Marijke Mulder Bijlage 1 Grote infrastructuurprojecten inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies)

Stel dat door de aanleg van een weg de ene Nederlandse regio 100 banen verliest ten gunste van een andere regio, maar het totale aantal banen gelijk blijft (evenals het type), dan is het saldo voor Nederland in een maatschappelijke kosten-batenanalyse 0. Bij een KBA voor een van de regio’s zou er uiteraard wel sprake zijn van een verandering.

3

De Kosten-batenanalyse is veel breder toepasbaar dan op infrastructuurprojecten alleen. Op andere dan infrastructuurprojecten wordt in dit hoofdstuk echter niet ingegaan.

Bij de aanleg van een infrastructuurproject gaan de kosten grotendeels vooraf aan de baten: de aanlegkosten moeten al voor de ingebruikname worden betaald. Om toch de kosten en baten vergelijkbaar te maken wordt een zogenoemde discontovoet gebruikt: een rentepercentage om toekomstige euro’s te vertalen naar euro’s in een basisjaar. Een KBA kijkt in het algemeen meer decennia vooruit (bijvoorbeeld: 30 jaar). Daarnaast wordt vaak gewerkt met een zogenoemde restwaarde: de waarde van een project aan het einde van de beschouwde periode. Voor zover markten goed functioneren is het mogelijk om de voorkeuren van consumenten goed in beeld te brengen. Vaak doen zich echter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

25

problemen voor, onder meer omdat er voor sommige effecten geen markten bestaan. Dat geldt bijvoorbeeld voor milieueffecten (zie ook paragraaf 3.3). Soms is het probleem dat markten niet goed functioneren, zodat prijzen geen goede weerspiegeling zijn van wat de desbetreffende goederen of diensten waard zijn. Dat geldt bijvoorbeeld omdat er een gebrek aan informatie is. Daarnaast is een probleem dat bij transportvraagstukken de voornaamste effecten heel vaak betrekking hebben op tijdwinsten en ook daarvoor zijn niet altijd marktwaarderingen voorhanden. De laatste jaren staat het aspect betrouwbaarheid in discussies over infrastructuur volop in de belangstelling (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2004). De vraag hoe een verbetering van de betrouwbaarheid in geld uitgedrukt moet worden, is nog niet eenduidig beantwoord, al krijgt het onderwerp volop wetenschappelijke (en ook maatschappelijke) belangstelling, waardoor op termijn wellicht goede inzichten hierover beschikbaar komen. Overigens wordt in de praktijk het uitgangspunt van «consumentenvoorkeuren» niet altijd toegepast. Zo is de betalingsbereidheid van consumenten om bijvoorbeeld CO2-emissies te verminderen veelal lager dan de (impliciete) betalingsbereidheid samenhangend met het overheidsbeleid.

Het is in Nederland gebruikelijk dat het prijskaartje van CO2-emissie wordt afgeleid uit overheidsdoelen via de zogenoemde distance-totarget methode: wat kost het wegnemen van de laatste ton CO2 zodat precies het overheidsdoel wordt gehaald?4 Bij de KBA wordt wat wordt genoemd een breed welvaartsbegrip gehanteerd: niet alleen baten die in het BNP zichtbaar zijn, worden meegenomen. In geval van infrastructurele projecten geldt zelfs dat de belangrijkste baten, zijnde reistijdwinsten, nauwelijks in het BNP zichtbaar zijn. Ook veranderingen in emissies leiden nauwelijks tot veranderingen in het BNP (afgezien van bijvoorbeeld gewasschade of schade aan gebouwen die wordt hersteld). De OEEI-leidraad onderscheidt een zogenoemde Kengetallen KBA (KKBA) en een «volledige» Maatschappelijke Kosten-batenanalyse. De KKBA is een KBA op hoofdlijnen: alleen de belangrijkste effecten worden gekwantificeerd, met relatief eenvoudige methoden. De KKBA zou in een vroeg stadium van de besluitvorming kunnen worden ingezet, met name om vast te stellen of een bepaalde infrastructurele verbinding überhaupt gunstig uitpakt, en welke varianten daarbij kansrijk lijken en interessant zijn om nader te worden bestudeerd. Afhankelijk van de uitkomsten en de politieke reactie daarop zou daarna een «volledige» KBA kunnen worden uitgevoerd.

In de praktijk is deze gefaseerde aanpak nauwelijks toegepast; al snel wordt een vrij volledige KBA uitgevoerd. 3.3 Problemen met en kritieken op de KBA; initiatieven tot verbetering Overzichten van problemen met de KBA en kritieken erop worden gegeven door onder meer Rietveld (2002) en Annema et al. (2002). Zonder de pretentie te hebben volledig te zijn, presenteren wij hieronder een aantal in de literatuur veel genoemde problemen en kritiekpunten. 4

Overigens is er over deze methode wel discussie, met name omdat met het halen van het doel absoluut de effecten van klimaatverandering niet worden voorkomen, en omdat het prijskaartje sterk afhankelijk is van het gekozen doel.

Sommige kritieken zijn zeer fundamenteel van aard. Een van de fundamentele kritieken is dat iemand met een hoger inkomen gemiddeld meer meetelt in de uitkomsten van een KBA dan iemand met een lager inkomen. Van Wee (2003) stelt dat dit een groter probleem is voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

26

ongeprijsde effecten zoals een veiliger of schonere leefomgeving, dan wanneer het gaat om goederen en diensten die een prijskaartje hebben. Een tweede probleem is dat er voor bepaalde effecten eigenlijk geen goede financiële waardering voorhanden is: ze zijn niet goed in geld uit te drukken. Dit probleem doet zich vooral voor bij milieuproblemen en bij de invloed op natuur en landschap. Dit probleem wordt versterkt doordat dergelijke posten als PM worden opgenomen, maar in de afweging (te?) beperkt aandacht krijgen, omdat veel mensen zich vooral richten op de wel in geld uitgedrukte effecten. Het derde probleem betreft de uitstralingseffecten. Sommigen, vooral voorstanders van een project, stellen dat het belang van infrastructuur veel verder gaat dan datgene wat zich via verkeersstromen laat waarnemen. Daarom zou een standaard KBA tot een onderschatting van de economische betekenis van infrastructuur leiden. Dit argument heeft de regering gebruikt bij het besluit om de Betuweroute aan te leggen. De gangbare opvatting is dat bij perfect werkende markten alle baten via de transportstromen kunnen worden vastgesteld (zie bijvoorbeeld de Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment: SACTRA, 1999; Eigenraam et al., 2000). In werkelijkheid kunnen er echter complicaties optreden waardoor er geen perfect werkende markten zijn.

Dat geldt bijvoorbeeld als er sprake is van imperfecte markten waarbij producenten of handelaren de transportkostenvoordelen niet volledig doorgeven aan de consumenten. Verder kunnen zich problemen voordoen als er effecten optreden buiten het gebied waarop de KBA zich richt. Een vierde probleem is dat er bij kosten en baten sprake kan zijn van zeer grote verschillen tussen de betrokkenen: een project kan leiden tot duidelijke verschillen tussen winnaars en verliezers. De uitkomst van een KBA is een nettoresultaat waarin deze belangenverschillen niet meer zichtbaar zijn. Hoewel theoretisch compensatie in het algemeen wel mogelijk is, vindt deze in de praktijk zelden plaats. Dat verklaart waarom mensen of belangengroeperingen zich vaak verzetten tegen een infrastructureel project, ondanks de omstandigheid dat maatschappelijk gezien de baten de kosten ruimschoots overtreffen. Bovendien verklaart dit, dat de voorkeur vaak uitgaat naar een alternatief waarbij het netto resultaat wat minder gunstig is, maar waarbij het verschil tussen winnaars en verliezers veel kleiner is. Het vijfde probleem is dat de KBA een nogal technocratische methode is, die voorbij gaat aan het proces van de totstandkoming van infrastructurele plannen en de uitvoering ervan.

