[23bb007008] Bijlage behorende bij 23bb007007 over profacto evaluatie Horecagebiedsplannen

Gemeente Rotterdam

Evaluatie horecagebiedsplannen

Groningen, december 2022

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs

Heinrich Winter, Mark Beukers, Christian Boxum en Jeanne Cazemier

Opdrachtgever Datum Status

Pro Facto December 2022 Definitief

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Inhoud Samenvatting

1

2

3

1

Aanleiding Onderzoeksvragen- en thema’s Aanpak Conclusie

1 1 2 2

Inleiding

5

1.1 1.2 1.3 1.4

5 5 6 8

Aanleiding Onderzoeksvragen- en thema’s Onderzoeksaanpak Leeswijzer

Beleidsreconstructie

9

2.1 Inleiding 2.2 Oorsprong horecagebiedsplannen 2.2.1 De jaren ’90 tot 2012 2.2.2 Introductie horecagebiedsplannen in 2012 2.2.3 Horecanota 2017-2021

9 9 9 11 13

2.3 Proces en loopduur van horecagebiedsplannen 2.4 Horeca adviescommissies 2.5 Horecastelsel 2.5.1 Twee toetsingskaders 2.5.2 Categorieën exploitatievergunning 2.5.3 Vergunningvrije horeca 2.5.4 Kortlopende exploitatievergunningen 2.5.5 24-uurs horeca

14 14 15 15 15 16 16 16

2.6 2.7

Evaluatie Horecanota 2017 – 2021 Conclusie

17 17

Horecagebiedsplannen in de praktijk

19

3.1 Inleiding 3.2 Totstandkoming van horecagebiedsplannen 3.2.1 Ambtelijk advies 3.2.2 Afstemming andere beleidsdomeinen 3.2.3 Gebiedscommissie 3.2.4 Bestuurlijke besluitvorming

19 19 19 20 20 23

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

4

5

3.3 Communicatie/terugkoppeling 3.4 Vergunningprocedure 3.5 Werking en looptijd Horecagebiedsplan 3.5.1 Algemeen 3.5.2 Looptijd horecagebiedsplan

23 25 27 27 28

3.6 3.7 3.8

30 32 32

Rol horeca-adviescommissie Vergunningvrije en vergunningplichtige horecacategorieën Resumé

Horecastelsels overige G4-gemeenten

34

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

34 34 36 38 40

Inleiding Amsterdam Den Haag Utrecht Resumé

Conclusie

41

5.1 Inleiding 5.2 Conclusie 5.2.1 Werking en functioneren 5.2.2 Toekomstbestendigheid

41 41 41 43

5.3

Slotbeschouwing

47

deelvragen geraadpleegde documenten lijst van gesprekspartners deelnemers focusgroepen exploitatiecategorieën

49 50 51 53 54

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5:

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Samenvatting

Aanleiding De gemeente Rotterdam geeft met horecagebiedsplannen lokaal invulling aan het stedelijk horecabeleid. De horecagebiedsplannen gelden, samen met onder andere het bestemmingsplan, als toetsingskader bij de verlening van exploitatievergunningen voor horecavestigingen. Waar het bestemmingsplan vanuit ruimtelijk oogpunt stuurt op de ontwikkeling van horeca, doen de horecagebiedsplannen dat vanuit het oogpunt van leefbaarheid en openbare orde en veiligheid. Het streven van de gemeente is om het komende jaar, in aanvulling op het Uitvoeringsplan horeca, een nieuwe Nota horecavergunningen op te leveren. Een mogelijke herijking van het instrument horecagebiedsplan is hier onderdeel van. Uit de evaluatie van de Horecanota 2017-2021 is gebleken dat de wensen van betrokkenen over de horecagebiedsplannen uiteenlopen en dat het onduidelijk is in hoeverre het beoogde doel van het instrument horecagebiedsplan toekomstbestendig is. De burgemeester heeft daarom aan de raad de toezegging gedaan om het instrument horecagebiedsplan te evalueren.

Onderzoeksvragen- en thema’s De onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat luidt: Hoe werkt het instrument horecagebiedsplan in de praktijk en is dit instrument toekomstbestendig? Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende drie deelonderzoeken: Onderzoeksthema I: beleidsreconstructie In dit onderzoeksthema hebben we een reconstructie gemaakt van het beleid en de doelstellingen daarvan. Daarnaast zijn we nagegaan hoe de horecagebiedsplannen zich verhouden tot andere sturingsinstrumenten die de gemeente ter beschikking staan. Onderzoeksthema II: horecagebiedsplan in de praktijk Dit onderzoeksthema richt zich op de werking van het instrument horecagebiedsplan in de praktijk. We gaan in op ervaringen van betrokkenen. Daarnaast hebben we ook gekeken hoe de gemeenten Utrecht, Amsterdam en Den Haag sturen op de ontwikkeling van de horeca.

