[23bb007008] Bijlage behorende bij 23bb007007 over profacto evaluatie Horecagebiedsplannen

20

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

eigen werkwijze. Een van de verschillen is bijvoorbeeld dat een van de horecagebiedsadviseurs tijdens de voorbereiding van het advies al met een kleine commissie uit de gebiedscommissie het advies voorbespreekt, terwijl andere horecagebiedsadviseurs dit niet doen. Daarnaast bestaan er ook geen objectieve criteria op basis waarvan de ontwikkelrichting in een gebied wordt bepaald. Vanuit de gemeente wordt opgemerkt dat het wellicht wel wenselijk is een aantal uitgangspunten op basis waarvan de ontwikkelrichting wordt bepaald, op te nemen in bijvoorbeeld een werkproces. Participatie wordt in de meeste gebieden vormgegeven door het organiseren van bewonersbijeenkomsten of inloopavonden. De gebiedscommissies worden daarbij ondersteund door de wijkmanagers. Uit de gesprekken blijkt dat wisselend wordt gedacht over de rol van de voormalige gebiedscommissie bij de totstandkoming van een (nieuw) horecagebiedsplan. Gesprekspartners uit gebiedscommissies beoordelen de rol die zij vervullen als gebiedscommissie bij de totstandkoming van een horecagebiedsplan over het algemeen positief. Vanuit de gemeente en KHN wordt een aantal kritische opmerkingen gemaakt ten aanzien van de rol van de gebiedscommissies bij de herijking van het horecagebiedsplan.

Gesprekspartners vanuit de gemeente geven aan dat de opkomst bij participatieavonden en de inrichting van die bijeenkomsten erg verschilt per gebied. In sommige gebieden is de opkomst (zeer) laag en zijn het vaak dezelfde personen die een bijeenkomst bijwonen; in andere gebieden (zoals het centrum) worden de bijeenkomsten beter bezocht. De vraag die wordt gesteld is in hoeverre de deelnemers die participeren een afspiegeling vormen van de bewoners en ondernemers in een bepaalde wijk. Volgens gesprekspartners worden de bijeenkomsten die de gebiedscommissie organiseert namelijk met name bezocht door ondernemers die een horeca-initiatief willen realiseren (en niet door bestaande ondernemers) en omwonenden nabij een (beoogde) horecazaak die overlast ervaren en tegen nieuwe horeca zijn. Daarnaast zijn opmerkingen gemaakt over het feit dat ondernemers tijdens het participatietraject hun initiatief voor een horecaconcept kunnen toelichten, in de hoop dat het mogelijk wordt in het nieuwe horecagebiedsplan een horecaonderneming te starten. Een aantal gesprekspartners geeft aan dat gebiedscommissies in de praktijk ontvankelijk zijn voor verhalen over concepten die ondernemers presenteren, terwijl op grond van het horecagebiedsplan uitsluitend gekeken zou moeten worden naar het type activiteit en de impact daarvan op de veiligheid en het woon- en leefklimaat.

Met goede overredingskracht van de initiatiefnemer of door de lobby van een ondernemer met veel (politieke) contacten bestaat het risico dat op basis van formeel niet de juiste argumenten toch iets mogelijk wordt gemaakt. De kans op willekeur bestaat, als voor bepaalde ondernemers of concepten wel iets mogelijk wordt gemaakt en voor anderen niet. Het is volgens die gesprekspartners tegelijkertijd ook weer begrijpelijk dat het verhaal van de ondernemer niet over het effect op de openbare orde gaat, maar vooral inzet op de verrijking die een bepaald concept biedt voor de buurt. Een van de cases waaruit blijkt dat de gebiedscommissie ontvankelijk was voor een initiatief dat in principe niet binnen het horecagebiedsplan paste, is casus 1. Casus 1 In 2020 ontstond bij een aantal initiatiefnemers het idee om in een kwetsbare wijk een cultureel centrum te vestigen in combinatie met dag- en avondhoreca (categorie 1). Door de horecafunctie zou een substantieel deel van de huur van het pand gedekt kunnen worden en daarmee levensvatbaar zijn. De initiatiefnemers waren in de veronderstelling dat horeca in het pand geen

21

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

probleem zou zijn, omdat het pand al eerder een horecafunctie had.21 Het horecagebiedsplan stond op deze locatie echter geen horeca toe (consolideren). De Directie Veiligheid en politie adviseerden negatief over een zelfstandige horecafunctie in verband met de (mogelijk) negatieve impact op de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De gebiedscommissie heeft, nadat zij met de initiatiefnemers had gesproken, het college een ongevraagd advies gestuurd over het cultureel centrum. De gebiedscommissie gaf aan dat zij begreep dat er vanuit ervaringen in het verleden vanuit veiligheidsoogpunt negatief werd geadviseerd. De gebiedscommissie zag liever meer inzet op overlastgevende horeca. Het initiatief zou volgens de gebiedscommissie passen binnen het versterken van de kunstenzone in de wijk en bijdragen aan het aantrekkelijker maken van het woonklimaat voor (toekomstige) bewoners. Daarnaast gaf de gebiedscommissie aan voornemens te zijn het centrum op te nemen in het nieuwe horecagebiedsplan.22 Naast het advies van de gebiedscommissie was er ook in de gemeenteraad en media, aandacht voor het cultureel centrum. Mede naar aanleiding van deze aandacht is ervoor gekozen om weliswaar geen categorie 1-horeca toe te staan, maar wel vooruitlopend op het nieuwe horecagebiedsplan tijdelijk een categorie 0.3 vrijstelling te verlenen.

Volgens een aantal gesprekspartners vanuit de gemeente wordt de gebiedscommissie op een verkeerde manier bevraagd en geïnformeerd tijdens de participatie. Door het voorleggen van ‘was-wordt lijsten’ worden (onder meer) wijzingen op pandniveau aan de gebiedscommissie voorgelegd. De commissies zouden zich in plaats daarvan moeten beperken tot de vraag of er meer of minder (bepaalde activiteiten) horeca in een buurt of straat kunnen komen. Ondernemers proberen de gebiedscommissie te beïnvloeden en die te overtuigen van hun concept. Een probleem bij het beoordelen van concepten is bovendien dat wanneer een ondernemer met een concept dat de commissie wel ziet zitten ermee stopt, er een andere – mogelijk ongewenste – activiteit voor in de plaats kan komen: eens vergund blijft vergund zolang het overnamerecht van toepassing is. Verder geeft KHN aan dat de adviezen van de gebiedscommissies grote invloed kunnen hebben op de huidige ondernemers in een gebied, terwijl het kennisniveau volgens meerdere gesprekspartners (KHN en betrokkenen gemeente) bij leden van de gebiedscommissie over het horecastelsel en de horeca vaak beperkt is. Wanneer een gebied van ‘consolideren’ naar ‘verminderen’ gaat, heeft dit consequenties voor de financiële waarde van een horecaonderneming. De rol van de gebiedscommissies zou daarin volgens KHN een zeer bepalende rol spelen.

In dit kader werd door een andere gesprekspartner opgemerkt dat voor leden van een gebiedscommissie de impact van horeca in het eigen gebied van belang is, terwijl sommige horeca een gebiedsoverstijgende functie heeft. Daarnaast is door enkele gesprekspartners aangegeven dat in sommige gebiedscommissies de stedelijke lijn van politieke partijen een sterke rol spelen bij wat leden van een gebiedscommissie willen, in plaats van dat het gebied als uitgangspunt wordt genomen. Als de stedelijke lijn van een politieke partij is dat nachthoreca zich moet ontwikkelen, zal het lid van de gebiedscommissie initiatieven voor nachthoreca als positief zien.

