement plaatsen.

Deze aanbevelingen zijn opmerkelijk, gezien de resultaten van de analyse, te weten: – besluitvorming in Nederland is wel traag, maar niet veel trager dan elders; – de vertraging zit verspreid over de fasen van besluitvorming, maar met name in het begin van de besluitvorming; – alle betrokken actoren dragen beurtelings bij aan de vertraging; – alle vereisten om tot besluitvorming en aanleg te komen, zijn beurtelings de reden van vertraging. In het advies wordt de versnelling echter uitsluitend gezocht in de staart van het proces , met name in de formeel-juridische procedures die zich bijna per definitie in de laatste fasen van het proces afspelen. De vertraging zit echter vooral in de start van het proces. Het advies pakt vooral de ruimtelijke besluitvorming aan, terwijl de analyse had geleerd dat alle benodigdheden (geld, ruimte, milieu, grond) beurtelings de bron voor de traagheid vormen. Terzijde zij opgemerkt, dat in deze discussie de weerbarstige thematiek van de onderlinge afweging van de investeringsprojecten, zoals deze in een aantal ICES-ronden heeft plaatsgevonden, geheel buiten beschouwing blijft.

8.3 Kabinetsstandpunt Besluiten over grote projecten (24 690) Het kabinetsstandpunt van 17 april 1996 omvat als kernpunten: • versterking van het maatschappelijk draagvlak; • afbakening van politieke besluitvorming over nut en noodzaak en uitvoering van het project (inclusief ruimtelijke inpassing); • bindendheid voor vervolgprocedures nadat politieke besluitvorming ten principale heeft plaatsgevonden. Het kabinet neemt de aanbevelingen van de WRR over met uitzondering van de aanbeveling om te komen tot een Wet grote projecten. Met de totstandkoming van zo’n wet is veel tijd gemoeid. De regering wil liever

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

92

de vruchten van de bindende PKB+, de NIMBY-regeling en de Tracéwet afwachten, die alle op dat moment net in werking zijn getreden. Organisatorische aanbevelingen zijn wel doorgevoerd: • nieuwe projecten worden in drie fasen uiteengelegd: verkenning, planvorming, realisatie. Voor elke fase geldt een eigen regime van procedures en werkwijze; • voor het Project Mainportontwikkeling Rotterdam en het project Toekomstige Nationale Luchthaveninfrastructuur is geëxperimenteerd met een nut- en noodzaakdiscussie. De verkenningsfase begint ingeburgerd te raken bij projecten; • voor afzonderlijke grote projecten zijn onafhankelijke commissies ingesteld, die de kwaliteit van de besluitvorming toetsen. Dit gebeurt projectgewijs, maar ook is op 17 juli 1997 het Platform Begeleiding Grote Railinfrastructuurprojecten (BEGRIP) ingesteld, waar later overigens niets meer van vernomen is; • het fenomeen projectminister wordt geïntroduceerd. Ook wordt binnen het ministerie van V&W de positie van de projectorganisaties – met name HSL-Zuid en Betuweroute – herzien, hetgeen later heeft geresulteerd in forse organisatorische veranderingen. Tot slot nog enkele punten, die opvallen in het kabinetsstandpunt. De WRR stelt een commissie van onafhankelijke deskundigen voor die de kwaliteit van de besluitvorming bewaakt op alle aspecten.

Dit overlapt met de commissie MER, die alleen naar milieu-effecten kijkt. Impliciet lijkt de WRR ervoor te pleiten de commissie MER hierin te laten opgaan. De regering kiest evenwel voor een commissie in de vorm van een begeleidingscommissie, die het proces van besluitvorming bewaakt. Dit is een andere invulling van hetzelfde begrip. Voor de regering is het verschil tussen een «gewoon project» en een «groot project van nationaal belang», dat in het laatste geval wordt overgegaan tot een pkb-procedure. De regering gaat in op de spanning tussen «de wens om zo vroegtijdig mogelijk in een project de discussie over nut en noodzaak af te sluiten en anderzijds de finale besluitvorming te laten afhangen van de consequenties die de verschillende uitvoeringsmodaliteiten kunnen hebben.» Dit gaat met name over het budgetrecht van de Kamer. Van de Tweede Kamer kan geen besluitvorming ten principale worden verwacht, als niet duidelijk de financiële grenzen kunnen worden bepaald en vastgelegd. Dus moeten de financiële gevolgen in de voorbereidingsfase in beeld zijn. Als gedeeltelijke escape noemt de regering ramingen met een bandbreedte, waarbij wel op elk moment duidelijk moet zijn, welke bandbreedte wordt aangehouden.

