[24bb004468] Bijlage 2 behorende bij 24bb004465 over NI PV, Leeronderzoek Rotterdam: Bevolkingszorg en psychosociale hulpverlening na schietincidenten (28-09-’23)

23/53

>

>

De PSHi kan worden ingeschakeld bij ingrijpende gebeurtenissen die coördinatie van PSH vergen, maar ook bij incidenten die maatschappelijke onrust veroorzaken. Het is meestal een multidisciplinair team, waarin naast de GGD en de gemeente ook ketenpartners vertegenwoordigd zijn. De PSHOR is een proces binnen de crisisorganisatie van de Veiligheidsregio RotterdamRijnmond (GHOR). Er is dan sprake van een groter incident, crisis of ramp waarbij is opgeschaald binnen de crisisstructuur. Een psychosociaal opvangteam wordt meestal samengesteld met medewerkers van maatschappelijk werk, GGZ, GGD en SHN.

Kenmerkend aan de regio Rotterdam is dat de coördinatie van de PSHOR onder de GHOR valt en de coördinatie van de PSHi onder de GGD. Volgens veel respondenten is de organisatie van PSH daarmee complex georganiseerd, waardoor tijdens het schietincident bijvoorbeeld soms onduidelijkheid ontstond over rollen. Of iemand is ingezet vanuit PSHOR of PSHi maakt daarin uit. Daarnaast vroegen respondenten zich af of voor alle betrokken organisaties duidelijk was wie ze moesten aankijken voor het PSH-proces: de GHOR of de GGD? Hierin speelde ook mee dat de PSHOR na 72 uur normaal gesproken overgaat naar de PSHi, wat nu niet het geval was. Bij de meeste regio’s is zowel de PSHi als de PSHOR ondergebracht bij de GGD.

Na het besluit tot afschaling stelde het kernteam PSHOR een nazorgplan op. Dit was meer een verslag van hetgeen de PSHOR had gedaan in de afgelopen dagen. Normaal gesproken staan daar ook de actiepunten beschreven die vanuit de reguliere processen opgepakt dienen te worden, maar doordat de PSHOR zo lang werd ingezet, waren alle actiepunten al afgerond of vanuit de reguliere processen al opgepakt. Wel vond, in overeenstemming met het procesboek, een warme overdracht (door middel van een gesprek) plaats tussen de leider kernteam PSHOR en de sectie bevolkingszorg van de gemeente.

2.3 Grote behoefte, voldoende capaciteit? Een thema dat regelmatig ter sprake komt bij grote incidenten – zeker als ze lang duren of de nafase veel omvat – is het organiseren van voldoende capaciteit. Ook tijdens de schietincidenten speelde dit thema volop, vanwege de grote vraag naar ondersteuning en (na)zorg vanuit bevolkingszorg en PSH.

2.3.1 Vraag naar bevolkingszorg en PSH

Verschillende aspecten maken deze casus (naast de heftigheid en complexiteit) ook in termen van bevolkingszorg en PSH bijzonder. Alleen al het feit dat er sprake was van incidenten op twee verschillende locaties die aan elkaar gerelateerd waren, zorgde ervoor dat veel verschillende groepen getroffenen en betrokkenen te onderscheiden waren, die afhankelijk van wat ze hadden meegemaakt, specifieke ondersteuning en (na)zorg nodig hadden. Denk hierbij aan de omwonenden van het Heiman Dullaertplein, medewerkers van Heijmans die eerste hulp verleenden, aanwezigen in de Looiershof, scholen (in de omgeving), studenten en medewerkers van het Erasmus MC en bewoners van Katendrecht. Wat kwam er allemaal af op bevolkingszorg en PSH?

Bevolkingszorg

Bevolkingszorg was verantwoordelijk voor het regelen van een opvanglocatie. Na opschaling werd dan ook al snel (rond 16.15 uur) door de OvD-BZ de Machinist aangewezen als opvanglocatie voor getroffenen van beide incidentlocaties. Daar werden

24/53

ruimtes ingericht en werden medewerkers opgeroepen om desgewenst (psychosociale) ondersteuning te bieden. Achteraf gezien blijkt dat die opvanglocatie nauwelijks een rol heeft gespeeld. Personen van en rond het Heiman Dullaertplein en degenen die daar iets mee te maken hadden, werden direct na het incident al opgevangen door medewerkers van de gemeente in het tegenovergelegen gebiedskantoor van de gemeente, de Looiershof. Personen die vanuit het Erasmus MC vluchtten, gingen naar verschillende plaatsen. Grote aantallen bleven aanvankelijk buiten staan; sommigen gingen naar de Hogeschool. Een klein deel van hen – zeker die aan de kant van de Westzeedijk het gebouw verlieten, ging naar de Kunsthal. De meeste personen die uit het Erasmus MC kwamen, zijn echter direct naar huis gegaan. Uiteindelijk kwam slechts een klein aantal personen (studenten en medewerkers van het Erasmus MC) richting De Machinist. Zij zijn daar opgevangen en hebben een eerste gesprek met de PSHOR gehad. De Machinist werd in de avond gesloten als opvanglocatie. In de dagen die volgden bleef de Looiershof een belangrijke locatie voor betrokkenen van het Heiman Dullaertplein. Hij vervulde een spilfunctie als inloophuis waar mensen terecht konden voor onder andere ontmoetingen met anderen, PSH en ondersteuning bij vragen.

Tegelijkertijd worstelde een aantal gemeentefunctionarissen (die regulier werkzaam zijn op de Looiershof) met de continuïteit van bedrijfsprocessen en het gebrek aan tijdige interne communicatie over wat nog wel en niet doorgang kon vinden op de Looiershof. Zij werden onvoldoende geïnformeerd door het gemeentelijk crisisteam. Naast het organiseren van de opvanglocatie(s) hield het gemeentelijk crisisteam zich in de dagen die volgden bezig met onder andere rouwverwerking (onder andere het condoleanceregister, de bloemen en knuffels), de herdenkingsbijeenkomsten, het ondersteunen van de burgemeester, het bezoek van de Koning en allerlei zaken gerelateerd aan de huisvesting van omwonenden van het Heiman Dullaertplein. Ook was (en is) er vanuit de taakorganisatie crisiscommunicatie aandacht voor de communicatie richting getroffenen en betrokkenen over psychosociale ondersteuning en de condoleanceregisters, werden omgevingsbeelden gemaakt om te zien of er nog belangrijke zaken speelden waarop actie ondernomen moest worden en was er aandacht voor de interne communicatie (vanwege de betrokkenheid van gemeentelijke collega’s bij het incident). Ook is nagedacht over het opstellen van bewonersbrieven, maar omdat betrokkenen bij de Looiershof al veel informatie konden krijgen is uiteindelijk besloten dat de bewonersbrieven overbodig waren.

Hierdoor bestaat er een kans dat niet alle bewoners zijn bereikt en waardoor zij niet voorzien zijn van alle relevante informatie.

PSH

Hoewel vanuit het kernteam PSHOR contact was met het Erasmus MC over de PSH, heeft Erasmus MC de PSH voor de getroffenen grotendeels zelf georganiseerd en verzorgd, meestal in samenwerking met SHN. De medewerkers, studenten en anderen die op de een of andere manier betrokken waren bij het incident werden in beeld gebracht en zijn op basis van hun klachten ingedeeld in categorieën om de hulpverlening zo passend mogelijk aan te kunnen bieden. Zo waren er onder andere verschillende groepsbijeenkomsten, waren mensen gebeld door de afdeling psychiatrie, stond een grote groep EMDR-specialisten klaar om eventueel GGZ-zorg te verlenen op kosten van het Erasmus MC en maakten huisartsen spreekuurcapaciteit vrij voor overige hulpvragen.

25/53

Het kernteam PSHOR richtte zich voornamelijk op het organiseren en coördineren van de PSH voor de verschillende groepen getroffenen met betrekking tot het Heiman Dullaertplein en Katendrecht waar de praktijk van de getroffen huisarts zich bevond. Daarnaast was ondersteuning vanuit PSH gewenst bij het bezoek van de Koning en bij verschillende groeps- en herdenkingsbijeenkomsten. Ten slotte is vanuit PSH in het kader van de GOR (Gezondheidsonderzoek na Ongevallen en Rampen) in een later stadium een paar keer overwogen een bewonersbrief te versturen. Ook hier is besloten om dit niet te doen: een deel van de betrokkenen was al in behandeling en dat maakte een brief overbodig. Achteraf bezien zou het wel wenselijk zijn geweest als er een bewonersbrief was verstuurd met daarin een verwijzing naar het juiste PSH-handelingsperspectief en informatie over het contactpunt van de gemeente, zodat mogelijke ‘vergeten’ betrokkenen alsnog bereikt konden worden.