21 Ongevraagd advies gebiedscommissie. 22 Ongevraagd advies gebiedscommissie.

22

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Sinds 2022 zijn de gebiedscommissies vervangen door 39 wijkraden. De huidige wijkraden zijn met zeven leden23 kleiner dan de voormalige gebiedscommissies die uit negen tot 15 leden bestonden. De leden van de wijkraden zijn gekozen wijkbewoners. Voor veel gesprekspartners blijkt de rol van de wijkraden bij de horecagebiedsplannen nog onduidelijk. Wel ziet een aantal gesprekspartners als risico dat het kennisniveau over (het) horeca(stelsel) van de wijkraden mogelijk lager zal liggen dan bij de gebiedscommissies. Een genoemd alternatief voor het vormgeven van het participatietraject is de gemeente een meer coördinerende rol te geven voor het organiseren van participatiebijeenkomsten. De gemeente kan in dat geval ook meer sturen op de wijze waarop bewoners en ondernemers worden bevraagd over de gewenste ontwikkelrichting voor horeca in een gebied. 3.2.4 Bestuurlijke besluitvorming Het advies van de gebiedscommissie gaat samen met een laatste advies van Directie Veiligheid en (veiligheids)partners naar het college. In het laatste advies van Directie Veiligheid kan deze het college adviseren over waarom het college onderdelen van het advies van de gebiedscommissie wel of niet zou moeten overnemen. Na het advies aan het college van B&W volgt het bestuurlijk besluitvormingstraject. Een van de gesprekspartners geeft aan dat in de meeste gevallen het ambtelijk advies wordt gevolgd.

Het staat het college vrij zelf toevoegingen aan het horecagebiedsplan te doen. Alle horecagebiedsplannen worden uiteindelijk vastgesteld door het college, waarna aanvragen voor een nieuwe of wijziging van een bestaande exploitatievergunning hier door de burgemeester aan worden getoetst.

3.3 Communicatie/terugkoppeling Als een horecagebiedsplan is vastgesteld wordt deze gepubliceerd en kunnen ondernemers en inwoners deze raadplegen. Wijzigingen en de motivaties die aan de ontwikkelrichtingen ten grondslag liggen, worden niet actief aan individuele ondernemers of bewoners van een gebied teruggekoppeld. Wel kunnen ondernemers en inwoners de motivering voor een ontwikkelrichting terugvinden in het online te raadplegen horecagebiedsplan. Het verschilt per horecagebiedsplan hoe uitvoerig deze motivering is. De redenen om te kiezen voor een bepaalde ontwikkelrichting bespreekt de gebiedscommissie in haar (openbare) vergaderingen. Vanuit een aantal ondernemers wordt aangegeven dat wat betreft de communicatie rondom het horecastelsel en wijzigingen daarin het nodige te verbeteren valt. Een van de ondernemers geeft aan dat het voor ondernemers lastig is op de hoogte te blijven van wijzigingen in het horecastelsel of in een horecagebiedsplan. Dankzij goede contacten met de horecagebiedsadviseur wordt deze ondernemer op de hoogte gebracht van bepaalde ontwikkelingen, maar voor ondernemers in de buurt – die minder contact hebben met de horecagebiedsadviseur – is het lastiger op de hoogte te blijven. Casus 2 laat zien dat daar in de communicatie een aantal zaken niet goed is verlopen.

Casus 2 Een koffiezaak heeft in juli 2022 een aanvraag gedaan voor een leegstaand pand aan de rand van het centrum. Voordat het pand leeg kwam te staan zat er op de locatie een pizzeria, die wegens problemen met de fundering was uitgekocht. Vervolgens is gestart met een verbouwing van het pand, maar die ontwikkeling kwam door corona stil te liggen. De exploitatievergunning

23 In het geval de wijk meer dan 30.000 inwoners heeft, bestaat de wijkraad uit negen leden (artikel 5 Verordening op de wijkra-

den). Er bestaan ook vier wijkraden met elf leden.

23

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

is in de tussentijd verlopen en het pand stond langer dan een jaar leeg. De ondernemer kreeg van de gemeente te horen dat geen exploitatievergunning kon worden verleend vanwege het leegstandsbeleid. De ondernemer was niet op de hoogte van het leegstandsbeleid en is daarom niet bij de gemeente op de lijn gekomen. Hierdoor is de casus niet meegenomen in de herijking van het horecagebiedsplan, en kon uiteindelijk geen exploitatievergunning worden verleend.

Ook vanuit de gemeente wordt door enkele gesprekspartners aangegeven dat er verbeterslagen zijn te maken als het gaat om communicatie. Een aantal keer is aangegeven dat een ondernemer/initiatiefnemer vanuit het ruimtelijk domein te horen kan krijgen dat het mogelijk is horeca te vestigen op een locatie, terwijl later blijkt dat het horecagebiedsplan horeca op die bestemming niet toestaat. Het bestemmingsplan staat door de ruime omschrijvingen van mogelijkheden voor exploitatie van de horeca, horeca vaak toe. Vervolgens moet de ondernemer/initiatiefnemer een exploitatievergunning aanvragen, en kan het zo zijn dat de vergunning geweigerd wordt omdat op grond van het horecagebiedsplan horeca niet is toegestaan. Het bestaan van twee kaders (bestemmingsplannen en horecagebiedsplannen) kan voor ondernemers/initiatiefnemers verwarrend zijn en hierover zou volgens enkele gesprekspartners beter kunnen worden gecommuniceerd. Horecaondernemers zijn lang niet altijd bekend met de geldende regels voor de horeca en met het feit dat voor (nieuwe) horeca-initiatieven twee toetsingskaders worden gehanteerd. Uit twee bestudeerde cases blijkt dat de betreffende initiatiefnemer in de veronderstelling verkeerde dat horeca was toegestaan op de locatie, maar dat uiteindelijk bleek dat het horecagebiedsplan het beoogde horeca-initiatief niet toestond.

In beide cases waren de initiatiefnemers niet bekend met het ‘leegstandsbeleid’ van de gemeente. Beide initiatiefnemers verkeerden in de veronderstelling dat horeca was toegestaan, omdat respectievelijk een restaurant (casus 1) en een pizzazaak (casus 2) was gevestigd op de betreffende locatie voordat de exploitatie hiervan stopte. In enkele gesprekken wordt aangegeven dat de informatie over het horecabeleid en de regels die gelden voor nieuwe horeca-initiatieven (bijvoorbeeld op de gemeentelijke website), verduidelijkt kunnen worden. Daarbij wordt van belang geacht dat de informatie vooral voor bewoners en ondernemers toegankelijk en begrijpelijk is en dat duidelijk wordt toegelicht dat er twee kaders gelden voor horecaontwikkelingen (bestemmingsplannen en horecagebiedsplannen) en hoe deze zich tot elkaar verhouden. Een gesprekspartner doet bijvoorbeeld de suggestie een infographic te maken waar op één of enkele pagina’s visueel en gesimplificeerd is toegelicht hoe het horecastelsel werkt en wat de functie van de horecagebiedsplannen is. Een dergelijke infographic zou ook kunnen worden gebruikt bij bijeenkomsten met bewoners en ondernemers in het kader van de herijking van een horecagebiedsplan om duidelijk uit te leggen hoe het instrument werkt (als algemeen toetsingskader).

Daarnaast wordt in enkele interviews aangegeven dat het horecagebiedsplan een relatief uitgebreid document is met veel tekst. Dit zou – met het oog op de leesbaarheid van het document voor ondernemers en bewoners – korter en bondiger kunnen. Als voorbeeld wordt de inleidende tekst genoemd in een horecagebiedsplan waar een algemene toelichting is opgenomen over de verschillende gebiedsprofielen. Deze toelichting zou overbodig zijn, omdat precies dezelfde tekst staat opgenomen in de Horecanota. Verder wordt opgemerkt dat in het horecagebiedsplan per buurt/straat in tekst staat beschreven welke regels gelden voor horeca zonder bijbehorende kaarten die verduidelijken welke regels per locatie gelden. Het toevoegen van kaarten per gebied in een horecagebiedsplan, waarop duidelijk staat aangegeven of horeca is toegestaan op een locatie, en zo ja, welke horecacategorie, kan de leesbaarheid van een horecagebiedsplan verder ten goede komen. Een ondernemer kan daardoor beter in een oogopslag zien welke regels van toepassing zijn op de locatie waar zijn horecazaak is gevestigd

24

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

of waar hij een nieuwe horecazaak wil vestigen. Aangegeven wordt dat idealiter een ondernemer via een digitale kaart/website (vergelijkbaar met ruimtelijkeplannen.nl) voor een locatie kan nagaan welke (horeca)regels gelden op deze plek.