Een aspect dat hierbij niet aan de orde komt, is de financieringsvraag: wie/welke partijen betalen het project en hoe zijn de financiële risico’s verdeeld? 8.4 Discussie met de Kamer: wel of geen Lex Specialis? Het kabinetsstandpunt is allereerst aan de orde geweest in een debat over het correctief referendum. Daarin was de vraag aan de orde of een PKB hier wel of niet vatbaar voor is. Bij de begrotingsbehandeling 1997 van VROM is op 5 november 1996 de motie Hofstra ingediend (25 000 XI, nr. 28) die de regering oproept om een speciale projectwet of lex specialis serieus op voor- en nadelen te beschouwen en daarbij ook aandacht te besteden aan de mogelijkheid van een wettelijke regeling voor de verkenningsfase. Over het kabinetsstandpunt en de motie Hofstra wordt op 20 februari 1997 een debat gehouden, dat de facto uitsluitend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

93

betrekking heeft op de motie. Over het kabinetsstandpunt in zijn geheel is niet op dit moment, noch later in de tijd een debat gevoerd. Uitkomst van het debat in februari 1997 is dat de minister van VROM zal komen met een standpunt over de lex specialis. Dit verschijnt op 18 juli 1997 en wordt vergezeld door een studie van de hoogleraren Lubach en Ten Heuvelhof.

Rapport Lubach en Ten Heuvelhof Lubach: De lex specialis als vorm voor besluiten over grote projecten? Algemene conclusie is dat «beleidsinhoudelijke wetgeving niet principieel onmogelijk is. Dergelijke wetgeving moet evenwel uitzondering zijn, omdat zij niet goed past in het ruimtelijk planningssysteem. Lubach bespreekt drie varianten: spa in de grond-variant Deze variant is door de VVD-fractie in de discussie gebracht. Alle besluitvorming over een groot project wordt in één regelgeving geconcentreerd. Na besluitvorming kan de spa in de grond. Voordelen zijn wetgeving op maat en het ontstaan van specifieke coördinatievoorzieningen. Nadelen zijn de kans op versplintering van besluitvorming (voor elk project een eigen wet) en besluitvorming/wetgeving op een te gedetailleerd uitvoeringsniveau. Aandachtspunt bij deze variant is de (gelijkwaardige) rechtsbescherming van burgers. variant waarbij de procedure van de formele wet de PKB-procedure vervangt. Deze variant heeft volgens Lubach geen voordelen. De binding van wet en PKB is nagenoeg gelijkwaardig, terwijl de voorbereiding van de PKB veel opener geschiedt dan van de formele wet. de variant waarin de uitspraak over nut en noodzaak wordt gedaan in de vorm van een formele wet.

Lubach vindt dat deze variant vooral een symboolfunctie heeft en spanningen oproept als er een formele wet ligt, terwijl er nog geen duidelijkheid is over financiële consequenties en de uitvoeringsmodaliteiten. Overigens werd deze variant ingebracht door D66 vanuit de mogelijkheid, die een dergelijke varianten gaf voor een correctief wetgevingsreferendum. Ten Heuvelhof: Versnelling besluitvormingsprocessen en kwaliteit: de lex specialis als remedie Ten Heuvelhof trekt als algemene conclusie dat van een lex specialis niet mag worden verwacht dat zij het besluitvormingsproces versnelt met behoud van kwaliteit. Hij voert daarbij zes argumenten aan: 1. Een lex specialis die versnellend werkt vereist een gedetailleerde projectbeschrijving op een vroeg moment. Dit is moeilijk te realiseren en hoe langer over de beschrijving wordt gedaan, des te beperkter de versnelling; 2. De voorbereiding van een lex specialis bij een controversieel project kost veel tijd. Om tijdwinst te boeken moet het proces van voorbereiding zeer zorgvuldig worden gemanaged. Als het snel indienen van een wetsvoorstel wordt gewenst en daarom bestuurlijk overleg wordt geminimaliseerd, zal de bestuurlijke en maatschappelijke weerstand groter zijn vanwege de gevolgde procedure. Het is te verwachten dat in het bijzonder grote projecten een lex specialis zouden krijgen.