1

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Onderzoeksthema III: werking en toekomst In dit onderzoeksthema hebben we gekeken in hoeverre de praktijk van de horecagebiedsplannen aansluit bij de beoogde doelstellingen van het instrument. We hebben daarbij de wensen van verschillende stakeholders in kaart gebracht en aandacht besteed aan de vraag of de horecagebiedsplannen zich lenen voor een integrale visie op de vestiging van horeca. Aanpak Het onderzoek is gestart met een documentenstudie om een reconstructie te maken van de beleidstheorie van het instrument horecagebiedsplan. Daarnaast zijn ter oriëntatie drie gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente. Om inzicht te krijgen in de werking, het functioneren en de toekomstbestendigheid van het horecagebiedsplan zijn negen algemene verdiepende interviews gevoerd met in totaal 24 gesprekspartners. We hebben verschillende gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente. Verder hebben we gesproken met vertegenwoordigers van Koninklijke Horeca Nederland, de politie, een bewonersvereniging en leden van de voormalige gebiedscommissies. In aanvulling op de algemene interviews zijn vier casestudy’s verricht om een nader beeld te krijgen van het functioneren van het instrument in de praktijk. In het kader van het onderzoek is ter vergelijking ook in beeld gebracht hoe de andere G4-gemeenten (Amsterdam, Den Haag en Utrecht) sturen op horecaontwikkelingen.

Per gemeente zijn daartoe de relevante (beleids)documenten bestudeerd en is een gesprek gevoerd met een of meer betrokken beleidsmedewerkers. De voorlopige onderzoeksbevindingen zijn aan het slot van het onderzoek voorgelegd aan betrokkenen in twee focusgroepen. Beide focusgroepen zijn gebruikt om te reflecteren op de voorlopige bevindingen en conclusies over de werking, het functioneren en de toekomstbestendigheid van het instrument horecagebiedsplannen. Conclusie Voor de invoering van het horecagebiedsplan in 2012 werd in de gemeente Rotterdam met name gestuurd op horecaontwikkeling via horecanota’s die per deelgemeente waren vastgesteld. In deze horecanota’s werd de ontwikkelrichting voor horeca bepaald, maar van eenduidigheid en uniformiteit tussen de verschillende deelgemeenten was geen sprake. Het begrippenkader werd verschillend ingevuld en toegepast, aan de keuze voor de ontwikkelrichting lagen per deelgemeente verschillende belangen ten grondslag en over vergelijkbare aanvragen kon verschillend worden geadviseerd (door de politie) en beslist. Dit zorgde voor een situatie van fragmentatie, gebrek aan uniformiteit en werkte een situatie van willekeur in de hand. Deze situatie leidde tot herijking van het begrippenkader en de introductie van het horecagebiedsplan in 2012.

Met het horecagebiedsplan moet invulling worden gegeven aan het uitgangspunt dat de wijk bepalend is voor wat mogelijk is op het gebied van horecaontwikkeling, waarbij de balans tussen levendigheid en een prettig woon- en leefklimaat centraal staat. Uit het onderzoek volgt dat het instrument horecagebiedsplan volgens betrokkenen in algemene zin naar tevredenheid functioneert. Voor de meeste gebieden functioneert het horecagebiedsplan zoals bedoeld. Door per locatie/straat/gebied de ontwikkelrichting te schetsen en te regelen welke categorieën horeca al dan niet zijn toegestaan, biedt het horecagebiedsplan een duidelijk algemeen toetsingskader voor het (op dezelfde wijze) beoordelen van vergunningaanvragen. Het geeft de gemeente een beleidsinstrument in handen waarmee – in tegenstelling tot de relatief ruim geformuleerde bestemmingen in Rotterdam – actief kan worden gestuurd op horecaontwikkelingen per gebied. Ook biedt dit duidelijkheid voor bewoners en ondernemers, doordat zij (in ieder geval) voor de komende twee jaar weten wat de regels zijn voor bestaande en nieuwe horeca op een locatie en of er nog (nieuwe) horecaontwikkelingen mogelijk zijn. Daarmee is het horecagebiedsplan een toekomstbestendig instrument.

2

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

De huidige looptijd van het horecagebiedsplan van twee jaar biedt volgens gesprekspartners relatief veel flexibiliteit, omdat daardoor goed kan worden ingespeeld op onvoorziene en nieuwe (horeca)ontwikkelingen. Helemaal in vergelijking met het beleidsinstrumentarium van de andere G4-gemeenten, die voornamelijk sturen op horeca via de bestemmingsplannen en het afgeven van een omgevingsvergunning voor een ontheffing van het bestemmingsplan. De beleidskaders horeca van de andere G4-gemeenten en in het bijzonder de bestemmingsplannen worden minder frequent geactualiseerd. Een keerzijde van de betrekkelijk korte looptijd van het horecagebiedsplan is dat volgens een deel van de gesprekspartners te weinig zekerheid en consistentie wordt geboden aan bewoners en (bestaande) ondernemers, omdat iedere twee jaar de regels over (nieuwe) horeca in een gebied kunnen wijzigen. In dit licht wordt een langere looptijd wenselijker geacht, met name in gebieden met weinig dynamiek en weinig nieuwe (horeca)ontwikkelingen. Daarbij komt dat de tweejaarlijkse herijking van het horecagebiedsplan een langdurig en intensief traject is dat relatief veel tijd, energie en capaciteit van medewerkers van de gemeente vraagt.