3.4 Vergunningprocedure Een aanvraag voor een exploitatievergunning (of voor de verlenging daarvan) kan worden ingediend via het digitale Horecaloket van de gemeente. Een vergunningaanvraag kan ook schriftelijk worden ingediend. Bij de aanvraag moet de ondernemer de vereiste documenten aanleveren, zoals tekeningen, huurcontracten, een exploitatieplan, etc. Voordat een formele vergunningaanvraag wordt ingediend komt het geregeld voor dat de ondernemer die bijvoorbeeld een nieuwe zaak wil beginnen al een gesprek heeft met de gemeente over de wensen, etc. Voor vragen kunnen ondernemers hiervoor terecht bij de verschillende horecagebiedsadviseurs. Een ingekomen aanvraag wordt binnen het team Horecavergunningen (Directie Veiligheid) toegewezen aan een specifieke behandelaar die vervolgens voor de ondernemer een vast aanspreekpunt vormt gedurende het hele vergunningproces. In de ‘voorfase’ wordt gecheckt of de aanvrager een ‘nieuwe’ ondernemer is met een horeca-initiatief of een bestaande ondernemer die een verlenging van de exploitatievergunning aanvraagt. Een horecagebiedsadviseur gaat na of de aanvraag past binnen het horecagebiedsplan. Als dat het geval is, wordt de aanvraag intern en extern uitgezet ter advisering.

De afdeling Stadsontwikkeling controleert standaard of de aanvraag past binnen het bestemmingsplan, wordt gekeken naar de bouwkundige staat van het horecapand en indien sprake is van een terras beoordelen de stedenbouwkundigen of het terras voldoet aan de kwaliteitseisen die worden gesteld in de Horecanota.24 De afdeling Stadsbeheer gaat na of er in het verleden constateringen zijn geweest in het kader van toezicht en of handhavend is opgetreden (waarschuwing, last onder dwangsom, etc.). De Directie Veiligheid verricht een Bibob-toets bij vergunningaanvragen voor de vestiging van een nieuwe horecazaak en bij overname van een bestaande zaak ingeval er signalen zijn of informatie is die kunnen wijzen op criminele activiteiten.25 Daarnaast geeft de politie standaard een advies over de aanvraag. De politie doet met name antecedentenonderzoek, toetst het levensgedrag van de exploitant/ondernemer en kijkt of horeca op de betreffende locatie een negatief effect heeft op de openbare orde. De screening van de aanvrager bestrijkt de periode van de afgelopen vijf jaar. Door gesprekspartners van de politie is aangegeven dat de wettelijke mogelijkheden om een ondernemer uitgebreid te screenen – en de gegevens die zij met de gemeente mogen delen – bij een aanvraag voor een exploitatievergunning beperkt zijn.

Afhankelijk van de soort vergunning heeft de politie meer wettelijke bevoegdheden om een ondernemer uitgebreider screenen, bijvoorbeeld wanneer tevens een aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten of een Alcoholwetvergunning voor het schenken van alcohol nodig is. De politie kijkt verder of de betreffende locatie/straat/buurt een overlastgeschiedenis kent en/of kwetsbaar is vanwege criminaliteit in de wijk en beoordeelt in hoeverre het aannemelijk is dat exploitatie van horeca op de locatie de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat (ernstig) zal verstoren. Zoals in paragraaf 3.2 is aangegeven adviseert de politie bij de totstandkoming/herijking van een horecagebiedsplan ook al over de wenselijkheid van horeca met het oog op de openbare orde en het woonen leefklimaat op een bepaalde locatie. 24 Horecanota 2017-2021, p. 26-28. 25 Beleidslijn toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015.

25

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Afhankelijk van de horecacategorie en horeca-activiteiten worden ook andere ketenpartners betrokken. De brandweer adviseert bijvoorbeeld over brandveiligheidsaspecten. Wanneer een exploitant meer dan achtergrondmuziek wil produceren, dan moet hij de akoestische situatie van het pand in combinatie met de gewenste bedrijfsvoering, laten onderzoeken en hiervan melding doen. In dat geval wordt bij DCMR Milieudienst Rijnmond advies gevraagd. Aan de hand van de (interne en externe) adviezen en de geldende kaders (Horecanota, horecagebiedsplan, bestemmingsplan) wordt een besluit genomen op de aanvraag. Een exploitatievergunning wordt in ieder geval geweigerd wanneer horeca in strijd is met het bestemmingsplan of het horecagebiedsplan. Daarnaast mag de ondernemer niet onder curatele staan en niet ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag‘ zijn.

Verder kan een vergunning onder meer worden geweigerd (of ingetrokken) wanneer:26 — zich feiten hebben voorgedaan (of aannemelijk is dat deze feiten zich in de toekomst voordoen) waardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat in de omgeving nadelig wordt beïnvloed (bijvoorbeeld vanwege een opgebouwd overlastdossier); — de leefbaarheid in de omgeving wordt aangetast of dreigt te worden aangetast; — de exploitant betrokken is (of ernstige nalatigheid kan worden verweten) bij activiteiten of strafbare feiten die de openbare orde verstoren, dan wel toestaat of gedoogt dat deze activiteiten of strafbare feiten plaatsvinden. Het kan ook voorkomen dat een vergunning partieel wordt geweigerd, wanneer bijvoorbeeld niet alle gevraagde horeca-activiteiten passend zijn binnen het horecagebiedsplan. Als het horecagebiedsplan op een locatie bijvoorbeeld wel categorie 1-horeca toestaat maar geen kansspelautomaten of shisha lounge, dan kan wel een vergunning worden verleend voor een horecazaak maar worden de overige horeca-activiteiten (zoals kansspelautomaten of shisha lounge) niet vergund. Indien de aanvraag niet past binnen het bestemmingsplan, moet een afzonderlijke procedure worden doorlopen waar gekeken wordt of met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bestemmingsplan om alsnog medewerking te verlenen aan het horeca-initiatief.

Daarvoor moet de horecaondernemer een afzonderlijke aanvraag voor een omgevingsvergunning indienen. De procedure is vervolgens dat een advies wordt gevraagd aan de Bebouwingscommissie. In de Bebouwingscommissie zijn verschillende disciplines van de gemeente (zoals milieu, parkeren, stedenbouw en welstand) en externe partners (DCMR Milieudienst Rijnmond en de Veiligheidsregio) aangehaakt. De Bebouwingscommissie beoordeelt het bouwplan en adviseert het college van B&W over het wel of niet meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan. Als het plan past in de omgeving, er geen negatieve gevolgen zijn voor de fysieke leefomgeving en wordt voldaan aan de ruimtelijke kwaliteitseisen, dan kan worden meegewerkt aan een horecaontwikkeling die in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij wordt ook gekeken of het plan voldoet aan het horecagebiedsplan. Wanneer in het horecagebiedsplan de ontwikkelrichting verminderen of consolideren is gekozen, zal waarschijnlijk negatief worden besloten. De exploitatievergunning is persoonsgebonden, waardoor de vergunning niet overdraagbaar is. Dit betekent dat bij een eventuele overname van een horecazaak de opvolger van de vertrekkende ondernemer een nieuwe exploitatievergunning moet aanvragen. De exploitatiever-

26 Zie artikel 2:28 APV Rotterdam 2012.

26

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

gunning wordt voor een periode van vijf jaar verleend. Wanneer in de tussentijd het horecagebiedsplan wordt gewijzigd door de ontwikkelrichting te veranderen naar ‘verminderen’, betekent dat in beginsel niet dat de ondernemer geen nieuwe vergunning krijgt na het verstrijken van de vijf jaar. Het kan wel betekenen dat bij een aanvraag voor verlenging van de vergunning (na vijf jaar) minder horeca-activiteiten worden vergund en/of een minder zware horecacategorie wordt vergund. Ook kan het betekenen dat op het moment dat de ondernemer de horecazaak wil overdragen aan een andere ondernemer hiervoor geen vergunning wordt verleend aan de opvolger.