Daarmee ontstaat de paradoxale situatie dat een groot project met minder overleg en bezinningstijd gepaard gaat dan een klein project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

94

3. Een lex specialis beperkt het zoekproces waarbij projecten worden gekoppeld aan andere issues en zou kunnen worden verrijkt op een manier waarop voor andere actoren dan de initiatiefnemer het project aantrekkelijker wordt; 4. Een lex specialis die stuurt op tijd zal concessies moeten doen aan de kwaliteit. Zoeken naar kwaliteit is niet in de tijd in te kaderen, maar deze inkadering is juist de essentie van de lex specialis; 5. Een lex specialis lijkt de meeste kans te hebben in de laatste fase van een project, die evenwel niet de meeste tijd kost. Mogelijke tijdwinst hiervan is dan ook beperkt. En tot slot: 6. «zowel uit deze analyse als uit de literatuur blijkt dat managerial veranderingen meer mogelijkheden hebben om processen te versnellen met behoud van kwaliteit dan juridische veranderingen. Procesarchitectuur en procesmanagement zijn veelbelovende middelen om besluitvormingsprocessen te versnellen, terwijl de kwaliteit van het proces en de uitkomst ervan op niveau kunnen blijven.» Brief over voor- en nadelen van een speciale projectwet De regering had al in het kabinetsstandpunt Besluiten over grote projecten niet gekozen voor de introductie van een lex specialis. De rapportage van Lubach en Ten Heuvelhof vat het kabinet op als ondersteuning van haar standpunt. Overigens wordt niet uitgesloten dat in een uitzonderlijk geval toch wordt gekozen voor een projectwet.

In dezelfde brief wordt ook nog de latere rijksprojectenprocedure aangekondigd met als elementen: • Rijk voert van begin tot eind de regie; • een heldere fasering van de besluitvorming; • zorgdragen voor democratisch gelegitimeerde besluitvorming. Nadat nog wat kleine punten de revue zijn gepasseerd, concludeert de minister van VROM, mede namens de minister van V&W: «Uit het verloop van de discussie met de Tweede Kamer over de inhoud van het kabinetsstandpunt (NB: beperking tot discussie over motie Hofstra in het AO van februari 1997) meen ik te mogen afleiden dat Uw Kamer zich op hoofdlijnen met de andere elementen van het kabinetsstandpunt dan die welke eerder in deze brief zijn besproken, kan verenigen.» Uit het feit dat de Kamer niet is teruggekomen op deze passage c.q. op deze brief kan worden afgeleid dat de Kamer stilzwijgend akkoord is gegaan met deze conclusie. 8.5 Pro’s en contra’s van een Lex Specialis

Afweging Huidige situatie In de huidige besluitvorming over grote projecten zijn reeds vele afwegingsactiviteiten opgenomen: • Nut- en noodzaakdiscussie. De afweging is betrekkelijk vormvrij. De praktijk is dat het ministerie van V&W een prognose maakt van de behoefte aan mobiliteit in een bepaalde deelmarkt (op een bepaald traject; voor een bepaalde vervoersoort). Uit deze prognose volgt een tekort aan vervoercapaciteit, op basis waarvan de nieuwe infrastructuur wordt gedimensioneerd. Het aantal alternatieven en de variëteit aan alternatieven zijn niet genormeerd. Het is aan de minister om te bepalen welke alternatieven in ogenschouw worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

95

•

Kosten en baten. – ICES (zie hoofdstuk 3); – OEI; (zie hoofdstuk 3); – MIT (zie hoofdstuk 7); – Begroting (zie hoofdstuk 7).