Het belangrijkste spanningsveld binnen dit stelsel betreft de huidige werkwijze waar bij de herijking van het horecagebiedsplan wordt gestuurd op individuele, concrete horeca-initiatieven en dus niet altijd op de algemene ontwikkelrichting voor horeca per straat/buurt/gebied, terwijl de Horecanota 2017-2021 dát voorschrijft; horeca-ontwikkelingen dienen niet op pandniveau beschreven te worden. Door steeds meer concrete horeca-initiatieven (die niet passen binnen het voorgaande horecagebiedsplan) te ‘vergunnen’ bij de herijking van het horecagebiedsplan, wordt het instrument als algemeen toetsingskader – op basis waarvan concrete vergunningaanvragen worden getoetst – uitgehold. Het te veel sturen op individuele horecaconcepten brengt daarnaast het risico op branchering met zich mee. Dit kan tevens een situatie van willekeur in de hand werken. In dit licht zou de herijking van het horecagebiedsplan minder moeten zien op regels die op pandniveau wijzigen maar juist meer op algemener niveau (bijvoorbeeld per straat). Daarbij zou het ook beter passen dat bewoners en ondernemers in het kader van participatie zich meer uitspreken over de gewenste ontwikkelrichting voor een bepaald gebied in plaats van over concrete horeca-initiatieven.

Verder kan een meer terughoudende inzet van de horeca adviescommissies – die adviseren over individuele vergunningaanvragen in aangewezen gebieden waar de ontwikkelrichting nog niet kan worden bepaald – het risico op het uithollen van het instrument verminderen. Naast het te veel sturen op individuele horeca-initiatieven, komen uit het onderzoek verschillende aandachtspunten en verbetermogelijkheden naar voren met het oog op de toekomstbestendigheid van het instrument. Dan gaat het onder meer over het totstandkomingsproces van het horecagebiedsplan en het participatieproces daarbij, afstemming met andere beleidsdomeinen en communicatie en terugkoppeling richting ondernemers en bewoners over het Rotterdamse horecastelsel en wijzigingen en ontwikkelingen in het kader van de herijking van het horecagebiedsplan. Hoewel het betrekken van bewoners en ondernemers bij de herijking van het horecagebiedsplan breed wordt onderschreven, volgen uit het onderzoek de nodige kanttekeningen over de wijze waarop het participatieproces tot op heden wordt ingevuld en de rol van de gebiedscommissies daarbij. Gebiedscommissies zijn in de praktijk ontvankelijk voor verhalen over sympathieke concepten, terwijl op grond van het horecagebiedsplan uitsluitend gekeken zou moeten worden naar het type activiteit en de impact daarvan op de veiligheid en het woon- en leefklimaat.

Een initiatiefnemer met overtuigingskracht en/of een uitgebreid netwerk krijgt eerder iets voor elkaar, terwijl het risico bestaat dat dit gebeurt op basis van argumenten die niet in het formele kader passen. Ook is de vraag in hoeverre een gebiedscommissie de visie

3

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

hoort van ‘alle’ bewoners en ondernemers. Het beeld is dat met name ondernemers met bepaalde horecawensen en bewoners die overlast ervaren van horeca van zich laten horen. Met het oog op de toekomstbestendigheid van het horecagebiedsplan is het van belang dat het participatieproces goed wordt vormgegeven, dat bewoners en ondernemers op de juiste wijze worden bevraagd en dat er oog is voor de belangen van alle bewoners en (bestaande en nieuwe) ondernemers. In dat kader is nog niet duidelijk welke rol de wijkraden (per 2022 de opvolger van de gebiedscommissies) hierbij kunnen vervullen, al staat vast ze op enigerlei wijze betrokken zullen blijven. Een alternatief is dat de gemeente een actievere rol inneemt bij het coördineren van het participatieproces. Verder kan actievere communicatie bijdragen aan de toekomstbestendigheid van en het draagvlak voor het instrument, zowel als het gaat om de informatievoorziening over het horecastelsel als (actievere) terugkoppeling richting bewoners en ondernemers over (de reden voor) wijzigingen van het horecagebiedsplan. Tot slot kan de leesbaarheid van het horecagebiedsplan – voor bewoners en ondernemers – worden verbeterd door de teksten bondiger te formuleren en door bijvoorbeeld meer met kaarten te werken.

Met inachtneming van de aandachtspunten en verbetermogelijkheden kan het instrument horecagebiedsplan op toekomstbestendige wijze worden doorontwikkeld.

