Marijke Mulder Bijlage 1 Grote infrastructuurprojecten inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies)
Tekst van het document
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2004–2005
29 283
Onderzoek naar infrastructuurprojecten
Nr. 10
GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN: INZICHTEN EN AANDACHTSPUNTEN (ACHTERGRONDSTUDIES) Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 15 december 2004 De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten biedt u hierbij een onderdeel aan van het verslag van het onderzoek dat zij op grond van de haar op 11 november 2003 gegeven opdracht heeft ingesteld. Het betreft een bundel met achtergrondstudies, die in opdracht van de commissie zijn verricht. De voorzitter van de commissie, Duivesteijn De griffier van de commissie, Kool
KST80995 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2004
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
1
INHOUD 1.
Inleiding
A.
ALGEMEEN
2.
Algemene kenmerken van grote infrastructuur projecten Valkuilen Nadere beschouwing van de projectkenmerken Technische complexiteit Sociale complexiteit Technische en sociale kenmerken: naar een toetsingskader Wijze van uitvoering Conclusies Literatuur
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3.
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
5
Ex ante beoordeling van grote infrastructuur projecten: OEEI, OEI, KBA en beoordelings kader ICES voorstellen Inleiding De OEEI-leidraad: ontstaansgeschiedenis en typering Problemen met en kritieken op de KBA; initiatieven tot verbetering Beoordelingskader ICES-voorstellen Beoordeling van infrastructuurprojecten Kanttekeningen bij de beoordeling van infrastructuurprojecten Conclusies Literatuur
10 11 13 14 16
6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9
6.10 6.11
17 18 21 22
24 24
7. 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5
31 32 33
BESLUITVORMING, RUIMTE, MILIEU EN VEILIGHEID
8.
Voorbereiding en uitvoering van grote infrastructuurprojecten: Lex Specialis? Inleiding WRR-advies Besluitvorming grote projecten (1994) Kabinetsstandpunt Besluiten over grote projecten (24 690) Discussie met de Kamer: wel of geen Lex Specialis? Pro’s en contra’s van een Lex Specialis Protocol ten behoeve van afspraken over procedure en informatie over grote projecten door Kabinet, ministeries en Parlement Conclusies Literatuur WRR, 1994, Besluitvorming Grote Projecten
8.1 8.2 8.3 8.4
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Grote infrastructuurprojecten als belangen strijd: niets nieuws onder de zon Inleiding Doorlooptijden internationaal vergeleken Doorlooptijd en despotie Ontwerpen in een democratische context Conclusies: het grootschalige project als belangenconstructie Literatuur
36 36 36 37 40 44 45
8.5 8.6
8.7 8.8 Bijlage 8.1 9.
B.
5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 6. 6.1 6.2 6.3
VERVOERSPROGNOSES, KOSTEN & BUDGET TEN Grote infrastructuurprojecten: de kwaliteit van kostenschattingen en vervoersprognoses Inleiding Omvang van kostenoverschrijdingen Oorzaken van kostenoverschrijdingen Kwaliteit van vraagprognoses Oorzaken van verschillen tussen vraagprognoses en realisatie Mogelijke verbeteringen van schattingen van kosten en baten Een relativering en aanbevelingen voor verder onderzoek De rol van de Tweede Kamer en het kabinet Conclusies Literatuur Kostenramingen van grote infrastructuur projecten Inleiding Kostenraming: hoofdfuncties, begripsbepaling en reikwijdte Eenmalige investeringskosten of «life-cycle»kosten?
9.1 9.2 49 49 49 52 55
9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 Bijlage 9.1
56 58
10.
63 64 65 66
10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9
69 69
Budgettaire inpassing van grote infrastructuur projecten Inleiding Rijksbegroting en Infrastructuurfonds Baten-lastenstelsel in plaats van kasstelsel? Spelregelkader MIT Tijdsplanning (grote) infrastructuurprojecten
C. 25 26 28 30
Van raming naar begroting Omgaan met onzekerheden in ramingen Post onvoorzien Bestaande kaders Verklaringen voor ramingsoverschrijdingen Analyses van ramingsoverschrijdingen bij projecten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat Ramingssystematiek bij de projecten HSL-Zuid en Betuweroute Literatuur
Ruimtelijke en milieu inpassing van grote infrastructuurprojecten: het juridische kader Inleiding Dwingendheid, snelheid, kwaliteit en transparantie Tracéwet (1994) Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) Milieu-effectrapportage Conclusies Literatuur De WRO en de toekomstige Wro in enkele schema’s Veiligheidsborging van grote infrastructuur projecten Historie en context Gemiste kansen Bedreigingen De kansen keren Inhouds- en procesvereisten Operationalisering van VER Windows of opportunity Samenvatting Literatuur
71 73 74 75 76
76 78 79
80 80 80 82 84 88
91 91 91 92 93 95
102 104 106 107
110 110 110 111 113 121 124 124 126
128 128 130 131 132 133 135 136 137 137
69 71
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
3
11. 11.1 11.2
11.9.2 11.10 11.10.1 11.10.2 11.11 Bijlage 11.1
Good practices in het buitenland Inleiding Plancontracten gekoppeld aan meerjarenbegrotingen Ervaringen in Frankrijk en Duitsland Toepassing in Nederland Meer lokale en regionale infrastructuur via een groter eigen belastinggebied Ervaringen in Frankrijk, Scandinavië en Zwitserland Toepassing in Nederland Elk overheidsniveau zijn eigen ruimtelijke invloedssfeer en speerpunten Ervaringen in Vlaanderen Toepassing in Nederland Interactief opgesteld afwegingskader Ervaringen in de Verenigde Staten en Finland Toepassing in Nederland Institutionalisering van het opgestelde afwegingskader Ervaringen in Duitsland Toepassing in Nederland Een echt ruimtelijk poldermodel Ervaringen in Duitsland, Zwitserland en Oostenrijk Toepassing in Nederland Een referendum over het gehele investeringspakket Ervaringen in Zwitserland Toepassing in Nederland Private financiering en publiek-private ontwikkelingsmaatschappijen Ervaringen in Angelsaksische, Scandinavische en Latijnse landen Toepassing in Nederland Openbaar onderzoek als contra-expertise Ervaringen in Groot-Brittannië Toepassing in Nederland Literatuur Succesvolle buitenlandse spoorprojecten
D.
PUBLIEKE EN PRIVATE ROLLEN
12.
Impuls voor strategische ruimtelijk economische investeringen: FES en ICES Inleiding Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) Nederland als OPEC-land Fonds Economische Structuurversterking Pensioenfondsen en infrastructuur Mini-ICES: Advies private financiering infrastructuurprojecten (3.10.1991) Betuwelijn, HSL-Zuid en verkeerstunnels ICES-beleid op nieuwe leest geschoeid: de Missiebrief van 1996 Voortgangsrapportage Missiebrief van 1997
11.2.1 11.2.2 11.3 11.3.1 11.3.2 11.4 11.4.1 11.4.2 11.5 11.5.1 11.5.2 11.6 11.6.1 11.6.2 11.7 11.7.1 11.7.2 11.8 11.8.1 11.8.2 11.9 11.9.1
12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7 12.8 12.9
140 140 141 141 142
12.10 12.11 12.12 12.13 12.14 12.15
«Impuls voor de Ruimtelijk-Economische Structuur», maart 1998 «Drempelbrief», oktober 1998 Uitwerking van de beleidspakketten De derde ICES-ronde (1998–2002) Conclusies Literatuur
176 177 178 181 185 186
143 13. 143 143 144 144 145 145 145 146 147 147 148 149 149 149 150 150 151
13.1 13.2
13.3 13.4 13.5 14. 14.1 14.2 14.3 14.4 14.5 14.6
152 152 153 153 153 154 155 157
161 161
14.7 14.8 Bijlage 14.1 Bijlage 14.2 15. 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6
163 166 166 168 168 172 174 175
15.7 15.8 15.9 15.10 Bijlage I.