•

Milieu-effectrapportage. Het Bevoegd Gezag stelt richtlijnen vast waarin staat beschreven aan welke eisen het MER voor een bepaald project dient te voldoen. In de wet staat dat in ieder geval een 0-alternatief en een meest milieuvriendelijk alternatief dienen te worden onderzocht. De initiatiefnemer (Rijkswaterstaat voor wegen en waterwegen; Prorail voor spoorwegen) is belast met het opstellen van het MER. Het Bevoegd Gezag (veelal de minister van V&W) keurt het MER goed, in de zin dat de minister meedeelt dat de alternatieven en effecten die in de Richtlijnen waren opgenomen, adequaat aan bod zijn gekomen in het MER. De Commissie m.e.r. adviseert het bevoegd gezag, in eerste instantie over de Richtlijnen en in tweede instantie over de kwaliteit van het MER. De Commissie m.e.r. is een commissie van onafhankelijke deskundigen.

Waardering huidige situatie De huidige situatie is als volgt te waarderen: • Voor alle relevante aspecten (geld, ruimte, milieu) is reeds een afwegingsmodel ontwikkeld. Alleen het aspect «veiligheid is nog niet goed in de totale procesgang verwerkt» (zie hoofdstuk 10). • Er is geen overkoepelende regeling die beschrijft voor welke projecten welke afweging moet worden doorlopen. Evenmin zijn er voorschriften die aangeven hoe precies de afweging dient plaats te vinden en die de kwaliteit van de afweging garanderen. De Regeling Milieueffectrapportage is het meest expliciet. In de regeling staat nauwkeurig vermeld voor welk type project een m.e.r. vereist is. Maar ook bij de m.e.r. hebben Initiatiefnemer en Bevoegd Gezag veel vrijheidsgraden in de vormgeving van het MER. De andere regelingen zijn nog veel vrijer in hun toepassing. Het is aan de minister om te beslissen welk type afwegingen hij wenst te maken in de aanloop van een project. • Er zijn weinig vormvereisten voor de afwegingen. Er staat nauwelijks beschreven: – Welke alternatieven in ogenschouw dienen te worden genomen. – Met welke diepgang de alternatieven moeten worden beschreven. – Wat de scope is van de in ogenschouw te nemen alternatieven. – Welke effecten dienen te worden beschreven. – Hoeveel tijd gemoeid is/mag zijn met een afweging.

• Er is niet voorgeschreven hoe de diverse afwegingen aan elkaar gekoppeld dienen te zijn, noch inhoudelijk, noch in de tijd. – Moeten de afwegingen parallel geschakeld of sequentieel geschakeld worden uitgevoerd? – Dienen de specificaties van de projecten identiek te zijn in de diverse afwegingen? – Wat is de maximale doorlooptijd van de diverse afwegingen? De conclusies over het geheel van vigerende afwegingsmodellen luiden als volgt: • Het gaat steeds om afwegingen binnen een project. Ondanks de ICES-ervaring ontbreekt een afweging (prioritering) tussen projecten. • Nagenoeg alle relevante aspecten zijn reeds opgenomen in afwegings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

96

•

modellen; aspecten die goeddeels ontbreken zijn veiligheid en welstand; De initiatiefnemer en bevoegd gezag hebben veel ruimte in de manier waarop zij invulling geven aan deze afwegingen. Denk hierbij aan: – doorlooptijd – scope-alternatieven – detaillering alternatieven – kwaliteit effectbeschrijvingen – diepgang effectbeschrijvingen.

Uitvoering De moeizame, «stroperige» uitvoering van infrastructurele projecten staat al geruime tijd op de agenda. Moeizame uitvoering uit zich in: – Tegenwerking actoren – Zich voortslepende vervolgprocedures, waaronder bezwaar- en beroepsprocedures – Financiële beperkingen. De moeizame uitvoering is uitgebreid beschreven in andere hoofdstukken. Duidelijk is dat het afgelopen decennium veel ten goede is veranderd op dit gebied. Dit heeft tot gevolg dat de analyse van de gang van zaken bij de uitvoering van Betuweroute en HSL Zuid niet leidend kan zijn voor de formulering van aanbevelingen. Immers, de praktijk is sindsdien sterk veranderd.

