[23bb007008] Bijlage behorende bij 23bb007007 over profacto evaluatie Horecagebiedsplannen

Een horecaondernemer die een nieuwe horecazaak wil beginnen kan voor een bedrag van 150 euro een ‘beginseluitspraak’ vragen van de toetsingscommissie over het horeca-initiatief. De gemeente adviseert ondernemers met een horeca-initiatief om ook vooral een dergelijke uitspraak te vragen voordat ze een vergunningaanvraag indienen. Deze beginseluitspraak houdt in dat de ondernemer informeel uitsluitsel krijgt in hoeverre het horeca-initiatief op de betreffende locatie vergunningtechnisch kans van slagen heeft. Op deze wijze wordt al enigszins voorgesorteerd op de vergunningprocedures en wordt een integrale ‘voortoets’ verricht. Deze werkwijze wordt door een gesprekspartner van de gemeente Den Haag als een good practice bestempeld. Voor de gemeente is dit een handig instrument, omdat het veel vergunningaanvragen voorkomt die geen kans van slagen hebben. De ondernemer verkrijgt binnen enkele weken duidelijkheid vanuit alle betrokken diensten of een horeca-initiatief (waarschijnlijk) mogelijk is.

4.4 Utrecht De gemeente Utrecht stuurt voornamelijk via de omgevingsvergunning op nieuwe horecaontwikkelingen. In de bestemmingsplannen, worden de bestaande horecavestigingen bestemd conform de bestaande situatie. Ontwikkelingen in de zin van nieuwe horecavestigingen of uitbreiding van horecavestigingen worden daarin niet meegenomen, tenzij ze voldoende concreet en gewenst zijn. Gezien de lange doorlooptijd en hoge kosten wordt wijziging van een bestemmingsplan voor een horecaontwikkeling niet het meest geschikte instrument geacht. 38 Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van horeca worden daarom doorgaans gefaciliteerd via een aanvraag voor een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan.39 Bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning betrekt de gemeente het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018. Deze nota geldt als onderliggend beleid voor het verlenen van een omgevingsvergunning. In het Ontwikkelingskader horeca zijn profielen per deelgebied opgenomen, waarin de ruimte voor nieuwe horeca wordt beschreven. In de profielen staan regels die in bepaalde gebieden of op bepaalde plekken gelden. Daarbij worden

38 Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018, p. 16. 39 Op grond van artikel 4 bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

38

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

zeven verschillende horecacategorieën onderscheiden met per categorie een hinderprofiel.40 Er zijn ook regels voor profielen waarmee de gemeente bijzondere horecagelegenheden wil stimuleren, zoals de regels voor ‘Bijzondere Horeca op bijzondere locaties’ of ‘Horeca in de wijk’. Bij initiatieven wordt beoordeeld of het initiatief past binnen het profiel van het deelgebied. Vervolgens wordt specifiek gekeken naar de locatie (pand, situatie, omgeving) en naar de actuele situatie in het deelgebied. Zo kan het voorkomen dat na een aantal nieuwe ontwikkelingen in een deelgebied een situatie is ontstaan die verdere groei van horeca onwenselijk maakt, ook als dat wel past in het profiel. Voor de binnenstad zijn deze profielen nader uitgewerkt met zoneringen (blauwe lijnen). De zones geven de preferente ontwikkelingsgebieden aan. Voor initiatieven binnen een deelgebied, maar buiten de zone, wordt slechts bij uitzondering een omgevingsvergunning verleend. Voor horeca-initiatieven binnen een blauwe lijn geldt in beginsel het principe ‘ja, mits’, terwijl voor de overige delen van de binnenstad het uitgangspunt is ‘nee, tenzij’. Toetsingscriteria omgevingsvergunning Aan de hand van de volgende criteria vindt de afweging plaats of een omgevingsvergunning al dan niet wordt verleend:41 1. De aanvraag moet passen binnen het profiel van het betreffende deelgebied; 2.

Er wordt getoetst aan de volgende ruimtelijke criteria: • Het profiel van de straat of de weg en de functie (doorgaand of niet) waar het nieuw te vestigen horecabedrijf is gelegen. In smalle, doorgaande straten zijn zwaardere horecacategorieën in principe niet toegestaan. • De bereikbaarheid van het gebied/pand en toegankelijkheid van het horecabedrijf zelf (vooral ten aanzien van bevoorrading). • Mogelijkheden voor parkeren in de omgeving (noodzaak is afhankelijk van het horecatype). • De schaal van de beoogde functie moet passend zijn binnen de directe omgeving. Daarbij wordt ook gekeken naar het effect van de achterkant van de horecagelegenheid op woonomgeving. 3. De vestiging mag er niet toe leiden dat looproutes naar en voorlangs winkels of binnen andere concentraties worden aangetast. 4. Het behoud van het monumentale karakter van het pand of het beeldbepalende karakter van het pand of het straatbeeld. 5. Indien van toepassing (op grond van de Wet milieubeheer) wordt het vereiste akoestisch onderzoek en extern veiligheidsonderzoek bij de omgevingsvergunning beoordeeld. 6. Indien de woonomgeving en de openbare ruimte het toelaat, is in de regel bij een horecavestiging een terras.