Tussen onmacht en overmacht: De rol van de volksvertegenwoordiging bij grote infrastruc tuurprojecten Inleiding Parlementaire bemoeienis met grote infrastructuurprojecten: problematische patronen Succes- en faalfactoren voor parlementaire bemoeienis met grote infrastructuurprojecten Conclusies Literatuur Informatievoorziening aan de Tweede Kamer inzake grote infrastructuurprojecten Inleiding Totstandkoming Procedureregeling Grote Projecten Verbetering en aanscherping van de regeling sinds 1986 Rapportages over het functioneren van de regeling (1996–2002) Wijziging van de regeling in 2002 Rapport van de Algemene Rekenkamer over «Informatievoorziening grote projecten» Contested information Literatuur Overzicht grote projecten sinds 1985 Procedureregeling Grote Projecten Publiek private samenwerking bij infrastruc tuurprojecten Inleiding PPS: inleidende opmerkingen Waarom wordt PPS zo vaak overschat bij infraprojecten? Politieke besluitvorming, onzekerheid en PPS Wat betekenen nieuwe vormen van aanbesteding? PPS en de splitsing in bouw, beheer en dienstverlening van infrastructuur De PPC en de PSC De rol van de Tweede Kamer Naar een toetsingskader Literatuur Verslag hoorzittingen professor Bent Flyvbjerg (Universiteit van Aalborg, Denemarken), inclusief sheet-presentaties, 30 augustus en 16 september 2004
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
188 188
190 200 204 205
208 208 208 211 212 215 217 220 225 226 227
232 232 232 237 238 240 242 244 245 247 248
249
4
1. INLEIDING Op 27 november 2003 installeerde de voorzitter van de Tweede Kamer de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. De directe aanleiding hiervoor was de risicoreservering voor de aanleg van grote spoorprojecten van € 985 miljoen, die was opgenomen in de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 2003. Hiermee werd een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de turbulente besluitvorming over de Betuweroute en de HSL-Zuid. De Tweede Kamer reageerde op de risicoreservering met een verzoek aan de Algemene Rekenkamer om onder meer de systematiek en de omvang van de reservering te onderzoeken. Bovendien nam de Tweede Kamer op 20 februari 2003 de motie-Hermans aan1. Deze riep op tot een parlementair onderzoek naar aanleiding van het (op dat moment nog te verwachten) Rekenkamerrapport. Uit de tekst van de motie blijkt dat de zorgen van de Tweede Kamer dieper zitten dan alleen de risicoreservering. Overwegingen voor het onderzoeksvoorstel zijn «dat het noodzakelijk is dat de Kamer lering trekt uit de besluitvorming en de totstandkoming van de Betuwelijn» en «dat veel infrastructurele projecten vele malen duurder uitvallen dan begroot en dat de Kamer dit in de toekomst wenst te voorkomen». De plotselinge risicoreservering drukte de Tweede Kamer met de neus op de feiten: de parlementaire controle op grote infrastructuurprojecten schiet tekort.
De Tweede Kamer heeft weliswaar de hand gehad in een groot aantal inpassingsmaatregelen (tunnels, verdiepte tracédelen, milieumaatregelen, enzovoort), maar nooit werkelijk greep gehad op de besluitvorming. Een werkgroep uit de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat werkte de motie uit in een onderzoeksvoorstel. Daarin formuleerde zij de volgende doelstelling: «De onderzoeksdoelstelling is om te komen tot een hanteerbaar kader voor de Kamer om haar rol bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten te verbeteren. Dit kader moet gebaseerd zijn op de leerervaringen bij bestaande projecten en moet te gebruiken zijn bij toekomstige grote infrastructuurprojecten». De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) werkte de doelstelling in haar plan van aanpak uit in de volgende probleemstelling: «Op welke wijze kan de Tweede Kamer de invulling van zijn rol bij de besluitvorming over en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten verbeteren?» Onderliggende deelvragen zijn de volgende: – Op welke wijze wil de Kamer grip krijgen en houden op infrastructuurprojecten? Op welke aspecten wil de Kamer daarbij sturen en waarover wil de Kamer op welke wijze geïnformeerd worden (toetsingskader)? – Reconstructie van het verloop van concrete projecten Betuweroute en HSL-Zuid.
In hoeverre voldoet dit aan hetgeen de TCI wenselijk acht? Zou het toetsingskader bij deze projecten hebben geleid tot verbeteringen in het verloop van deze projecten? – Op welke wijze zou de Tweede Kamer beter invulling kunnen geven aan de verschillende rollen (medewetgever, budgetverlener, controleur) die zij speelt? Positie van dit rapport 1
TK, vergaderjaar 2002–2003, 22 589, nr. 215.
De werkzaamheden van de TCI hebben geresulteerd in zes rapporten:
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
5
– – – – – –
een hoofdrapport dat onder meer het toetsingskader voor grote infrastructuurprojecten bevat; een reconstructierapport over de Betuweroute; een reconstructierapport over de HSL-Zuid; een reconstructierapport over de Zuiderzeelijn; een rapport waarin onderliggende bijdragen van onderzoekers zijn gebundeld; een rapport waarin stenografische verslagen van de zeventig openbare hoorzittingen zijn gebundeld.
Dit rapport, «Grote infrastructuurprojecten: inzichten en standpunten», is het als vijfde genoemde: het rapport waarin de bijdragen van de onderzoekers zijn gebundeld. De TCI heeft voor haar opdracht een groep onderzoekers ingeschakeld van de Technische Universiteit Delft en de Universiteit Utrecht. Deze onderzoekers hebben in samenwerking met de staf van de commissie inhoudelijke bouwstenen aangedragen die de TCI bij haar parlementaire onderzoek heeft kunnen betrekken. De onderzoekers richtten hun aandacht op inzichten en aandachtspunten bij de voorbereiding en uitvoering van grote infrastructuurprojecten en verzamelden informatie die in dit verband bij de start van het parlementaire onderzoek al bekend was. Zij baseerden zich daarbij op bestaande Nederlandse en internationale literatuur en beleidsdocumenten en op inzichten van experts. De TCI kent aan dit materiaal ook zelfstandige waarde toe, met name voor een ieder die belangstelling heeft voor grote infrastructuurprojecten, de daarbij optredende besluitvormingsdilemma’s, de kosten en budgetten en de interactie tussen publieke en private actoren. Daarom heeft de TCI besloten om dit materiaal te laten ordenen en openbaar te maken in de vorm van een bundel achtergrondstudies. Deze bundel is totstandgekomen onder redactie van prof. dr. ir. H. Priemus, onderzoekscoördinator van de TCI.