Mogelijke verbetering van afweging en uitvoering Hoe zijn de afwegingsprocessen en uitvoeringsprocessen te verbeteren? Een oplossing die met enige regelmaat geopperd wordt om orde en overzicht in deze processen te krijgen, is de invoering van de figuur van een lex specialis. In de loop van de tijd zijn vele varianten voor zo’n lex specialis geopperd en overwogen. In het onderstaande schema is een aantal typen leges speciales beschreven.

Wet voor een project (specifiek) Wet voor alle grote projecten (generiek)

Inhoudelijke wet

Proceswet

1 2

3 4

Inhoudelijke lex specialis (categorie 1) De eerste associatie met een lex specialis is een wet waarin de desbetreffende infrastructuur inhoudelijk is verankerd. (categorie 1 in het schema). Categorie 2 in het schema is logischerwijs leeg, want het is per definitie onmogelijk een generieke, inhoudelijke wet te maken.

Specifieke proces lex specialis (categorie 3 in het schema) bestaat uit wetten die inhoudelijk onbeschreven zijn. In deze wetten zou voor een specifiek probleem een proces moeten worden vastgelegd dat doorlopen moet worden en dat uiteindelijk zal resulteren in een inhoudelijke oplossing, c.q. een infrastructuur. Generieke proces lex specialis (categorie 4), is een proceswet die zou gelden voor een veelheid van grote projecten. Deze variant vertoont veel gelijkenissen met de suggestie van de WRR in 1994 om tot een Wet Grote Projecten te komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

97

Hieronder volgt een bespreking van de voor- en nadelen van de figuur lex specialis. Deze analyse zal leren dat geen enkele variant ideaal is. Een betere vorm lijkt een protocol te zijn. Na de varianten van een lex specialis besproken te hebben, volgt daarom een analyse van de mogelijkheden van een protocol.

Inhoudelijke lex specialis Wat is een inhoudelijke lex specialis en wat is de relevantie ervan? De idee achter een inhoudelijke lex specialis is dat, na inwerkingtreding van de desbetreffende wet, «de spa de grond in kan». Essentieel is dat de inhoud van het project beschreven staat in de wet. Door het project in een wet vast te leggen heeft het een beschermde status en is gegarandeerd dat het project wordt uitgevoerd in de vorm die in de wet staat beschreven. In het ideaaltypische geval zou de wet de plaats moeten innemen van vervolgplannen, procedures en vergunningen, ook indien andere overheden het bevoegd gezag vormen. Het fenomeen is niet geheel nieuw. Bekende voorbeelden zijn de Deltawet, de Herinrichtingswetten Midden Delfland en de Groningse en Drentse Veenkoloniën, de Deltawet Grote Rivieren en de Vergunningenwet Westerschelde.

Bezwaren tegen een inhoudelijke lex specialis Een inhoudelijke lex specialis kent de volgende bezwaren: Lex specialis vraagt om een gedetailleerd en gespecificeerd ontwerp in een vroeg stadium. Dit is problematisch. Een inhoudelijke lex specialis vraagt een vergaande specificatie en detaillering van het project. Zonder zo’n specificatie en detaillering kan moeilijk een wet gemaakt worden. Deze specificatie en detaillering zouden vrij vroeg in het proces duidelijk moeten zijn. Immers, als dat moment wordt uitgesteld, komt de wet op een later moment in het proces en is de versnellende werking ervan dus minder. In het uiterste geval komt de wet tot stand op het moment dat ook nu al gedetailleerd en gespecificeerd wordt ontworpen. In dat geval zal de wet als mosterd na de maaltijd komen en geen enkele versnellende werking hebben. Het zal moeilijk zijn om in een vroeg stadium het project in al zijn details op rijksniveau in een wet vast te leggen. De complexiteit van de situatie en de specifieke kenmerken van de lokale situaties maken dit zeer problematisch. Inhoudelijke lex specialis is niet gericht op de periode die voorafgaat aan de inhoudelijk besluitvorming; juist deze periode, waarin de afweging plaatsvindt, is onduidelijk georganiseerd en vergt veel tijd.