2.3.2 Organiseren van voldoende capaciteit

Om alle werkzaamheden met betrekking tot bevolkingszorg en PSH uit te kunnen voeren, was gedurende langere tijd voldoende capaciteit nodig. In hoeverre is het gelukt om de benodigde capaciteit te organiseren?

Bevolkingszorg

Al kort na de eerste berichten over een incident bij het Heiman Dullaertplein kwamen gemeentelijke ambtenaren in actie, zeker die van bevolkingszorg. Van deze – een groep van zo’n acht piketambtenaren – waren die dag en de dagen erna een fors aantal actief. De piketambtenaren van bevolkingszorg bemensten de crisisteams en het actiecentrum bevolkingszorg, en later het gemeentelijk crisisteam met enkele anderen. Ook andere gemeentelijke medewerkers raakten direct betrokken, onder andere ondersteuners van de driehoek en medewerkers uit de wijk. Opvallend is dat er enorm veel werk werd verzet door die kleine groep mensen vanuit bevolkingszorg, die bij crises altijd aan de slag gaan en tijdens de incidenten op 28 september en verder vele uren maakten zonder dat er sprake was van aflossing. “Bij zo’n incident draai je op een paar personen, die ook al dagelijks in een crisis werkzaam zijn.” Die kleine groep heeft goed werk geleverd, maar zo’n beperkt aantal mensen maakt wel dat een en ander kwetsbaar is georganiseerd. De opgedane ervaringen en de rollen en taken zijn daarmee persoons- en relatieafhankelijk. Daardoor gaat bij een (eventueel) vertrek van sleutelpersonen veel kennis en ervaring verloren, terwijl allerlei zaken niet geborgd zijn in reguliere afspraken en plannen. Er is weinig koppeling tussen de lokale en regionaal georganiseerde bevolkingszorg.

Daar zou meer aandacht voor mogen zijn, om zo ook de opgedane kennis en ervaring met anderen uit de regio Rotterdam-Rijnmond te kunnen delen.

PSH

Door de grote groep getroffenen was het niet vreemd dat het verlenen van de psychosociale hulpverlening veel capaciteit vroeg van de ketenpartners die betrokken waren bij de PSHOR. Over het algemeen zijn dit mensen met een reguliere baan in de hulpverlening (die opgeleid zijn voor PSH) en ingezet kunnen worden bij incidenten. Als een dergelijke situatie speelt, laten zij hun reguliere werk vallen en gaan aan de slag voor de PSHOR. Voor de functies LPO en MPO is sprake van een vrije instroom: wie beschikbaar is, kan dit bij een oproep aangeven en wordt mogelijk ingezet. Voor de eerste dagen lukte het om voldoende

26/53

capaciteit te regelen, maar voor de dagen die volgden werd dit steeds lastiger. Met name de inzet op de Looiershof, waarbij door de vrije inloop continu iemand aanwezig moest zijn, vroeg veel capaciteit. Tegelijkertijd klinken ook geluiden dat er zeker de eerste dag niet altijd gebruik is gemaakt van hulpverleners die zich aanboden als MPO of LPO. Zo was er op de eerste dag sprake van een scheve verdeling van capaciteit: bij de Machinist waren te veel medewerkers aanwezig – die geen rol van betekenis speelden – en bij de Looiershof te weinig. “Bij de Looiershof had iedereen het gillend druk, bij de Machinist stonden ze een frietje te eten”, aldus een respondent. Concluderend kunnen we stellen dat er enerzijds een grote vraag was naar capaciteit voor het proces PSH, maar dat anderzijds de beschikbare capaciteit niet altijd goed benut is.

2.4 Samenwerking De uitvoering van de processen horende bij bevolkingszorg en PSH vindt plaats binnen en tussen veel ketenpartners. Over het algemeen hebben functionarissen de samenwerking met die andere partijen ervaren als professioneel, prettig en doelgericht. Iedereen voelde de urgentie, deed zijn uiterste best om zo veel mogelijk te betekenen voor de getroffenen en werkte hard. “Ik vind dat iedereen goed samenwerkte. Dat is wat ik zag. Je hoefde maar iets te vragen en de ander deed het en omgekeerd ook.” Men had het gevoel de juiste dingen te doen. “We vonden de juiste aansluiting bij de behoeften van elk individueel slachtoffer; althans dat kreeg ik terug van de slachtoffers die ik heb mogen begeleiden”. Het ontbrak echter aan een totaalbeeld. Het was lastig om overzicht te krijgen en bewaren, mede vanwege de grote hoeveelheid aan gemeentelijke afdelingen en ketenpartners die betrokken waren. Daarnaast zijn de dubbele rollen als aandachtspunt genoemd. Er waren crisisfunctionarissen aanwezig met meerdere rollen, waardoor het niet altijd duidelijk was vanuit welke rol de betreffende collega actief was. Ook bestond onduidelijkheid over wie waarover de regie had. Op die regierol gaan we hieronder verder in.

Bevolkingszorg

Naast functionarissen van de gemeentelijke crisisorganisatie was ook een groot aantal andere gemeentelijke ambtenaren intensief betrokken bij de gebeurtenissen. Opvallend is dat er nauwelijks sprake is geweest van echte samenwerking tussen de gemeentelijke crisisorganisatie en andere reguliere gemeentelijke ambtenaren (inclusief de medewerkers in de wijk). Terwijl in de nafase een flink aantal gemeentelijke afdelingen een rol speelde, werd veel vanuit de gemeentelijke crisisorganisatie (als het ware de directie Veiligheid) georganiseerd en gecoördineerd. Feitelijk waren degenen die vanuit de gemeente trekker waren in de acute fase ook in de dagen die volgden ‘in the lead’. De vraag die hierbij gesteld moet worden, is in hoeverre het logisch was dat de gemeentelijke crisisorganisatie zo lang de regie had in de nafase. De regie in de acute fase behoeft wat ons betreft geen discussie. Het is dan crisis, waardoor een top-down benadering passend is. Toen de acute fase voorbij was en de overgang naar de nafase plaatsvond, zou het goed zijn geweest als er meer was samengewerkt met de mensen die werkzaam zijn in de wijk. Met hen had het gesprek gevoerd kunnen worden over hoe de zorg aan de samenleving eruit zou moeten zien, gelet op de problemen die in de wijk Delfshaven speelden. Om de nafase goed vorm te geven en

27/53

uit te voeren, zijn immers andere mensen met andere expertise nodig. Een bottom-up benadering was hierbij logischer en wellicht ook beter geweest. Daarnaast bestond er in de acute fase onduidelijkheid bij medewerkers uit de wijk (Delfshaven) over hun rol en verantwoordelijkheid: waar waren ze wel of niet van? Voor een deel van hen was de opvanglocatie Looiershof hun reguliere werkplek. De crisisorganisatie nam de locatie ‘over’. Deze mensen wisten echter niet wat dat betekende. Aan de andere kant waren de crisisfunctionarissen van bevolkingszorg ook niet gewend dat de reguliere gemeenteambtenaren allerlei eigen initiatieven namen tijdens de acute fase van een crisis, zonder daarover af te stemmen. “Het is belangrijk dat iedereen zich aan zijn eigen taak houdt, zodat dingen niet langs elkaar heen gaan lopen.” Hoewel enkele crisisfunctionarissen er soms wat moeite mee hadden dat anderen dan zij soms ook een meer coördinerende rol op zich namen, denken wij dat juist de bijdragen van sommige van deze medewerkers (onder wie de stadsmarinier) waardevol waren. Monuta Naast de samenwerking tussen de medewerkers horende bij de gemeente, waren er ook allerlei lijnen tussen het gemeentelijke crisisteam en mensen en organisaties daarbuiten. Denk daarbij aan contacten met de betrokken families en met Monuta.