De bijdragen zijn geschreven onder verantwoordelijkheid van de desbetreffende auteurs. De TCI heeft hieruit geput bij het opstellen van de andere rapporten, in het bijzonder het hoofdrapport. Deze publicatie probeert zowel de academische wereld, de vakwereld als de veel ruimere wereld van de geïnteresseerde burger te bereiken. Een van de grootste opgaven waarvoor degenen staan die verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding, planning en uitvoering van grote infrastructuurprojecten, is het zodanig transparant maken van overwegingen en besluitvorming, dat de geïnteresseerde burger het kan begrijpen. Hieraan probeert dit deelrapport een bijdrage te leveren. Opzet De veertien bijdragen in deze bundel zijn geordend in vier blokken: A. Algemene bijdragen; B. Vervoersprognoses, kosten en budgetten; C. Besluitvorming, ruimte, milieu en veiligheid; D. Publieke en private rollen. In blok A gaan Hans de Bruijn en Martijn Leijten in op de specifieke kenmerken van grote projecten, in het bijzonder de technische en sociale complexiteit. Vervolgens behandelt Bert van Wee de methoden aan de hand waarvan het Rijk infrastructuurprojecten beoordeelt. Harry W. Lintsen en Marie-Louise ten Horn van Nispen plaatsen grote infrastructuurprojecten vervolgens in een historisch perspectief.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
6
In blok B analyseert Bert van Wee de kwaliteit van kostenschattingen en vervoersprognoses. Rolf Noordsij gaat vervolgens in op de techniek van kostenramingen. De budgettaire inpassing in het rijksbeleid is onderwerp van de laatste bijdrage in dit blok, door Dylan Koenders en Rolf Noordsij. Blok C opent met een bijdrage van Ernst ten Heuvelhof over de besluitvorming over grote infrastructuur, in het bijzonder de vraag of een Lex Specialis wenselijk is. Ernst ten Heuvelhof en Fred Hobma behandelen het huidige juridische kader voor de ruimtelijke- en milieu-inpassing en de verwachte veranderingen daarin. Vervolgens analyseert John Stoop de veiligheidsborging van grote infrastructuurprojecten. Martin de Jong beschouwt tot slot «good practices» uit het buitenland. De laatste vier bijdragen behoren tot blok D, «Publieke en private rollen». Hugo Priemus gaat in op de ICES als centrale actor in de verdeling van de middelen uit het Fonds Economische Structuurversterking. Paul ’t Hart en Rolf Noordsij en Hans de Bruijn richten zich op verschillende aspecten van de rol van het parlement: ’t Hart gaat in op de parlementaire besluitvorming en controle, Noordsij en De Bruijn specifiek op de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Tot slot behandelen Hans de Bruijn en Martijn Leijten de mogelijkheden voor publiek-private samenwerking bij infrastructuur.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
7
A. ALGEMEEN
2. ALGEMENE KENMERKEN VAN GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN auteurs: prof. mr. dr. Hans de Bruijn en drs. Martijn Leijten 2.1 Valkuilen Volgens de Procedureregeling Grote Projecten (laatstelijk gewijzigd d.d. 9.4.2002) moet een groot project in elk geval voldoen aan de volgende criteria: a) Het gaat om een niet-routinematige en in de tijd begrensde activiteit; b) Het gaat om een activiteit waarvoor de staat alleen of grotendeels verantwoordelijkheid draagt; c) Er is sprake van een activiteit met substantiële financiële consequenties en/of aanmerkelijke uitvoeringsrisico’s. Naast deze criteria kunnen de volgende elementen een reden zijn om tot aanwijzing van een groot project over te gaan: a) De activiteit heeft belangrijke gevolgen voor de samenleving of de rijksdienst; b) Er is sprake van toepassing van nieuwe technologieën of financieringsconstructies; c) Er is sprake van een in organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces. Er is alle aanleiding deze criteria aan te vullen, te herordenen en te concretiseren. De aanduiding «groot project» is uiteindelijk een politieke kwalificatie. Het Kabinet kan voorstellen doen, maar de Tweede Kamer beslist. Voor de consistentie in de besluitvorming zijn de volgende criteria relevant. Eisen waaraan een groot project in elk geval moet voldoen: 1.
Niet-routinematige, unieke, grootschalige en in de tijd begrensde activiteit (dit laatste punt onderscheidt een «groot project» van structurele begrotingsposten voor b.v. onderwijs en gezondheidszorg)2 2. Activiteit waarvoor het Rijk alleen of grotendeels (meestal meer dan 50%) verantwoordelijkheid draagt, en die zonder Rijkssteun en Rijkscommitment niet tot stand komt (er kan sprake zijn van publiekprivate samenwerking en/of coproductie van beleid met decentrale overheden). 3. Activiteit met substantiële financiële consequenties in het algemeen en voor het Rijk in het bijzonder (men denke aan een niveau van tenminste € 1 miljard – prijspeil 2004 – voor het project en tenminste € 0,5 miljard voor het Rijk) 4. De activiteit heeft belangrijke gevolgen voor maatschappij, bedrijfsleven en/of publieke sector.
2
De omstandigheid dat een activiteit als één (ondeelbaar) groot project wordt beschouwd, laat onverlet dat er over deze ondeelbaarheid (indivisibilities) verschillende opvattingen kunnen bestaan.
De volgende kenmerken zijn meestal verbonden aan een groot project, en typeren, in onderlinge samenhang, in het algemeen een groot project: 5. Activiteit met aanmerkelijke uitvoeringsrisico’s en kwetsbaarheden in verband met b.v. nog niet geheel bekende techniek (technische onzekerheid en technische dynamiek), milieu- en/of gezondheids- en/of veiligheidseffecten. 6. In organisatorisch opzicht complex besturings- en uitvoeringsproces gedurende een relatief lange reeks van jaren. 7. Door de complexiteit en de lange looptijd kent de financiering, respectievelijk kennen de financieringsarrangementen tal van onzekerheden en risico’s.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
11
.
In het algemeen zijn er vele onderlinge en externe afhankelijkheden en verknopingen en is de faaltolerantie laag. 9. Al met al is er sprake van technische, sociale en organisatorische complexiteit en is er een grote kans dat het project of delen (aspecten ervan) controversieel zijn. Mede daardoor is er veelal over de informatie verschil van mening (contested information) en wordt informatie door actoren strategisch ingezet. Over grote projecten kan nog veel meer worden gezegd. Dat gebeurt in dit hoofdstuk. Grote infrastructuurprojecten kennen grofweg twee valkuilen: – Het project is onbeheersbaar in tijd of in geld. Dit kan vele oorzaken hebben die vaak te maken hebben met de technische en sociale complexiteit van het project en de projectomgeving. Bij technische complexiteit is – bijvoorbeeld – een belangrijke factor de mate van technische onzekerheid. Bij sociale complexiteit bijvoorbeeld de mate waarin er tussen de betrokken partijen dissensus is over de wenselijkheid en vormgeving van het project. Wellicht zijn de kosten van een project tijdens de totstandkoming goed beheerst, maar blijkt na de totstandkoming dat het veel minder kosteneffectief is dan ooit werd gedacht, bijvoorbeeld omdat de benutting tegenvalt. Ook dit is een aspect van beheersbaarheid. – Het project is inhoudelijk «armoedig»: te weinig ambitieus, te weinig toekomstvast.
De uitkomst zou meer toegevoegde waarde hebben gehad, indien – bijvoorbeeld – voor een andere scope was gekozen, als beter was ingespeeld op de wensen van gebruikers en omwonenden of indien gebruik gemaakt was van de nieuwste kennis. Over deze valkuilen valt natuurlijk veel meer te zeggen dan deze twee alinea’s. In dit hoofdstuk gaan we op zoek naar mogelijke verklaringen voor deze valkuilen. In een eenvoudig denkschema zijn er drie typen verklaringen te noemen: – Verklaringen die voortvloeien uit het proces tot het besluit pro een groot project. Het klassieke voorbeeld is hier de strategie om tijdens dit proces de kosten van het grote project laag in te schatten, opdat de besluitvorming in dit stadium soepeler verloopt. – Verklaringen die voortvloeien uit de aard van het project waartoe wordt besloten. Zo zal een project dat veel innovatieve en nog niet uitontwikkelde ICT vereist, waarschijnlijk minder beheersbaar zijn dan een project dat vooral van «proven technology» gebruik maakt (technische complexiteit). – Verklaringen die voortvloeien uit de implementatie van het grote project. Zo is het denkbaar dat een project, waartegen weinig weerstand bestaat, sneller wordt uitgevoerd dan een project dat op veel oppositie kan rekenen en dus veel blokkademacht genereert (sociale complexiteit).