De praktijk leert dat veel tijd gemoeid is met het afwegen of en in welke vorm het project moet doorgaan en met de voorbereiding van het besluit. Dit is de periode waarin de diverse afwegingen plaatsvinden en waarin het aftastend en bestuurlijke overleg plaatsvindt. Omdat er in deze periode nog geen gedetailleerd inhoudelijk project is uitgekristalliseerd, kan er ook nog geen inhoudelijke lex specialis zijn. Hiermee blijft deze periode enigszins rafelig en onduidelijk georganiseerd. Voorbereiding van zo’n gedetailleerde wet zal veel tijd kosten De invoering van de figuur van een lex specialis zal tot gevolg hebben dat minimaal een gedeelte van het politiek-bestuurlijke debat dat nu plaatsvindt in het besluitvormings- en uitvoeringsproces, zich zal verplaatsen naar de voorbereiding van de lex specialis voor dat project. Dit betekent

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

98

dat de voorbereiding van deze wet in controversiële kwesties wel eens veel tijd kan gaan kosten. Kan de voorbereiding van een gewone wet al veel tijd in beslag nemen, bij een wet voor een controversieel project zal de voorbereidingsperiode nog langer zijn. Als zo’n voorbereiding heel veel tijd gaat kosten, verdwijnt langzamerhand een belangrijke reden waarom zo’n wet er zou moeten komen (tijdwinst) achter de horizon.

Lex specialis kan worden opgevat als afgedwongen. Dit verlaagt de kans op acceptatie van het project en op commitment aan het project. Dit is niet bevorderlijk voor de consolidatie van het genomen besluit Indien de voorbereiding van de wet sober wordt gehouden – dit met het oog op snelheid en daadkracht – zullen de actoren die in hun belang worden getroffen door het project, zich geenszins gecommitteerd achten aan het project. Integendeel, juist in de gevolgde werkwijze zullen zij een krachtig argument zien om zich te distantiëren van het genomen besluit en om het, waar mogelijk, alsnog tegen te werken. Indien de voorbereiding breder wordt getrokken, veel actoren worden geconsulteerd en men op zoek gaat naar een wijze van uitvoering die zo veel mogelijk belangen respecteert, zal dit verzet minder fel zijn, maar zal het proces navenant meer tijd in beslag nemen. Tussen de Scylla van groot maatschappelijk en bestuurlijk verzet en de Charybdis van weinig tijdwinst, lijkt er maar weinig juridische ruimte om doorheen te zeilen. Lex specialis zal nog het meeste vat hebben op de sterk gejuridificeerde laatste fase, maar de tijdwinst hiervan zal gering zijn Bij een groot aantal projecten start de laatste gejuridificeerde fase op het moment dat er voldoende bestuurlijk commitment aan het project bestaat.

Het is goed denkbaar om voor die periode de figuur van de lex specialis mogelijk te maken. Echter, slechts een beperkt gedeelte van de vertragingen bij dit soort projecten zit in deze fase. Veel vertragingen zitten in eerdere, voorbereidende fasen. Het potentieel versnellend effect is dan dus zeer beperkt. Lex specialis staat «verrijking» van het project in de weg Belangrijk bij de bestuurlijke en maatschappelijke acceptatie van infrastructurele projecten is dat werkendeweg verbeteringen aan het project worden aangebracht. Ook kan commitment aan het project groeien, doordat de besluitvorming over de infrastructuur wordt gekoppeld aan andere issues, waardoor een pakket van maatregelen ontstaat dat het besluit acceptabel kan maken. Soms gebeurt dit op verrassende en moeilijk te voorziene manieren. Er is dan tijd nodig om de juiste koppeling tot stand te brengen. Aldus kan het oorspronkelijke project worden verrijkt op een manier die het project aantrekkelijk maakt voor actoren die er in eerste instantie niet enthousiast over waren. Specificatie en detaillering en vervolgens opname in een lex specialis van het project in een vroeg stadium fixeren het project en maken dit soort verbeteringen en koppelingen onmogelijk. Daarmee zal de weerstand tegen dit soort projecten nog groter worden dan nu reeds het geval is.