Met de Verordening horeca gemeente Utrecht wordt het aanvragen van een exploitatievergunning voor horecavestigingen gereguleerd en worden eisen gesteld aan de vergunninghouder en leidinggevende om ervoor te zorgen dat het horecabedrijf geen ontoelaatbare overlast in de omgeving veroorzaakt. De burgemeester kan een aanvraag voor een exploitatievergunning weigeren als de aanwezigheid van het horecabedrijf een ontoelaatbare nadelige invloed

40 De volgende horecacategorieën worden onderscheiden: lichte horeca (D2), lichte horeca plus (D3), middelzware horeca (D1),

snelle horeca (C), zware horeca (B), grootschalige zware horeca (A2) en grootschalige zware horeca (A1). 41 Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018, p. 16-18.

39

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

heeft op de openbare orde, de veiligheid van personen of goederen, de zedelijkheid, de gezondheid, de bescherming van het milieu of de woon- en leefsituatie van omwonenden in de omgeving van het bedrijf. Daarbij houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en wijk, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan de woon- en leefsituatie al blootstaat en verder komt te staan door de exploitatie van het horecabedrijf en eventueel de wijze van bedrijfsvoering van de aanvrager in andere horecabedrijven.42

4.5 Resumé De inventarisatie van het horecabeleid van de andere G4-gemeenten laat zien dat de gemeenten Amsterdam, Den Haag en Utrecht – in tegenstelling tot de gemeente Rotterdam – voornamelijk sturen op horeca via de bestemmingsplannen en het afgeven van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan (via de kruimelgevallenregeling). In deze gemeenten wordt – in vergelijking met de gemeente Rotterdam – in de bestemmingsplannen over het algemeen gedetailleerder geregeld welk type en categorie horeca al dan niet is toegestaan op een locatie. Er wordt daarmee vooral gestuurd op horeca via het ruimtelijke kader (bestemmingsplannen, omgevingsvergunning) en in mindere mate via het APV-kader (exploitatievergunningen), terwijl het in de gemeente Rotterdam net andersom is, waar voornamelijk via de horecagebiedsplannen wordt gestuurd als APV-toetsingskader. Voor het beoordelen van een aanvraag die niet past binnen het bestemmingsplan toetsen de andere G4-gemeenten aan een beleidskader voor horeca. Deze beleidskaders schetsen per gebied de gewenste algemene ontwikkelrichting voor horeca (en de toegestane horeca categorieën). In vergelijking met een horecagebiedsplan dat op straatniveau (en soms zelfs op pandniveau) regelt welke horecacategorieën al dan niet zijn toegestaan, zijn de beleidskaders van de andere G4-gemeenten algemener per gebied geformuleerd.

Dit geldt met name voor de gemeente Den Haag; in de gemeente Utrecht en Amsterdam wordt wat gedetailleerder de gewenste ontwikkelrichting per gebied beschreven. In tegenstelling tot het horecagebiedsplan, waarbij primair belangen op het gebied van openbare orde en veiligheid (dienen te) worden meegewogen, worden in de beleidskaders voor horeca van de andere G4-gemeenten juist meer economische en ruimtelijke belangen betrokken bij de invulling van dit beleid en de keuze voor ontwikkelrichtingen voor bepaalde gebieden. Daarnaast is een verschil dat de beleidskaders horeca over het algemeen minder frequent worden geactualiseerd (eens in de vier jaar of na een langere periode) dan de horecagebiedsplannen. In dit opzicht vormt het horecagebiedsplan dus een flexibeler sturingsinstrument ten aanzien van horecaontwikkelingen.

42 Artikel 11 Verordening horeca gemeente Utrecht en toelichting.

40

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

5

Conclusie

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden conclusies getrokken op basis van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken en worden de deelvragen van het onderzoek (zie bijlage 1) beantwoord. In paragraaf 5.2 komt de algemene conclusie over de werking, het functioneren en de toekomstbestendigheid van het horecagebiedsplan aan de orde en worden per thema rondom de horecagebiedsplannen de conclusies uiteengezet. Het hoofdstuk sluit in paragraaf 5.3 af met een slotbeschouwing en een doorkijkje naar een toekomstbestendige doorontwikkeling van het horecagebiedsplan.

5.2 Conclusie 5.2.1 Werking en functioneren Voor de invoering van het horecagebiedsplan in 2012 werd in de gemeente Rotterdam met name gestuurd op horecaontwikkeling via horecanota’s die per deelgemeente waren vastgesteld. In deze horecanota’s werd de ontwikkelrichting voor horeca bepaald, maar van eenduidigheid en uniformiteit tussen de verschillende deelgemeenten was geen sprake. Het begrippenkader werd verschillend ingevuld en toegepast, aan de keuze voor de ontwikkelrichting lagen per deelgemeente verschillende belangen ten grondslag en over vergelijkbare aanvragen kon verschillend worden geadviseerd (door de politie) en beslist. Dit zorgde voor een situatie van fragmentatie en gebrek aan uniformiteit en werkte een situatie van willekeur in de hand. Deze situatie leidde tot herijking van het begrippenkader en de introductie van het horecagebiedsplan in 2012. Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven moest met de invoering van het horecagebiedsplan invulling worden gegeven aan het uitgangspunt dat de wijk bepalend is voor wat mogelijk is op het gebied van horecaontwikkeling. In het horecagebiedsplan moet de balans tussen levendigheid en een prettig woon- en leefklimaat (openbare orde) centraal staan. Het doel van het horecagebiedsplan is een goede en duurzame match tussen wijk, buurt en/of straat en het bewerkstelligen van horecaontwikkelingen.