3.5 Werking en looptijd Horecagebiedsplan 3.5.1 Algemeen In algemene zin volgt uit de meeste interviews dat gesprekspartners positief zijn over de werking en het functioneren van het horecagebiedsplan. Aangezien meeste bestemmingsplannen van de gemeente Rotterdam relatief ruim zijn geformuleerd, laat het vaak horecaontwikkelingen toe. Dat betekent dat zonder aanvullend beleidsinstrument de gemeente slechts beperkt zou kunnen sturen op horecaontwikkelingen. Door naast de bestemmingsplannen (als ruimtelijk toetsingskader) te werken met het horecagebiedsplan dat voor een bepaald gebied fungeert als toetsingskader voor aanvragen van een exploitatievergunning op grond van de APV (openbare orde en het woon- en leefklimaat) heeft de gemeente meer grip op horecaontwikkelingen. In gesprekken wordt aangegeven dat het horecagebiedsplan een duidelijk algemeen toetsingskader vormt doordat per locatie/straat/gebied is geregeld of horeca is toegestaan, en zo ja, welke horecacategorieën zijn toegestaan en wat de ontwikkelrichting is (ontwikkelen, consolideren, verminderen). Dit vormt voor de gemeente een duidelijk kader voor het beoordelen van aanvragen voor een exploitatievergunning en borgt beter (in vergelijking met de situatie voor 2012) dat vergelijkbare vergunningaanvragen op dezelfde wijze worden beoordeeld.

Daarnaast biedt het horecagebiedsplan volgens gesprekspartners zekerheid voor bewoners en ondernemers, omdat zij in ieder geval voor een periode van twee jaar duidelijkheid hebben over in hoeverre (nieuwe) horecaontwikkelingen mogelijk zijn op een bepaalde locatie. Tegelijkertijd wordt in interviews gewezen op de flexibiliteit van het instrument, doordat het horecagebiedsplan in principe elke twee jaar wordt herijkt. Dit biedt de mogelijkheid om in te kunnen spelen op nieuwe (horeca)ontwikkelingen en op basis daarvan het horecagebiedsplan aan te passen. In vergelijking met de andere G4-gemeenten die voornamelijk sturen op horeca via het bestemmingsplan en het afgeven van een omgevingsvergunning (zie ook hoofdstuk 4), is een horecagebiedsplan met een looptijd van twee jaar een relatief flexibel instrument. De aanpassing van bestemmingsplannen vereist het volgen van een uitgebreide procedure. Verder kennen bestemmingsplannen een (veel) langere geldingsduur. Ook zijn de meeste gesprekspartners positief over het feit dat het horecagebiedsplan een gebiedsgericht instrument is. Door voor een bepaald gebied een horecagebiedsplan vast te stellen en per locatie regels te stellen over horeca, kan rekening worden gehouden met het karakter, de aard en functie van een wijk, buurt of straat en de dynamiek van de verschillende gebieden in de gemeente.

Een belangrijke kwetsbaarheid waar door geïnterviewden (van met name de gemeente) op wordt gewezen is het feit dat bij de totstandkoming/herijking van een horecagebiedsplan te veel wordt gekeken naar individuele horeca-initiatieven. Er wordt gewezen op een trend waar

27

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

de afgelopen jaren minder wordt gekeken naar de algemene ontwikkelrichting voor een straat/buurt/gebied en het horecagebiedsplan juist in toenemende mate wordt aangepast op pandniveau (specifieke adressen) om concrete, individuele wensen/initiatieven van horecaondernemers te faciliteren. Daarmee wordt het horecagebiedsplan meer een reactief instrument. Zoals in paragraaf 3.2 is toegelicht heeft dit mede te maken met de wijze waarop de gebiedscommissies worden bevraagd bij de herijking van een horecagebiedsplan. Verder wordt er op gewezen dat wanneer te veel wordt gestuurd op individuele horeca-initiatieven bij de herijking van het horecagebiedsplan het risico ontstaat dat het instrument horecagebiedsplan wordt ‘uitgehold’. Het horecagebiedsplan is immers bedoeld als algemeen toetsingskader op basis waarvan concrete vergunningaanvragen kunnen worden getoetst. Het ‘gebruiken’ van de herijking van een horecagebiedsplan om concrete horeca-initiatieven mogelijk te maken (in feite te ‘vergunnen’) door een wijziging van het horecagebiedsplan op pandniveau staat hiermee op gespannen voet. In dit licht worden door verschillende gesprekspartners ook kanttekeningen geplaatst bij de huidige rol van de horeca adviescommissies (zie hierover paragraaf 3.6). Het doorvoeren van wijzigingen op pandniveau in het horecagebiedsplan vormt ook een juridisch aandachtspunt/risico.

Het is namelijk mogelijk dat een dergelijke wijziging wordt opgevat als een concretiserend besluit van algemene strekking. Tegen de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel (zoals het horecagebiedsplan) staat in principe geen bezwaar en beroep open. Dat is anders wanneer sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een besluit van algemene strekking, waarbij de zelfstandige normstelling ontbreekt. In verschillende gesprekken wordt de wens geuit om het horecagebiedsplan minder gedetailleerd te maken door niet op pandniveau te regelen welke horeca is toegestaan, maar door dit meer op wijk- en straatniveau te regelen. Daarmee wordt ook voorkomen dat individuele horecaconcepten worden getoetst bij de herijking van een horecagebiedsplan. Wanneer enkel op straatniveau wordt geregeld welke horeca is toegestaan, wordt door enkele gesprekspartners de suggestie gedaan om per straat het maximum mogelijke aantal (te vergunnen) horecazaken vast te leggen in het horecagebiedsplan. Dit geeft meer duidelijkheid/zekerheid over wat precies is toegestaan en geeft de gemeente grip op nieuwe horecaontwikkelingen.

3.5.2 Looptijd horecagebiedsplan Het beeld uit de interviews is dat een meerderheid van de gesprekspartners (van met name de gemeente) tevreden is over de huidige looptijd van een horecagebiedsplan van twee jaar. Dit zou enerzijds voldoende zekerheid bieden aan bewoners en ondernemers en anderzijds biedt het voldoende flexibiliteit om na twee jaar het horecagebiedsplan aan te passen om in te spelen op onvoorziene en nieuwe ontwikkelingen. Een deel van de gesprekspartners – zoals KHN – is echter ook kritisch over de looptijd van het horecagebiedsplan en zou een langere geldingsduur wenselijk vinden. Een periode van twee jaar zou te weinig zekerheid bieden aan bewoners en bestaande ondernemers in een gebied. Iedere twee jaar kunnen ze immers weer worden ‘geconfronteerd’ met gewijzigde regels die meer of minder horeca toestaan. Voor bewoners betekent dit dat ze als gevolg van nieuwe horecaontwikkeling meer overlast kunnen ervaren en voor bestaande ondernemers kan dit betekenen dat een concurrerende horecazaak zich in de buurt vestigt. Een langere periode van bijvoorbeeld vier jaar zou in dat kader meer zekerheid bieden. Verder wordt in interviews gewezen op de keerzijde dat het een intensief en langdurig traject is om elke twee jaar weer een horecagebiedsplan te moeten herijken. Het kost doorgaans