Monuta dacht mee over het organiseren van een fysiek condoleanceboek, zorgde voor een online condoleanceregister en begeleidde de uitvaarten van de slachtoffers. Ook zorgde Monuta voor de afstemming tussen collectieve en individuele rouw. In de wijk was er behoefte aan het uiten van collectieve rouw door middel van een stille tocht, maar de families hadden hier geen behoefte aan. Door het contact vanuit Monuta met de families konden collectieve en individuele rouw op een goede manier samengebracht worden. Vanuit zowel Monuta als de gemeente wordt met tevredenheid teruggekeken op de samenwerking die vrijwel dagelijks plaatsvond: er waren korte lijnen, er was vertrouwen en er kon snel geschakeld worden. Komst van de Koning Na de schietincidenten bracht de Koning (vergezeld door burgemeester Aboutaleb) een bezoek aan de Looiershof. Zijn komst leidde tot wat frustraties bij een aantal gemeentelijke medewerkers. Vanwege de protocollen waren zij vooraf niet geïnformeerd, maar moesten wel op stel en sprong tijdelijk hun werkplek verlaten. Ook kreeg het PSH-team pas laat te horen wat er precies georganiseerd werd en waar ze bij aanwezig moesten zijn. Dit maakte de coördinatie van verdeling van PSH-medewerkers ingewikkeld. Ten slotte was er best wat ‘gedoe’ over wie wel en wie niet bij deze gespreken met de Koning aanwezig mochten zijn.

PSH

Wat de organisatie van de PSH complex maakte, is dat de uitvoering van het proces in een samenwerkingsverband plaatsvond dat bestond uit verschillende ketenpartners: onder andere GHOR Rotterdam-Rijnmond, Parnassia, CVD en SHN. Daarnaast hebben ook de medewerkers van de Geestelijke Verzorging bij Ongevallen en Rampen (GVOR) hulp verleend aan de getroffenen vanuit het Leger des Heils en Centrum voor Levensvragen. Vanwege de vele partijen die een rol hebben gehad in de PSH, of daar een nauw verband mee hadden, was het wenselijk dat er duidelijkheid bestond over wie de leiding had over (welk deel van) het proces. Wie had op basis van planvorming over welk deel van PSH de leiding en hoe is dat verlopen?

28/53

>

>

>

De coördinatie van de psychosociale hulpverlening lag bij de leiders kernteam PSHOR. Daarnaast probeerden zij de LPO’s aan te sturen die werkzaam waren op de opvanglocatie(s) en hadden ze veelvuldig contact met verschillende partijen. Doordat het kernteam (met name op de eerste dag) veel vragen kreeg met verzoeken over het regelen van opvang en ondersteuning, lukte het niet altijd om goed zicht te hebben op wat zich afspeelde op de opvanglocaties en wat daar nodig was qua capaciteit. De LPO’s coördineren normaal gesproken de operationele uitvoering van de psychosociale opvang en geven leiding aan de medewerkers van de opvangteams. Ten tijde van het schietincident heeft een medewerker van SHN, die al eerder ter plaatse was, de rol van LPO op zich genomen en de PSH al opgestart. In samenspraak is besloten dat SHN de coördinatie zou voortzetten op de Looiershof. De LPO die aanvankelijk was gestuurd, is vervolgens aan het werk gegaan als MPO. De teamleider Noodopvang en Verzorging van de gemeente is verantwoordelijk voor de logistieke verzorging voor zowel de getroffenen als de hulpverleners op een opvanglocatie. Verder dient hij er met hulp van de politie en/of een beveiligingsdienst voor te zorgen dat er geen personen in het opvangcentrum komen van wie de aanwezigheid op dat moment ongewenst is, bijvoorbeeld journalisten.

Normaal gesproken roept de teamleider (en tevens locatiemanager) alle betrokken hulpverleners bij elkaar voor een teamoverleg om de stand van zaken te bespreken en actiepunten te formuleren. Op het moment dat de teamleider bij de Looiershof aankwam, zag hij dat alle aanwezige hulpverleners al heel druk waren en besloot hij om niet iedereen bij elkaar te roepen, 10 maar zelf een rondje te maken langs de aanwezige hulpverleners om de stand van zaken op te halen en informatie te delen.

Hoewel het op basis van planvorming voldoende duidelijk lijkt te zijn wie waarover de regie heeft, bleek de praktijk toch wat weerbarstiger. “Soms wisten de verschillende piketfunctionarissen die raakvlak hebben met psychosociale hulpverlening niet goed van elkaar wie waarover de regie had”. Wie precies de regie had over welk deel van de PSH was voor sommige medewerkers wel duidelijk en voor anderen weer helemaal niet. Met name de medewerkers met een meer coördinerende rol waren positief te spreken over de briefings waarin afgestemd werd en informatie werd gedeeld. De meer uitvoerende medewerkers daarentegen hadden wel de behoefte aan meer duidelijkheid over de regierol, meer informatie en een beter overzicht van de verschillende partijen die hulp en zorg boden op het gebied van PSH. “Het was even zoeken wie nu in welke rol aanwezig was.” Aanvullende en/of verbeterde plannen over het proces PSH kunnen bijdragen aan meer duidelijkheid over welke partij welke rol vervuld en waarover de regie heeft. Door vrijwel alle betrokkenen bij de PSH werd genoemd dat het totaalbeeld ontbrak.

“Overzicht houden op (matchen van) hulpvraag en hulpaanbod is altijd lastig in crisissituaties, maar kan wel beter dan nu gebeurd is.” Pas een maand later werd geprobeerd een totaalbeeld op te stellen bij een overleg met alle betrokken partijen en organisaties die hulp hebben gecoördineerd en/of verleend aan de getroffenen. Onduidelijk is of hierdoor ook echt een totaalbeeld is ontstaan, maar de kans is groot dat dit niet het geval is. Sommigen vragen zich af of aan alle hulpvragen voldoende opvolging is gegeven (bijvoorbeeld de ondersteuning van klasgenoten en leraar) en of er meer gezocht had kunnen worden naar mensen die misschien iets nodig hadden. Tegelijkertijd geeft men ook Ook qua hiërarchie voelde de teamleider zich niet de juiste persoon om iedereen bij elkaar te roepen, inclusief de OvDBZ en stadsmarinier.

10

29/53

aan voorzichtig te zijn geweest met het frequent uitvragen van de behoefte aan ondersteuning in verband met het risico op medicalisering. Volgens respondenten zijn er geen signalen binnen gekomen dat er problemen waren waar de GGD-GHOR of gemeente extra mee aan de slag had moeten gaan. Naast de reguliere partijen waarmee werd samengewerkt op het gebied van PSH, werd ook volop samengewerkt met partijen die niet terugkomen in de plannen. Als eerste moet de stadsmarinier genoemd worden. Zij was van onschatbare waarde op de dag van het incident, maar zeker ook in de nafase voor zowel PSH als bevolkingszorg. De stadsmarinier heeft vanuit haar ‘vrije’ rol alle ruimte en middelen om te organiseren wat er nodig is en deed dat ook naar aanleiding van het schietincident. Zij had veelvuldig contact met onder andere de buurtbewoners en nabestaanden en had goed zicht op hun behoeften. Daarnaast was zij een belangrijke bron van informatie voor de burgemeester. Tevens noemen we de medewerkers uit de wijk (vanuit de gemeente). Zo wist bijvoorbeeld de jongerenwerkster, die een vaste werkplek had op de Looiershof, precies wie er na het schietincident in de Looiershof waren, op welke manier zij betrokken waren en bij wie de nood aan PSH het grootste was. Zij leverde een waardevolle bijdrage in de prioritering.