Het zesde probleem tenslotte betreft de vaak beperkte toegankelijkheid van KBA’s voor niet-economen, waardoor nogal eens de indruk bestaat dat alleen economische effecten worden meegenomen, terwijl andere effecten weldegelijk zijn meegenomen. Een ander nadeel ervan is dat niet-economen vaak niet goed begrijpen hoe de resultaten tot stand zijn gekomen, wat nadelig is voor het draagvlak voor de KBA. De KBA’s die in Nederland zijn uitgevoerd zijn enkele malen onderwerp van evaluatie geweest (Buck Consultants International (2002), Centraal Planbureau (2002), Annema et al., (2002), De Jong en Geerlings (2003). De bevindingen komen op hoofdlijnen overeen met de kritieken zoals hiervoor genoemd. De kritieken zijn mijns inziens geen reden de KBA te verwerpen, maar veeleer de basis voor diverse uitdagingen om verbeteringen aan te brengen. Het opstellen van KBA’s conform de OEEI-leidraad heeft namelijk grote voordelen (Annema et al., 2002). Ten eerste is een voordeel dan alle effecten worden ingeschat voor dezelfde scenario’s. Zo wordt voorkomen dat bijvoorbeeld voor de inschatting van economische effecten een ander scenario wordt gebruikt dan voor de inschatting van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

27

milieueffecten. Op de tweede plaats leidt de leidraad ertoe dat getracht wordt een redelijk volledig beeld te schetsen van alle voor- en nadelen (baten en kosten). Op de derde plaats hebben naar de mening van Annema et al. de KBA’s de discussie rond maatschappelijke effecten van infrastructuur gestructureerd en gestimuleerd. Op de vierde plaats is de kwaliteit van de besluitvorming naar hun mening verbeterd. De KBA’s hebben namelijk soms geleid tot verbeteringen in de projectvoorstellen door het project wat kleinschaliger op te zetten, en soms is besloten tot een gefaseerde uitvoering. Bovendien zijn de betrokken partijen nu beter dan voorheen op evenwichtiger wijze betrokken bij de onderzoeken ten behoeve van de besluitvorming (KBA’s en de daaraan ten grondslag liggende projecten), wat niet alleen goed is voor het draagvlak, maar ook tot inhoudelijke verbeteringen heeft geleid. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een zogenoemde actieagenda opgesteld (Ministerie van V&W, 2002), waarin wordt ingegaan op de voorgenomen activiteiten om de OEEI-leidraad en de toepassing ervan te verbeteren. Een van die verbeterpunten is een wijziging van de naam: de E van «economische» is vervallen, waardoor de huidige afkorting «OEI» is: Overzicht effecten infrastructuur. Diverse voornemens uit de actieagenda zijn inmiddels gerealiseerd.

Alle «officiële» stukken, waaronder de actieagenda zelf en de daaraan gerelateerde producten, zijn op internet te vinden onder www.minvenw.nl/oei. 3.4 Beoordelingskader ICES-voorstellen Overheidsdoelen spelen een belangrijke rol in het beoordelingskader. Op zeer geaggregeerd niveau zijn de doelen in te delen in de driedeling die sinds de introductie ervan door de Wereldbank in de tweede helft van de jaren negentig, internationaal algemeen zijn geworden: economische, ecologische en sociaal-maatschappelijke criteria; ook bij de beoordeling van de ICES-voorstellen in de ICES-ronden voor en na de eeuwwisseling zijn deze drie categorieën effecten meegenomen. Effecten van verkeersen vervoerprojecten zijn overigens niet altijd even eenduidig hierin in te delen. Deze effecten betreffen bereikbaarheid, veiligheid en milieu/ leefomgeving. Bereikbaarheid kent een economische kant, het heeft immers invloed op de economie (denk daarbij aan het zakelijke verkeer en het goederenvervoer), maar ook een sociale dimensie. Als mensen makkelijker met de fiets hun familieleden in het ziekenhuis kunnen opzoeken, zien we dat niet terug in het BNP. Hetzelfde geldt voor veiligheid: dat heeft een economische dimensie (denk daarbij aan productieverlies als werkenden omkomen in het verkeer) maar ook een sociale (denk aan het leed dat ongevallen veroorzaken, bijvoorbeeld voor nabestaanden).

Zelfs milieueffecten roepen discussie op: sommigen zien geluidhinder als een ecologisch, anderen als een sociaal-maatschappelijk effect. Voor de ICES-beoordeling zijn dergelijke indelingsproblemen minder relevant; ze hebben de beoordeling van de claims niet beïnvloed. Omdat bij de ICES-beoordeling naast economische ook ecologische en sociaal-maatschappelijke effecten zijn meegenomen, kan worden gesteld dat – net als bij een KBA; zie paragraaf 3.3 – is uitgegaan van een breed welvaartsbegrip. Hoewel de doelstellingen die ten grondslag liggen aan een project, van groot belang zijn voor de beoordeling, worden baten die niet aan een van de aangedragen doelen zijn gekoppeld, wel meegenomen in de beoordeling. Wordt bijvoorbeeld gesteld dat een project tot doel heeft de economie te stimuleren, maar er zijn daarnaast ook milieubaten, dan worden die dus meegenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

28

Figuur 3.1 geeft schematisch de werkwijze bij de beoordeling van de ICES-projecten weer. Figuur 3.1 Werkwijze bij de beoordeling van ICES-projecten

Bron: Priemus, Kloosterman & Korthals Altes, 2003, p. 12.

Uit figuur 3.1 blijkt dat de beoordelaars projecten die niet concreet genoeg zijn, als «zwak» aanmerken. Hetzelfde geldt als de voorgestelde investering niet ingrijpt op een of andere vorm van marktfalen; in dat geval is er geen reden voor overheidsingrijpen. Andersom gesteld: indien er sprake is van marktfalen – de markt leidt tot maatschappelijk gezien ongewenste uitkomsten –, is het in economische termen «legitiem» om als overheid in te grijpen, bijvoorbeeld met investeringen. De criteria «effectief» en «efficiënt» komen in de literatuur over overheidsbeleid veelvuldig voor. Effectiviteit heeft betrekking op de vraag of een claim bijdraagt aan het bereiken van doelen. Wordt door de Zuiderzeelijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

29

bijvoorbeeld de economie van het Noorden van Nederland werkelijk gestimuleerd? Efficiency heef betrekking op de verhouding tussen effecten en kosten. Het begrip efficiency legt een link met de OEEI-leidraad en de KBA. Een project kan op zich effectief zijn, maar als de baten veel te duur worden betaald, is het niet efficiënt. En KBA toont dit aan: de kosten zijn dan (te) hoog ten opzichte van de baten. Zo zal bij het vervoer van goederen via de Betuweroute onder bepaalde condities milieuwinst worden bereikt maar de kosten die nodig zijn om de uitstoot van NOx met 1 kg of CO2 met 1 ton te verminderen, zijn extreem hoog, waardoor het project vanuit dat oogpunt niet efficiënt is. Het begrip «efficiency» is ook sterk gerelateerd aan het begrip «kosteneffectiviteit» wat de verhouding tussen kosten en baten weergeeft (bijvoorbeeld de kosten om 1kg emissie van een bepaalde stof te verminderen). Overigens is bij de beoordeling van de ICES-voorstellen niet voor ieder voorstel een KBA beschikbaar. In veel gevallen is daarom volstaan met een benadering waarin door de planbureaus is gepoogd op basis van kwalitatieve informatie aan te geven of de maatschappelijke baten van een claim opwegen tegen de kosten. De beoordelaars kijken ook naar onzekerheden en risico’s van een ICES-voorstel. Onzekerheden en risico’s zijn doorgaans ongunstig voor de beoordeling van een project.