4

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

1

Inleiding

1.1 Aanleiding De gemeente Rotterdam geeft met horecagebiedsplannen lokaal invulling aan het stedelijk horecabeleid. De horecagebiedsplannen gelden, samen met onder andere het bestemmingsplan, als toetsingskader bij de verlening van exploitatievergunningen voor horecavestigingen. Waar het bestemmingsplan vanuit ruimtelijk oogpunt stuurt op de ontwikkeling van horeca, doen de horecagebiedsplannen dat vanuit het oogpunt van leefbaarheid en openbare orde en veiligheid. Het belangrijkste doel van het horecagebiedsplan is het creëren van een balans tussen ruimte voor ondernemerschap en de bescherming van het woon- en leefklimaat. De Horecanota 2017-2021 is eind 2020 geëvalueerd. De evaluatie is in januari 2021 in het college van B&W besproken. Het streven is om het komende jaar, in aanvulling op het Uitvoeringsplan Horeca, een nieuwe Nota horecavergunningen op te leveren. Een mogelijke herijking van het instrument horecagebiedsplan is hier onderdeel van. Gebleken is dat de brancheorganisatie Koninklijke Horeca Nederland (KHN), gemeenteraad en ondernemers binnen de gemeente uiteenlopende wensen hebben over het horecagebiedsplan. Het is daarom wenselijk om de verschillende wensen en belangen op tafel te krijgen, zodat de gemeenteraad weet in welk spanningsveld een nieuwe beleidskeuze gemaakt wordt.

Ook is onduidelijk in hoeverre het beoogde doel van het instrument horecagebiedsplan, de praktijk anno nu en de wensen ten aanzien van gebiedsgerichte sturing (binnen en buiten de gemeente), in de toekomst verenigd kunnen worden. In de raadscommissie Energietransitie, Duurzaamheid, Economie en Mobiliteit (EDEM) van 16 februari 2022 heeft de burgemeester de toezegging gedaan om het instrument horecagebiedsplan te evalueren. Met dit rapport wordt aan dat verzoek tegemoetgekomen.

1.2 Onderzoeksvragen- en thema’s De onderzoeksvraag die in dit onderzoek centraal staat luidt: Hoe werkt het instrument horecagebiedsplan in de praktijk en is dit instrument toekomstbestendig?

5

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende drie deelonderzoeken: I Beleidsreconstructie II Horecagebiedsplan in de praktijk III Werking en toekomst Binnen elk deelonderzoek is een aantal deelvragen gesteld, deze zijn opgenomen in bijlage 1. Onderzoeksthema I: beleidsreconstructie In dit onderzoeksthema hebben we een reconstructie gemaakt van het beleid en de doelstellingen daarvan. Daarnaast zijn we nagegaan hoe de horecagebiedsplannen zich verhouden tot andere sturingsinstrumenten die de gemeente ter beschikking staan, zoals: bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en de horeca adviescommissies. Onderzoeksthema II: horecagebiedsplan in de praktijk Dit onderzoeksthema richt zich op de werking van het instrument horecagebiedsplan in de praktijk. We gaan in op ervaringen van betrokkenen (burgers, gebiedscommissies/wijkraden, ondernemers, de horeca adviescommissies en de gemeente). Daarnaast hebben we ook gekeken hoe de gemeenten Utrecht, Amsterdam en Den Haag sturen op de ontwikkeling van de horeca. Onderzoeksthema III: werking en toekomst In het laatste onderzoeksthema hebben we gekeken in hoeverre de praktijk van de horecagebiedsplannen aansluit bij de beoogde doelstellingen van het instrument. Daarbij hebben we de wensen van verschillende stakeholders in kaart gebracht.

Ten slotte besteden we bij dit thema ook aandacht aan de vraag of de horecagebiedsplannen zich lenen voor een integrale visie op de vestiging van horeca in Rotterdam.

1.3 Onderzoeksaanpak Documentenstudie Het onderzoek is gestart met een documentenstudie om een reconstructie te maken van de beleidstheorie van het instrument horecagebiedsplan. In dat kader zijn onder meer de Horecanota 2017-2021 (en de evaluatie daarvan) en Horecanota 2012-2016 bestudeerd, evenals verschillende horecagebiedsplannen voor verschillende wijken in Rotterdam en relevante raads- en collegebesluiten, -brieven en andere daaraan gerelateerde documenten. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de geraadpleegde documenten. Oriënterende interviews Ter oriëntatie zijn drie gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente. We hebben een groepsgesprek gevoerd met horecagebiedsadviseurs, een gesprek met een medewerker betrokken bij de introductie van het horecagebiedsplan en een beleidscoördinator horeca van de afdeling Stadsontwikkeling. In de gesprekken is nader ingegaan op de beleidstheorie, de werking en het functioneren van het instrument en is gevraagd naar relevante documenten ter bestuderen en geschikte gesprekspartners voor de verdiepende interviews. Algemene verdiepende interviews Om inzicht te krijgen in de werking, het functioneren en de toekomstbestendigheid van het horecagebiedsplan zijn negen algemene verdiepende interviews gevoerd met in totaal 24 ge-