Ook het wijkteam, dat verweven is in de haarvaten van de wijk, had met name in de nafase goed zicht op wat er speelde in de wijk en kon daarop acteren. Een andere partij die zeker niet ongenoemd mag blijven, is de Geestelijke Verzorging (Centrum voor Levensvragen, het Leger des Heils en de Brandariskerk). Zij heeft een belangrijke rol gehad in het bieden van zorg voor de getroffenen door een luisterend oor te bieden. Trots Aan de respondenten is gevraagd waar ze trots op zijn als ze terugkijken op het incident. > Trots op de onderlinge samenwerking. De respondenten zijn trots op het teamwork en dat ze “het met zijn allen hebben georganiseerd”. Kloven die er normaal waren, vielen nu weg. Er werd snel en adequaat gehandeld en samengewerkt over teams heen. Als voorbeelden noemen de respondenten de samenwerking bij de Looiershof, de geboden hulp aan de nabestaanden en de zorg voor omwonenden. > Trots op de bevlogenheid van collega’s. Door een aantal collega’s is er gedurende meerdere dagen heel hard gewerkt met een mooi resultaat. > Trots op de professionaliteit. Door een aantal respondenten werd met trots gereflecteerd op de professionaliteit van de betrokkenen in de crisisstructuur en de snelheid van handelen van de professionals. > Trots op de persconferentie. Er was een goede samenwerking van de driehoek, zodat in de persconferentie al veel informatie kon worden gegeven.

Ook naar de duiding in de persconferentie wordt door een paar respondenten met trots gekeken. > Trots op de burgemeester. Respondenten zijn van mening dat burgemeester Aboutaleb zijn burgervaderrol goed heeft uitgevoerd.

30/53

3 Collectieve stress en de caring government “Vooral het idee dat dit overal kon gebeuren. Het idee van ik woon of werk ergens en daar kan een idioot naar binnen lopen, die dit kan aanrichten. Dat gaat onder je huid zitten, zeker als je daar was en hebt moeten rennen voor je leven. Mensen hebben echt gedacht dat ze het niet zouden overleven. Dat doet iets met je”. Ondanks “dat de gemiddelde Rotterdammer best wel wat gewend is”, hebben de incidenten van 28 september 2023 een grote impact (gehad) op de stad, de omgeving en de samenleving. De incidenten vonden plaats op twee drukke plekken met veel ooggetuigen en omstanders. Mensen waren in paniek, zaten urenlang vast in het Erasmus MC, waren getuigen van de schietpartijen, hoorden schoten, zagen brand, hebben eerste hulp verleend, of hebben moeten vluchten. Er heerste veel verdriet en verslagenheid om de drie slachtoffers. De gevolgen voor de nabestaanden en talloze getuigen waren volgens burgemeester Aboutaleb groot. “We zullen zorgen dat we zorg bieden voor mensen die het nodig hebben”, aldus burgemeester Aboutaleb in de persconferentie.

Maar welke ‘zorgplicht’ heb je als gemeente naar je inwoners toe? Gangbare referentiekaders zoals ‘Bevolkingszorg op orde’ en de ‘Multidisciplinaire richtlijn psychosociaal crisismanagement’ bevatten uitgangspunten en thematische aandachtspunten, maar de zorgplicht kent geen resultaatverplichting. Hoe de inspanningsverplichting wordt vormgegeven, hangt af van afwegingen van bestuur en beleid of uitvoering. Welke ondersteuning en zorg heeft de gemeente Rotterdam geboden? Welke uitgangspunten zijn gehanteerd bij het bepalen van die ondersteuning en zorg? In dit hoofdstuk gaan we hier verder op in, evenals op de ondersteuning en zorg die geboden zijn aan het eigen personeel.

3.1 Zorgplicht voor gemeenten Een gemeente is verantwoordelijk voor het bevorderen van de veiligheid en gezondheid van haar inwoners. Die zorgplicht geldt ook in crisistijd (zie bijvoorbeeld artikel 2 van de Wet publieke gezondheid). Op voorhand is niet aan te geven welke resultaten daarbij moeten worden gerealiseerd; wettelijk zijn er geen normen vastgelegd. Wel zijn er vanuit het professionele veld in samenspraak met wetenschappers standaarden ontwikkeld met uitgangspunten en aanbevelingen op basis van eerdere rampen en crises. Er bestaat brede consensus dat tijdens en na ingrijpende incidenten, rampen en crises passende ondersteuning en zorg geboden moeten worden aan getroffenen, rekening houdend met risico’s, behoeften, problemen en kwetsbaarheden. De inspanningsgerichte zorgplicht omvat het voorzien in informatie (over de gebeurtenis, het lot van dierbaren, mogelijke stressreacties), basishulp (veiligheid, medische zorg, voedsel, onderdak), emotionele en sociale steun (luisterend oor, betrokkenheid, erkenning), praktische hulp (administratie, juridisch advies, financiële ondersteuning), en zorg bij gezondheidsklachten (preventie, signaleren, diagnose

31/53

en behandeling). 11 Dergelijke zorg kan relevant zijn in de acute fase en in de nafase, en is zowel gericht op het individu als het collectief (ARQ, 2023). De inspanningsplicht is voor bevolkingszorg verder uitgesplitst in het rapport Bevolkingszorg op orde 2.0 (Veiligheidsberaad, 2014). In deze visie op bevolkingszorg staat de zelfredzaamheid van getroffenen centraal, waardoor bevolkingszorg zich kan richten op de verminderd en niet-zelfredzamen (zie voor meer informatie onderstaand kader). Visie en uitgangspunten bevolkingszorg In het rapport Bevolkingszorg op orde 2.0 (Veiligheidsberaad, 2014) staan een visie op bevolkingszorg en bijbehorende uitgangspunten beschreven. Deze visie bestaat uit een viertal elementen die inzicht geven in wat verstaan wordt onder adequate bevolkingszorg: 1. De overheid rekent erop dat de samenleving haar verantwoordelijkheid (ook) tijdens en na een crisis neemt. 2. De overheid stemt haar bevolkingszorg af op de zelfredzaamheid van de samenleving. 3. De overheid houdt rekening met en maakt gebruik van spontane hulp uit de samenleving. 4. De overheid bereidt zich daar waar het om verminderd zelfredzamen gaat voor tot een vastgesteld zorgniveau, aangeduid als ‘voorbereide bevolkingszorg’. De ‘restzorg’ levert zij op basis van veerkracht en improvisatie, wat wordt aangeduid als ‘geïmproviseerde zorg’.

De visie op de PSH gaat eveneens uit van zelfredzaamheid en veerkracht. Wel is het doel van de inzet meer toegespitst op welbevinden en gezondheid. Het is aanbevolen om bij het verlenen van psychosociale ondersteuning en zorg het natuurlijk herstel en het gebruik van hulpbronnen (veerkracht) te bevorderen door: 1) bij te dragen aan (een gevoel van) controle, veiligheid, geruststelling, zelfredzaamheid (van individu en gemeenschap), sociale verbondenheid en hoop; 2) actuele behoeften en (mentale) gezondheidsproblemen te signaleren en erop in te spelen; en 3) te anticiperen op risicofactoren, waaronder bronnen van stress (ARQ, 2023).

3.1.1 De Rotterdamse praktijk

In het Regionaal Crisisplan van Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (2020) staat beschreven dat voor de aard en omvang van (de organisatie van) bevolkingszorg de visie uit het rapport Bevolkingszorg op orde 2.0 wordt gehanteerd. In de praktijk is dit ook terug te zien. Functionarissen van bevolkingszorg gaven aan dat ze in de uitvoering van hun werk uitgaan van de zelfredzaamheid en veerkracht van mensen: ”Je moet niet gaan pamperen”. Bovendien “moet je niet te lang in de zorgstand blijven hangen”. Ook werd het belang van duidelijke communicatie genoemd over wat wel en niet kan, en zou de hulp vooral in de acute fase geboden moeten worden, waarin getroffenen op weg geholpen moeten worden. Daarbij zou een vinger aan de pols gehouden moeten worden voor de langere termijn. Na de schietincidenten van 28 september werd echter al snel duidelijk dat de impact op de stad, de omgeving en de samenleving groot was. Het gevoel overheerste dat iedereen dit had kunnen overkomen. Burgemeester Aboutaleb benadrukte tijdens de persconferentie dat er sprake was van een gitzwarte middag voor Rotterdam en dat de emoties in de stad erg groot waren. Ook bleek uit de woorden van de burgemeester dat de gemeente vanwege de impact van de gebeurtenissen verder wilde gaan in haar ondersteuning en zorg voor de getroffenen dan de uitgangspunten van Bevolkingszorg op orde 2.0.

De gemeente wilde Verschillende van de in deze paragraaf beschreven uitgangspunten en ook het paraboolmodel zijn ontleend aan de Multidisciplinaire richtlijn psychosociaal crisismanagement: ondersteuning en zorg bij rampen en crises (ARQ 2023).