Een voorbeeld is de claim om via overkluizingsprojecten rond hoofdwegen de luchtkwaliteit lokaal te verbeteren. In de aanvraag is geen rekening gehouden met ontwikkelingen op het vlak van emissiemaatregelen bij wegvoertuigen, waardoor er risico’s zijn dat dure overkluizingen worden aangelegd voor een probleem dat zich in de toekomst nauwelijks meer voordoet. Het criterium «alternatieven» in het beoordelingsschema betekent dat de vraag wordt gesteld of dezelfde baten niet goedkoper of beter met andere maatregelen of beleidsinstrumenten kunnen worden bereikt. Zo kunnen sommige maatregelen via regelgeving goed worden afgedwongen, waardoor overheidsinvesteringen misschien niet de meest voor de hand liggende weg zijn om de overheidsdoelen te bereiken. Ook kan het zijn dat dezelfde baten makkelijker of goedkoper met andere maatregelen kunnen worden bereikt. In dat laatste geval heeft dit criterium verwantschap met efficiency. Zo is het instrument «kilometerheffing» een goed alternatief voor sommige claims op het vlak van benuttingsmaatregelen (wegverbreding e.d.): vooral voor wegvakken waar zich minder grote congestieknelpunten voordoen heeft een kilometerheffing een gunstiger maatschappelijke kosten-batenverhouding dan een dure wegaanpassing (CPB, 2000). Proceskenmerken tenslotte zijn van belang wanneer er belangrijke onzekerheden of onduidelijkheden rond een voorstel zijn.

Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de vraag of er draagvlak is voor een voorstel, of de omvang van de claim goed is onderbouwd en of er tussentijdse evaluaties zijn voorzien. 3.5 Beoordeling van infrastructuurprojecten Uit de meest recente ICES-evaluatie (CPB et al., 2002) blijkt dat de grote railprojecten Rondje Randstad en de Zuiderzeelijn slecht scoren. De belangrijkste reden daarvoor is dat uit de KBA’s blijkt dat de kosten veel hoger zijn dan de baten. Anders dan vaak wordt gedacht, hebben snelle railverbindingen een nadelige invloed op de emissie. Dat komt doordat er niet alleen substitutie optreedt van de auto naar de trein, maar ook substitutie van de «gewone» trein naar de snelle trein, en er daarnaast sprake is van generatie van nieuw verkeer. In het geval van de Zuiderzeelijn, in de variant van de magneetzweefbaan, is bijvoorbeeld de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

30

omvang van de substitutie van auto naar de magneetzweeftrein, uitgedrukt in reizigers, ruwweg slechts 3 tot 5% van het totale aantal reizigers. Daar komt nog eens bij dat een magneetzweefbaan per reizigerskilometer, mede vanwege de hoge snelheid, 2,5 maal zoveel energie gebruikt als een gewone sneltrein, waarmee het energiegebruik in de buurt komt van de auto (Van den Brink et al., 2002). Daarnaast is er sprake van een toename van de geluidhinder, en van aantasting van het landschap en de natuur. De beperkte maatregelen voor de HSL-Oost (onder andere perronverlenging) scoren wel goed. Het aanleggen van een geheel nieuw spoor voor de HSL-Oost of het nemen van aanvullende maatregelen zijn, net als bij de vorige ICES-beoordeling (CPB et al., 1998) overigens als zwak beoordeeld: de kosten zijn veel hoger dan de baten. De HSL-Oost illustreert de algemene bevinding dat gerichte, relatief kleinschalige investeringen vaak een gunstiger kosten-batenverhouding hebben dan grote, nieuwe projecten. Datzelfde verschijnsel zien we bij hoofdwegen: gerichte benuttingsmaatregelen en verbredingen van bestaande infrastructuur scoren vaak goed. Intuïtief is dit verklaarbaar: als relatief beperkte investeringen om knelpunten (punten waar dagelijks congestie staat) op te lossen niet rendabel zouden zijn, dan zou het gehele wegennet wellicht onrendabel zijn.

3.6 Kanttekeningen bij de beoordeling van infrastructuurprojecten Van Wee et al. (2003) plaatsen een aantal kanttekeningen bij de huidige werkwijze die is toegepast bij de beoordeling van infrastructuurprojecten: Ten eerste blijken de economische baten relatief goed kwantificeerbaar en in geld uit te drukken. Zoals reeds is aangegeven, zijn de belangrijkste baten van infrastructuurprojecten reistijdwinsten, en die zijn goed in te schatten. Bovendien is redelijk goed bekend hoe hoog de reistijdbesparing moet worden gewaardeerd; er is een redelijke mate van consensus over de zogenoemde «Value of Time», uitgesplitst naar vervoerwijze, motief en inkomen. Het belang van reistijdbesparingen neemt in de toekomst vermoedelijk toe, omdat mensen met hogere inkomens een hogere reistijdwaardering hebben dan mensen met lagere inkomens en omdat de meeste toekomstscenario’s een verdere inkomenstoename veronderstellen. De relatief goede kwantificeerbaarheid en het feit dat de baten redelijk goed in geld zijn uit te drukken, geven bij de ICES-beoordeling de infrastructuurprojecten mogelijk een relatieve voorsprong op projecten waarvoor dat niet geldt.

Ten tweede constateren ze dat indirecte effecten van infrastructuurprojecten wel kunnen bestaan, omdat de markten niet perfect werken, maar dat deze zowel positief als negatief kunnen zijn: positieve baten in de ene regio kunnen gepaard gaan met negatieve in een andere regio. Als er positieve baten zijn, bedragen die in het algemeen hooguit enkele tientallen procenten van de directe projectgebonden effecten (zie bijvoorbeeld SACTRA, 1999). Het onderwerp «indirecte effecten» is overigens een van de in de actieagenda OEI geagendeerde onderwerpen. Ten derde blijkt een deel van de ecologische effecten wel redelijk goed kwantificeerbaar te zijn (zoals emissies van CO2 en NOx maar de monetaire waardering roept al meer vragen op. Nog lastiger ligt het met effecten op natuur en landschap, en gezondheid; deze zijn vaak hooguit kwalitatief aan te geven, en de financiële waardering ervan is zeer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

31

complex. Nog lastiger is het om de bijdrage van projecten aan de ruimtelijke kwaliteit vast te stellen. Er is weliswaar een aanzet tot conceptualisering van het begrip (Hooimeijer et al., 2001), maar het benoemen van criteria en vervolgens indicatoren daarvoor is veel moeilijker. En als er al indicatoren zijn, moet de verandering van de waarde ervan door een infrastructuurproject vastgesteld kunnen worden, en idealiter ook nog eens in geld moeten worden uitgedrukt. Dat is voorlopig nog niet mogelijk. Ten vierde waarschuwen ze voor generieke uitspraken: welhaast binnen alle categorieën projecten zijn er goede en slechte. Zo zijn er goede en slechte wegenprojecten, en goede en slechte openbaarvervoerprojecten. De HSL-Oost illustreert dit: de grootschalige investering in nieuwe infrastructuur uit ICES-II scoorde slecht, de selectieve verbeteringen uit ICES-III goed. Het oplossen van specifieke knelpunten in het hoofdwegennet scoort veelal goed, de aanleg van nieuwe weggen of verbredingen waar de knelpunten beperkt zijn, doorgaans ongunstig (zie CPB et al., 1998; 2002). Ten vijfde geven ze aan dat de score van (infrastructuur)projecten af kan hangen van de vraag of ze geïsoleerd worden beschouwd, of als onderdeel van een pakket. Dat geldt bijvoorbeeld voor sommige claims die zich richten op het regionale openbaar vervoer.

Wanneer het enige dat plaatsvindt een investering in regionaal openbaar vervoer is, bijvoorbeeld in vrije busbanen of in light rail, is de score meestal niet «robuust» Maar openbaar vervoerinvesteringen kunnen ook deel uitmaken van een pakket maatregelen. Zo’n pakket kan bijvoorbeeld bestaan uit OV-investeringen, parkeerbeleid (aantal plaatsen, ligging, tarieven), andere vormen van prijsbeleid gericht op de auto (rekeningrijden; kilometerheffingen die voor bepaalde met het openbaar vervoer concurrerende wegvakken relatief hoog zijn) en ruimtelijk beleid (verdichten rond haltes van light rail of de NS). Als onderdeel van zo’n pakket kan een investering in het openbaar vervoer veel gunstiger scoren, en het kan (daarmee samenhangend) een randvoorwaarde zijn om de rest van het pakket uit te kunnen voeren. Ten zesde stellen ze dat investeringen soms niet de meest voor de hand liggende vorm van overheidsbeleid zijn om bepaalde doelen te bereiken (zie ook paragraaf 3.4). Zo kan een systeem van kilometerheffing een goed alternatief zijn voor het uitbreiden van de (weg)infrastructuur. Ten zevende hebben ze de indruk dat sommige maatregelen ook zonder ICES-geld zouden worden getroffen, maar dan mogelijk wat later in de tijd. Dat geldt bijvoorbeeld voor sommige maatregelen om knelpunten in het wegennet op te heffen.