41

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Uit het onderzoek volgt dat gesprekspartners in algemene zin positief zijn over de werking en het functioneren van het horecagebiedsplan. Voor de meeste gebieden functioneert het horecagebiedsplan zoals bedoeld en over het algemeen naar tevredenheid van betrokkenen. Door per locatie/straat/gebied de ontwikkelrichting te schetsen en te regelen welke categorieën horeca al dan niet zijn toegestaan, biedt het horecagebiedsplan een duidelijk algemeen toetsingskader voor het (op dezelfde wijze) beoordelen van vergunningaanvragen. Het geeft de gemeente een beleidsinstrument in handen waarmee – in tegenstelling tot de relatief ruim geformuleerde bestemmingen in Rotterdam – actief kan worden gestuurd op horecaontwikkelingen per gebied. Ook biedt dit duidelijkheid voor bewoners en ondernemers, doordat zij (in ieder geval) voor de komende twee jaar weten wat de regels zijn voor bestaande en nieuwe horeca op een locatie en of er nog (nieuwe) horecaontwikkelingen mogelijk zijn. Verder wordt het uitgangspunt breed onderschreven dat de wijk/het gebied bepalend is voor de mate waarin horecaontwikkeling gewenst is. Ieder gebied heeft immers een eigen aard/functie en dynamiek, wat betekent dat om de gewenste balans tussen levendigheid en openbare orde en woon- en leefklimaat te bereiken, afhankelijk van de karakteristieken van een gebied meer of juist minder horeca gewenst is.

Het instrument horecagebiedsplan sluit aan op dit uitgangspunt door gebiedsgericht sturing te geven aan toegestane horecaontwikkelingen. Aangezien het horecagebiedsplan een looptijd kent van twee jaar wordt het instrument als relatief flexibel bestempeld, omdat iedere twee jaar het horecagebiedsplan kan worden herijkt op basis van onvoorziene en nieuwe (horeca)ontwikkelingen. Helemaal in vergelijking met het beleidsinstrumentarium van de andere G4-gemeenten beschikt de gemeente Rotterdam met het horecagebiedsplan over meer mogelijkheden om actief in te spelen en te sturen op nieuwe (horeca)ontwikkelingen. De andere G4-gemeenten sturen voornamelijk op horeca via de bestemmingsplannen en het afgeven van een omgevingsvergunning voor een ontheffing van het bestemmingsplan. De beleidskaders horeca van de andere G4-gemeenten – waar per gebied de algemene ontwikkelrichting voor horeca wordt geschetst en aan de hand waarvan aanvragen voor een omgevingsvergunning (die afwijken van het bestemmingsplan) worden getoetst – worden minder frequent geactualiseerd dan de horecagebiedsplannen. Dit geldt helemaal voor de bestemmingsplannen die voor lange tijd worden vastgesteld.

Een keerzijde van de betrekkelijk korte looptijd van het horecagebiedsplan is dat volgens een deel van de gesprekspartners te weinig zekerheid en consistentie wordt geboden aan bewoners en (bestaande) ondernemers, omdat iedere twee jaar de regels over (nieuwe) horeca in een gebied weer kunnen wijzigen. Een langere looptijd wordt in dat kader wenselijker geacht. Dit geldt in het bijzonder voor gebieden met relatief weinig dynamiek en weinig nieuwe (horeca)ontwikkelingen, zoals in bestaande woongebieden. Bij een langere looptijd (van bijvoorbeeld vier jaar) wordt door verschillende gesprekspartners gewezen op de noodzaak van het introduceren van een ontheffings- of wijzigingsmogelijkheid van het horecagebiedsplan (zoals op basis van de Leidraad aanvulling horecagebieden die in het verleden gold). Een dergelijke mogelijkheid maakt het mogelijk om onvoorziene horecaontwikkelingen (die geen negatieve impact op de openbare orde en het woon- en leefklimaat hebben) te faciliteren. Tegelijkertijd kan het risico op willekeur toenemen wanneer een ontheffingsmogelijkheid te vaak zal worden gebruikt. Een andere kanttekening bij de huidige looptijd is dat de tweejaarlijkse herijking van het horecagebiedsplan een langdurig en intensief traject is en relatief veel tijd, energie en capaciteit vraagt van medewerkers van de gemeente.

Gesprekspartners vragen zich af of de benodigde tijd en capaciteit voor het herijkingstraject in verhouding staan tot de voordelen

42

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

die de tweejaarlijkse cyclus biedt (flexibiliteit en mogelijk meer grip op horecaontwikkelingen) en of een langere looptijd van het horecagebiedsplan niet wenselijker is. 5.2.2 Toekomstbestendigheid Over het algemeen is de breed gedeelde opvatting dat het horecagebiedsplan een toekomstbestendig instrument is. Zoals aangegeven, vormt het een gebiedsgericht en flexibel instrument waarmee actief kan worden gestuurd op horecaontwikkelingen en biedt het duidelijkheid: zowel als algemeen toetsingskader voor de vergunningverlening als voor bewoners en ondernemers. Tegelijkertijd vormt de huidige invulling van de wijze waarop de horecagebiedsplannen worden herijkt een belangrijke kwetsbaarheid voor de toekomstbestendigheid van het instrument. Het onderzoek laat zien dat een horecagebiedsplan bij de herijking in toenemende mate naar aanleiding van individuele, concrete horeca-initiatieven op pandniveau wordt aangepast, waarbij er minder wordt gekeken naar de algemene ontwikkelrichting voor een straat/buurt/gebied. Dit heeft mede te maken met een wens (zowel binnen de politiek als bij ondernemers) voor het leveren van maatwerk en de behoefte om initiatieven met ‘kwalitatief goede horeca’ te faciliteren. Daarbij wordt echter niet altijd goed beseft dat hierbij de regel geldt ‘eens vergund, blijft vergund’.