11

32/53

daarmee meer een ruimhartige en zorgzame overheid zijn, oftewel een ‘caring government’ (zie het kader hieronder voor uitleg over het begrip ‘caring government’). Respondenten gaven aan dat ‘caring government’ voor hen een “warme en aanraakbare overheid” is, die de “verantwoordelijkheid neemt voor het welzijn van haar inwoners”, “inwoners het gevoel geeft dat ze niet aan hun lot overgelaten worden”, en “aansluit bij de behoeften van de getroffenen”. Oftewel, “show that you care”. Caring government Het begrip ‘caring government’ bij rampen en crisis werd voor het eerst beschreven na de Bijlmerramp. De gemeente Amsterdam wilde medelevend zijn met de slachtoffers en beloofde hen langdurige ondersteuning en zorg. De burgemeester wilde dat niemand bij de opvang en zorgverstrekking onder de gevolgen van de ramp zou lijden. Amsterdam werd geprezen om haar filosofie van ‘caring government’. Jaren later bleek echter dat de praktijk weerbarstig was: strikte procedures zorgden er bijvoorbeeld voor dat vele getroffenen de beloofde opvang en zorg niet ontvingen. Ook bij andere rampen (bijvoorbeeld de vuurwerkramp in Enschede (2002) en de overstromingen in Limburg (2021)) zien we dat verwachtingen niet altijd waargemaakt konden worden (Dückers, 2023; Van Helmond, 2023; Marijnissen, 2017; Nationale Ombudsman, 2023). Het concept ‘caring government’ is breed en wekt daarmee verwachtingen.

De vraag is of gemeenten aan deze verwachtingen kunnen voldoen, aangezien financiële en andere middelen immers niet onbeperkt beschikbaar zijn. Daarbij is de taakstelling van ‘caring government’ ambitieus, en moet over een lange periode worden vastgehouden, ook als men weer is teruggekeerd naar de orde van de dag. Het concept legt een zware druk op bestuurders, zeker als de (nafase van de) ramp lang duurt, om aan de ene kant constant in woorden en daden erkenning te geven aan het menselijk leed, maar aan de andere kant ook (mogelijk) harde maatregelen te (moeten) nemen (COT, 1993).

3.2 Geboden ondersteuning en zorg De gemeente Rotterdam wilde een ruimhartige en zorgzame overheid zijn. Hoe is door de gemeente invulling gegeven aan de geboden ondersteuning en zorg naar aanleiding van de gebeurtenissen? Dat beschrijven we hieronder.

Eerste dagen na het incident: kosten noch moeite gespaard

In de eerste periode na het incident was heel veel mogelijk qua ondersteuning en zorg (zie het feitenrelaas en hoofdstuk 2). De gemeente Rotterdam handelde proactief, waarbij kosten noch moeite werden gespaard. “Alles werd uit de kast getrokken” (in lijn met het kwartiel rechtsboven in het paraboolmodel, zie het kader op pagina 34 voor uitleg). Zo bleef de opvanglocatie de Looiershof ruim een week open – en ontwikkelde zich daarmee tot een “rouw/bijeenkomstlocatie” – en organiseerde de gemeente voor de familie en enkele omwonenden van het Heiman Dullaertplein tijdelijke huisvesting of hotelovernachtingen. Voor omwonenden die niet meer naar hun eigen woning terug konden of wilden, regelde de gemeente andere woonruimte. Naast praktische steun brachten hoogwaardigheidsbekleders een bezoek, organiseerde en faciliteerde de gemeente afscheids- en herdenkingsbijeenkomsten en werd zorggedragen voor de spontaan ontstane bloemenzeeën met kaartjes en knuffels. De aanwezige medewerkers PSH en Geestelijke Verzorging bij Ongevallen en Rampen (GVOR) boden getroffenen een luisterend oor en gaven informatie over (mogelijke) te verwachten stressklachten. Vele (individuele en

33/53

groeps)gesprekken vonden met getroffenen plaats en enkelen kregen traumatherapie aangeboden. Paraboolmodel Het paraboolmodel geeft het spanningsveld weer tussen de houding van de hulpverlening en de kwaliteit van de ondersteuning en zorg. Als een gemeente te lang wacht met het bieden van ondersteuning en zorg, betekent dit dat teveel wordt vertrouwd op veerkracht en zelfredzaamheid (lage kwaliteit). Bij te vroeg interveniëren is juist sprake van een onderschatting (lage kwaliteit). Ook kunnen mensen onbedoeld in de rol van slachtoffer of patiënt worden geduwd. Optimale kwaliteit van de ondersteuning en zorg betekent een goede inschatting van de veerkracht en zelfredzaamheid van de getroffenen en/of de gemeenschap. Die balans tussen afwachten en interveniëren is echter niet constant en kan in de verschillende fasen van een crisis veranderen. Tijdens de eerste weken na een incident is meestal sprake van een overdaad aan steun en aandacht (‘honeymoon-fase’), terwijl in de maanden en jaren daarna niet zelden een gebrek aan steun en aandacht wordt ervaren (desillusie-fase).

Bron: Multidisciplinaire richtlijn psychosociaal crisismanagement (ARQ, 2023).

Hoewel doorverwijzing naar professionele gezondheidszorg vaak niet nodig is – klachten nemen veelal vanzelf af – hebben de PSH medewerkers aangegeven dat de klachten bij een uitzonderlijk incident als dit langer kunnen duren: het incident bij het Heiman Dullaertplein vond plaats in de persoonlijke woonomgeving en medewerkers realiseerden zich dat de gebruikelijke communicatietaal en -werkwijze van overheden niet automatisch goed past bij of begrijpelijk is voor bewoners. Volgens medewerkers is de wijk Delfshaven een wijk met veel ‘kwetsbare’ mensen, waarbij “de ene rugzak nog voller is dan de andere”. Onder omwonenden is een lage mate van zelfredzaamheid, mede door de “lage SES”, en de hoge mate van werkeloosheid, laaggeletterdheid, financiële problemen, een gevoel van onveiligheid en zelfs wantrouwen. “Als je kwetsbaar bent, heb je meer moeite om eruit te komen". Enkele getroffenen zijn wegens ernstige en/of langdurige stressklachten doorverwezen naar hun huisarts of een (GGZ-)professional. Vanwege de lange wachtlijsten zetten sommige PSH-medewerkers hun eigen netwerk in, zodat getroffenen sneller hulp konden krijgen, buiten de gebaande paden om. Voor een paar “zwaar getroffen omwonenden” is gebruikgemaakt van EMDR-therapeuten die het Erasmus MC aanbood aan haar eigen personeel.

34/53

Kortom, uit dit beeld kan worden afgeleid dat de inzet in de eerste periode na 28 september 2023 verenigbaar is met de principes van caring government. Er is veel ondersteuning en zorg op maat geleverd.

Weken en maanden na het incident: voldoende zicht op getroffenen en aangeboden zorg?

Minder eenduidig zijn we over de aanpak in de weken en maanden na het incident. De 'restzorg’ die bevolkingszorg bepleit op basis van ‘veerkracht en improvisatie’ (zie kader pagina 32) veronderstelt dat er inzicht bestaat in behoeften en problemen. Ook de PSH gaat daarvan uit als basis voor het bieden van ondersteuning en zorg. Maar of dit ook daadwerkelijk gebeurd is, is (nog) onduidelijk. Dat komt allereerst, omdat niet duidelijk was wie er tot de getroffenen behoorden. Waren dat de direct getroffenen, zoals familieleden, buurtbewoners, de vele oog-oorgetuigen bij het Heiman Dullaertplein en het Erasmus MC, of ook de mensen die een paar straten verderop woonden en soortgelijke situaties al een paar keer hadden meegemaakt? “Wanneer ben je getroffene? In Rotterdam gebeurt er nog wel eens wat. Als je naar de beelden van het EMC kijkt, zouden er al minimaal 1000 getroffenen moeten zijn”. De gemeente heeft niet gedefinieerd wie ze rekent tot de getroffenen. Daarnaast blijkt het bij elke ramp of ingrijpend incident niet eenvoudig te zijn om alle getroffenen te registeren: getroffenen verlaten bijvoorbeeld snel de ramplocatie, diverse organisaties gebruiken verschillende registratiesystemen, en er zijn restricties vanwege de ‘Algemene verordening gegevensbescherming’ (AVG).