28

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

tussen de zes en acht maanden om een horecagebiedsplan te herijken, zo volgt uit interviews. De herijking moet worden voorbereid door de Directie Veiligheid, waarbij ook andere afdelingen binnen de gemeente en externe partners (zoals politie) zijn betrokken. Dit vraagt relatief veel capaciteit en energie van de gemeente. Daarnaast moet ook elke twee jaar weer een participatieproces – tot 2022 georganiseerd door de gebiedscommissies – worden doorlopen. Afgevraagd wordt of de kosten van een herijkingstraject (capaciteit en tijd) in verhouding staan tot de voordelen die de tweejaarlijkse cyclus biedt (flexibiliteit) en of daarom een langere looptijd van het horecagebiedsplan niet wenselijker is. Verschillende gesprekspartners geven aan dat een langere looptijd van een horecagebiedsplan (van bijvoorbeeld vier jaar) alleen wenselijk zou zijn wanneer tegelijkertijd een ontheffingsmogelijkheid wordt geïntroduceerd. Binnen het huidige stelsel wordt het horecagebiedsplan voor een periode van twee jaar vastgelegd en is het – met uitzondering van gebieden waar een horeca adviescommissie is ingesteld – niet mogelijk om horecaontwikkelingen te faciliteren die op dat moment niet passen binnen het horecagebiedsplan. Een ondernemer met een dergelijk horeca-initiatief zal dan in ieder geval moeten wachten tot de volgende herijking van het horecagebiedsplan.

Als wordt gekozen voor een langere looptijd van het horecagebiedsplan moet ook langer vooruit worden gekeken en wordt het lastiger om rekening te houden met onvoorziene ontwikkelingen. Om alsnog onvoorziene horecaontwikkelingen te kunnen faciliteren – die verder geen negatieve impact hebben op de openbare orde en het woon- en leefklimaat – zou een ontheffingsmogelijkheid uitkomst bieden. Enkele geïnterviewden van de gemeente geven aan voorstander te zijn om de mogelijkheid tot wijziging van het horecagebiedsplan na vaststelling voor onvoorziene horecaontwikkelingen – die tussen 2014 en 2016 bestond met de Leidraad aanvulling Horecagebiedsplan – te herintroduceren (zie ook onderstaand paragraaf 2.2.2). Een aandachtspunt bij het introduceren van een ontheffingsmogelijkheid is dat deze mogelijkheid terughoudend zou moeten worden ingezet en dat het risico bestaat op willekeur wanneer op basis van onduidelijke criteria ontheffing kan worden verleend. Daarnaast is er minder noodzaak voor een ontheffingsmogelijkheid wanneer in het horecagebiedsplan op meer algemeen niveau ontwikkelrichtingen worden geschetst en minder op pandniveau. In enkele gesprekken wordt aangegeven dat de looptijd van een horecagebiedsplan ook zou kunnen worden gedifferentieerd afhankelijk van de dynamiek in en het karakter een bepaald gebied.

Voor het centrumgebied – waar relatief veel nieuwe horecaontwikkelingen en initiatieven zijn – zou een korte looptijd van twee jaar bijvoorbeeld meer voor de hand liggen dan voor een bestaand woongebied waar geen tot weinig (horeca)ontwikkelingen zijn. Verder wordt als aandachtspunt genoemd dat de looptijd van het horecagebiedsplan afwijkt van de looptijd van de gebiedskoersen detailhandel, die een geldigheidsduur van drie jaar hebben. Hierdoor zou de afstemming tussen beide beleidskaders worden bemoeilijkt. Als wordt gekozen voor een langere looptijd – bijvoorbeeld vier jaar gelijk met de collegetermijn – is een ander genoemd aandachtspunt dat hierop het ‘leegstandsbeleid’ moet worden aangepast. In de Horecanota is bepaald dat als langer dan één jaar voor de vaststelling van het horecagebiedsplan de exploitatie van een pand is gestopt en nadien niet is hervat, de ontwikkelrichting geldt die voor de locatie is bepaald. Als dat ‘verminderen’ of ‘consolideren’ is, dan is geen nieuwe exploitatie mogelijk.27 Aangegeven wordt dat bij een looptijd van het horecagebiedsplan van vier jaar het bijvoorbeeld redelijker zou zijn om pas na twee jaar zonder horecaexploitatie de leegstandsregeling in werking te laten treden. 27 Horecanota 2017-2021, p. 22.

29

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Geen van de gesprekspartners is voorstander van een kortere looptijd dan twee jaar. Dit zou ten koste gaan van de werking van een horecagebiedsplan als algemeen toetsingskader. Het idee is immers dat met het horecagebiedsplan voor een bepaalde tijd een ontwikkelrichting voor horeca wordt vastgelegd. Een looptijd van bijvoorbeeld een jaar zou willekeur in de hand werken.

3.6 Rol horeca-adviescommissie Een horeca-adviescommissie is bedoeld voor gebieden met een dynamisch karakter, waar het niet goed mogelijk is om twee jaar vooruit te kijken omdat de ontwikkelingen zich in een gebied snel opvolgen en lastig te voorzien zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor gebieden met veel (beoogde) nieuwbouwprojecten. Een horeca-adviescommissie kan ook worden ingesteld voor gebieden met een kwetsbaar karakter, waar de openbare orde onder druk staat en nieuwe horeca-ontwikkelingen mogelijk een negatief effect hebben. In dat laatste geval is het idee dat het dan belangrijk is om van geval tot geval een horeca-initiatief te kunnen toetsen op het moment dat het voorligt. Twee jaar vooruitkijken is dan te lang, omdat een nieuw horecainitiatief met een verkeerde ondernemer de balans in de buurt (qua openbare orde) kan verstoren. In een horecagebiedsplan is bepaald voor welke gebieden/straten een horeca adviescommissie is ingesteld. Voor deze aangewezen gebieden adviseert de horeca adviescommissie over aanvragen voor een exploitatievergunning: er is voor deze gebieden geen ontwikkelrichting bepaald en er is niet geregeld welke horecacategorieën al dan niet zijn toegestaan. Een horeca-adviescommissie bestaat in ieder geval uit medewerkers van de gemeente (ten minste bestaande uit directie Veiligheid, Stadsontwikkeling en Stadsbeheer), de politie en ‘het gebied’.

Met ‘het gebied’ wordt gedoeld op bewoners en ondernemers/ondernemersverenigingen. Daarnaast kunnen ook de DMCR en de brandweer deelnemen in de adviescommissie. De precieze samenstelling van een horeca adviescommissie verschilt van gebied tot gebied. In algemene zin geldt dat een horeca adviescommissie uit dezelfde partijen bestaat als de partijen die betrokken zijn bij de herijking van een horecagebiedsplan (gemeente, bewoners, ondernemers en externe partners zoals de politie). Uit de gesprekken volgt dat wisselend wordt gedacht over de meerwaarde van de horeca adviescommissie. De horeca adviescommissie is bedoeld om meer grip te krijgen op gebieden (of buurten/straten) met een dynamisch of kwetsbaar karakter. Het idee is dat de horeca adviescommissie een advies geeft over een beoogde horecaontwikkeling voordat de betreffende ondernemer een formele vergunningaanvraag indient. Het voordeel van het instellen van een horeca adviescommissie is volgens gesprekspartners dat meer maatwerk kan worden geboden in dynamische/kwetsbare gebieden en dat in samenspraak met de verschillende betrokkenen van de gemeente, politie, bewoners en ondernemers wordt gekeken of een horecaontwikkeling al dan niet gewenst is. Tegelijkertijd worden verschillende kanttekeningen geplaatst bij de huidige werkwijze met een horeca adviescommissie.