6

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

sprekspartners. We hebben verschillende gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente, waaronder met medewerkers van de Directie Veiligheid (horecagebiedsadviseurs en een vergunningverlener) en met medewerkers van het cluster Stadsontwikkeling (planoloog, adviseur bouw- en woningtoezicht, projectmanager en beleidsadviseur economie). Verder hebben we gesproken met vertegenwoordigers van Koninklijke Horeca Nederland (KHN), de politie, bewonersvereniging Roffanum en leden van voormalige gebiedscommissies. Casestudy’s In aanvulling op de algemene interviews zijn vier casestudy’s verricht om een nader beeld te krijgen van het functioneren van het instrument in de praktijk. Elke casus betreft een concreet afgerond praktijkvoorbeeld van de (voorgenomen) vestiging van een horecagelegenheid of de uitbreiding van een bestaande horecagelegenheid. In onderstaande tabel is een korte beschrijving opgenomen van elke casus. Casus Casus 1

Toelichting In een kwetsbare wijk ontstond het initiatief voor een kunstcentrum met een zelfstandige horecafunctie (wens voor categorie 1). Op de locatie liet het horecagebiedsplan geen horeca toe (ontwikkelrichting consolideren) en de afdeling Directie Veiligheid (gemeente Rotterdam) en politie adviseerden negatief in verband met (mogelijk) negatieve impact op openbare orde en woon- en leefklimaat. De casus werd vervolgens geëscaleerd door de initiatiefnemer die over veel politieke contacten beschikte. Daardoor ontstond vanuit de gemeenteraad druk om mee te werken aan het initiatief en de gebiedscommissie gaf een ongevraagd positief advies over de gewenste horecaontwikkeling. Als gevolg daarvan werd besloten een categorie 0.3-vrijstelling te gedogen en te formaliseren bij de herijking van het horecagebiedsplan, zodat horeca ondergeschikt aan de cultuurfunctie wel mogelijk werd. Na vaststelling van het horecagebiedsplan is de samenwerking tussen het kunstcentrum en de horeca-uitbater gestopt, waarna wederom de wens voor een zelfstandige horecafunctie werd geuit.

Casus 2

Een pand in het centrum – waar voorheen een pizzeria werd geëxploiteerd – wordt sinds 2019 verbouwd. Het originele plan was om een hotel op de verdieping te vestigen met horeca op de begane grond. Tijdens de bouw werden funderingsproblemen ontdekt die eerst hersteld moesten worden. Daarna is, vanwege corona en het huizentekort, besloten om op de verdieping woningen te realiseren met behoud van horeca op de begane grond. Tijdens de herijking van het horecagebiedsplan is deze casus niet in beeld gekomen bij de gemeente en is de ontwikkelrichting consolideren behouden. Aangezien er als gevolg van de funderingsproblemen en corona langer dan een jaar geen horeca is geëxploiteerd in het pand geldt er geen overnamerecht meer voor een nieuwe horeca-exploitatie op de begane grond.

Casus 3

De exploitant van een discotheek in het centrum heeft al jaren de wens voor een 24-uursvergunning met meer dan achtergrondmuziek (categorie 4 horeca). Het horecagebiedsplan laat echter maximaal categorie 2 horeca toe, met sluitingstijden tot 01:00/02:00 uur. De gemeente, politie en direct omwonenden zijn tegen ontwikkeling met categorie 4, terwijl de gebiedscommissie positief heeft geadviseerd. Het college heeft bij de herijking van het horecagebiedsplan besloten het advies van de gebiedscommissie niet te volgen.

Casus 4

Een ondernemer heeft tijdig de wens kenbaar gemaakt om een ruimer terras toe te staan bij een bestaande horecazaak. De gemeente en de gebiedscommissie hebben hierover positief geadviseerd waarna het horecagebiedsplan is

7

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

aangepast. Deze casus wordt gekarakteriseerd als besluitvorming ‘volgens het boekje’.

Per casus zijn (indien beschikbaar) relevante documenten bestudeerd en gesprekken gevoerd met de bij de casus betrokken partijen. In elke casus is ieder geval gesproken met de exploitant(en)/pandeigenaar en de betrokken horecagebiedsadviseur. Verder is – afhankelijk van de specifieke casus – bijvoorbeeld gesproken met een vertegenwoordiger van de voormalige gebiedscommissie en andere betrokkenen van de gemeente. In bijlage 3 is een volledig overzicht opgenomen van alle gesprekspartners per casus. Aan de hand van de gesprekken zijn de belangen van verschillende partijen en wensen over gebiedsgerichte sturing op horeca in beeld gebracht, evenals de voor- en nadelen van het horecagebiedsplan. Vergelijking G4-gemeenten In het kader van het onderzoek is ter vergelijking ook in beeld gebracht hoe de andere G4gemeenten (Amsterdam, Den Haag en Utrecht) sturen op horecaontwikkelingen. Per gemeente zijn daartoe de relevante (beleids)documenten bestudeerd en is een gesprek gevoerd met een of meerdere betrokken beleidsmedewerkers. Bijlage 3 bevat een overzicht van de gesprekspartners per gemeente. Focusgroepen De voorlopige onderzoeksbevindingen zijn aan het slot van het onderzoek voorgelegd aan betrokkenen in twee focusgroepen.

Beide focusgroepen zijn gebruikt om te reflecteren op de voorlopige bevindingen en conclusies over de werking, het functioneren en de toekomstbestendigheid van het instrument horecagebiedsplan. Bij de bijeenkomsten waren medewerkers van de gemeente en vertegenwoordigers van de politie, KHN en leden van een voormalige gebiedscommissie aanwezig. In bijlage 4 is een overzicht van de deelnemers aan de focusgroepen opgenomen.