In dit hoofdstuk staan we vooral stil bij de laatste twee verklaringen: de aard van het project en het implementatietraject. Het (politieke) besluitvormingsproces dat leidt tot een besluit pro een groot project komt in vele andere hoofdstukken en in het hoofdrapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten aan de orde. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: allereerst zullen de projectkenmerken nader worden bekeken. Deze projectkenmerken kunnen worden onderverdeeld in technische en sociale kenmerken. Aangegeven wordt dat bepaalde kenmerken leiden tot meer, en andere tot minder beheersbaarheid van projecten. Wanneer projecten goed beheersbaar zijn,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
12
is er een risico dat ze inhoudelijk minder rijk en innovatief zijn (paragraaf 2.2). De technische complexiteit wordt uitgewerkt in paragraaf 2.3, de sociale complexiteit in paragraaf 2.4. We geven vervolgens aan wat de eerste implicaties hiervan kunnen zijn voor een toetsingskader (paragraaf 2.5). Vervolgens gaan we in op de vraag hoe met potentiële onbeheersbaarheid of armoedige inhoud kan worden omgegaan, hetgeen tot een verdere uitwerking van het toetsingskader leidt (paragraaf 2.6). In paragraaf 2.7 formuleren wij enige conclusies. 2.2 Nadere beschouwing van de projectkenmerken Zoals gezegd, wij maken hier een onderscheid tussen technische complexiteit (complexiteit die betrekking heeft op het technisch systeem van het project) en sociale complexiteit (complexiteit die betrekking heeft op het sociale systeem, zoals de constellatie van actoren). 2.3 Technische complexiteit Tabel 2.1 Technische kenmerken van projecten, van invloed op beheersbaarheid (tussen haken de Engelstalige terminologie) Beheersbaar, indien ...
Minder beheersbaar, indien ...
Robuust(overdesign) Bewezen techniek (proven technology; ruly technology) Deelbaar (divisible) Losse koppeling (loose coupling) Terugvaloptie beschikbaar (fall back option) Mono-functioneel Stapsgewijze invoering (incremental implementation)
Minder robuust(underdesign) Innovatieve techniek (unruly technology) Ondeelbaar (indivisible) Strakke koppeling (tight coupling) Geen terugvaloptie beschikbaar Multi-functioneel Sprongsgewijze invoering (radical implementation)
Tabel 2.1 geeft een overzicht van de belangrijkste dimensies die van belang zijn om de technische complexiteit van een project te bepalen. De achterliggende gedachte is dat de kenmerken ter linkerzijde bevorderlijk zijn voor de beheersbaarheid van een project. Wij bespreken deze kenmerken kort en geven van elk van deze kenmerken een voorbeeld.
Robuustheid, overdesign of underdesign De robuustheid van een project betreft de houdbaarheid en deugdelijkheid van een technisch ontwerp en de realisatie hiervan. Hoe technisch robuuster een project, des te minder kans er is op onvoorziene ontwikkelingen. Vaak gaat robuustheid gepaard met een zekere mate van overdesign: er is sprake van een standaard voor de robuustheid van het ontwerp, maar het project wordt technisch robuuster en gedetailleerder gemaakt dan de standaard. Er ontstaat zo een extra garantie voor beheersbaarheid. Hier tegenover staat underdesign. Het project is minder robuust en zo minder voorspelbaar en beheersbaar. Underdesigning kan een aantrekkelijke strategie zijn, omdat het mogelijkheden biedt om nog tijdens de uitvoering tot aanpassing van het ontwerp te komen. Dit kan bevorderlijk zijn voor inhoudelijke verrijking en het innovatieve karakter van het project. Onverwachte en onvoorziene kansen op een inhoudelijk betere uitvoering van een project, kunnen zo worden meegenomen. Ook kan achteraf blijken dat een underdesign toch voldoende robuust is. Overdesign is beter beheersbaar, underdesign kan goedkoper zijn. Een voorbeeld van succesvol underdesign is de spoortunnel in Rijswijk, waar een technisch risicovol ontwerp van een tunnel zonder bodem werd gerealiseerd. Vooraf werd het risico genomen dat het project minder
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
13
beheersbaar zou zijn; achteraf bleek het underdesign te voldoen en goedkoper te zijn. Een voorbeeld van een falend underdesign is het Souterrain in Den Haag, waar de functies van stempel en waterremmende laag werden gecombineerd in één element (groutboog), ondanks uiteenlopende technische vereisten. Een voorbeeld van overdesign is het Central Artery/Tunnel Project in Boston, waar op wellicht grootschaliger basis dan noodzakelijk diepwanden werden gebruikt. De mate van succes van overdesign is bijna altijd gelijk: technisch gaat er meestal niets mis, maar de kosten zijn hoger en de mogelijkheden van innovatie (bijvoorbeeld ontwikkeling van een goedkopere techniek of toepassing, inherent aan underdesign) zijn geringer.
Bewezen techniek of innovatieve techniek Een innovatieve techniek is een techniek die voor het eerst wordt toegepast. De meest extreme vorm van innovativiteit is wanneer een techniek specifiek voor een project wordt uitgedacht en ontwikkeld en vervolgens wordt toegepast. Het gebruik van bewezen techniek («proven technology») kent meer zekerheden dan het gebruik van innovatieve techniek. Gevolg: het project is beter beheersbaar, maar er wordt wel ingeleverd op innovatiepotentieel en dus op inhoudelijke verrijking. Voorbeelden van toepassing van innovatieve techniek zijn de bouw van de eerste boortunnel in de zompige Nederlandse bodem bij het Tweede Heinenoordtunnel-project en de plannen voor toepassing van de ITM-tunnelmethode bij de Hubertustunnel in Den Haag. De uitvoering van het project-Heinenoordtunnel is met veel redundantie en checks and balances (zie ook paragraaf 2.6) gepaard gegaan en bleek uiteindelijk redelijk beheersbaar. Het standaardvoorbeeld van de innovatieve techniek die tot onbeheersbaarheid leidde, is de groutboog in het Souterrain project (tramtunnel) in Den Haag.
Deelbaarheid of ondeelbaarheid Een deelbaar («divisible») project bestaat uit verschillende, onafhankelijk van elkaar functionerende elementen of deelprojecten; een ondeelbaar («indivisible») project bestaat uit één functioneel geheel dat niet meer kan functioneren als er een onderdeel uit is weggehaald. Deelbare projecten kennen doorgaans meer simultane processen (activiteiten kunnen tegelijkertijd plaatsvinden), wat de gevolgen van tijdsen kostenoverschrijdingen kan verminderen (korter «critical path»). Als immers activiteiten sequentieel plaatsvinden, dan zorgt een vertraging van een activiteit automatisch ook voor een vertraging bij de daaropvolgende activiteit. Ook kunnen bij deelbare projecten problemen in een deelproject eenvoudiger worden geïsoleerd of een deelproject kan zelfs worden geannuleerd zonder dat de rest van het project er gevolgen van ondervindt. Deelbaarheid zorgt daarom tijdens de uitvoering voor meer zekerheid en beheersbaarheid (Van Gigch, 1991). Een voorbeeld van een ondeelbaar project, waarin alle compartimenten nodig zijn om het project bruikbaar te maken, is het C2000-project. Dit project is pas geslaagd als C2000 in alle regio’s voor alle hulpdiensten is ingevoerd. De potentiële voordelen van het project vallen bijna allemaal weg als een aantal regio’s of hulpdiensten zou afhaken.
De beheersbaarheid van een dergelijk project is uiteraard geringer dan van een deelbaar project: een obstakel kan het gehele project frustreren. Strakke of losse koppeling Projecten zijn systemen die bestaan uit elementen of deelprojecten met daartussen koppelingen (onderlinge verbanden). Een strakke respectievelijk losse koppeling heeft betrekking op de intensiteit waarmee twee
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
14
systeemelementen aan elkaar gekoppeld zijn. Bij een extreem strakke koppeling tussen systeemelementen heeft een gebeurtenis in het ene element altijd invloed op het andere element. Bij een losse koppeling is dat juist niet zo. Een gebeurtenis in een element vindt daar geïsoleerd plaats. In het geval van strakke koppelingen kunnen risico’s groter zijn, doordat een incident in een element of deelproject dus ook een (ander) element of deelproject kan aantasten. Problemen leiden bij strakke koppeling dan ook vaak tot een olievlekwerking of een domino-effect. In het geval van een losse koppeling kan zo’n probleem dus eenvoudiger geïsoleerd worden (Perrow, 1999). Een voorbeeld van een project met strakke koppelingen tussen de deelprojecten is het reeds genoemde Souterrain project in Den Haag. Er is een strakke koppeling tussen de tramtunnel, de bijbehorende parkeergarage en de omliggende bebouwing. Gebeurtenissen in de tramtunnel (het lekken van de groutboog) hebben hierdoor directe uitstraling naar de omgeving (verzakking van omliggende bebouwing als gevolg van het inspoelen van grond met het grondwater bij het lek), waardoor de beheersbaarheid van het project uiteraard sterk wordt bemoeilijkt.