In verschillende gesprekken wordt aangegeven dat de rol en positie van de horeca adviescommissie en de status van het advies van de commissie onvoldoende helder is geregeld. De juridische positie van de horeca adviescommissie en de status van het advies bij de vergunningprocedure zou beter moeten worden geregeld in de APV en/of het horecagebiedsplan. Formeel vormt het advies van de horeca adviescommissie geen weigeringsgrond voor een vergunningaanvraag op grond van de APV. De burgemeester betrekt het

30

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

advies van de adviescommissie in de afweging om wel of geen exploitatievergunning te verlenen. Met name wanneer de adviescommissie negatief adviseert over een horeca-initiatief kan dit voor een lastige situatie zorgen. Wanneer de horeca adviescommissie het negatieve advies (met name) baseert op het feit dat het specifieke horecaconcept onwenselijk wordt gevonden, dan kan dit advies niet als weigeringsgrond worden gebruikt. In dat geval ontstaat de situatie dat de horeca adviescommissie een horecaontwikkeling ongewenst vindt, maar de burgemeester de vergunning niet om deze reden kan weigeren. Wanneer de horeca adviescommissie in het negatieve advies onderbouwt dat er redenen van openbare orde en veiligheid en/of het woon- en leefklimaat zijn om geen nieuwe horeca toe te staan, dan kan dit advies wel als onderbouwing worden gebruikt voor het weigeren van een vergunningaanvraag. Een geïnterviewde horecagebiedsadviseur merkte op dat vanwege de onduidelijke juridische status van een horeca adviescommissie in ‘zijn gebied’ geen gebruik meer wordt gemaakt van een horeca adviescommissie. Een andere reden daarvoor was dat het relatief veel tijd en energie kost – in vergelijking met het ‘reguliere’ vergunningsproces – om een proces te doorlopen waar een horeca adviescommissie bij betrokken is. Een horeca-adviescommissie beoordeelt een initiatief dat op het moment voorligt.

Aangezien het gaat om een concrete horecaontwikkeling op een specifieke locatie (en dus niet een algemene ontwikkelingsrichting voor een bepaalde buurt/straat) wordt ook indirect het bijbehorende horecaconcept getoetst. In enkele interviews wordt aangegeven dat naast het belang van de openbare orde en veiligheid en woon- en leefklimaat, ook andersoortige belangen worden meegewogen in de beoordeling van een horeca-initiatief. Dit terwijl een Horecagebiedsplan het toetsingskader vormt om op grond van de APV (openbare orde en veiligheid) een exploitatievergunning te verlenen. Gesprekspartners wijzen erop dat door mede het horecaconcept te beoordelen dit een indirecte vorm van branchering is. In enkele gesprekken wordt als risico gesignaleerd dat steeds vaker een horeca adviescommissie wordt ingesteld en dat een horeca adviescommissie steeds vaker wordt verzocht om bepaalde horeca-initiatieven mogelijk te maken. In een periode van ongeveer vijf jaar zijn er ongeveer vijftien horeca-adviescommissies ingesteld. Door gesprekspartners wordt benadrukt dat terughoudend moet worden omgegaan met het instellen van een horeca adviescommissie. Het zou volgens gesprekspartners geen middel mogen zijn om alsnog bepaalde wensen van ondernemers te faciliteren in gebieden waar dergelijke horecaontwikkelingen vanuit oogpunt van openbare orde eigenlijk niet gewenst zijn.

De opvatting van enkele gesprekspartners is dat voor het overgrote deel van de gebieden geen horeca adviescommissie nodig zou moeten zijn: voor deze gebieden moet het mogelijk zijn om voor (minimaal) twee jaar vooruit te kijken. Wanneer voor ‘te veel’ gebieden gebruik zou worden gemaakt van een horeca adviescommissie – en daarmee dus vaker individuele horeca-initiatieven worden beoordeeld – kan dat ten eerste meer willekeur in de hand werken en ten tweede kan dat het instrument horecagebiedsplan ‘uithollen’, omdat het horecagebiedsplan juist is bedoeld als algemeen toetsingskader voor het verlenen van een exploitatievergunning. Dit kan resulteren in een situatie zoals voor 2012 (voordat werd gewerkt met de Horecagebiedsplannen) waar mede als gevolg van gefragmenteerd horecabeleid per deelgebied en een gebrek aan uniformiteit, sprake was van een situatie waar vergelijkbare vergunningaanvragen per gebied op verschillende wijzen konden worden beoordeeld, waardoor het risico op willekeur bestond.

31

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

3.7 Vergunningvrije en vergunningplichtige horecacategorieën In verschillende gesprekken met betrokkenen van de gemeente, politie en ondernemers zijn de bestaande vergunningvrije en vergunningplichtige horecacategorieën als aandachtspunt genoemd. Deze categorieën worden in de Horecanota onderscheiden en vervolgens wordt in het horecagebiedsplan bepaald op welke locatie de betreffende horecacategorieën zijn toegestaan. Verschillende geïnterviewde ondernemers, betrokkenen van de gemeente en KHN hebben aangegeven dat de bestaande vergunningplichtige horecacategorieën niet goed aansluiten op de behoefte die in de praktijk bestaat, in het bijzonder als het gaat om de sluitingstijden voor avond/nachthoreca.28 Er zouden ten aanzien van de horecacategorieën te weinig verschillende ‘smaken’ bestaan. Daarbij wordt met name gewezen op het relatief grote verschil tussen de categorie 2 (regulier) en categorie 3 (middelzwaar) ten aanzien van de toegestane openings- en sluitingstijden. Dat er behoefte is aan meer differentiatie naar toegestane sluitingstijden volgt ook uit een onderzoek dat in 2020/2021 door Risbo is verricht. Uit het onderzoek volgt onder meer dat er bij horecaondernemers met een avondvergunning behoefte is aan meer flexibiliteit en ruimere sluitingstijden, met name tijdens de uitgaansavonden.

In het rapport wordt aanbevolen om een nieuwe tussenvergunning of een verruiming van de avondvergunning tijdens uitgaansavonden te overwegen en meer te differentiëren binnen de vergunningen naar uitgaansavonden en niet-uitgaansavonden.29 Het Rotterdamse horecastelsel kent verder drie horecacategorieën (categorie 0.1, 0.2 en 0.3) waarvoor geen verplichting geldt een exploitatievergunning aan te vragen (zie ook hoofdstuk 2). Dit moet volgens de gemeente zorgen voor een lastenverlichting voor ondernemers. In het horecagebiedsplan wordt vastgelegd welke vergunningvrije horecacategorie op welke locatie is toegestaan. Voor de vergunningvrije horecacategorieën geldt geen meldplicht. Aangezien er op dit moment geen meldplicht geldt, heeft de gemeente (en veiligheidspartners zoals de politie) onvoldoende tot geen zicht op het aantal vergunningvrije zaken in de stad en waar die zich bevinden. Daardoor hebben de gemeente en politie ook minder scherp in beeld wat de impact van de vergunningvrije horeca-inrichtingen is op het woon- en leefklimaat en de openbare orde en veiligheid. Zo is onbekend bij hoeveel van de vergunningvrije ondernemingen daadwerkelijk sprake is van overlast en/of criminele activiteiten en of in vergelijking met de vergunningplichtige horeca-inrichtingen meer of minder sprake is van overlast.

Dit maakt het lastiger om bij de vaststelling van een horecagebiedsplan te bepalen in hoeverre de gewenste balans tussen levendigheid en openbare orde en woon- en leefklimaat wordt bereikt, aangezien er beperkt zicht is op de totale impact van horeca op een gebied.

3.8 Resumé Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de verschillende betrokkenen in algemene zin positief zijn over de werking en het functioneren van het instrument horecagebiedsplannen. Gesprekspartners zien het horecagebiedsplan als een duidelijk toetsingskader waarmee op horecaontwikkeling kan worden gestuurd. Daarnaast wordt het instrument als voldoende flexibel gezien door een

28 De Horecanota onderscheidt vijf verschillende categorieën horeca waarvoor een vergunningplicht geldt: categorie 1 (licht),

categorie 2 (regulier), categorie 3 (middelzwaar), categorie 4 (zwaar) en categorie 4+ (buiten categorie). Elke categorie kent bepaalde maximum openings- en sluitingstijden (of vrije sluitingstijden/24-uurstijden) en bepaalde toegestane horeca-activiteiten. 29 Y. Seidler e.a. (2021), Een uurtje langer? Een onderzoek naar sluitingstijden in de Rotterdams horeca, p. 9-10.