De vraag is dan: wat doet de indiener (meestal: Ministerie van V&W) met het geld dat ze anders aan die maatregelen besteed zou hebben? 3.7 Conclusies Kern van de maatschappelijke kosten-batenanalyses is dat getracht wordt vanuit het perspectief van de gehele maatschappij zoveel mogelijk de voor- en nadelen van een project vast te stellen, die voor- en nadelen te kwantificeren, en in geld uit te drukken. Uit deze bijdrage blijkt, dat volgens zowel de OEI-methodiek, als volgens de ICES-beoordelingsmethodiek de KBA de meest geschikte beoordelingsmethode is voor infrastructuurprojecten. Dit ondanks tekortkomingen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

32

die methodiek. De tekortkomingen zijn eerder aanleiding om de methodiek te verbeteren, dan om deze te verwerpen. Er heerst in Nederland een betrekkelijk «open» klimaat rond de KBA. Vele partijen zijn erbij betrokken en doen mee aan de discussie. De KBA en de onderliggende rapporten zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Daar waar er belangrijke meningsverschillen bestaan over bepaalde effecten van een infrastructuurproject (zoals bijvoorbeeld rond de indirecte effecten van de Zuiderzeelijn), wordt een open discussie gevoerd, waarvan de resultaten soms in de literatuur zichtbaar zijn (in geval van genoemd voorbeeld: zie Rouwendal en Verhoef, 2003). Ook de actieagenda van het ministerie van V&W is te raadplegen via internet. Daarmee is een belangrijke stap gezet in de richting van de in de internationale literatuur soms als zeer belangrijk gelabelde transparantie. De methodiek van de KBA leent zich ook relatief goed voor transparantie, juist omdat door het monetariseren zoveel mogelijk effecten worden gekwantificeerd en in euro’s worden uitgedrukt. Los van de voor- en nadelen hiervan, is de weging van effecten daarmee zeer transparant (via euro’s), en veel transparanter dan bij de multi-criteria-analyse. De methodiek leidt ertoe dat niet of niet goed kwantificeerbare en monetariseerbare effecten relatief weinig aandacht krijgen.

De Tweede Kamer zou expliciet kunnen aangeven hoe men dergelijke informatie aangereikt wil krijgen. Veel van de methodische verbeteringen zijn zeker wetenschappelijk zeer interessant, en soms ook voor sommige actoren, maar de invloed ervan op het totaalbeeld van een infrastructuurproject is vaak beperkt ten opzichte van de grote onzekerheid in de aanlegkosten van een project, en de belangrijkste baten in de vorm van wijzigingen in het mobiliteitsgedrag van mensen. De Tweede Kamer zou kunnen aangeven hoe groot «afwijkingen» in kosten en baten in het algemeen, en voor specifieke onderdelen maximaal mogen zijn zonder daarover geïnformeerd te worden. Dat gaat relatief goed bij gekwantificeerde effecten, maar is lastiger bij overige effecten; dit aspect dient nader uitgewerkt te worden. Er zouden duidelijker regels kunnen worden opgesteld ten aanzien van de vraag welke investeringen ingediend kunnen worden bij de ICES. De relaties tussen de ICES-investeringen en die ten laste van de reguliere departementale begroting zijn nu niet helder. Tenslotte: het is vreemd dat de beoordeling van ICES-claims die vaak honderden miljoenen euro’s of zelfs enkele miljarden euro’s bedragen, soms noodgedwongen gebaseerd zijn op zeer grove onderzoeken. De ICES-methode is niet meer dan een quick scan op basis van bestaand materiaal.

Is dat bestaande materiaal van matige kwaliteit, dan kan dat invloed uitoefenen op de ICES-beoordeling. 3.8 Literatuur Annema, J. A., C. Koopmans & B. van Wee (2002), Kosten-batenanalyse: ervaringen met de OEEI-leidraad. In: Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2002: de kunst van het verleiden, Delft (CVS).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

33

Brink, R. van den, H. Nijland & B. van Wee (2002), Snelle verbinding tussen de Randstad en het Noorden: de effecten op emissies en geluid, Tijdschrift Vervoerswetenschap, maart: 49–54. Buck Consultants International (2002), Evaluatie OEEI-leidraad, Nijmegen (Buck Consultants International). Centraal Planbureau (1995), Economische effecten van de Betuweroute op basis van recente informatie, Den Haag (Centraal Planbureau). Centraal Planbureau (2000), Mobiliteit en welvaart. Economische effecten van het Nationale Verkeers- en Vervoersplan 2001–2020, Den Haag (Centraal Planbureau). Centraal Planbureau (2002), Twee jaar ervaring met OEEI. De discussie over indirecte effecten. Den Haag (Centraal Planbureau). CPB, RIVM, SCP, AVV (1998), Kiezen of delen: ICES-maatregelen tegen het licht, Den Haag (Centraal Planbureau). CPB, RIVM, SCP, RPB, AVV (2002), Selectief investeren. ICES-maatregelen tegen het licht. Den Haag (Centraal Planbureau). Eijgenraam, C. C. J., C. C. Koopmans, P. J. G. Tang & A. C. P. Verster (1999), Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse. Deel I: Hoofdrapport. Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur. Den Haag (Ministerie van V&W en EZ). Hayashi, Y. & H. Morisugi, (2000), International comparison of background concept and methodology of transportation project appraisal, Transport Policy 7: 73–88. Hooimeijer, P., H.

Kroon & J. Luttik (2001), Kwaliteit in meervoud. Conceptualisering en operationalisering van ruimtelijke kwaliteit voor meervoudig ruimtegebruik. Gouda (Habiforum). Janse, P., W. J. Dijkstra, J. M. W. Dings, G. P. van Wee, R. M. M. van den Brink, C. J. Ruijgrok, H. Uitenboogaart, D. A. Hemstra & C. Cornelissen (2000), Milieuwinst op het spoor? Synthese van onderzoeken naar milieu-effecten van het goederenvervoer per spoor. Delft/Bilthoven (CE, RIVM, TNO). Jong, W. M. de (1999), Cost-effective use of evaluation models: an empirical cross-national investigation, International Journal of Technology Management 19 (3/4/5): 368–383. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2002), Actie-agenda OEI, Den Haag (Ministerie van V&W). Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2004), Nota Mobiliteit. Naar een betrouwbare en voorspelbare bereikbaarheid, Den Haag (Ministerie van V&W). Priemus, H., R. Kloosterman & W. K. Korthals Altes (2003), ICES, stad & infrastructuur, Assen (Van Gorcum).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

34

Rietveld, P. (2002), Een afwegingskader voor beleid in verkeer en vervoer: kosten-batenanalyse en multicriteria-analyse. In: B. van Wee en M. Dijst (red.), Verkeer en vervoer in hoofdlijnen, Bussum (Coutinho). Rouwendal, J. & E. Verhoef (2003), Indirecte effecten in kosten-batenanalyses van de Zuiderzeelijn. Tijdschrift Vervoerswetenschap 39 (3): 2–11. SACTRA (1999), Transport and the Economy. The Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment. London (Department of the Environment, Transport and the Regions). Wee, G. P. van, R. Thomas, W. Dunnewold & M. van den Heuvel (1994), Effecten van de Betuweroute op NOx- en CO2-emissies, RIVM Rapport nr 251701015, Bilthoven/Delft (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne/Instituut voor Ruimtelijke Organisatie TNO). Wee, B. van (2003), Transportbeleid en logistieke organisatie. Een technisch-bestuurskundige visie op kosten-batenanalyse. Delft (Technische Universiteit Delft) (oratie). Wee, B. van, J. A. Annema & H. Dijkman (2003), ICES, infrastructuur en milieu. In: H. Priemus, R. Kloosterman, W. Korthals Altes (red.), ICES, stad & infrastructuur, Assen (Van Gorcum): 9–33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