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 komt de beleidsreconstructie van het instrument horecagebiedsplan aan de orde en wordt ingegaan op de doelen en veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het horecagebiedsplan. Daarbij wordt ook het Rotterdamse horecastelsel besproken en ingegaan op de afwegingskaders die hierbij een rol spelen en welke plek het horecagebiedsplan daarbij inneemt. Hoofdstuk 3 gaat in op het proces van totstandkoming (herijking) van het horecagebiedsplan en het functioneren en de werking van het instrument in de praktijk. In hoofdstuk 4 wordt beschreven op welke wijze de andere G4-gemeenten sturen op horecaontwikkelingen en hoe dit zich verhoudt tot het Rotterdamse instrumentarium. Tot slot volgen in hoofdstuk 5 de belangrijkste conclusies.

8

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

2

Beleidsreconstructie

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk maken we een beleidsreconstructie van het horecagebiedsplan. In de beleidsreconstructie wordt nagegaan wat de doelen en veronderstellingen zijn die ten grondslag liggen aan het horecagebiedsplan. Wat wilde de gemeente met het horecagebiedsplan bereiken en op welke wijze zouden die doelen in de ogen van de gemeente bereikt moeten worden? Het reconstrueren van de beleidstheorie is relevant om vervolgens te kunnen bepalen of die doelen ook verwezenlijkt worden en of de doelen en/of de tussendoelen en de instrumenten misschien veranderd zijn in de loop der tijd. Hierna bespreken we het horecastelsel van de gemeente Rotterdam en gaan we na welke afwegingskaders daarbij een rol spelen en welke plek het horecagebiedsplan daarbij inneemt.

2.2 Oorsprong horecagebiedsplannen 2.2.1 De jaren ’90 tot 2012 De principes die ten grondslag liggen aan de huidige horecagebiedsplannen kennen een lange geschiedenis in Rotterdam. In de jaren ’90 waren er nog nauwelijks regels in Rotterdam voor de horeca met een wildgroei aan horecazaken tot gevolg. Met name in de wijk Delfshaven was de problematiek ernstig, met alle overlast van dien voor omwonenden. Dat moest veranderen en de gemeente formuleerde daarop een nieuwe aanpak. Om te beginnen probeerde de gemeente zicht te krijgen op de problematiek, werd de aard en omvang van de horeca in het gebied in kaart gebracht, werden contacten aangelegd met de horecaexploitanten en werd strenger gehandhaafd. Tot die tijd stuurde de gemeente Rotterdam via de vestigingsvoorwaarden in het bestemmingsplan op de ontwikkeling van de horeca. In de praktijk bleek echter dat de bestemmingsplannen geen tot zeer weinig sturingsmogelijkheden boden voor horeca, omdat bestemmingsplannen ruime omschrijvingen van mogelijkheden voor exploitatie van de horeca kennen. Bovendien was en is het tussentijds aanpassen van de bestemmingsplannen niet gebruikelijk, omdat de plannen voor tien jaar worden vastgesteld. Dit betekende dat gerichte planvorming (het stellen van vestigingsvoorwaarden ten aanzien van bepaalde exploitatie categorieën in

9

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

bepaalde gebieden) op basis van het bestemmingsplan lastig bleek. Daarom werden in deze periode de begrippen verminderen, consolideren en ontwikkelen geïntroduceerd als uitgangspunten van het horecabeleid. Op basis van de situatie zoals die zich voordeed werd vanaf nu vooraf bepaald hoe de horeca zich in een bepaald gebied zou mogen ontwikkelen.1 Het begrippenkader verminderen, consolideren en ontwikkelen werd gehandhaafd en verankerd in de Rotterdamse Horecanota 2002 – 2006. Ook werd het begrip ‘beperkt ontwikkelen’ toegevoegd om meer maatwerk te kunnen bieden. Deze kwalificatie werd gebruikt om twee vormen van ontwikkeling aan te duiden in een gebied, te weten ‘beperkt ontwikkelen met buurt- en winkelondersteunende horeca’ of ‘beperkt ontwikkelen met nachthoreca’. De Horecanota 2002 – 2006 spreekt in dit verband van ontwikkelrichtingen voor een bepaalde wijk of wijkgedeelten en niet van ontwikkelrichtingen op pand- of adresniveau. Binnen de verschillende deelgebieden werden de ontwikkelingsrichtingen bepaald en vastgesteld. In de Horecanota 2002 – 2006 wordt bovendien acht geslagen op het feit dat horeca beleidsmatig gezien niet enkel vanuit een openbare orde en handhavingsperspectief diende te worden bezien, maar dat horeca ook een belangrijke economische waarde vertegenwoordigt en dat horeca kan bijdragen aan de aantrekkelijkheid van de stad.