Zo ook bij het incident in Rotterdam, waarbij zowel de politie, als de wijkteams, het Erasmus MC, SHN, de stadsmarinier, de MPO’s en de gemeente getroffenen registreerden en de gegevens vanwege de AVG niet deelden. “Het is echt een hoofdpijndossier”. Informatie van SHN is bijvoorbeeld niet gedeeld met de wijkteams en stadsmarinier, terwijl zij in de nazorg en nafase een belangrijke rol spelen. Daarbij is ook de vraag hoe ver gegaan moet worden om alle getroffenen in beeld te brengen, zeker bij een complex incident als dit. “De complexiteit van het incident maakt dat je moeilijk overzicht kunt houden. Je ontkomt er dan niet aan om te zeggen ‘dit is mijn aanbod, en kom maar naar mij toe als je hulp nodig hebt’. Je moet een balans vinden in hoe ver je gaat.” Op de vraag of de aangeboden zorg aansloot bij de behoeften van de getroffenen, variëren de meningen. Volgens sommige medewerkers ervaarden de getroffenen de geboden ondersteuning en zorg als prettig en waardevol (ze hoorden dit bijvoorbeeld van de getroffenen of zagen dat de geboden ondersteuning en zorg direct effect hadden). Maar er zijn ook medewerkers voor wie het niet duidelijk was of getroffenen de juiste nazorg ontvangen hebben.

Ze hadden hier simpelweg geen zicht op, mede doordat de ondersteuning en zorg door diverse partijen werden aangeboden (zoals de crisisorganisatie, wijkteams, SHN en andere ketenpartners die vanuit de PSHi of PSHOR werden ingezet) en gegevens onderling niet werden gedeeld. Ook is na het incident niet aan getroffenen gevraagd hoe zij de ondersteuning en zorg ervaren hebben, hoewel hiervoor een specifieke vragenlijst is opgenomen in het PSHproceshandboek (GGD Rotterdam-Rijnmond & GHOR Rotterdam-Rijnmond (2021). Op de vraag waarom deze vragenlijst niet is verstuurd gaf een medewerker aan dat dit nooit eerder is gedaan, mogelijk door “handelingsverlegenheid”. Ook is, op basis van beschikbare

35/53

informatie op dat moment, in december 2023 besloten om geen Gezondheidsonderzoek na Rampen (GOR) uit te voeren. De belangrijkste argumentatie daarvoor was dat extra GORactiviteiten (zie het onderstaande kader voor een korte toelichting) niet haalbaar waren, gelet op de aard van de gebeurtenis (geen schadelijke stoffen) en wat bekend was over de aantallen getroffenen (te klein voor registratie- of vragenlijstonderzoek). Het advies was om het contact van diensten en professionals met getroffenen, dat bijdraagt aan inzicht in behoeften en problemen, zolang als nodig aan te houden en het bestaande zorgsysteem met de huisarts als vertrekpunt te hanteren bij aanhoudende klachten. Een uitvoeriger toelichting op de argumentatie is opgenomen in bijlage 2. Gezondheidsonderzoek bij Rampen (GOR) GOR dienstbaar aan PSH: uitgangspunten in richtlijnen en wetgeving Een van de uitgangspunten van psychosociale ondersteuning en zorg bij rampen en crises is dat wordt aangesloten bij (gezondheids)risico’s, behoeften en problemen van getroffenen (ARQ 2023). Dit uitgangspunt is relevant voor zowel bevolkingszorg als de PSH. Voor de GGD komt daarbij, dat wettelijk is verankerd dat de gezondheidsonderzoeksopdracht evenzeer van toepassing is in de context van rampen en crises. 12 In de praktijk wordt het GGD-proces GOR gezien als dienstbaar aan de PSH.

GOR kan vier doelen dienen (zorginhoudelijk, organisatorisch / beleidsmatig, maatschappelijk en wetenschappelijk) en met een viertal methoden (rapid needs assessment, interviews en/of vragenlijsten, registraties of medisch onderzoek / biomonitoring) worden uitgevoerd (IJzermans et al. 2014; Dückers et al. 2021). Adviesstructuur: Crisis Expert Team PSH-GOR Om gezondheidsautoriteiten (het ministerie van VWS of de GGD) te adviseren over de noodzaak, haalbaarheid en mogelijke vorm van gezondheidsonderzoek bij crises is het Crisis Expert Team (CET) PSH-GOR ingesteld door het ministerie van VWS. Onder voorzitterschap van een GGD directeur en met een secretariaat, verzorgd door het centrum Gezondheid en Milieu van het RIVM, is het CET PSH-GOR benaderbaar voor adviesvragen bij (dreigende) gezondheidscrises. Indien de voorzitter en het secretariaat na zorgvuldige afweging besluiten tot inzet van het CET PSH-GOR, worden experts met PSH- en GOR-kennis bijeengeroepen en aangevuld met specialismen passend bij de aard van de casus. 13 Het CET PSH-GOR is ingeschakeld na de tramaanslag op 18 maart 2019 in Utrecht (op verzoek van GGD Regio Utrecht), voor advisering gericht op PFAS in de Westerschelde in 2022 (op verzoek van GGD Zeeland) en in datzelfde jaar met het oog op de vluchtelingenstroom uit Oekraïne (GGD GHOR Nederland, op verzoek van de portefeuillehouder PSH-GOR).

Momenteel lijkt de rust in de wijk Delfshaven volgens de gesproken medewerkers teruggekeerd te zijn. Bewoners gaan weer over tot de orde van de dag. Toch vragen medewerkers uit het wijkteam zich af of het wel daadwerkelijk zo rustig is. “Er speelt nog van alles in de wijk”. Zo zijn buurtbewoners bijvoorbeeld nog bezig met het herstel van de woningen, het inrichten van een monumentje in de wijk, en staan de scooter en het bankje van de moeder nog voor de deur van de woning. “De stad is hier nog niet klaar mee”, zeker niet nu de rechtszaak tegen de verdachte van start is gegaan. 12 Voor een verbijzondering van “het verwerven van, op epidemiologische analyse gebaseerd, inzicht in de

gezondheidssituatie van de bevolking” (artikel 2, tweede lid, onder a in Wet publieke gezondheid): zie artikel 2 van het Besluit publieke gezondheid: De in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a in samenhang met onder g, van de wet genoemde werkzaamheden omvatten in ieder geval het via onderzoek verwerven van inzicht in de gezondheidstoestand van degenen die door een ramp worden getroffen. 13 Het CET PSH-GOR is de opvolger van de RIVM-cGM “Expertgroep Gezondheidsonderzoek en Nazorg na rampen en (milieu-)incidenten”. Het ”Convenant houdende afspraken over de samenwerking in het kader van het Crisis Expert Team Psychosociale hulpverlening en gezondheidsonderzoek” verscheen in de Staatscourant op 20 april 2022 (nummer 10637): https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2022-10637.pdf.

36/53

3.3 Reikwijdte van de zorg: bepalen van uitgangspunten Naar aanleiding van onder andere de Bijlmerramp is duidelijk geworden hoe belangrijk het is om de grenzen van de overheidszorg voor getroffenen na een ramp of crisis helder te definiëren (COT, 1993): hoe ver ga je als ‘caring government’, welke uitgangspunten hanteer je, hoe geef je daar invulling aan en wat mag het kosten? “Want uiteindelijk komt er een rekening die betaald dient te worden”. Uit dit leeronderzoek blijkt dat de gemeente Rotterdam deze uitgangspunten niet resultaatgericht heeft opgesteld. Na het schietincident op 28 september heeft ze impliciet gekozen voor de lijn van ‘caring government’, die qua toon verder lijkt te gaan dan de uitgangspunten van Bevolkingszorg op orde 2.0. Daarbij werden kosten noch moeite gespaard en zijn er veel ondersteuning en zorg op maat geboden. De inspanning is volgens respondenten “veel verder gegaan dan je regulier zou verwachten”. Maar het gesprek over de (grenzen van de) ‘caring government’ en het expliciteren van de bijbehorende uitgangspunten voor zowel de korte als lange termijn heeft niet plaatsgevonden. Dit heeft als gevolg gehad dat vooral in de eerste periode na het incident veel mogelijk was, maar dat nu, maanden later, niet meer het geval is. “Je hoefde maar te bellen en het was geregeld, terwijl je daar normaal gesproken flink voor moet shoppen.