Wel of geen terugvaloptie beschikbaar Een terugvaloptie is een reserve-oplossing die de mogelijkheid biedt een project te voltooien als er met de oorspronkelijk gekozen optie iets misgaat. Als er voorzien is in een terugvaloptie, kan in geval van falen eenvoudig daarop worden overgestapt. Dit kan gebeuren, doordat ofwel de techniek een alternatief in zich draagt, ofwel doordat voorafgaand aan de uitvoering is voorzien in het gereedhouden van een alternatief. Bij het Souterrain-project in Den Haag duurde het bijvoorbeeld twee en een half jaar voor er een besluit was over een alternatieve techniek na het lek in de groutboog. Monofunctionaliteit of multifunctionaliteit Een multifunctioneel project dient verschillende functies, terwijl een monofunctioneel project slechts één functie heeft. Aan multifunctionaliteit is geen grens te stellen (wellicht zijn er projecten waarin eindeloos veel functies gecombineerd kunnen worden). Multifunctionaliteit kan bevorderlijk zijn voor beheersbaarheid: naarmate een project meer functies heeft, is de kans op mislukking geringer. Er zal immers altijd wel een functie zijn die uiteindelijk wordt gerealiseerd; het project is niet voor een gat gevangen. Uiteraard zijn hier grenzen aan. Wanneer te veel functies worden gecumuleerd, kan dit de beheersbaarheid van het project aantasten.
Veel spoorverbindingen zijn monofunctioneel: de HSL-lijn dient slechts voor een hogesnelheidstrein, de Betuwelijn uitsluitend voor railgoederenvervoer. Veel IT-projecten zijn multifunctioneel. De invoering van bepaalde vormen van e-enforcement, zoals Weigh in Motion (het automatisch wegen van een vrachtauto via lussen in de weg om te detecteren of deze zijn overbeladen) is multifunctioneel. De IT dient er niet alleen toe om overtreders op te sporen, maar ook om wegslijtage te meten. Stapsgewijze versus sprongsgewijze invoering Stapsgewijze invoering houdt gefaseerde overschakeling op de nieuwe infrastructuur en/of service in. Bij een sprongsgewijze invoering wordt er in één «sprong» overgeschakeld. Stapsgewijze invoering is vaak bevorderlijk voor de beheersbaarheid van een project: er kan tussentijds worden geleerd, het project kan – indien nodig – in een vroeg uitvoeringsstadium nog worden stopgezet of aangepast. Het voordeel van sprongsgewijze invoering is dat het alle technische en sociale complexiteit van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
15
invoering op één tijdstip concentreert. Indien een bestuurder er 100% zeker van is dat dit mogelijk is en dat leereffecten niet nodig zijn, is dit de te prefereren strategie. Echter, bij grote projecten zal deze situatie zich bijna nooit voordoen en is er een gerede kans dat de sprongsgewijze invoering een big bang wordt, die iets anders zal baren dan werd verwacht. Het C2000-project is hier weer een goede illustratie. Gegeven de cruciale functie die het nieuwe informatiesysteem speelt bij de hulpdiensten, moet dit bijna wel sprongsgewijs worden ingevoerd. Tel daarbij op de ondeelbaarheid van het systeem (zie boven) en het gebruik van innovatieve technologie, en een ieder had kunnen voorspellen dat dit een moeilijk te beheersen project is. 2.4 Sociale complexiteit Tabel 2.2 Beheersbaarheid en onbeheersbaarheid van projecten Beheersbaar indien ...
Minder beheersbaar indien ...
Geringe afhankelijkheid van preferenties gebruikers Uniformiteit preferenties en doelen opdrachtgever/gebruikers Stabiliteit preferenties en doelen opdrachtgever/gebruikers Weinig blokkademacht derden Korte transformatietijd Geringe invloed project op sociale omgeving
Grote afhankelijkheid van preferenties gebruikers Variëteit preferenties en doelen opdrachtgever/ gebruikers Dynamiek preferenties en doelen opdrachtgever/gebruikers Veel blokkademacht derden Lange transformatietijd Grote invloed project op sociale omgeving
Een eerste dimensie betreft de rol van de gebruiker. Is dit iemand die een actieve rol speelt bij de invoering of is deze volledig afwezig? Naarmate de gebruiker een grotere invloed op de totstandkoming van het project heeft, zijn de mogelijkheden voor beheersing beperkter. Tegelijk geldt dat de inhoudelijke kwaliteit van het grote project kan toenemen, wanneer de gebruiker zich kan vinden in de uiteindelijke uitkomst. Voor veel grote IT-projecten binnen de overheid is dit een belangrijke variabele. Bij C2000 wordt een belangrijke rol gespeeld door de gebruikers, die zich regelmatig ook zeer kritisch uitlaten over het systeem of dit nog niet willen gebruiken. Bij lijninfrastructuur is de invloed van de gebruiker tijdens de uitvoering gewoonlijk geringer. Onzekerheden over het te verwachten gebruik van de Betuweroute, plaatste uiteindelijk de private medefinanciering ervan op losse schroeven. Onvoldoende participatie en onvoldoende committering van exploitanten en finale gebruikers van railinfrastructuur kan grote, ongewenste consequenties hebben. Ten aanzien van preferenties en doelen van gebruikers is het niet alleen belangrijk te weten in welke mate een opdrachtgever of projectmanager ervan afhankelijk is, maar ook in hoeverre bij de gebruikers zelf een eensluidend oordeel bestaat. Dit kan variëren van volledige unanimiteit tot sterke verdeeldheid en dus variëteit.
Ook hier kan C2000 als voorbeeld dienen. Diverse instellingen die met C2000 moeten gaan werken, blijken verschillende voorkeuren te hebben. Tenslotte kan het ook nog uitmaken of de desbetreffende preferenties en doelen van gebruikers stabiel zijn of dynamisch. Het kan zijn dat er gedurende het proces een verandering van preferentie of doelen optreedt, bijvoorbeeld vanwege veranderende randvoorwaarden of voortschrijdende technische ontwikkeling. Bij extreme stabiliteit liggen de prefe-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
16
renties en doelen bij alle gebruikers gedurende het hele proces vast. Bij extreme dynamiek veranderen preferenties/doelen voortdurend, waarbij de bovengrens van de dynamiek moeilijk is aan te geven. Een project met dynamische preferenties en doelen bij gebruikers is bijvoorbeeld de Kanaaltunnel. Daar was gedacht dat de tunnel massaal gebruikt zou worden door auto- en treinreizigers als alternatief voor veerponten, maar de opkomst van prijsvechters in de luchtvaart (RyanAir, EasyJet, Basiq Air) heeft gezorgd voor een verschuiving van preferenties van gebruikers van de hogesnelheidstrein en auto naar het vliegtuig. Deze factor zal ook een nieuw licht kunnen werpen op de modal shift van vliegtuig naar trein, waarop de HSL-Zuid mikt.
Veel of weinig blokkademacht van derden Diverse externe actoren kunnen grote invloed uitoefenen op een project. Hun mogelijkheden om een project te beïnvloeden hangt af van hun blokkademacht. Als ze een grote blokkademacht hebben, kunnen ze veel eisen stellen. Blokkademacht is gerelateerd aan de positie in een proces (bijvoorbeeld een gemeente die infrastructuur van nationaal belang op haar grondgebied krijgt) of het kan worden afgedwongen (bijvoorbeeld burgers die inbreken in een proces). Bij extreem weinig externe blokkademacht kan een opdrachtgever helemaal zelf de uitvoering van een project bepalen, bij extreme blokkademacht moet alles aan derden worden voorgelegd. Blokkademacht kan het resultaat zijn van uiteenlopende factoren zoals formele posities (grondeigenaren), politieke macht, formele bevoegdheden (gemeenten) en expertise. Korte of lange transformatietijd De transformatietijd van een project is de lengte van de periode die nodig is voor de uitvoering. Een lange transformatietijd zorgt voor meer onzekerheid, omdat zich in de tussentijd nieuwe technische en sociale ontwikkelingen kunnen voordoen. Het standaardvoorbeeld is hier de Oosterscheldedam: de lange doorlooptijd van de aanleg maakte het voor maatschappelijke actoren mogelijk om tijdens de uitvoering het ontwerp nog te wijzigen van een gesloten dam in een half open dam.