Ook dat perspectief werd meegewogen bij het bepalen van de ontwikkelrichting van de verschillende gebieden. De Horecanota vormde een toetsingskader voor de aanvragen van exploitatievergunningen van horeca-inrichtingen als bedoeld in de APV.2 Dit beleid werd in de Horecanota 2007 – 2012 gecontinueerd. De vestigingsmogelijkheden in een bepaald gebied werden in beginsel bepaald door het bestemmingsplan. Hierin wordt een integrale ruimtelijke afweging gemaakt van alle mogelijke en gewenste functies in een bepaald gebied. Binnen de contouren van het bestemmingsplan werd vervolgens de Horecanota bepalend ten aanzien van gewenste ontwikkelrichting van de horeca. De algemene Horecanota gaf de algemene beleidskaders voor de horeca van de hele stad en de specifieke ontwikkelrichtingen voor het centrum en de centraal aangestuurde gebieden. Voor de overige gebieden werden separate horecanota’s opgesteld waarin de ontwikkelrichtingen zijn vastgelegd. Toch functioneerde dit stelsel niet naar tevredenheid. Via de lokale horecanota’s werd de ontwikkelrichting van de horeca bepaald, maar van eenduidigheid en uniformiteit tussen de verschillende deelgemeenten was geen sprake. Zo bestonden er door de districtelijke indeling van de politie grote verschillen in de wijze waarop de politie adviseerde bij de aanvraag van een exploitatievergunning.

Zo kon in twee deelgemeenten heel verschillend geadviseerd worden op inhoudelijk dezelfde aanvraag. De lokale horecanota’s werden bovendien vastgesteld door de desbetreffende deelgemeenten. Ook dat leidde tot een gebrek aan uniformiteit. Het begrippenkader dat in de horecanota’s gehanteerd werd was weliswaar hetzelfde, maar de wijze waarop die begrippen werden ingevuld en toegepast verschilde per deelgemeente. Dat leidde alsnog tot fragmentatie van het horecabeleid en het werkte een situatie van willekeur in de hand. Bovendien lagen verschillende soorten belangen ten grondslag aan de keuze voor de ontwikkelrichting van de horeca. Dat kon gaan om ruimtelijke ordening, economische belangen, veiligheidsbelangen etc. Die situatie van fragmentatie, gebrek aan uniformiteit en willekeur leidde tot herijking van het begrippenkader en de introductie van het horecagebiedsplan zoals dat in 2012 werd geïntroduceerd.

1 NSOB p. 10. 2 Horecanota 2002-2006, p.1.

10

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

2.2.2 Introductie horecagebiedsplannen in 2012 Om ervoor te zorgen dat Rotterdam een aantrekkelijke, veilige stad is en vooral blijft, werkt de gemeente Rotterdam gebiedsgericht. De introductie van het horecagebiedsplan in 2012 past binnen deze visie en handelswijze. Met de horecagebiedsplannen wordt namelijk invulling gegeven aan het uitgangspunt dat de wijk bepalend is voor wat mogelijk is qua horecaontwikkeling. In het horecagebiedsplan wordt de gewenste ontwikkeling van horeca in de verschillende gebieden beschreven en op hoofdlijnen uitgewerkt. De gedachte daarbij is: hoe meer en hoe zwaarder de activiteiten zijn die horeca-inrichtingen aanbieden, des te zwaarder de belasting voor de wijk, buurt en/of straat. De balans tussen levendigheid en een prettig woon- en leefklimaat staat dan ook in alle plannen centraal. Om de consistentie en voorspelbaarheid te borgen werd de openbare orde toets die ten grondslag ligt aan het verlenen van een exploitatievergunning niet meer in individuele gevallen uitgevoerd, maar werd deze door middel van het horecagebiedsplan alvast vier jaar tevoren in zijn algemeenheid uitgevoerd voor het grotere gebied. De ‘dagkoersen’ en de (politieke) waan van de dag zouden op die manier geen invloed meer hebben op individuele vergunningaanvragen.

Het doel van het horecagebiedsplan is een goede en duurzame match tussen wijk, buurt en/of straat en horeca-ontwikkeling te bewerkstelligen. Het Horecagebiedsplan werd uitsluitend opgesteld vanuit het belang van het woon- en leefklimaat en de openbare orde en veiligheid. Andere belangen zouden niet met het horecagebiedsplan worden gediend. Alle horecagebiedsplannen werden door het college van B&W vastgesteld en vormen een beleidsregel op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De horecagebiedsplannen kenden vanaf 2012 een vijftal ontwikkelrichtingen: ontwikkelen, gericht ontwikkelen, consolideren, gericht verminderen en verminderen. Het verschil tussen ontwikkelen en gericht ontwikkelen is, kortgezegd, dat bij gericht ontwikkelen uitbreinding van het aantal horeca-inrichtingen of uitbreidingen van bestaande horeca-inrichtingen alleen mogelijk is ten aanzien van bepaalde horecacategorieën. Bij ontwikkelen zijn alle categorieën horeca toegestaan. Bij gericht verminderen wordt gestreefd naar vermindering van bepaalde typen horecacategorieën terwijl het bij verminderen gaat het om terugdringing van alle categorieën horeca.