Als ‘het leuke initiatief’ mogelijk wordt gemaakt, maar de ondernemer er daarna toch mee stopt is het niet mogelijk om de eventueel minder gewenste initiatieven die daarvoor in de plaats komen, en die binnen de geplande exploitatiecategorie vallen, te weigeren. Daarbij speelt met name ook de wijze waarop de gebiedscommissies (tot 2022) werden bevraagd en geïnformeerd een rol. Op basis van het ambtelijk advies met voorgestelde wijzigingen van het horecagebiedsplan (waar ook wijzigingen op pandniveau werden voorgesteld) moest de gebiedscommissie met input van bewoners en ondernemers adviseren over de wijziging van een horecagebiedsplan. Aangezien ondernemers tijdens het participatietraject hun horeca-initiatieven kunnen toelichten en bewoners bezwaren kunnen uiten tegen specifieke horecaontwikkelingen, krijgen vooral concrete horeca-initiatieven de aandacht terwijl het juist de bedoeling is van het instrument horecagebiedsplan meer in algemene zin over de gewenste ontwikkelrichting te spreken voor een buurt of een straat. Ook als gevolg van politieke druk (bijvoorbeeld vanuit de gemeenteraad) wordt de aandacht soms nadrukkelijk gevestigd op een specifiek horeca-initiatief. Het steeds meer sturen op concrete horecaontwikkelingen is in zekere zin ook inherent aan de huidige systematiek waar elke twee jaar het horecagebiedsplan wordt herijkt.

Door het horecagebiedsplan elke twee jaar aan te passen wordt in feite ook de situatie in de hand gewerkt dat de voorliggende wijzigingen van het horecagebiedsplan met name kleine wijzigingen zijn, vaak op pandniveau, gericht op het mogelijk maken van bepaalde horecaontwikkelingen of juist bedoeld om de regels aan te scherpen. Het ligt immers niet voor de hand dat na ‘slechts’ een periode van twee jaar er voor grote gebieden aanleiding bestaat om de algemene ontwikkelrichting voor een gebied/straat te wijzigen. Ook lijkt mede een rol te spelen dat per gebied het herijkingsproces van het horecagebiedsplan verschilt (als het gaat om wie op welke moment wordt betrokken). Er is namelijk aan de voorkant geen eenduidige en uniforme werkwijze vastgesteld hoe dit proces moet worden vormgegeven en hoe invulling moet worden gegeven aan het horecagebiedsplan. Daarnaast bestaan er geen objectieve criteria op basis waarvan de ontwikkelrichting in een gebied wordt bepaald. Dit laat ruimte om na verloop van tijd een andere invulling te geven aan het horecagebiedsplan dan oorspronkelijk bedoeld. Het

43

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

nader formuleren van uitgangspunten voor de werkwijze en het participatieproces bij de herijking van het horecagebiedsplan en criteria voor de wijze waarop hieraan invulling wordt gegeven en de ontwikkelrichting voor een gebied wordt bepaald, kan meer houvast bieden. Het sturen op concrete horecaontwikkelingen ondermijnt de functie van het horecagebiedsplan als algemeen APV-toetsingskader op basis waarvan concrete vergunningaanvragen worden beoordeeld. Door steeds meer concrete horeca-initiatieven (die niet passen binnen het voorgaande horecagebiedsplan) te ‘vergunnen’ bij de herijking van het horecagebiedsplan, wordt het instrument als algemeen toetsingskader uitgehold. Daarmee wordt het ook meer een reactief instrument waarbij horecawensen worden gefaciliteerd, terwijl het horecagebiedsplan juist is bedoeld als sturingsinstrument waarmee de gemeente op voorhand regelt op welke locaties wel en geen horeca gewenst is om een balans tussen levendigheid en openbare orde en woon- en leefklimaat te bereiken. De vraag is in hoeverre deze balans tot stand komt wanneer bij de herijking van het horecagebiedsplan voornamelijk wordt gekeken naar concrete horecaontwikkelingen terwijl de algemene ontwikkelrichting uit het oog verloren raakt. Het sturen op individuele horecaconcepten staat op gespannen voet met het horecagebiedsplan als algemeen beleidskader.

Het mogelijk maken van een sympathiek horecaconcept van een bepaalde ondernemer in het horecagebiedsplan, betekent immers dat op de betreffende locatie een bepaalde horecacategorie wordt toegestaan. De consequentie is dat een andere ondernemer op deze plek ook een horecazaak kan beginnen die past binnen de toegestane horecacategorie terwijl deze mogelijk een minder gewenst horecaconcept realiseert. Te veel sturen op individuele horecaconcepten brengt verder het risico op branchering met zich mee. Dit kan ook een situatie van willekeur in de hand werken vergelijkbaar met de situatie van voor 2012, toen er sprake was van gefragmenteerd beleid ten aanzien van horeca en op vergelijkbare aanvragen voor horecavestigingen verschillend kon worden geadviseerd en beslist. Het horecagebiedsplan vormt een beleidskader dat bedoeld is om de impact van horeca op de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat te reguleren. Dat betekent dat dit instrument niet bedoeld is om te sturen op de ontwikkeling van kwalitatief goede horeca (vanuit bijvoorbeeld economisch of ruimtelijk oogpunt). Wanneer de wens bestaat om actiever te sturen op de kwaliteit van horeca dient de gemeente daarvoor andere instrumenten in te zetten. Dat kan bijvoorbeeld door een ander beleidsinstrument vast te stellen gericht op de kwaliteit van horeca (in economisch perspectief).