32

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

looptijd van minimaal twee jaar. Volgens de meeste gesprekspartners is het horecagebiedsplan een toekomstbestendig instrument waarmee gebiedsgericht kan worden gestuurd op horecaontwikkeling. Uit de gesprekken komt wel een aantal kwetsbaarheden van het instrument naar voren. Zo lijkt er een ontwikkeling te zijn dat in de loop der tijd steeds meer individuele concepten worden beoordeeld en dat er minder naar de algemene ontwikkelrichting van een gebied wordt gekeken door gebiedscommissies. Ook worden verbetermogelijkheden gezien wat betreft de communicatie over het instrument en de terugkoppeling na het herijken van een horecagebiedsplan. Daarnaast worden door gesprekspartners kanttekeningen geplaatst bij de huidige werkwijze en status van de horeca adviescommissie en wordt een risico gezien in het steeds vaker aanwijzen van een horeca adviescommissie wat willekeur in de hand kan werken.

33

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

4

Horecastelsels overige G4-gemeenten

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het horecabeleid van de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Utrecht en hoe deze gemeenten sturen op horecaontwikkelingen. Dit hebben we in beeld gebracht door de relevante beleidsdocumenten te bestuderen en daarnaast per gemeente een gesprek te voeren met betrokken beleidsmedewerker(s).30 In paragraaf 4.2 t/m 4.4 bespreken we het horecabeleid van respectievelijk de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Utrecht. In paragraaf 4.5 volgt een resumé.

4.2 Amsterdam Huidig horecabeleid De gemeente Amsterdam stuurt primair op horecaontwikkelingen door het afgeven van een omgevingsvergunning. In de bestemmingsplannen is nader geregeld waar welke categorieën horeca zijn toegestaan. Globaal gezien worden de volgende horecacategorieën onderscheiden: horeca 1 (fastfood), horeca 2 (clubs/zalenverhuur), horeca 3 (cafés), horeca 4 (restaurants/lunchrooms), horeca 5 (hotels) en horeca 6 (culturele horeca). Per stadsdeel en per bestemmingsplan kunnen de precieze categorieën verschillen. Het college van B&W heeft de bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen in de Verordening op het lokaal bestuur in Amsterdam gemandateerd aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen in de gemeente. Het dagelijks bestuur kan in aanvulling op een stedelijk kader zelf beleid vaststellen. Het horecabeleid in de gemeente Amsterdam verschilt op dit moment per stadsdeel. Ieder stadsdeel heeft een aparte horecanota opgesteld alsmede een apart terrassenplan. In dit beleid is onder meer per gebied aangegeven in hoeverre er uitbreidingsmogelijkheden zijn voor bestaande en nieuwe horeca (en ten aanzien van welke horecacategorie). In het Besluit exploitatievergunningvrije ondergeschikte horeca is voor verschillende bedrijven en typen horeca-activiteiten bepaald dat deze zijn vrijgesteld van de verplichting een exploitatievergunning te beschikken.

30 Er zijn twee gesprekken gevoerd met twee beleidsmedewerkers van de gemeente Utrecht.

34

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bij een horeca-initiatief wordt eerst getoetst of het plan binnen het bestemmingsplan past. Indien het plan in strijd is met het bestemmingsplan kan een horeca-initiatief mogelijk worden gemaakt door middels een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan. De horecanota en het terrassenplan van het betreffende stadsdeel wordt hierbij als toetsingskader gebruikt. In verschillende bestemmingsplannen is expliciet voor bepaalde gebieden bepaald dat het mogelijk maken van nieuwe horeca door een ontheffing van het bestemmingsplan niet is toegestaan (in feite een soort ‘horecastop’). In de APV worden drie regimes gehanteerd ten aanzien van openings- en sluitingstijden: dag, avond- en nachtzaken. Voor ‘dagzaken’ gelden relatief ruime sluitingstijden (doordeweeks 01:00 uur en in het weekend 03:00 uur). Uit een interview met betrokken beleidsmedewerkers volgt dat met name voor locaties waar een restaurantfunctie is toegestaan (een dagzaak) vanwege de ruime sluitingstijden in de praktijk de situatie kan ontstaan dat een restaurant in de avonduren meer een borrelplek wordt (en dus een ander functie krijgt). Vanwege de ruime sluitingstijden kan dus op een bepaalde locatie een horecafunctie worden geëxploiteerd die eigenlijk niet passend is volgens het bestemmingsplan.

Door gesprekspartners van de gemeente wordt aangegeven dat hiermee wordt geworsteld, omdat de gemeente binnen het huidige stelsel beperkt grip heeft op dergelijke horecaontwikkelingen. Nieuw stedelijk beleidskader De gemeente Amsterdam is bezig met de ontwikkeling van een nieuw beleidskader voor horeca en terrassen. Op moment van onderzoek ligt het concept Stedelijk beleidskader horeca en terrassen tot en met 13 oktober 2022 ter inzage. Het nieuwe beleid zal naar verwachting in 2024 in werking treden. In plaats van de huidige situatie waar per stadsdeel eigen beleid is vastgesteld voor horeca en terrassen, komt er een nieuw beleidskader voor horeca en terrassen dat geldt voor de hele stad. Er is een aantal redenen waarom de gemeente bezig is met een nieuw beleidskader. In het concept Stedelijk beleidskader wordt aangegeven dat het (ruimtelijk) beleid niet meer aansluit op de huidige praktijk – gelet op veranderende wensen van horecabezoekers en nieuwe concepten die uitstraling naar de omgeving hebben – en niet flexibel genoeg is om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Daarnaast wordt één stedelijk beleidskader nodig geacht, zodat in gelijke gevallen ook dezelfde regels worden gehanteerd.

In de huidige situatie bestaan namelijk (ongewenste) verschillen tussen de stadsdelen in aanduidingen van bestemmingsplancategorieën, in typeaanduidingen voor horecabedrijven in de exploitatievergunningen en in het (stadsdeel)beleid op verschillende onderwerpen. Daarnaast vragen enkele veranderingen in de regelgeving voor horeca en terrassen om aanpassing van het huidige beleid. Zo wil de gemeente van aantal (nieuwe) bevoegdheden uit de Alcoholwet gebruikmaken. Verder betekent de komst van de Omgevingswet onder meer dat alle regels over de fysieke leefomgeving worden gebundeld in één omgevingsplan en de huidige bestemmingsplannen komen te vervallen. Dit vergt harmonisatie van horecacategorieën uit de bestaande bestemmingsplannen en onderscheid tussen ruimtelijke regels in het omgevingsplan en regels voor het reguleren van de openbare orde en veiligheid in de APV.31 Het Stedelijk beleidskader introduceert zes nieuwe horecacategorieën voor zelfstandige horecabedrijven, oplopend in de mate van impact op hun omgeving: lichte horeca, reguliere horeca, middelzware horeca, middelzware horeca plus, zware horeca (uitgaan) en zware horeca

31 Concept Stedelijk beleidskader horeca en terrassen, p. 4.

35

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

(fastfood). Per zwaartecategorie gelden maximale standaard openingstijden en bepaalde horeca-activiteiten. Naast de zelfstandige horeca worden vier andersoortige verschijningsvormen van horeca onderscheiden die allemaal hun eigen regeling en wijze van toetsen/vergunnen kennen: culturele horeca, additionele horeca, additionele horeca bij winkels en kiosken. Verder worden een aantal gebiedstypologieën voor horeca onderscheiden (groen/recreatie, winkelcluster/winkellocatie, wonen, gemengd gebied, werken, lokaal horecagebied en horeca uitgaansgebied) die worden gebruikt om de locaties te koppelen aan een zwaartecategorie in het omgevingsplan. Per stadsdeel wordt een horeca-ambitieplan opgesteld voor gebieden waar een disbalans is ontstaan of waar een andere horeca invulling gewenst is.32 Een horecaambitieplan moet een ontwikkelrichting geven over of er de komende jaren meer horeca moet worden toegevoegd, of dit gelijk moet blijven of dat er juist minder horeca gewenst is. De bedoeling is dat een participatieproces voorafgaat aan de vaststelling van een horeca-ambitieplan, zodat dit plan ‘samen met de bewoners en ondernemers’ in een gebied wordt gemaakt. In het omgevingsplan worden regels opgenomen of een bepaalde horeca-activiteit op een locatie is toegestaan en onder welke voorwaarden deze kan worden uitgevoerd.