35

4. GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN ALS BELANGENSTRIJD: NIETS NIEUWS ONDER DE ZON Auteurs: prof. dr. Harry W. Lintsen en dr. Marie-Louise ten Horn van Nispen 4.1 Inleiding Problemen met de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructuurprojecten lijken een relatief recent verschijnsel. Niets is minder waar. Doorlooptijden van grote infrastructuurprojecten in Nederland kunnen worden vergeleken met die in andere landen, zoals de WRR in 1994 deed (paragraaf 4.2). Maar doorlooptijden kunnen ook binnen Nederland worden vergeleken over een periode van anderhalve eeuw. Dat gebeurt in paragraaf 4.3. Leiderschap en tijdgeest blijken een belangrijke bijdrage te leveren aan de verklaring van de doorlooptijd. In dit hoofdstuk staan we, op basis van historische empirische evidentie, stil bij de vraag, welke factoren de doorlooptijd van grote infrastructuurprojecten bepalen. In paragraaf 4.4 wordt het ontwerpen in een democratische context geanalyseerd. Achtereenvolgens worden het technocratisch ontwerpproces en de besluitvormingsarena’s belicht, en daarmee de verhouding tussen nationale en lokale belangen, maatschappelijke actoren en de wetgeving. De geschiedenis leert dat een stabilisatie van verhoudingen vaak slechts tijdelijk optreedt. In latere fasen van de besluitvorming kan de strijd opnieuw oplaaien.

In de concluderende paragraaf 4.5 wordt het grote infrastructuurproject getypeerd als een belangenconstructie. Naast het algemene publieke belang zijn meestal ook verschillende private belangen in het geding. Belangenstrijd typeert veelal de besluitvorming inzake grote infrastructuurprojecten: in het grijze verleden en ongetwijfeld ook in de nabije en de verre toekomst. 4.2 Doorlooptijden internationaal vergeleken De realisatie van grootschalige technische projecten neemt jaren in beslag. Voor Nederland is de schatting, dat het aanleggen van snelwegen en spoorwegen in de laatste decennia gemiddeld ongeveer 17 jaren aan besluitvorming kost (vanaf het moment dat de verantwoordelijke instantie het project op de agenda zet, tot het moment dat tot uitvoering wordt overgegaan, dus exclusief de uitvoering). Is Nederland daarmee trager dan andere landen en duurt het tegenwoordig langer dan vroeger? Het antwoord op de eerste vraag hangt af van het land, waarmee wij Nederland vergelijken. Zoals uit onderstaande tabel blijkt, ligt de doorlooptijd van Nederlandse infrastructurele projecten in dezelfde orde van grootte als in Duitsland, Zwitserland en Engeland. Alleen Frankrijk en België wijken af.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

36

Tabel 4.1 Doorlooptijden (exclusief uitvoering) van wegen en spoorwegen in diverse landen in de laatste decennia van de twintigste eeuw (in jaren) Nederland Duitsland Zwitserland Engeland Frankrijk België

17 16 14 13 7 4

* Doorlooptijd is voorbereidingsfase plus uitwerkingsfase, exclusief uitvoeringsfase. ** Het betreft hier een ruwe schatting van de doorlooptijd. Vaststelling van begin- en einddatum van de verschillende fasen heeft iets arbitrairs. Bron: WRR, 1994, p. 50.

Grootschalige, infrastructurele projecten hebben in Frankrijk doorgaans de status van urgente projecten. Deze kennen een speciale wettelijke regeling, waardoor de hogere overheid rechtstreekse invloed heeft op enkele vitale punten. De besluitvorming krijgt daardoor een centralistisch karakter. Over het algemeen geldt een strakke regeling van de procedures met korte termijnen. Een opvallend verschil met Nederland is, dat voor de vergunningverlening een precieze tracébepaling niet nodig is. De exacte tracébepaling vindt plaats zonder juridische en democratische waarborgen. De doorlooptijd van de urgente projecten wordt daardoor aanzienlijk bekort. Is het centralisme in Frankrijk geformaliseerd, in België heeft krachtige sturing van boven vooral een informeel karakter. België kent slechts weinig formele procedures. Grootschalige projecten komen tot stand op basis van ad hoc bestuurlijk overleg, ambtelijke afweging en politieke voorkeur. Particuliere burgers worden nauwelijks bij de besluitvorming betrokken, de inspraak- en beroepsmogelijkheden zijn zeer beperkt. De voorstanders van grootschalige technische projecten in Nederland zullen met jaloezie naar de zuiderburen kijken. In de gemiddeld vier jaar die zij nodig hebben om tot bouw over te gaan, is men in Nederland vaak nog volop bezig te delibereren over het maatschappelijk nut.

4.3 Doorlooptijd en despotie Nederland heeft ook andere tijden gekend (zie tabel 4.2). Er zijn twee perioden aan te geven, waarin duidelijk sprake is van snelle doorlooptijden van grootschalige projecten. Een ligt in het verre verleden, namelijk de periode 1815–1830. Een is van recentere datum, en wel de jaren 1945–1965. De snelle afwikkeling in de jaren 1815–1830 heeft niet zozeer te maken met het samengaan met België in deze periode, maar met het bewind van Koning Willem I en de geest van de tijd. Grootschalige projecten (in het bijzonder het aanleggen van kanalen) kostte aan besluitvorming gemiddeld minder dan zeven jaar. De aanleg van de Keulse Vaart (de verbinding van Amsterdam met de Rijn) had nauwelijks drie jaar aan voorbereiding en uitwerking nodig, de Zuid-Willemsvaart en het Groot-Noordhollandsch Kanaal ongeveer zeven jaar. Over het Kanaal van Gent naar Terneuzen moest de Koning acht jaar nadenken en onderhandelen. Ook dat is naar hedendaagse begrippen geen buitensporige tijd. Willem I regeerde als een verlicht en energiek despoot. Dat heeft de zaken zeker bespoedigd. Maar er was meer. De annexatie van Nederland door Frankrijk tussen 1810 en 1813 had het moraal en het maatschappelijk leven aangetast. Na de oprichting van het Koninkrijk der Nederlanden klaarde de lucht op en ontstonden er (weer) tal van lokale initiatieven.

Talloze gemeenten dienden bij de Koning een verzoek in voor kanaal- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

37

straatwegverbindingen met economische centra. Willem I ging daar naar eigen goeddunken op in. Een totaalplan ontbrak, althans op papier. Verder ging men in die tijd zeer praktisch te werk. Het kanalentraject volgde zoveel mogelijk bestaande boezems, vaarten, sloten en riviertjes of ging over «woeste grond», zodat de hoeveelheid aan te kopen grond werd geminimaliseerd. Ook speelde geld geen rol als de Koning iets in de plannen zag en maakte het parlement aanvankelijk nauwelijks bezwaar tegen de kanalenmanie. Dat veranderde in 1823, toen bleek dat nogal wat plannen tekorten opleverden en de staat in financiële problemen kwam. Maar ook daarna wist de Koning de goedkeuring van het parlement te omzeilen en de financiering op eigen, vaak ondoorgrondelijke wijze te regelen. Tabel 4.2 Doorlooptijden (exclusief uitvoering) van grote projecten in Nederland sinds 1813 (in jaren) Project

Wet

Doorlooptijd (in jaren)

Periode 1813–1815 Groot-Noordhollandsch Kanaal Keulse Vaart Zuid-Willemsvaart Kanaal Brugge-Oostende Zederikkanaal Kanaal Gent-Terneuzen Droogmaking Haarlemmermeer