Ook is het mogelijk om actiever via privaatrechtelijke weg te sturen op de kwaliteit van horeca. Bijvoorbeeld door in wijken waar het minder goed gaat als gemeente panden op te kopen en te bepalen wat er in die panden aan horeca komt of via privaatrechtelijke afspraken (zoals een convenant) over gewenste typen horeca op bepaalde locaties met vastgoedeigenaren, ondernemersverenigingen of bedrijveninvesteringszones (BIZ). Verder kan binnen het ruimtelijke domein horeca actiever worden gereguleerd via bestemmingsplannen en in de toekomst via het omgevingsplan. Het omgevingsplan zal de bestaande bestemmingsplannen vervangen en een ruimere reikwijdte krijgen doordat over allerlei activiteiten ten aanzien van de fysieke leefomgeving regels kunnen worden gesteld. Het is echter – net als binnen het huidige wettelijk kader – niet mogelijk om in het omgevingsplan regels te stellen over de openbare orde en veiligheid. Dit betekent dat onder de Omgevingswet voor horecagelegenheden nog steeds een exploitatievergunning op grond van de APV vereist is. De komst van de Omgevingswet vormt een natuurlijk moment om de keuze te maken om al dan niet meer regels te stellen over horeca in het omgevingsplan. Hoewel gesprekspartners in algemene zin positief zijn over de werking en het functioneren van het horecagebiedsplan, worden er – naast het sturen op individuele horeca-initiatieven

44

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

als belangrijke kwetsbaarheid – verschillende aandachtspunten en verbetermogelijkheden genoemd met het oog op de toekomstbestendigheid van het instrument. Dan gaat het over het totstandkomingsproces van het horecagebiedsplan en het participatieproces daarbij, afstemming met andere beleidsdomeinen, de rol en positie van de horeca adviescommissies en communicatie en terugkoppeling richting ondernemers en bewoners over het Rotterdamse horecastelsel en wijzigingen en ontwikkelingen in het kader van de herijking van het horecagebiedsplan. Participatie Door gesprekspartners wordt in algemene zin benadrukt dat participatie van bewoners en ondernemers uit het gebied bij de totstandkoming van het horecagebiedsplan van belang is. In paragraaf 3.2.3 is toegelicht dat het – na het afronden van het ambtelijk advies – aan de gebiedscommissie is om via een participatietraject de visie van bewoners en ondernemers op te halen. Uit het onderzoek volgt dat met name vanuit de gemeente en KHN een aantal kritische opmerkingen gemaakt worden ten aanzien van de rol van de gebiedscommissies en het participatietraject dat zij organiseren.

Volgens een aantal gesprekspartners van de gemeente zijn gebiedscommissies in de praktijk ontvankelijk voor verhalen over concepten die ondernemers presenteren, terwijl op grond van het horecagebiedsplan uitsluitend gekeken zou moeten worden naar het type activiteit en de impact daarvan op de veiligheid en het woon- en leefklimaat. Een initiatiefnemer met overtuigingskracht krijgt eerder iets voor elkaar, terwijl het risico bestaat dat dit gebeurt op basis van argumenten die niet in het formele kader passen. Ook een bestudeerde casus laat zien dat het type initiatief/concept van invloed is geweest op de gebiedscommissie, terwijl het horecagebiedsplan op die locatie in principe geen horeca toestond. De kans op willekeur bestaat als voor bepaalde ondernemers of concepten wel iets mogelijk wordt gemaakt en voor andere niet. Uit de gesprekken volgt dat gebiedscommissies (en in de toekomst mogelijk wijkraden) wellicht op een verkeerde manier worden bevraagd. Zij zouden zich in plaats van met de vraag of een specifiek concept van een ondernemer mogelijk moet worden gemaakt, moeten bezighouden met de vraag wat de ontwikkelrichting voor een buurt of straat moet worden.

Een ander probleem bij het beoordelen van concepten is bovendien dat wanneer een ondernemer stopt met een concept dat de commissie wel ziet zitten, er een andere – ongewenste – activiteit voor in de plaats kan komen: eens vergund blijft vergund. Ook is de vraag in hoeverre een gebiedscommissie/wijkraad de visie hoort van ‘alle’ bewoners en ondernemers. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat met name ondernemers met bepaalde horecawensen en bewoners die overlast ervaren van horeca aanwezig zijn bij de participatiebijeenkomsten. Verder volgt uit meerdere gesprekken dat het kennisniveau bij leden van de gebiedscommissie over het horecastelsel en de horeca vaak beperkt is. Met name KHN heeft moeite met het feit dat ondanks de beperkte kennis bij de gebiedscommissies hun advies grote impact kan hebben op huidige ondernemers. Wanneer een gebied van ‘consolideren’ naar ‘verminderen’ gaat, heeft dit namelijk consequenties voor de financiële waarde van een horecaonderneming. Sinds 2022 zijn de gebiedscommissies vervangen door wijkraden. De huidige wijkraden zijn met zeven leden kleiner dan de voormalige gebiedscommissies die uit negen tot vijftien leden bestonden.43 Voor veel gesprekspartners blijkt de rol van de wijkraden bij de horecagebiedsplannen nog onduidelijk.

Wel ziet een aantal gesprekspartners als risico dat het kennisniveau 43 Er bestaan ook vier wijkraden met elf leden.