Bij grootschalige militaire projecten doet zich deze dynamiek ook vaak voor: door de lange doorlooptijd hebben gewijzigde technische en sociale condities grote invloed op het project. Veel of weinig invloed op sociale omgeving De invloed die een project uitoefent op zijn sociale omgeving kan bijdragen aan onzekerheid. Hoe groter de impact op de bestaande omgeving, des te meer kans er is, dat actoren zich roeren en invloed proberen uit te oefenen op de uitvoering van het project. Het klassieke voorbeeld is hier de omvangrijke ruimtelijke ingreep in binnenstedelijk gebied (metrolijnen, tramtunnel) of de dreigende aantasting van natuur en landschap (Groene-Harttunnel; inpassing Betuweroute), die de sociale omgeving niet ongemoeid laat). 2.5 Technische en sociale kenmerken: naar een toetsingskader Inzicht in de bovenstaande kenmerken kan het parlement behulpzaam zijn bij de oordeelsvorming over een project. Inzicht in de kenmerken levert immers een beeld op van het afbreukrisico van het project. In afbeelding 2.1 (bladzijde 20) hebben wij dat weergegeven. Ter toelichting het volgende. – De kernvraag is in hoeverre de kenmerken van een concreet project wel of niet bevorderlijk zijn voor de beheersbaarheid van een project.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
17
–
Indien kenmerken van een project wijzen op een mogelijk beperkte beheersbaarheid, is een volgende vraag of het project voldoende garanties kent voor inhoudelijke verrijking. Uit de opsomming van de kenmerken is immers duidelijk geworden dat er in een aantal gevallen een spanning bestaat tussen beheersing en verrijking: een sterk accent op beheersen, vermindert de mogelijkheden voor inhoudelijke vernieuwing. De vraag is dus legitiem of een project dat tot veel beheersing leidt, ook nog voldoende vernieuwing kan creëren. Is het vermoeden van de Tweede Kamer dat dit niet het geval is, dan kan de Kamer het kabinet hierop bevragen. Indien het antwoord op de kernvraag naar beheersing negatief is, luidt een volgende vraag of het mogelijk is het project zodanig te herdefiniëren, dat beheersing wel (of: beter) mogelijk is.
Een paar voorbeelden: • Kan van meer «proven technology» gebruik worden gemaakt, in plaats van innovatieve technologie? • Kan een project een aantal andere functies krijgen, waardoor de risico’s bij de realisatie minder groot zijn? • Is het mogelijk het project meer deelbaar te maken – meer deelprojecten te creëren, die ook zelfstandig functioneel zijn – zodat er minder risico’s zijn? • Indien het antwoord op deze en dergelijke vragen negatief is – het project is en blijft een project met een groot risico op onbeheersbaarheid –, dan rijst de vraag welke voorzieningen of arrangementen het kabinet treft om deze risico’s te beperken. Het zal daarbij vooral gaan om de projectinrichting.
Deze eenvoudige beslisboom kan op elk van de door de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten onderscheiden momenten waarop de Tweede Kamer in beeld komt, worden gehanteerd. Het idee is uiteraard dat er in de loop der tijd een duidelijker beeld ontstaat van de risico’s op onbeheersbaarheid en van de mogelijkheden van inhoudelijke vernieuwing. De beslisboom is hierbij niets meer dan een hulpmiddel om het debat met het kabinet en de meningsvorming in de Tweede Kamer te faciliteren. 2.6 Wijze van uitvoering Er kunnen voor de Tweede Kamer dus twee ongewenste situaties ontstaan: – het project kent een hoog risico van onbeheersbaarheid; – het project is weliswaar goed beheersbaar, maar er is een kans dat het inhoudelijk armoedig, niet voldoende vernieuwend zal zijn. Het antwoord op de vraag welke maatregelen een kabinet in een dergelijke situatie neemt om onbeheersbaarheid of inhoudelijke armoedigheid te voorkomen, zal van project tot project verschillen. Wel kan een aantal belangrijke keuzen worden genoemd, die relevant zijn voor deze situaties en die voor de Tweede Kamer kunnen fungeren als een checklist voor oordeelsvorming over een kabinetsvoorstel. Deze worden in deze paragraaf kort beschreven. Wanneer een project goed beheersbaar is, volstaat vaak een eenvoudige projectmatige benadering van een project.
Simpel geformuleerd: het project kent een duidelijke en eenduidige omschrijving, een duidelijke planning in een aantal fasen, een duidelijk budget en het is zo efficiënt mogelijk georganiseerd. Wanneer zich veel technische en sociale
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
18
onzekerheden voordoen, is zo’n aanpak onvoldoende en ook misleidend. Ze suggereert beheersing en beheersbaarheid, die echter nooit waargemaakt kunnen worden. Er zijn tenminste vier punten, die dan aandacht behoeven. Wij waarschuwen nu reeds voor de omstandigheid dat deze deels contra-intuïtief zijn. –
Is er sprake van procesontwerp en procesmanagement? Vraag het kabinet om inzicht in de procesvoering. De vele onzekerheden maken procesontwerp en procesmanagement noodzakelijk. Dit houdt in dat duidelijk wordt aangegeven welke actoren hoe en wanneer bij het proces van de uitvoering worden betrokken. Het uitsluiten van deze actoren lijkt soms aantrekkelijk (het scheelt veel «gedoe», overleg etc), maar is in de genoemde situaties zeer risicovol. (Zie ook: De Bruijn, Ten Heuvelhof, In ’t Veld, 2002 en De Bruijn, Ten Heuvelhof, 1999). • De sociale complexiteit (veel actoren, veel verschillende belangen) vereist dat het voor deze actoren duidelijk is, hoe zij bij de uitvoering een rol kunnen spelen. Is dit onduidelijk, dan zullen veel van deze actoren eenvoudigweg inbreken in het uitvoeringsproces, op het moment dat dit hen uitkomt. Gevolg: chaotisering en verdere onbeheersbaarheid van het proces. Een goed voorbeeld hiervan is de herstructurering van het Grote Marktgebied in Groningen. De aanvankelijke planvorming kende een duidelijke gesloten projectbenadering, waarin de gemeente Groningen als opdrachtgever vooral onderhandelde met partijen die men nodig achtte voor de (financieel-neutrale) totstandkoming. Het inbreken van burgerpartijen in het proces toonde echter dat het project minder gestructureerd was dan gedacht.
Door de directe polarisering tussen de opdrachtgever en deze nieuwe partijen, kon er van constructieve samenwerking geen sprake meer zijn. Het project werd uiteindelijk per referendum afgeschoten. Daarna heeft de gemeente Groningen het proces opnieuw opgezet, maar nu in breed overleg, op basis van vooraf gemaakte afspraken. • Indien de Tweede Kamer bevreesd is dat van onvoldoende inhoudelijke vernieuwing sprake is, kan de oplossing worden gezocht in procesmanagement. Vernieuwing kan immers ontstaan door de uitvoering niet gesloten te doen plaatsvinden (door een beperkte groep uitvoerders), maar door op cruciale momenten ook derden met hun expertise toe te laten.