1819 1821 1822 1822 1824 1825 1837

7 4 7 5 6 8 2

Periode 1850–1945 Noordzeekanaal Nieuwe Waterweg Merwedekanaal Verlegging Maasmond Afsluiting Zuiderzee/Polders Amsterdam-Rijnkanaal Rijksweg 4a

1863 1863 1881 1883 1918 1931 1938

14 10 14 23 50 17 20

Periode 1945–1965 Afsluiting Lauwerszee Stormvloedkering Hollandse IJssel Haringvlietdam/sluizen Oosterscheldedam Europoort

1958 1958 1958 1958 1956

10 2 4 23 2

Periode 1965-heden Rijksweg 2: Den Bosch-Eindhoven

1979

19

Na de afscheiding van België kwam er een abrupt einde aan het graven in de Nederlandse bodem. Daarna werd er geen groot project meer onder handen genomen tot de droogmaking van de Haarlemmermeer en dat was direct een kolossaal karwei. De besluitvorming was geheel in de stijl van Willem I. Hij had er slechts twee jaar voor nodig. Twee stormen, eind 1836 en begin 1837, hadden echter wel voor het nodige draagvlak gezorgd. Het zou het laatste wapenfeit van deze Koning betekenen. In 1840 deed hij teleurgesteld en met een gevoel van miskenning afstand van de troon. Daarmee brak een nieuwe episode aan met verstrekkende consequenties voor grootschalige projecten. De jaren veertig van de negentiende eeuw brachten voor de Nederlandse overheid een fundamentele heroriëntatie. In 1840 werd een Grondwetswijziging van kracht, waarbij de minister mede verantwoordelijk werd gesteld voor het beleid. De Grondwet van 1848 betekende het daadwerkelijk begin van openbare besluitvorming, waarbij de mening van allerlei

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

38

groepen in het beleid tot uitdrukking kwam. Zij kreeg haar uitwerking in de Provinciewet van 1850 en de Gemeentewet van 1851. Het duurde even voordat deze theoretisch-juridische constructen van gedeelde verantwoordelijkheden en taken van overheden praktijk werd. Immers, de provincies en de gemeenten waren in de voorafgaande veertig jaar nauwelijks tot zelfwerkzaamheid opgevoed. Men leerde echter snel en dat was onder andere te zien aan de besluitvorming rond grootschalige projecten. De doorlooptijd nam fors toe. Voorbereiding en uitwerking (exclusief de uitvoering) kostten bij de aanleg van het Noordzeekanaal (1863) 14 jaar, de Nieuwe Waterweg (1863) 10 jaar, het Merwedekanaal (1881) 14 jaar en de Verlegging van de Maasmond (1883) 23 jaar. Het monopolie van de nationale overheid en Rijkswaterstaat was doorbroken. Parlement, provincies, gemeenten en waterschappen roerden zich in de discussie. Regionale en lokale belangen waren tot in het parlement vertegenwoordigd, daar de parlementsleden via een districtenstelsel werden gekozen. Het samengaan van verschillende belangen weerspiegelde zich in een soort «koppelverkoop» van grootschalige projecten. Grote projecten werden in één wet behandeld, bijvoorbeeld in 1860 het Noordzeekanaal (in het belang van Amsterdam) en de Nieuwe Waterweg (in het belang van Rotterdam). Het moest de haalbaarheid van de projecten vergroten.

In de praktijk leidde het tot vertraging, daar door verwerping van het ene project het andere project in de val werd meegesleurd. Men zou verwachten, dat politieke en bestuurlijke ervaring op den duur een versnelling in de besluitvorming van grootschalige projecten bracht. Dat is niet het geval. Ook de afschaffing van het districtenstelsel in 1917 en de invoering van de directe verkiezing van de leden van de Tweede Kamer hadden geen duidelijk effect op de doorlooptijd. Hetzelfde gold voor het loslaten van de «koppelverkoop» en invoering van speciale wetgeving, zoals de Onteigeningswet van 1841 (herzien in 1851) en de Belemmeringenwet van 1899 (zie verder). De twintigste eeuw laat in eerste instantie hetzelfde beeld zien als de tweede helft van de negentiende eeuw: moeizame en trage besluitvorming. Een uitzondering moet gemaakt worden voor de jaren 1945–1965. In deze periode komen in een kort tijdsbestek een groot aantal projecten tot stand. Een fors project zoals Europoort kostte minder dan twee jaar aan besluitvorming. In juni 1956 stelde de minister van Verkeer en Waterstaat een commissie in en werd de aanleg van een nieuw havencomplex aangekondigd. Eind 1957 was het plan gepresenteerd, goedgekeurd door de Rotterdamse gemeenteraad en bestond er een samenwerkingsovereenkomst tussen Rotterdam en Rozenburg.

De baggerwerkzaamheden startten direct daarna, de eerste tanker voer Europoort in 1960 binnen en de nieuwe havenmond was in 1971 gerealiseerd en Europoort voltooid. In hoog tempo verliep ook de besluitvorming rond de Stormvloedkering in de Hollandse IJssel (twee jaar), de Haringvlietsluizen (vier jaar) en andere grootschalige projecten. De oorzaak voor deze gang van zaken is duidelijk: een grote mate van maatschappelijke consensus. Wederopbouw was het project van één volk en de industrialisatienota’s gaven daar richting aan. De watersnoodramp van 1953 sloot de rijen nog eens extra op het punt van kustverdediging. Het waren jaren, waarvoor gold «nood breekt wet». Het verschafte het Rijk en Rijkswaterstaat gedurende twee decennia (wederom) een bijna onaantastbare positie op het domein van de infrastructuur en de waterstaat. Terecht staat Rijkswaterstaat voor deze periode bekend als «een staat in de staat». Het is echter een positie, die haar van harte werd toebedeeld. Waterstaat en infrastructuur waren maatschappelijk geaccepteerde, technocratische domeinen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

39

Daaraan kwam eind jaren zestig resoluut een einde. De Oosterscheldedam staat hier symbool voor. De afsluiting van de Oosterschelde met een gesloten dam was in 1958 bij wet geregeld. De uitvoering liet op zich wachten, omdat de projecten van de Deltawerken gefaseerd werden uitgevoerd. De aanleg van de dam was gepland voor de jaren zeventig. Daarmee overleefde zij de technocratische periode niet. Hevige maatschappelijke beroering stelde de bouw 10 à 15 jaar uit met als resultaat een geheel ander, technisch-maatschappelijk ontwerp. De «gesloten-technocratische» dam werd uiteindelijk een «open-democratische» constructie. Oosterscheldedam, Amelisweerd, de metro van Amsterdam, het plateau van Margraten en de Betuwelijn zijn alle een begrip geworden voor maatschappelijke controverse en historische dramatiek voor de periode na 1965. In feite is echter de lijn weer opgepakt van voor de Tweede Wereldoorlog. Besluitvorming rond grootschalige projecten in Nederland in een «normale» democratische context is een zaak van lange adem. Deze situatie willen wij hier verder onderzoeken. Welke factoren zijn van invloed op de doorlooptijd van grootschalige projecten? Wij beperken ons hoofdzakelijk tot de twintigste eeuw en richten ons op de besluitvorming, het ontwerpproces, de verhouding tussen nationale en lokale belangen, de maatschappelijke actoren en de wetgeving.

4.4 Ontwerpen in een democratische context

Inleiding Het initiatief tot een grootschalig project kan in principe overal genomen worden. Binnen Rijkswaterstaat, op het ministerie van Verkeer en Waterstaat of in de Tweede Kamer, soms door een nationale organisatie zoals de ANWB of de Maatschappij voor Nijverheid en Handel, maar vaak ook door lokale belanghebbenden, bijvoorbeeld een gemeente, een Kamer van Koophandel of een Fabrikantenvereniging. Dit is doorgaans een wat onduidelijke fase van het project. Een project kan jaren «boven de markt hangen», voordat de verantwoordelijke instantie formeel met de besluitvorming start. Het technocratische ontwerpproces Het klassieke patroon is dat de verantwoordelijke instantie – meestal de rijksoverheid (een minister) of een provincie – de besluitvorming startte met het geven van een opdracht aan een specialistische organisatie (Rijkswaterstaat, een provinciale waterstaatsdienst, etc) of een commissie van deskundigen. De toon van het proces was daarmee gezet. De technische component kreeg een relatief groot gewicht. De voorbereidingen concentreerden zich op het langs logische weg vinden van de technisch of objectief beste uitkomst voor een probleem, dat als een algemeen belang gezien werd.