45

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

over (het) horeca(stelsel) van de wijkraden lager zal liggen dan bij de gebiedscommissies. Een alternatief dat in de gesprekken is genoemd, is dat de gemeente zelf de participatie zou kunnen organiseren. Afstemming andere beleidsdomeinen Er bestaan verschillende ideeën over de mate waarin de belangen van andere beleidsterreinen moeten worden meegewogen bij de totstandkoming van de horecagebiedsplannen. Zo zou het volgens sommigen wenselijk zijn dat economische belangen zwaarder meewegen bij het bepalen van de ontwikkelrichting in een bepaald gebied. Uit gesprekken blijkt dat economische belangen wel worden meegewogen, maar dat zou volgens sommigen nog nadrukkelijker moeten gebeuren. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het horecagebiedsplan primair een afwegingskader vormt voor de verlening van een exploitatievergunning op grond van de APV. Het zou in strijd zijn met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht wanneer bij die toetsing andere belangen worden meegewogen dan die de APV dient (lees: openbare orde en veiligheid). Immers: het bestuursorgaan dient de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.

Op het moment dat bij de totstandkoming van het horecagebiedsplan de economische belangen en het belang van openbare orde en veiligheid samenlopen, of in ieder geval niet botsen met elkaar, kunnen de economische belangen zoveel mogelijk worden meegewogen. Wanneer deze belangen strijdig zijn met elkaar dienen de belangen van openbare orde en veiligheid altijd voor te gaan. Communicatie Zoals in paragraaf 3.3 beschreven, bestaan er verbetermogelijkheden voor de communicatie over (wijzigingen in) het horecastelsel. Een aantal ondernemers en bewoners geeft aan dat vanuit de gemeente actiever kan worden gecommuniceerd over (de reden voor) wijzigingen in het horecastelsel of in een horecagebiedsplan. Dankzij goede contacten met een horecagebiedsadviseur van een van de geïnterviewde ondernemers, wordt de ondernemer op de hoogte gebracht van bepaalde ontwikkelingen, maar voor ondernemers in de buurt – die minder contact hebben met de horecagebiedsadviseur – is het lastiger op de hoogte te blijven. Verder is opgemerkt dat het bestaan van twee kaders (bestemmingsplannen en horecagebiedsplannen) voor ondernemers/initiatiefnemers verwarrend is.

Ondernemers kunnen (door de ruime bestemmingsplannen) vanuit het ruimtelijk domein te horen krijgen dat het vestigen van horeca op een locatie geen probleem is, terwijl later blijkt dat op grond van het horecagebiedsplan op die locatie geen horeca is toegestaan. Hierover zou volgens enkele gesprekspartners beter kunnen worden gecommuniceerd vanuit de gemeente. Zo zou duidelijke en toegankelijke informatie op de gemeentelijke website over de regels over horeca behulpzaam kunnen zijn. Daarnaast zijn de horecagebiedsplannen relatief uitgebreide documenten met veel tekst. Dit zou – met het oog op de leesbaarheid van het document voor ondernemers en bewoners – korter en bondiger kunnen. Verder wordt opgemerkt dat in het horecagebiedsplan per buurt/straat in tekst staat beschreven welke regels gelden voor horeca zonder bijbehorende kaarten die verduidelijken welke regels per locatie gelden. Het toevoegen van kaarten per gebied in een horecagebiedsplan, waarop duidelijk staat aangegeven of horeca is toegestaan op een locatie, en zo ja, welke horecacategorie, kan de leesbaarheid van een horecagebiedsplan verder ten goede komen.

46

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Horeca adviescommissie De horeca adviescommissie wordt ingesteld op het moment dat bij de totstandkoming van het horecagebiedsplan de ontwikkelrichting nog niet kan worden bepaald. Dat speelt bijvoorbeeld rondom nieuwbouw waarbij de ontwikkelingen in de buurt nog niet geheel zijn te voorzien. Bij de totstandkoming van het stelsel in 2012 was het de bedoeling dat de horeca adviescommissie alleen in dergelijke uitzonderingsgevallen zou worden ingesteld. De afgelopen jaren wordt in toenemende mate een horeca adviescommissie aangewezen in een horecagebiedsplan. Daarmee wordt het bepalen van een ontwikkelrichting in feite uitgesteld, wat willekeur en onvoorspelbaarheid in de hand werkt. Dit staat haaks op het idee van het stelsel met horecagebiedsplannen. De werking van het stelsel wordt daarmee uitgehold. Het is daarom raadzaam om in overeenstemming met het oorspronkelijke idee van het horecagebiedsplan alleen in uitzonderlijke gevallen een horeca adviescommissie (met vertegenwoordigers van de gemeente, politie, ondernemers en bewoners) in te stellen.

5.3 Slotbeschouwing Het instrument horecagebiedsplan functioneert volgens betrokkenen in algemene zin naar tevredenheid. Het werkt voor het overgrote deel zoals bedoeld door gebiedsgericht invulling te geven aan de ontwikkelrichting voor horeca en daarmee de gewenste balans tussen levendigheid enerzijds en openbare orde en woon- en leefklimaat anderzijds. Het vormt een gebiedsgericht en flexibel instrument om actief te sturen op horecaontwikkelingen en biedt een duidelijk kader voor de gemeente, bewoners en ondernemers. Daarmee is het een toekomstbestendig instrument. Zonder het instrument horecagebiedsplan zou de gemeente minder actief kunnen sturen op waar welk type horeca zich kan vestigen en heeft de gemeente minder grip op horecaontwikkelingen. De belangrijkste kwetsbaarheid van het instrumentarium betreft de huidige werkwijze waar bij de herijking van het horecagebiedsplan in toenemende mate wordt gestuurd op individuele, concrete horeca-initiatieven en in mindere mate op de algemene ontwikkelrichting voor horeca per straat/buurt/gebied, terwijl de Horecanota 2017-2021 dát voorschrijft en horeca-ontwikkelingen niet op pandniveau beschreven dienen te worden. Het risico is dat daarmee het instrument als algemeen toetsingskader wordt uitgehold en dat een situatie van willekeur in de hand wordt gewerkt.