Het procesmanagement van de Betuweroute was lange tijd in handen van NS Railinfrabeheer, dat op een vrij grote afstand van de beleidsdirecties van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de minister opereerde. Het procesmanagement van de HSL-Zuid is lange tijd verzorgd door een projectorganisatie binnen het directoraat-generaal (personen)vervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, welk directoraat geen ervaring had met de voorbereiding en uitvoering van grote projecten. Voor de Tweede Kamer kan het belang van procesontwerp en procesmanagement inhouden dat ze het kabinet bevraagt op de procesvoering tijdens de voorbereiding en/of de implementatie. Dit creëert bewustwording dat deze noodzakelijk is, terwijl expliciete voorstellen over deze procesvoering, de Tweede Kamer meer inzicht bieden in het mogelijke verloop van het project. In het geval van de Betuweroute en de HSL-Zuid heeft de Tweede Kamer deze mogelijkheid onvoldoende benut.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
19
–
Kent het project voldoende redundantie? Vraag het kabinet om inzicht in de mate van redundantie van de projectstructuur Een redundante organisatie is een organisatie waarin bewust enige overlap is gecreëerd. Er is geen sprake van duidelijk gescheiden taken en verantwoordelijkheden tussen – bijvoorbeeld – ontwerper en bouwers of tussen bouwers onderling. Dit lijkt inefficiënt: de ontwerper moet ontwerpen en de bouwer moet bouwen. De bouwer van een IT-systeem voor een gevechtsvliegtuig moet zich niet bemoeien met de onderneming die de motoren maakt. Het idee is echter dat een dergelijke scheiding van taken alleen werkt wanneer een project volledig beheersbaar is (Lerner, 1986; Low et al., 2000). – Doen zich belangrijke technische onzekerheden voor, dan leidt redundantie tot «over-the-wall-engineering». De ontwerper deponeert zijn ontwerp bij de bouwers, die vervolgens moeten bezien of het ontwerp realiseerbaar is. Tussen bouwers onderling kan een ratrace ontstaan: wie zijn deel van het project als eerste af heeft, bepaalt de randvoorwaarden, waarbinnen anderen moeten werken. Als gevolg van deze en dergelijke mechanismen neemt de onbeheersbaarheid van dit soort projecten alleen maar toe.
Telkens weer blijkt – bij de Central Artery Tunnel, bij het Souterrain project – dat hierdoor grote problemen ontstaan en er sterke prikkels zijn voor de betrokken ingenieurs om problemen op elkaar af te wentelen. Redundantie houdt in dat – bijvoorbeeld – de bouwers betrokken zijn bij het ontwerp van het project of dat bouwers onderling zijn betrokken bij elkaars projecten en dat hierover vooraf duidelijke afspraken worden gemaakt. Redundantie levert de mogelijkheid van onderlinge controle en is een prikkel voor de betrokken uitvoerders om gezamenlijk verantwoordelijk te zijn voor de goede uitkomst. Een voorbeeld van een redundante organisatie was de ontwerptaak voor de Piet Hein-tunnel in Amsterdam. Bij het opsplitsen van de contracten van de HSL-Zuid is er blijkbaar te weinig redundantie opgetreden, waardoor absurd hoge raakvlakrisico’s optraden en (achteraf) veel zogeheten «raakvlakmanagement» nodig was.
Het is een stap verder wanneer expliciet tegenkrachten binnen een project worden georganiseerd, bijvoorbeeld door bepaalde cruciale technische keuzen aan een contra-expertise te onderwerpen. Vaak wordt het gebrek aan dergelijke tegenkrachten als verklaring genoemd voor de problemen bij de Haagse tramtunnel. – Redundantie en checks and balances kunnen ook bevorderlijk zijn voor de innovativiteit van een project. Juist in de confrontatie tussen ontwerpers en bouwers, tussen bouwers onderling of tussen bouwers en peers (leveranciers van contra-expertise) kunnen de vernieuwingen ontstaan. Of, anders geformuleerd, als in deze confrontaties, met deze beschikbare expertise, geen innovatie ontstaat, is innovatie waarschijnlijk niet goed mogelijk. Het kan zeer zinvol zijn om het kabinet te vragen hoe de redundantie wordt georganiseerd. Het is tenminste een prikkel om voldoende experts en expertise op de been te brengen. Ook dit is wellicht een contra-intuïtieve aanbeveling, maar het zij nogmaals gezegd dat een gebrek aan redundantie vaak tot falen leidt. Wel moet in gedachte worden gehouden dat redundantie doorgaans kostbaarder is dan geen redundantie. Overlap duidt immers op dubbelingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
20
–
Kent het project voldoende slack? Vraag het kabinet om worst case analyses ter bepaling van de slack Slack is, eenvoudig samengevat, niet-bestemde ruimte. Is er sprake van onzekerheden, dan is slack uiteraard noodzakelijk. De twee belangrijkste vormen van slack zijn: – financiële slack: de omvang van de post «onvoorzien»; – slack van tijd: mogelijkheden om in de tijd uit te lopen. De vraag is uiteraard wat voldoende slack is. Wat is een post «onvoorzien» die voldoende is? 10% overschrijding van het budget of 40% of wellicht nog hoger? Welke uitloop in de tijd kan worden verwacht? Het probleem van een hoge post «onvoorzien» is dat zo’n bedrag gegarandeerd opgaat, als de bouwwereld weet dat er zo’n hoge post «onvoorzien» bestaat. Het voordeel van een beperkte post «onvoorzien» is dat er druk op het budget blijft. Van belang is dat er voor opdrachtgever en bouwer incentives worden ingebouwd om beheerst met uitgaven om te gaan. Het lijkt verstandig dat de Tweede Kamer het kabinet vraagt om worst case analyses: wanneer kunnen de onzekerheden zich daadwerkelijk manifesteren, welke gevolgen kan dit hebben voor budget en planning? Een dergelijke vraag dwingt het kabinet zich hierover te uiten en biedt de Tweede Kamer vervolgens meer inzicht in de risico’s van het project.
Een complicatie is overigens dat informatie over slack in tijd en geld marktgevoelige informatie is, die uitvoerende bouwbedrijven als een kat op het spek kunnen binden.
–
Hoe is het gesteld met de politieke controle van de uitvoering? Maak hierover duidelijke afspraken. Bij eenvoudige projecten kan het klassieke onderscheid tussen beleid en uitvoering worden gemaakt. Als de Tweede Kamer beleid heeft vastgesteld, behoeft het nog «slechts» te worden uitgevoerd. Bij grote projecten is dit een te eenvoudig denkschema. De technische en sociale dynamiek tijdens de uitvoering zijn zo sterk, dat beleidsvorming altijd maar in beperkte mate richting geeft aan de uitvoering. Bovendien, noodzakelijke arrangementen als procesmanagement, redundantie en slack, kunnen ook weer verkeerd worden gebruikt. Procesmanagement kan tot te veel vertraging leiden, redundantie tot patstellingen tussen experts en slack kan door uitvoerders worden gezien als extra tijd en budget voor hun activiteiten en daarmee onbedoeld uitpakken als selffulfilling prophecy. Om die reden is het gewenst om per project, ex ante, duidelijke afspraken te maken over de politieke voortgangscontrole. Politieke aandacht tijdens de uitvoering is immers een belangrijke prikkel voor de uitvoerders om zich prudent te gedragen.