Het probleem definieerde men bij voorkeur in eenduidige termen (het brengen van een dijk op een zekere hoogte, het realiseren van een noodzakelijke vervoerscapaciteit, het mogelijk maken van een gewenste automobiliteit). Het zoeken naar een oplossing geschiedde vanuit «the one-best-way» benadering. Het onderzoek moest de optimale oplossing opleveren. De belangstelling voor alternatieve mogelijkheden was summier. De start van de besluitvorming rond vele, grootschalige projecten kende in het verleden derhalve twee kenmerken: 1. Een technische fase ging vooraf aan de politieke en maatschappelijke besluitvorming; 2. In deze fase lag het accent eenzijdig op de technische rationaliteit. Voorbeelden zijn er genoeg: – Het plan voor de Twentekanalen was afkomstig van een provinciaal waterstaatsingenieur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

40

–

–

– –

De besluitvorming rond het Amsterdam-Rijnkanaal startte in 1915 met de instelling van een commissie van advies, geheel bestaand uit ingenieurs van Rijkswaterstaat. De afsluiting van de Lauwerszee begon met de oprichting van een Technische Werkcommissie Lauwerszee in 1951 met mensen van Rijkswaterstaat, Rijksplanologische Dienst, Staatsbosbeheer en de provinciale planologische en waterstaatsdiensten van Friesland en Groningen. Het Deltaplan was het werk van de Deltacommissie, ook een commissie van deskundigen. De besluitvorming over de aanleg van de rijksweg A4, die Amsterdam met Den Haag verbindt, startte met een studie van Rijkswaterstaat in 1919. Voor nagenoeg alle rijkswegen in de twintigste eeuw werden de eerste plannen door Rijkswaterstaat gemaakt.

Vanuit een hedendaags, techniekdynamisch standpunt bezien is een dergelijke start vragen om moeilijkheden. De kans is groot, dat het project in een politiek-maatschappelijk isolement komt. De rationaliteit, geformuleerd vanuit het nationale, waterstaatkundige en infrastructurele domein, gaat in vele gevallen voorbij aan de niet-wetenschappelijke en de niet-technische aspecten en aan de vele rationaliteiten, die buiten dit domein liggen. Succesvolle besluitvorming is afhankelijk van een veelheid aan actoren en hun belangen. Temeer daar het Rijk ook voor de financiering deels afhankelijk is van deze actoren. Bovendien wordt het politiek en maatschappelijk oordeel over het project voor een groot deel bepaald door de actor-percepties en slechts gedeeltelijk door de «objectieve» informatie en rationele inzichten van de besluitvormer. Het voorbeeld van het Amsterdam-Rijnkanaal – een van de vele voorbeelden – kan dit verduidelijken. Zoals reeds boven vermeld startte de besluitvorming in 1915 met een commissie van advies, benoemd door de minister van Waterstaat, tevens civiel ingenieur, ir. C. Lely. De opdracht was beperkt: daar het Merwedekanaal niet meer aan de scheepvaartbehoefte voldeed, moesten de verbeteringen aan het kanaal onderzocht worden alsmede de wenselijkheid van een gedeeltelijk nieuw kanaalvak.

Belanghebbenden in Gelderland hadden weinig vertrouwen in de uitkomst van de commissie en wachtten de resultaten niet af. Zij richtten de Kanaalvereniging «De Geldersche Vallei» op en kwamen tegelijkertijd met het verschijnen van het commissie-rapport in 1917 met een alternatief van een kanaal door de Gelderse Vallei, opgesteld door ir. W. van Goor, oud-directeur van de openbare werken in Nederlands Oost-Indië. Het alternatief diende de waterhuishouding te verbeteren en de aansluiting van de regio op het landelijk vaarwegennet te bewerkstelligen. Daarop organiseerde de afdeling Bouw- en Waterbouwkunde van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs (KIvI) een discussiedag, waarop ook een afwijkend standpunt van Amsterdam werd gebracht. In de jaren daarna verschenen minstens 14 alternatieven. De minister van Waterstaat stelde daarop een nieuwe commissie in, die nu wel breder was samengesteld. Naast ingenieurs van Rijkswaterstaat zaten er vertegenwoordigers in van Amsterdam, de kanaalvereniging en defensie. Wij zijn inmiddels vier jaar verder. Een ander voorbeeld is het begin van de discussie over de Twentekanalen. In 1906 nam de Kamer van Koophandel te Enschede het initiatief voor een aansluiting van Enschede, Hengelo en Oldenzaal op de Overijsselsche Kanalen.

Een ingenieur, tijdelijk in dienst bij de Provinciale Waterstaat in Overijssel, kreeg de opdracht een plan daartoe uit te werken. Daarop toog men naar de Provinciale Staten van Overijssel, die na enige aarzeling in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

41

1911 op advies van zijn hoofdingenieur de aanleg van het kanaal tot taak van de provincie rekende en tot uitwerking en uitvoering van het plan besloot. Alles leek geregeld (inclusief de financiën). Spoedig bleek echter, dat de besluitvorming pas toen begon. Almelo, Deventer, Zutphen, Zwolle en Doetinchem schrokken wakker en kwamen met alternatieven. Daar ook Gelderland erbij betrokken raakte, werd de problematiek een nationale zaak en stelde de minister van Waterstaat in 1914 een brede staatscommissie in, bestaande uit ingenieurs van Rijkswaterstaat en van de Provinciale Waterstaat in Gelderland en Overijssel en uit voorzitters van enkele Twentse Kamers van Koophandel. Wij zijn dan acht jaar verder. Het kenmerk van de technische rationaliteit, zoals wij dat voor de beginfase van de besluitvorming van grootschalige projecten formuleerden, blijkt een speciale vorm te hebben. Het gaat niet om een algemeen rationaliteitsprincipe, maar om een beperkte rationaliteit, die voortkomt uit een enge omschrijving van de probleemstelling. Het verantwoordelijk bestuur is hier debet aan. Zij geven aan technische commissies en ingenieurs een beperkte opdracht. Ingenieurs accepteerden echter veelal het nauwe keurslijf.

Arena’s Vroeg of laat raakt een grootschalig technisch project uit handen van ingenieurs en andere deskundigen. De strijd rond het project wordt dan uitgevochten in een politieke en maatschappelijke arena. Dat hoeft niet één plaats te zijn, maar kan geschieden in adviescommissies (bijvoorbeeld staatscommissies), maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld het KIvI) en in projecten opgezet door (semi-)overheidsorganisaties (zoals Rijkswaterstaat). Dergelijke arena’s kunnen ook andere vormen aannemen zoals symposia en debatten in de media. Om deel te kunnen nemen aan deze strijd moeten actoren trachten op de agenda in een van deze arena’s te komen. Daar vinden immers de onderhandelingen plaats over het ontwerp van het project. Agendabouw is een tweeledig proces. Enerzijds gaat het om een prioritering van het eigen belang en het probleem, dat de actor ziet. Anderzijds betreft het de realisering van een specifieke oplossing of bepaalde invulling van het ontwerp. Tijdens het maatschappelijk debat verschijnen er dus verschillende probleemdefinities, die bestaan uit de standpunten van actoren over wat de belangrijkste problemen zijn en hoe deze problemen gestructureerd moeten worden. Deze probleemdefinities leveren onder andere criteria en functionaliteiten (en specificaties) op voor het ontwerp van het grootschalig project.