In dit licht zou de herijking van het horecagebiedsplan minder moeten zien op regels die op pandniveau wijzigen maar juist meer op algemener niveau (bijvoorbeeld per straat). Daarbij zou het ook beter passen dat bewoners en ondernemers in het kader van participatie zich meer uitspreken over de gewenste ontwikkelrichting voor een bepaald gebied in plaats van over concrete horeca-initiatieven. Verder kan een meer terughoudende inzet van de horeca adviescommissies het risico op het uithollen van het instrument verminderen. Hoewel het betrekken van bewoners en ondernemers bij de herijking van het horecagebiedsplan breed wordt onderschreven, volgen uit het onderzoek de nodige kanttekeningen over de wijze waarop het participatieproces tot op heden wordt ingevuld en de rol van de gebiedscommissies daarbij. Met het oog op de toekomstbestendigheid van het horecagebiedsplan is het van belang dat het participatieproces goed wordt vormgegeven, dat bewoners en ondernemers op de juiste wijze worden bevraagd en dat er oog is voor de belangen van alle bewoners en (bestaande en nieuwe) ondernemers. In dat kader is er nog geen duidelijkheid over de rol die de wijkraden hierbij kunnen vervullen, al staat vast dat ze op enigerlei wijze betrokken blijven. Een alternatief is dat de gemeente een actievere rol inneemt bij het coördineren van het participatieproces.

47

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Verder kan actievere communicatie bijdragen aan de toekomstbestendigheid van en het draagvlak voor het instrument, zowel als het gaat om de informatievoorziening over het horecastelsel als (actievere) terugkoppeling richting bewoners en ondernemers over (de reden voor) wijzigingen van het horecagebiedsplan. Tot slot kan de leesbaarheid van het horecagebiedsplan – voor bewoners en ondernemers – worden verbeterd door de teksten bondiger te formuleren en door bijvoorbeeld meer met kaarten te werken. Met inachtneming van de aandachtspunten en verbetermogelijkheden kan het instrument horecagebiedsplan op toekomstbestendige wijze worden doorontwikkeld.

48

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bijlage 1: deelvragen

Onderzoeksthema I: beleidsreconstructie 1. Wat is het (oorspronkelijk) beoogde doel van de horecagebiedsplannen (beleid, intentie, ambitie en beleidstheorie/onderbouwing van dat beleid)? 2. Hoe verhoudt het instrument horecagebiedsplan zich (en kan zich verhouden in de toekomst) tot andere gemeentelijke sturingsinstrumenten gericht op de ontwikkeling van horeca (bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en horeca adviescommissies)? Onderzoeksthema II: horecagebiedsplan in de praktijk 3. Wat zijn de voor- en nadelen van de huidige werkwijze die met het sturingsinstrument Horecagebiedsplannen (inclusief horeca adviescommissies) wordt gevolgd? 4. Hoe wordt de gebruiksvriendelijkheid van de huidige sturingsinstrumenten door betrokkenen c.q. ondernemers ervaren? 5. Hoe sturen andere G4-gemeenten (Amsterdam, Den Haag en Utrecht) op de ontwikkeling van de horeca en op basis van welke kaders en belangen die meegewogen worden? Onderzoeksthema III: werking en toekomst 6. In hoeverre sluit de huidige praktische invulling van de horecagebiedsplannen en de werking van die plannen in de praktijk aan bij de (oorspronkelijk) met de horecagebiedsplannen beoogde doelstelling(en)? 7.

Welke wensen ten aanzien van gebiedsgerichte sturing op de ontwikkeling van horeca (inclusief horeca adviescommissies) zijn er bij de gemeente (concernbreed), ondernemers (inclusief KHN), bewoners(organisaties) en veiligheidspartners? 8. In hoeverre leent het instrument horecagebiedsplannen zich voor een integrale visie (waarbij alle invalshoeken, belangen, aspecten in en van de horeca in een bepaald gebied aan bod komen) op de vestiging van horeca in de gebieden/wijken en wat zijn de consequenties hiervan voor de doelmatigheid van de horecagebiedsplannen?