Maar naarmate de tijd vordert, zie je al die muurtjes weer naar boven komen […]. We vergeten wel eens dat het nog steeds om dezelfde mensen gaat”. Dit is kenmerkend voor de ‘honeymoon-fase’. Een ander gevolg van het niet bepalen van de uitgangspunten is dat de geboden (na)zorg medewerker-afhankelijk werd. Iedere medewerker maakte daarin zijn of haar eigen afwegingen, of zoals een medewerker zei: “Als ik voor mezelf kan uitleggen waar ik het geld aan uitgeef is het oké”. Het gevaar hierin is dat iedere medewerker een ander kader heeft, terwijl de geboden ondersteuning en zorg niet persoonsafhankelijk zouden moeten zijn. Bovendien hebben medewerkers nu het idee dat als zij de (na)zorg niet meer bieden, niemand het doet en “er niemand meer is voor de bewoners”. Dan bestaat de kans dat “dingen blijven sluimeren en mensen dan misschien in een depressie raken, waar we als samenleving dan met z’n allen weer een groot nadeel van hebben”. Uniformiteit, kaders en een duidelijke methodiek zullen processen duidelijker en effectiever maken. “Als je in de stad vier keer van dit soort incidenten hebt, moet je als overheid wel iets van uniformiteit hebben. Niet elk incident is hetzelfde, maar als je het bij de één doet, moet je het ergens anders ook doen”. Het zal duidelijkheid bieden voor medewerkers, maar ook voor getroffenen: “Nee is ook een antwoord.

Je moet kaders hebben, als je daar duidelijk over bent, accepteren mensen het ook”. Het bepalen van de uitgangspunten maak het ook makkelijker om de (effecten en tevredenheid van de) geboden ondersteuning en zorg en het bijbehorende proces (zoals geld, personeel, rollen en taken) tussentijds te evalueren en eventueel bij te stellen.

3.4 Nazorg aan het eigen personeel Naast inspanning gericht op burgers is er na de schietincidenten ook aandacht geweest voor ondersteuning en zorg voor eigen medewerkers. 14 Een gangbare vorm om daarin te Volgens de Arbeidsomstandighedenwet zijn werkgevers verplicht om na een schokkend incident zorg te dragen voor het welzijn van hun medewerkers.

14

37/53

voorzien en die ook wordt toegepast in Rotterdam, is die van een bedrijfsopvangteam (BOT). 15 De heftigheid van het incident, het extreme geweld, en emoties inclusief woede, wanhoop en het verdriet van getroffenen zijn medewerkers bijgebleven. Gesprekken met getroffenen gingen hen “aan het hart”. Ook maakten sommigen zich de eerste uren zorgen over hun eigen veiligheid en die van hun collega’s: “Als je de DSI [Dienst Speciale Interventies] ziet weet je dat het serieus is”. Bovendien vond het schietincident bij het Heiman Dullaertplein plaats tegenover het gemeentekantoor de Looiershof waar gemeentemedewerkers aanwezig waren die normaal gesproken geen rol hebben tijdens een incident of crisis. Zij waren nu getuige, verleenden eerste hulp aan slachtoffers en/of hielpen bij de eerste opvang van getroffenen. “Iedereen heeft meer gedaan dan zijn/haar eigen rol voorschrijft. Als je solliciteert heb je niet het idee dat je in een opvang naar afschuwelijke verhalen moet luisteren. […] Het was heftig wat we daar meemaakten, echt anders dan ons normale werk”.

Medewerkers van de gemeente

Na het incident kregen medewerkers vooral veel informele steun vanuit hun directe kring, bestaande uit collega’s, leidinggevenden en/of familie en vrienden. Voor het merendeel van de respondenten was deze ondersteuning en zorg voldoende en hadden ze geen behoefte aan extra ondersteuning vanuit het BOT. Sommige medewerkers bagatelliseerden echter hun eigen problemen: “Dan gaven ze aan geen behoefte te hebben. Dat werd meer ingegeven door het gevoel dat zij niks mankeerden en de slachtoffers alles kwijt waren, dan dat die behoefte er echt niet was. Je maakt jezelf kleiner, want 'je mag toch niet zeuren, kijk wat je allemaal hebt in vergelijking met slachtoffers’”. Voor de medewerkers die behoeften hadden aan extra ondersteuning was zowel vanuit de directie Veiligheid als concern breed een BOT actief. Het BOT van directie Veiligheid heeft betrokken collega’s (inclusief de medewerkers van crisiscommunicatie) de dagen na het incident telefonisch benaderd. Het concern brede BOT is onder ander naar de Looiershof gegaan om daar collega’s op te vangen (wat overigens niet iedereen waardeerde: “BOT is vooral een nazorgproces, die hadden in de eerste uren van de crisis daar niet hoeven zijn. […] Ze waren er te snel, en hebben daardoor dingen gezien die ze niet hadden hoeven zien)”.

Voor het concern brede BOT was het niet (meteen) duidelijk welke medewerkers bij het incident betrokken waren, mede omdat medewerkers niet door hun eigen leidinggevende waren aangemeld. Sommige BOT medewerkers gaven daarbij aan niet goed voorbereid te zijn op een gebeurtenis als dit, bijvoorbeeld door het beperkte aantal BOT-medewerkers, de onduidelijke procedures en draaiboeken, en de stroeve afstemming met maatschappelijk werk. Medewerkers die ondersteuning van het BOT kregen ervaarden dit als “zeer warm” en “waardevol”. Toch opperden meerdere respondenten om het BOT eenduidiger te organiseren met bijvoorbeeld één centraal BOT: “Het BOT moet breder binnen de organisatie worden uitgedragen, het moet niet afhankelijk zijn van afdeling X of Y waar je werkt”. Bovendien vonden sommigen het onprettig om gebeld te worden door een eigen collega: “Het is lastig om tegen een collega, waar je dagelijks mee werkt, te zeggen dat je ergens last van hebt. Ik zou dat makkelijker tegen een externe kunnen zeggen”. Er zijn verschillende termen voor de georganiseerde collegiale ondersteuning, zoals BOT (bedrijfsopvangteam), TCO (team collegiale ondersteuning/opvang), of COT (collegiaal opvang team). In dit rapport hanteren we de term BOT.

15

38/53

Volgens een gesproken leidinggevende is de ondersteuning op de lange termijn een aandachtspunt: sommige medewerkers ontwikkelden in de weken na het incident (pas) klachten en zit het bij sommigen momenteel “nog hoog” – mede getriggerd door een nieuw incident bij de Looiershof enkele weken later en de rechtszaak die recentelijk is gestart. “Je voelt dan het verdriet weer”.

Medewerkers van de PSH

De (GGZ-)medewerkers die tijdens en na het incident waren ingezet voor de PSH, hadden weinig tot geen behoefte aan nazorg: naar eigen zeggen zijn ze getraind, hebben veel ervaring, en weten waar ze terechtkunnen als toch ondersteuning en zorg willen. Zij die wel ondersteuning kregen, ontvingen deze voornamelijk van hun directe collega’s en eigen organisatie zoals CVD, Anteszorg of Parnassia. Dit is in lijn met het proceshandboek van de GGD en GHOR Rotterdam-Rijnmond (2021), zie het kader hieronder. Organisatie opvang en nazorg PSHOR-medewerkers Volgens het proceshandboek PSH zijn de opvang en nazorg voor betrokken PSHOR-medewerkers stapsgewijs georganiseerd:

> >

> >

De directies van de instellingen van waaruit de medewerkers zijn ingezet, zorgen voor de opvang en nazorg van de leider en leden van het kernteam. De LPO heeft tot taak om de hulpverleners tijdens de rampenopvang te begeleiden, te ondersteunen en te zorgen dat zij tijdig worden afgelost. Bij de beëindiging van hun dienst roept de LPO de hulpverleners voor een korte evaluatie bijeen. Bij voorkeur wordt deze evaluatie groepsgewijs uitgevoerd; eventueel vindt een individueel gesprek plaats. De leider kernteam vangt de LPO op na afloop van de inzet. Bij een grootschalige inzet worden de LPO en MPO binnen vijf dagen na het beëindigen van de acute hulpverlening door de leider kernteam opgeroepen voor een verplichte groepsgewijze nabespreking.