Voorstellen en alternatieven worden door de actoren beoordeeld op basis van de criteria, die zij hebben geformuleerd. Het hangt van de specificaties van een ontwerp af of het project de ervaren of gesignaleerde problemen van de actor oplost. De ingenieurs kunnen met de criteria, functionaliteiten en specificaties opnieuw aan het werk. De verantwoordelijke bestuurders moeten trachten de strijd in de verschillende arena’s te beslechten. Daarin speelt het voorgestelde ontwerp natuurlijk een essentiële rol. Arena-gevechten zijn ingewikkelde processen. Neem bijvoorbeeld de besluitvorming rond het Amsterdam-Rijnkanaal. De Staatscommissie Limburg bekeek en vergeleek in 1924 14 plannen. Zij koos voor het tracé Amsterdam-Utrecht-Wijk bij Duurstede-Tiel. Dit tracé zou het parlement ook goedkeuren, maar dan wel zeven jaar later en bovendien volgens een geheel ander ontwerp. De complexiteit had onder andere te maken met de verschillende criteria en functionaliteiten. Afgewogen moesten worden economische, technische en scheepvaartkundige aspecten, de voor- en nadelen voor defensie, voor de steden Amsterdam en Utrecht, voor Gelderland en de Betuwe. Daarnaast lag de besluitvormingsprocedure

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

42

niet vast en ontstonden er voortdurend nieuwe arena’s. Rijkswaterstaat moest nogmaals het werk van de staatscommissie overdoen, omdat de opdracht toch nog te beperkt was geweest. Nieuwe deskundigheid, waaronder het Waterloopkundig Laboratorium, werd aangeboord. Het KIvI organiseerde wederom discussiebijeenkomsten. Toen de minister aankondigde met een voorstel te komen, had hij volgens de provincies Utrecht en Gelderland bovendien procedurefouten gemaakt. Het uiteindelijke ontwerp van het kanaal gebruikte de hoofdlijnen van de Staatscommissie Limburg, kende de afmetingen zoals voorgesteld door Rijkswaterstaat en nam het voorstel van de provincie Utrecht (hoofdingenieur Mussert) over om het kanaal éénpandig te maken en niet zoals oorspronkelijk met een sluis bij Utrecht. Bij de Twentekanalen ging het in eerste instantie met de besluitvorming sneller. De in 1914 ingestelde Staatscommissie kwam in 1917 met een rapport, waarin zij voorstellen bekeek vanuit een technisch en economisch perspectief en criteria aanlegde voor tracé, aantal en plaats van de sluizen, afmetingen van het dwarsprofiel en stroming. Niet alle voorstellen kwamen aan de orde. Zijtakken naar of omwegen langs andere dan Twentse textielcentra werden niet behandeld. Dit kwam, omdat Doetinchem, Zutphen, Deventer of Zwolle niet in de commissie vertegenwoordigd waren.

Desondanks verwerkten de opeenvolgende ministers de voorstellen van de commissie in een wetsontwerp en nam het parlement in 1919 dit ontwerp in grote lijnen aan. Daarmee was de kous overigens niet af, zoals wij nog zullen zien.

Stabilisatie? Stabilisatie speelt als begrip in de sociale constructietheorie van technologische ontwikkeling een belangrijke rol. Het duidt op een afname van de probleemdefinities van actoren, een afstemming van de criteria en functionaliteiten, een gelijkluidendheid van opvattingen en het minder worden van discussies en onderhandelingen. Volgens sommigen is met het besluit over een grootschalig project stabilisatie opgetreden. Niets is minder waar. Een «kruitvat» is doorgaans een beter begrip, dat op de situatie past. Immers, een groot aantal actoren behoort tot de verliezers. De verschillende functionaliteiten, die tijdens de besluitvorming zijn ingebracht, komen soms in een fraai synthetisch ontwerp tot hun recht; veelal sluiten zij echter elkaar uit of zijn zij moeilijk met elkaar in overeenstemming te brengen binnen gegeven randvoorwaarden. Dit betekent dat het gekozen ontwerp voor sommige actoren de goede oplossing is, voor anderen een (al of niet acceptabel) compromis en voor weer anderen een absoluut, verwerpelijk resultaat. De verliezers zien echter nog genoeg kansen hun gelijk of gram te halen. Besluitvorming kan men rekenen tot de voorbereidingsfase van het grootschalige project. Daarop volgt de uitwerkingsfase en vervolgens de uitvoeringsfase. Het ontwerpproces gaat tijdens deze fasen door. Oude «vetes» kunnen gedurende deze fasen nogmaals uitgevochten worden.

Zo speelde bij de besluitvorming rond de Twentekanalen de problematiek van de slechte afwatering van verschillende waterschappen een rol. Tevergeefs was getracht dat op de agenda te zetten. Het kanaal was een scheepvaart- en geen afwateringskanaal, zo werd in 1919 besloten. Beide functies met elkaar verenigen was volgens Rijkswaterstaat niet mogelijk. Na het wettelijk besluit van 1919 ging de discussie hierover door. Rijkswaterstaat bleef echter vasthouden aan zijn ontwerpregime, waarin het samengaan van een scheepvaart- én afwateringskanaal niet mogelijk was. De verschillende plannenmakers uit gemeenten en provinciale staten van Overijssel en Gelderland, de waterschappen en de landbouworganisaties legden zich hierbij neer. Alleen de hoofdingenieur van de provin-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

43

ciale waterstaat van Overijssel hield vol en slaagde erin het bestaande ontwerpregime te doorbreken. De Twentekanalen vervulden na de totstandkoming tot ieders volle tevredenheid twee functies: scheepvaart en afwatering. De aanpassingen aan het ontwerp bleken achteraf minimaal. Er is nog een reden waarom stabilisatie niet of in beperkte mate optreedt na het besluit door de verantwoordelijke instantie. Nieuwe actoren verschijnen op het toneel en kunnen de ontwikkeling van het grootschalige project beïnvloeden. Zo komt men bij de besluitvorming over het Amsterdam-Rijnkanaal de waterschappen niet tegen; dat verandert tijdens de uitwerkings- en uitvoeringsfase. Rijkswaterstaat onderhandelde met meer dan 25 polders en waterschappen. Voor de meeste waterschappen had de afwatering van hun gebied vanzelfsprekend de hoogste prioriteit. Daarom stelden zij voorwaarden aan bemaling, dijkprofielen, maten van duikers, afmetingen van bermsloten en het aansluiten van oude op nieuwe watergangen. De kosten waren meestal geheel of gedeeltelijk voor het Rijk, die ook zorg moest dragen voor beheer, onderhoud en toezicht. In de onderhandelingen lieten sommige waterschappen zich bijstaan door een zelfstandig ingenieursbureau of door het Technisch Bureau van de Unie van Waterschapsbonden (het huidige TAUW).

Soms waren de voorwaarden voor het Rijk (lees: Rijkswaterstaat) onaanvaardbaar en moest verder onderhandeld worden of eventueel de minister er aan te pas komen. Ook dwong de aanleg van het kanaal tot een reorganisatie van de waterschappen. Een aantal nieuwe kwam tot stand, ontstaan uit delen van vroegere waterschappen, vooral gelegen ten westen van het kanaal. De door de provincie Utrecht noodzakelijk geachte reorganisatie geschiedde pas aan het eind van de jaren zestig. 4.5 Conclusies: het grootschalige project als belangenconstructie Grootschalige projecten worden gerechtvaardigd door een beroep te doen op het «algemeen belang». Grootschalige projecten zijn dan ook – als zij tot stand zijn gekomen – de materiële uitdrukking van het «algemeen belang». Maar zij zijn meer. Zij drukken tevens een complex van private belangen uit. In de verschillende fasen van het proces wordt niet alleen een grootschalig project geconstrueerd, maar ook het «algemeen belang» en zijn verhouding tot andere belangen. – De initiatieffase: Initiatiefnemers trachten hun belang tot «algemeen belang» te maken. Dit betekent, dat zij proberen hun problematiek op de politieke agenda van de overheid te krijgen. De textielfabrikanten van Twente achten goede scheepvaartverbindingen een voorwaarde voor de bloei van hun bedrijven en daarmee voor de welvaart van de regio en van Nederland.