2.7 Conclusies In afbeelding 2.1 zijn deze vier richtingen voor de inrichting van een project ondergebracht in de eerder gepresenteerde beslisboom.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
21
Afbeelding 2.1 Beheersing van projecten: overzicht
Het is aanbevelenswaardig om in een toetsingskader voor grote infrastructuurprojecten het schema, van afbeelding 2.1, als onderlegger te hanteren. 2.8 Literatuur Bruijn, J. A. & E. F. ten Heuvelhof (1999), Management in netwerken, Utrecht (Lemma). Bruijn, J. A. de, E. F. ten Heuvelhof & R. J. in ’t Veld (2002), Procesmanagement; Over procesontwerp en besluitvorming, 2e druk, Bedrijfskundige signalementen, Schoonhoven (Academic service). Bruijn, J. A. de, P. de Jong, A. F. A. Korsten & W. P. C. van Zanten (1996), Grote Projecten; Besluitvorming & Management, Alphen aan den Rijn (Samsom H. D. Tjeenk Willink). Cleland, D. I. & W. R. King (1983), Systems Analysis and Project Management, 3rd edition, McGraw Hill Management Series, Singapore (McGrawHill). Gigch, J. P. van (1991), System Design Modeling and Metamodeling, New York (Plenum Press). Lerner, A. W. (1986), There is more than one way to be redundant, in; Administration and Society: 334–359.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
22
Low, B., E. Ostrom, C. Simon & J. Wilson (2000), Redundancy and diversity in governing and managing common-pool resources, Bloomington (IASCP). Miller, R. & D. Lessard (2000), The Strategic Management of Large Engineering Projects; Shaping Institutions, Risks and Governance, with: S. Floricel and the IMEC Research Group, Cambridge Mass. (Massachusetts Institute of Technology). Morris, P. W. G. (1994), The Management of Projects, London (Thomas Telford). Morris, P. W. G & G. H. Hough (1987), The Anatomy of Major Projects; A Study of the Reality of Project Management, Chichester (John Wiley & Sons). Perrow, C. (1999), Normal accidents; Living with High-Risk Technologies, Princeton NJ (Princeton University Press). Simon, H. A. (1996), The Sciences of the Artificial, 3rd edition, Cambridge Mass. (MIT Press). Teulings, C. N. & C. C. Koopmans (2004), Rendement en publieke belangen; De besluitvorming bij Betuweroute en HSL-Zuid, notitie ten behoeve van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI), Amsterdam (SEO). Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994), Besluiten over grote projecten, Rapporten aan de Regering, nr. 46, Den Haag (Sdu Uitgevers).
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
23
3. EX-ANTE BEOORDELING VAN GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN: OEEI, OEI, KBA EN BEOORDELINGSKADER ICES-VOORSTELLEN auteur: prof. dr. Bert van Wee 3.1 Inleiding De ex ante beoordeling van infrastructuurprojecten – nieuwe wegen, spoorwegen, zee- of luchthavens – staat de laatste jaren in Nederland volop in de belangstelling. Onderzoekers, met name vervoerseconomen, maar ook anderen, breken zich het hoofd over de vraag hoe een beoordeling het beste kan plaatsvinden. Beleidsmakers vragen zich af of een infrastructureel werk nu wel of niet moet worden uitgevoerd. De worsteling ten aanzien van de besluitvorming over nieuwe infrastructuur is goed verklaarbaar, en wel om verschillende redenen. Ten eerste kosten ze veel geld, ten tweede hebben ze vaak grote invloed op het landschap en de natuur, ten derde: er worden soms belangrijke indirecte of uitstralingseffecten op de economie en de ruimtelijke inrichting van verwacht, en ten vierde geldt dat infrastructuur er meestal voor een periode van 100 jaar of nog langer ligt, waardoor ze invloed op zeer lange termijn hebben.
Over de wijze waarop investeringen in infrastructuur moeten worden beoordeeld, bestaat zowel op nationaal als op internationaal niveau steeds meer consensus: het uitvoeren van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (KBA) lijkt het meest geschikt; zie het special issue over dit onderwerp in Transport Policy, 2000, nummer 7, en de integrale visie van Hayashi en Morisugi (2000) in dat nummer. In Nederland is in 2000 het rapport Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse (Eijgenraam et al., 2000) verschenen. In de vakwereld staat deze leidraad vooral bekend als de zogenoemde «OEEI»-leidraad. Naar aanleiding van deze leidraad heeft het kabinet in het najaar van 2000 besloten dat ook in Nederland infrastructuurprojecten mede met behulp van de uitkomsten van een KBA moeten worden beoordeeld. De OEEI-leidraad is sindsdien toegepast voor de ex ante beoordeling van diverse grote infrastructuurprojecten, waaronder de Tweede Maasvlakte, de HSL-Oost en de Zuiderzeelijn. Verder is de methode van de kostenbatenanalyse in een relatief eenvoudige versie toegepast bij de beoordeling van alle claims die rondom de eeuwwisseling zijn ingediend bij de ICES (Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking; zie ook hoofdstuk 12).
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op enerzijds de OEEI-leidraad, en anderzijds de wijze waarop projecten, en dus ook infrastructuurprojecten in de recente ICES-ronden zijn beoordeeld. De tekst van dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op Van Wee et al. (2003), en Annema et al. (2002). Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Paragraaf 3.2 beschrijft de ontstaansgeschiedenis van de OEEI-leidraad en beschrijft de methodiek van de KBA kort. Paragraaf 3.3 gaat in op problemen met de KBA en kritieken daarop, en geeft aan hoe daarmee momenteel in Nederland wordt omgegaan. Paragraaf 3.4 schetst het beoordelingskader dat is gehanteerd in de recente ICES-ronden. Paragraaf 3.5 geeft aan hoe concrete infrastructuurprojecten in het recente verleden zijn beoordeeld. Paragraaf 3.6 plaatst diverse opmerkingen bij de wijze van beoordeling van die projecten. Paragraaf 3.7 presenteert de belangrijkste conclusies en gaat in op de relevantie van de bevindingen voor de TCI.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10
24
3.2 De OEEI-leidraad: ontstaansgeschiedenis en typering Een belangrijke reden voor het ontstaan van de OEEI-leidraad is het feit dat de Betuweroute momenteel wordt aangelegd, terwijl vrijwel alle deskundigen, en ook veel beleidsmakers, ervan overtuigd zijn dat er geen of vrijwel geen milieuwinst mee valt te behalen (Van Wee et al., 1994; Janse et al., 2000), het file-oplossende vermogen ervan gering is (Janse et al., 2000), de kosten veel hoger zijn dan de baten voor de economie (CPB, 1995) en er wellicht betere alternatieven waren om de economie te stimuleren of de milieudruk van verkeer te verminderen. Mede naar aanleiding van de ervaringen met de Betuweroute heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat besloten dat het niet nog een keer zo moet, en dat er een leidraad, een handleiding, moest worden geschreven die aangeeft hoe grote infrastructurele projecten beoordeeld moeten worden. Dit is de zogenoemde OEEI-leidraad geworden (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur). Een aantal gerenommeerde instituten, met in de hoofdrol het Centraal Planbureau en het Nederlands Economisch Instituut (NEI; tegenwoordig Ecorys genaamd) hebben veel onderzoek uitgevoerd dat is samengevat in die leidraad. Die geeft aan dat de kosten-batenanalyse de aangewezen weg is.
Essentie van een kosten-batenanalyse3 is dat getracht wordt alle voor- en nadelen van een project in kaart te brengen (Rietveld, 2002). Zoveel mogelijk worden die voor- en nadelen kwantitatief gemaakt en in geld uitgedrukt. Het basisidee van de KBA is dat de consumentenvoorkeuren de leidraad moeten zijn voor de afwegingen binnen het overheidsbeleid. De betalingsbereidheid van consumenten is daarom de basis voor de monetaire waardering van effecten van infrastructuurprojecten. Nadat alle effecten in kaart zijn gebracht en zoveel mogelijk in geld zijn uitgedrukt, wordt een totaaloverzicht gegeven. Dat bevat ook kosten of baten die niet in geld zijn uitgedrukt; deze worden als PM-post opgenomen, en vaak kwalitatief of kwantitatief, maar niet monetair aangeduid. Voor zover de kosten en baten wel in geld zijn uitgedrukt, wordt een saldo gepresenteerd. Dat kan positief of negatief zijn. Soms worden daarnaast ook andere indicatoren gebruikt, zoals een rendementspercentage; hierop wordt in deze notitie niet ingegaan. Vaak wordt gesproken van een maatschappelijke kosten-batenanalyse. Daarmee wordt aangegeven dat de optiek die van de gehele maatschappij is. Concreet betekent dit, dat een verschuiving van kosten of baten van de ene naar de andere partij geen invloed heeft op de totale maatschappelijke kosten en baten.