49

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bijlage 2: geraadpleegde documenten

Horecanota Rotterdam 2002-2006 Horecanota Rotterdam 2007-2011 Horecanota Rotterdam 2012-2016 Horecanota Rotterdam 2017-2021 Evaluatie horecanota 2017-2021 Verschillende horecagebiedsplannen Verordening op de Wijkraden 2022 J. Scherpenisse, M. van Twist en B. Koopmans (2021), Hoe zou Wim dat aanpakken? Verschil maken voor een veiligere stad door het bestuurlijk optreden door de gemeente Rotterdam, NSOB) Y. Seidler, R. van Leeuwen, J. de Boom, D. de Kool en M. van San (2021), Een uurtje langer? Een onderzoek naar sluitingstijden in de Rotterdams horeca, Risbo

50

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bijlage 3: lijst van gesprekspartners

Oriënterende interviews Beleidsadviseur horeca, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Centrum, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Charlois, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Beleidscoördinator horeca, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Stadsmarinier, gemeente Rotterdam Algemene interviews Adviseur horecavergunningen, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Rotterdam-Noord, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Feijenoord en IJsselmonde, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Delfshaven en Hoek van Holland, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Adviseur bouw- en woningtoezicht, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Beleidsadviseur economie, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Planoloog, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Projectmanager ruimtelijke economie, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Voorzitter regio Rotterdam, KHN Vice-voorzitter regio Rotterdam, KHN Regiomanager Zuid-Holland, KHN Voormalig lid gebiedscommissie Centrum Voormalig lid gebiedscommissie Centrum Adviseur bestuurszaken, Regionale Eenheid Rotterdam, politie Plv.

sectorhoofd, Regionale Eenheid Rotterdam, politie Horecacoördinator Rotterdam-Zuid, politie Zes leden, bewonersvereniging Roffanum Andere G4-gemeenten Beleidsadviseur, gemeente Amsterdam Strategisch adviseur horeca, gemeente Amsterdam Beleidsmedewerker, gemeente Den Haag Beleidsadviseur VTH, gemeente Utrecht Senior vergunningen horeca, gemeente Utrecht Casestudy’s Casus 1 Horecagebiedsadviseur Charlois, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam

51

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Wijkmanager Oud-Charlois, gemeente Rotterdam Voormalig lid gebiedscommissie Charlois Initiatiefnemer Kunstcentrum Horeca-uitbater Casus 2 Horecagebiedsadviseur Centrum, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Teamleider horecavergunningen, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Vastgoedontwikkelaar Casus 3 Accounthouder veiligheid, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecagebiedsadviseur Centrum, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecacoördinator Centrum, politie Horecaondernemer Casus 4 Horecagebiedsadviseur Kralingen-Crooswijk, Prins Alexander en Rozenburg, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Horecaondernemer

52

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bijlage 4: deelnemers focusgroepen

Adviseur horecavergunningen, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Beleidsadviseur kantoren, winkels en bedrijventerreinen, cluster Stadsontwikkeling, gemeente Rotterdam Horecacoördinator Rotterdam-Zuid, politie Horecagebiedsadviseur Centrum, directie Veiligheid, gemeente Rotterdam Stadsmarinier, gemeente Rotterdam Voormalig lid gebiedscommissie Centrum Voormalig lid gebiedscommissie Charlois Voorzitter regio Rotterdam, KHN

53

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Bijlage 5: exploitatiecategorieën44

Categorie 0

Type Basisvrijstelling

Vrijstelling met horecabestemming

Vrijstelling voor bijzondere objecten & instellingen

1

Licht

2

Regulier

Activiteiten — Geopend tussen 07:00 en 22:00 uur; — alleen achtergrondmuziek aanbieden; — alleen een gevelzitplaats (max. 1m uit de gevel over de breedte van de gevel) exploiteren; — geen kansspelen, seks- en/of drugsgerelateerde activiteiten aanbieden en/of gelegenheid bieden tot het roken met gebruik van een waterpijp; — de horeca-activiteiten passen binnen de bestemming van het object; — de openbare inrichting niet vergunningplichtig is op grond van de Drank- en Horecawet. — Geopend tussen 07:00 en 23:00 uur; — een gevelterras exploiteren tot max. 3m uit de gevel over de breedte van de gevel; — alcoholische drank schenken indien zij in het bezit zijn van een Drank- en Horecawetvergunning — Geopend tussen 07:00 en 23:00 uur; — een gevelterras exploiteren tot max. 3m uit de gevel over de breedte van de gevel; — alcoholische drank schenken indien zij in het bezit zijn van een Drank- en Horecawetvergunning.

Inrichtingen die in aanvulling op de voor hen geldende categorie 0: — geopend zijn van 7:00 uur of tot 23:00 uur — een terras exploiteren van 07:00 tot 23:00 uur; — en/of een gevelterras exploiteren van meer dan 3m uit de gevel en/of een overterras tot 23:00 uur; — en/of alcoholhoudende drank schenken; — en/of in een straat gevestigd zijn die is aangewezen door de burgemeester Inrichtingen die in aanvulling op categorie 1: — geopend zijn vóór of vanaf 07:00 tot 01:00 / 02:00 uur — een terras exploiteren van 07:00 tot 01:00 / 02:00 uur; — en/of kansspelautomaten aanwezig hebben; — en/of amusement aanbieden, anders dan door middel van twee kansspelen; — en/of gelegenheid bieden tot het roken van rookwaar met gebruikmaking van waterpijpen (shisha);

44 Horecanota 2017-2021, p. 13 -17.

54

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

en/of gelegenheid bieden tot het uitvoeren van seksuele handelingen anders dan tegen betaling. Inrichtingen die in aanvulling op categorie 2: — 24-uur geopend zijn; — óf meer dan achtergrondmuziek willen produceren. Inrichtingen die in aanvulling op categorie 3: — 24-uur geopend zijn; — en meer dan achtergrondmuziek willen produceren; — en/óf zaalverhuur aanbieden (minder dan 2500 bezoekers). Inrichtingen die in aanvulling op categorie 4: — grootschalige evenementen faciliteren / zaalverhuur (meer dan 2500 bezoekers) —

3

Middel zwaar

4

Zwaar

4+

Buitencategorie

55

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

56