Het zal tegenstanders van het project weinig moeite kosten om aan te tonen dat koppelingen en verrijkingen mogelijk zijn en in ieder geval het onderzoeken waard zijn. Indien de wet opname van dit soort verbeteringen onmogelijk maakt, zal de weerstand tegen het project slechts groeien. De weigering om dit soort oplossingen te onderzoeken met als argument dat nu eenmaal een wet c.q. lex specialis geldt die dit onmogelijk maakt, zal een funeste uitwerking hebben op het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak voor het project.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

99

Helderheid van lex specialis leidt tot onduidelijkheid en verwarring elders Het is onmiskenbaar zo dat een lex specialis helderheid over taken en verantwoordelijkheden zou verschaffen. Is het nu nog zo dat voor de aanleg van de bovenleiding van de HSL-Zuid een groot aantal gemeenten de vergunning moet afgeven, bij een lex specialis zou deze versnippering te vermijden zijn en zou de vergunningverlening in één hand geconcentreerd zijn. Hoe helder dit ook mag lijken vanuit het perspectief van die ene infrastructuur, vanuit andere perspectieven vertroebelt dit juist de situatie. De eerste vertroebeling is dat een speciale wet die alle van toepassing zijnde wetten voor de uitvoering van deze ene infrastructuur vervangt, de transparantie van besluitvorming over infrastructurele projecten in het algemeen niet ten goede komt. Nu is een aantal generieke wetten van toepassing op alle onder die wetten vallende infrastructurele projecten. In de situatie met een lex specialis gelden die «generieke wetten» niet meer generiek, maar slechts in de gevallen dat er geen lex specialis is. Het geheel van besluitvorming over infrastructuren wordt daarmee onoverzichtelijker, waar tegenover staat dat de gang van zaken in dat ene proces waarop de lex specialis van toepassing is, zeer overzichtelijk is, althans voor een ieder die weet dat in dat geval die wet van toepassing is.

De tweede vertroebeling is dat de generieke werking en daarmee de helderheid van bestaande wetten en regelingen verstoord wordt. Voorbeeld: is het nu nog zo dat voor alle bouwactiviteiten die in een gemeente plaatsvinden, de gemeente verantwoordelijk is voor de afgifte van de bouwvergunning, onder de werking van een lex specialis is deze helderheid verleden tijd. In dat geval zullen bouwactiviteiten nu eens onder de verantwoordelijkheid van de gemeente vallen, dan weer onder de verantwoordelijkheid van de overheid die bij de lex specialis is aangewezen als bevoegd gezag. Dat is natuurlijk niet bevorderlijk voor de duidelijkheid. Conclusie: De meerwaarde van een lex specialis boven reeds bestaande figuren als PKB+ en Tracébesluit is zeer beperkt, terwijl de extra nadelen omvangrijk zijn. De inhoudelijke lex specialis biedt geen oplossing voor de problemen met de afweging De inhoudelijke lex specialis biedt geen oplossing voor de problemen in de voorbereidende fase, in het bijzonder met de afwegingen. Voor de uitvoerende fase lijken de nadelen van een lex specialis de voordelen te overtreffen. Daar komt nog eens bij dat ook op dit moment reeds figuren (PKB +, Tracébesluit) in de wet zijn opgenomen, die veel van de eigenschappen hebben die een lex specialis ook zou hebben.

Met name de figuur van PKB+ en het Tracébesluit zijn naar hun vorm weliswaar geen wet, maar hebben wel een versnellende en betrekkelijk dwingende uitstraling naar ruimtelijke vervolgprocedures toe, die vergelijkbaar is met die van een lex specialis. Door hun lichtere insteek hebben zij niet de nadelen van een lex specialis. Hierbij dient bedacht te worden dat sinds de besluitvorming over Betuweroute en HSL Zuid de dwingende werking die uitgaat van deze regelingen aanzienlijk is versterkt en dat termijnen substantieel zijn ingekort. Weliswaar zal in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening de figuur van de PKB niet meer bestaan, maar in plaats daarvan treden structuurvisies en zullen arrangementen geïntroduceerd worden die ten dienste staan van een effectieve en efficiënte uitvoering. In het bijzonder geldt dit voor de daar beschreven mogelijkheid voor het Rijk tot het vaststellen van een bestemmingsplan. De zogenaamde Rijksprojectenprocedure zal inhoudelijk worden geïncorporeerd in deze Wet ruimtelijke ordening, in het bijzonder in afdeling 3.5., getiteld Coördinatie bij verwezenlijking van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

100