Nazorg aan andere hulpverleners

>

In beginsel geldt dat elke werkgever in het kader van de Arbowet verantwoordelijk is voor opvang en nazorg van de eigen medewerkers.

De verplichte groepsgewijze nabespreking met de LPO en MPO is echter niet binnen vijf dagen door de leider kernteam en GHOR geïnitieerd. “Een gemis”, aldus een LPO. Een groepsgewijze evaluatie is wenselijk om ervaringen te delen en het incident “af te kunnen sluiten”. Dit is raadzaam voor bijvoorbeeld medewerkers van CVD en SHN, die zowel vanuit de PSHOR als PSHi regelmatig ingezet worden. Maanden later vond de bespreking op initiatief van de leider kernteam alsnog plaats. Hoewel de instellingen van waaruit de medewerkers ingezet worden verantwoordelijk zijn voor de opvang en nazorg, speelt binnen de GHOR de vraag of zij hier zelf toch geen rol in moet spelen: PSH-medewerkers werken tenslotte tijdens een incident voor de GHOR. Binnen de veiligheidsregio is BOT beschikbaar voor piketfunctionarissen. Momenteel vallen hier de leiders kernteam, leden kernteam, LPO's en MPO's echter niet onder. Medewerkers van de GHOR hebben aangegeven te willen kijken wat hierin mogelijk zou zijn in de toekomst.

39/53

4 Reflectie, conclusie en aanbevelingen In dit leeronderzoek, gericht op de inzet en het samenspel vanuit bevolkingszorg en PSH na de schietincidenten op 28 september 2023 in Rotterdam, stonden drie vragen centraal: 1) hoe reflecteren functionarissen van bevolkingszorg en PSH op hun rol en taak tijdens en in de nasleep van het incident; 2) wat is goed gegaan en wat zijn belangrijke leer- en verbeterpunten; en 3) welke aanbevelingen kunnen gedaan worden? Op basis van de verzamelde informatie kunnen die vragen als volgt worden beantwoord.

4.1 Reflectie functionarissen van bevolkingszorg en PSH Meer ingrijpend dan gebruikelijk

Functionarissen benadrukken meerdere malen dat de schietincidenten op 28 september 2023 als buitengewoon ingrijpend worden ervaren, meer dan andere schietincidenten waarmee Rotterdam te maken had. De schietpartijen vonden plaats op twee drukke locaties, waardoor veel mensen direct en indirect betrokken raakten. De impact maakt dat zowel vanuit de gemeentelijke bevolkingszorgtaak als de GGD en GHOR langere tijd psychosociale ondersteuning en zorg zijn geboden aan getroffen burgers. Ook is nazorg geboden aan eigen medewerkers.

Krachtige en flexibele crisisorganisatie, voldoende capaciteit aan mensen en middelen

Uit dit leeronderzoek komt bovenal een beeld naar voren van een geroutineerde crisisaanpak waarin personele capaciteit op hoofdlijnen (en vooral in het begin) voldoende beschikbaar was. De inzet vanuit gemeente, GHOR, GGD en partners was primair gericht op het schietincident aan het Heiman Dullaertplein. Medewerkers van deze organisaties, van coördinatie tot uitvoering, stonden veelvuldig met elkaar in contact en schakelden snel. Zij kleurden taken en rollen automatisch in en hiaten werden vanzelf gevuld. De aanpak was te kenmerken als pragmatisch, flexibel en probleemgericht, maar ook als voldoende betrokken. Op talloze momenten stonden functionarissen in contact met getroffenen, zowel op opvanglocaties als een op een. Een speciale vermelding verdient hier de stadsmarinier; het optreden van deze ambassadeur en meewerkend voorvrouw van de caring government, als verbinder tussen burgers in de wijk, uitvoeringspartners en de gemeentelijke organisatie, komt positief naar voren in dit leeronderzoek.

Veel inzet, maar beperkt zicht op resultaat

Hoewel we uit dit leeronderzoek een beeld kunnen afleiden van een doortastende en mensgerichte organisatie en proces, blijft het lastig om te bepalen waar de inzet toe heeft geleid. Functionarissen kunnen zelf niet aangeven of de aangeboden ondersteuning en zorg nu precies goed, overdadig of ontoereikend waren. In de weken na de schietincidenten en ook in de maanden daarna ontstond geen scherp overzicht van wie tot de getroffenen

40/53

behoorden en in welke mate zij getroffen waren. Dit kwam mede doordat de desbetreffende informatie door veel verschillende betrokken partners (zoals SHN, politie, stadsmarinier) verzameld en niet onderling gedeeld werd, mede als gevolg van de AVG. Bovendien zijn de geboden ondersteuning en zorg ook niet geëvalueerd met getroffenen, hoewel het eigen PSH-draaiboek dit wel voorschrijft.

Praktijk complexer dan planvorming

Voor bevolkingszorg en PSH zijn draaiboeken opgesteld die voor de Rotterdamse context – afzonderlijk per kolom of proces – inzichtelijk maken welke partijen betrokken zijn en hoe deze zich tot elkaar dienen te verhouden. Op basis van de gevoerde gesprekken blijkt het echter niet mogelijk om volledig te reconstrueren of het daadwerkelijke samenspel overeenkomt met deze vooraf bedachte structuren. Dat komt ook doordat in een aantal gevallen functionarissen dubbelrollen vervulden (zowel betrokken bij bevolkingszorg als bij PSH) en onderling van rol wisselden (aanvankelijk coördinerend, dan weer uitvoerend). Deze dynamiek, waarin medewerkers bereid zijn ‘de aap op schouder te nemen’, is tekenend voor de flexibiliteit en het vermogen van de organisatie om zich aan te passen aan de noden van dat moment. Het brengt echter ook een kwetsbaarheid met zich mee, omdat niemand een totaaloverzicht heeft. Belangrijk om te benadrukken is dat op meerdere momenten tijdens de gebeurtenissen volgens functionarissen “het muntje gelukkig de goede kant opviel”, wat maakte dat de organisatie en het proces niet verder op de proef werden gesteld. Dit laatste was anders geweest als er aanvullende slachtoffers zouden zijn gevallen, ook onder de medewerkers die er op een gegeven moment maar van uit moesten gaan dat de dreigingssituatie onder controle was.

Impact en caring government

De gebeurtenissen van 28 september 2023 hebben grote impact (gehad). Hoewel Rotterdam werkt vanuit de uitgangspunten van Bevolkingszorg op orde 2.0, waarin de zelfredzaamheid centraal staat en de ondersteuning en zorg zich vooral richten op de verminderd en niet- zelfredzamen, wilde de gemeente vanwege de impact verder gaan dan deze uitgangspunten: zij wilde een ruimhartige en zorgzame overheid zijn (een caring government). Dit wordt door medewerkers herkend en zij staan hierachter. In de praktijk pakte het uit als een inspanningsverplichting en niet als een resultaatverplichting. Er was niet vastgesteld binnen welke bandbreedte medewerkers dienden te blijven: wat is onvoldoende en wat is buitenproportioneel? Bovendien signaleren we een verschuiving over de tijd. Van een caring government was zeker sprake in de eerste periode na het incident, waarin kosten noch moeite werden gespaard in de (psychosociale) opvang, ondersteuning en zorg, maar in de weken en maanden erna was dit minder eenduidig. Doordat uitgangspunten niet expliciet gemaakt zijn, weten medewerkers niet binnen welke bandbreedte zij mogen handelen en worden keuzes afhankelijk van individuele afwegingen. Een gevolg kan zijn dat burgers in vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld.

Nazorg aan het eigen personeel

Vanuit goed werkgeverschap zijn ondersteuning en nazorg voor het eigen personeel na een ingrijpend incident belangrijk. Op verschillende eindverantwoordelijken na was er voor de meeste functionarissen nazorg beschikbaar. Aan meerdere mensen is dit actief aangeboden. Het beeld is overwegend dat dit niet nodig was, al wordt de aandacht gewaardeerd