De gemeente Amsterdam gaat daarbij werken met een vergunningplicht, de ‘omgevingsvergunning horeca’. Op basis van een aanvraag voor deze omgevingsvergunning wordt getoetst of het type horecaactiviteit past binnen de zwaartecategorie op de gevraagde locatie. Indien aanwezig vormt ook het horeca-ambitieplan onderdeel van de toets voor de specifieke locatie. De omgevingsvergunning is pandgebonden en blijft van kracht zolang de horeca-activiteiten niet veranderen naar aard en omvang.33 Naast de omgevingsvergunning horeca blijft een exploitatievergunning op grond van de APV vereist. De daadwerkelijke toegestane openingstijden worden per horecazaak vastgelegd in de exploitatievergunning op basis van een afweging in het kader van de openbare orde en veiligheid. De burgemeester kan in de voorschriften bij deze vergunning bepalen dat minder ruime openingstijden zijn toegestaan dan de maximale standaard openingstijden behorend bij de betreffende horecacategorie. Bij bepaalde gebiedstypologieën en de zwaardere horecacategorieën kan een ontheffing van de maximale standaard openingstijden worden verleend door verlengde openingstijden toe te staan. Dit moet ruimte bieden aan een diversiteit van bedrijven.34

4.3 Den Haag In de gemeente Den Haag zijn de regels in het bestemmingsplan leidend als het gaat om de vraag of (nieuwe) horeca is toegestaan op een bepaalde locatie. Een aanvraag voor een nieuw horeca-initiatief wordt altijd eerst getoetst aan het betreffende bestemmingsplan. In de bestemmingsplannen is – in vergelijking met Rotterdam – relatief gedetailleerd geregeld op welke locaties horeca is toegestaan en welke horeca-categorieën en hoeveel horecazaken per gebied/locatie zijn toegestaan. Is een horecacategorie wel toegestaan op een locatie, maar is het maximumaantal horecagelegenheden al bereikt, dan is de aanvraag in strijd met het be-

32 Concept Stedelijk beleidskader horeca en terrassen, p. 17. 33 Concept Stedelijk beleidskader horeca en terrassen, p. 18. 34 Concept Stedelijk beleidskader horeca en terrassen, p. 21.

36

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

stemmingsplan. Bij de afweging voor het al dan niet mogelijk maken van horeca en het bepalen van de categorie wordt gekeken naar de locatie, de omgeving en het karakter van het gebied. Sinds 2010 worden in het horecabeleid en in de bestemmingsplannen drie horecacategorieën gehanteerd: licht, middelzwaar en zwaar. Het onderscheid hierin wordt gemaakt op basis van openingstijden en het accent van de exploitatie (eten, drinken, vermaak).35 Het horecabeleid van de gemeente Den Haag bestaat uit de Horecavisie (in 2016 vastgesteld) en het Uitwerkingsplan Horeca Den Haag 2021-2023. De Horecavisie schetst de hoofdlijnen en uitgangspunten van het gemeentelijk horecabeleid. In het Uitwerkingsplan worden nadere acties geformuleerd met het oog op (het creëren van) een goed horecaklimaat. In de Horecavisie wordt een aantal gebiedsprofielen onderscheiden, waaronder uitgaanskernen, toeristische gebieden, winkelgebieden en woongebieden. Voor de uitgaanskernen geldt dat horeca veel ruimte krijgt: de zwaarste categorie horeca is toegestaan en alle horecazaken mogen 24 uur per dag open zijn. Deze ruime mogelijkheden zijn ook verankerd in de betreffende bestemmingsplannen. Ook in de toeristische gebieden krijgt horeca relatief veel ruimte, met bijvoorbeeld ruimere terrastijden. Voor de andere gebiedsprofielen wordt over het algemeen minder ruimte geboden voor (alle typen) horeca.

De gemeente hanteert een positieve houding bij aanvragen voor nieuwe horeca-initiatieven.36 Het college van B&W kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan om horeca alsnog toe te staan wanneer de bestemmingsplanregels horeca niet toestaan. Bij de beoordeling van het eventueel verlenen van een ontheffing worden alle belangen gewogen, zoals bijvoorbeeld het effect op woon- en leefklimaat, ruimtelijke aspecten, etc. Daarbij wordt ook gekeken of het betreffende horeca-initiatief past binnen de uitgangspunten van de Horecavisie en het Uitwerkingsplan Horeca. In het horecabeleid is voor bepaalde gebieden – afhankelijk van het gebiedsprofiel – bijvoorbeeld aangegeven dat nieuwe horecaontwikkeling wenselijk is: dat kan dan aanleiding zijn om een ontheffing te verlenen. In het Uitwerkingsplan Horeca staat opgenomen dat de gemeente wil bekijken op welke manier meer kan worden gestuurd op het soort horecaconcept en de hoeveelheid hiervan voor bepaalde locaties. Dit gelet op de sterke groei van het aantal horecazaken, met name in de fastservicesector.37 Op dit moment worden drie horeca-categorieën onderscheiden waar allerlei vormen van horeca onder kunnen vallen. Om meer te kunnen sturen op bepaalde vormen van horeca wordt onder meer overwogen om meer horecacategorieën te onderscheiden dan alleen licht, middelzwaar en zware horeca.

Toetsing aan het bestemmingsplan vormt in de gemeente Den Haag het belangrijkste sturingsinstrument op waar welke horeca zich kan vestigen. Daarnaast moet een exploitatievergunning worden aangevraagd, waarbij vooral wordt getoetst aan aspecten omtrent openbare orde en veiligheid. De aanvraag voor een exploitatievergunning op grond van de APV kan worden geweigerd wanneer de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed. Bij een aanvraag voor een exploitatievergunning wordt standaard een advies gevraagd van de politie.

35 Uitwerkingsplan horeca Den Haag 2021 -2023, p. 8. 36 Uitwerkingsplan Horeca Den Haag 2021-2023, p. 3. 37 Uitwerkingsplan Horeca Den Haag 2021-2023, p. 8.

37

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

In de praktijk komt het niet vaak voor dat een exploitatievergunning wordt geweigerd, aldus een gesprekspartner van de gemeente. Indien de openbare orde en het woon- en leefklimaat onder druk komt te staan als gevolg van ‘te veel’ horeca, heeft de gemeente beperkte mogelijkheden om een vergunning te weigeren. Een exploitatievergunning kan in beginsel alleen worden geweigerd wanneer duidelijk is dat de ondernemer een voorgeschiedenis heeft met antecedenten of dat het betreffende pand een voorgeschiedenis kent met overlast en/of criminele activiteiten. Vaak is er echter hieromtrent onvoldoende informatie om een vergunning te kunnen weigeren. In dat geval krijgt de ondernemer doorgaans het voordeel van de twijfel. Volgens een gesprekspartner van de gemeente is bij de uitgaanskernen relatief weinig sprake van overlast na verlening van een exploitatievergunning, mede omdat goede afspraken met de lokale horeca zijn te maken. De ervaring is dat met name bij horecazaken in bijvoorbeeld woongebieden relatief vaak sprake is van overlast. De gemeente kent de zogenoemde toetsingscommissie horecabestemmingen. Deze commissie bestaat uit medewerkers van de afdeling Ruimtelijke ordening, Economie, Veiligheid en externe partners als de omgevingsdienst en politie.