In een horecagebiedsplan wordt volgens de horecanota 2012-2016 per deelgemeente de horeca-ontwikkelrichting per buurt/straat/pand beschreven.3 Hierbij wordt gebruik gemaakt van de stedelijke visie op enerzijds de focusgebieden en anderzijds de algemene gebiedskaders wonen, gemengd, uitgaan, publieksintensieve bedrijventerreinen en havens. De horecagebiedsplannen moeten volgens de horecanota worden opgesteld samen met gebiedspartners, waarbij de ‘gebiedsteams’ met hun gebiedsprogramma’s een belangrijke rol dienen te spelen.4 Het was binnen de toenmalige kaders niet mogelijk voor een buurt om per vier jaar de ontwikkelrichting te veranderen in de uitersten van streng consolideren5 naar ontwikkelen, omdat de algemene gebiedskaders leidend zijn en het College die vaststelt. Dit biedt houvast voor ondernemers en geeft daarnaast zekerheid voor bewoners.6

3 Tot 19 maart 2014 kende Rotterdam veertien deelgemeenten met een eigen deelraad. Sinds 19 maart 2019 zijn dit ‘gebieden’

met een gebiedscommissie. 4 Horecanota 2012-2016, p. 54. 5 De Horecatnota 2012-2016 spreekt hier over streng consolideren, een begrip dat verder in beleid noch praktijk gebruikt wordt. 6 Horecanota 2012-2016, p. 54.

11

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Leidraad aanvulling Horecagebiedsplan In 2014 werd de mogelijkheid geïntroduceerd om een horecagebiedsplan na vaststelling te wijzigen om alsnog bepaalde onvoorziene horecaontwikkelingen mogelijk te maken, omdat het instrument zonder wijzigingsmogelijkheid te rigide werd bevonden. In de periode 2012-2016 gold namelijk nog een looptijd van vier jaar voor een horecagebiedsplan. Deze mogelijkheid werd geboden omdat ‘er specifieke kwesties zijn die dermate onvoorzienbaar zijn en juist tegemoet komen aan de bredere stedelijke ambities en waarbij vasthouden aan de specifieke lijn uit een Horecagebiedsplan onredelijk wordt geacht’.7 De wijzigingsmogelijkheid werd als aanvullende regeling opgenomen in een horecagebiedsplan. Voor situaties/ontwikkelingen die voldeden aan de volgende voorwaarden bestond de mogelijkheid om een horecagebiedsplan na vaststelling te wijzigen: — ontwikkelingen die bij de vaststelling van het huidige horecagebiedsplan kennelijk onvoorzienbaar zijn; en — passen binnen de fysiek-ruimtelijke uitgangspunten en een bijdrage leveren aan de economische ambities van Rotterdam; en — niet onredelijk bezwarend zijn voor het woon- en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse.

In 2016 is de wijzigingsmogelijkheid van het horecagebiedsplan vervallen en is in plaats daarvan de mogelijkheid geïntroduceerd om een horeca adviescommissie in te stellen voor een bepaald gebied om de gewenste ruimte voor flexibiliteit te bieden (zie ook paragraaf 2.4).

Samengevat worden in de Horecanota 2012–2016 de volgende uitgangpunten benoemd die in die beleidsperiode leidend zijn bij de totstandkoming van horecagebiedsplannen: TABEL 2.1 UITGANGSPUNTEN HORECANOTA 2012-2016

— — —

— —

Horeca die past binnen het “DNA van een buurt” is horeca die aansluit bij de specifieke wensen, ambities, het karakter en de doelgroep van het gebied. Deelgemeenten8 stellen de horecagebiedsplannen op. Er is met de 15 horeca-focusgebiedsbeschrijvingen stedelijk zicht op de horeca met een bovenlokale functie. Deze gebieden sluiten aan op de behoeften en ambities van de stad als geheel. Deze focusgebiedsbeschrijvingen maken, indien aan de orde, onderdeel uit van de horecagebiedsplannen. De algemene gebiedskaders zijn leidend in de horecagebiedsplannen. Drie maanden na inwerkingtreding van de Horecanota worden de horecagebiedsplannen (die onderdeel gaan uitmaken van de vierjaarlijkse integrale deelgemeentelijke gebiedsplannen) door het College vastgesteld. Vervolgens worden de horecagebiedsplannen in de cyclus van de integrale gebiedsplannen meegenomen.

De Horecanota 2017-2021 is de opvolger van de Horecanota 2012-2016. Het gebruik van de horecagebiedsplannen is doorgezet, om blijvend invulling te geven aan het uitgangspunt dat de wijk bepalend is voor wat mogelijk is op het gebied van horecaontwikkeling.9 Daarnaast wordt gebiedsgericht gewerkt om te zorgen dat Rotterdam een veilige stad is en blijft. In de afgelopen jaren is gebleken dat het gebiedsgericht werken ‘z’n vruchten heeft afgeworpen op het gebied van horeca’.10 Het doel van de horecagebiedsplannen volgens de Horecanota 20177 Gemeenteblad Rotterdam 2014, nr. 31. 8 Na deze beleidsperiode werden de deelgemeenten opgeheven en werd de gemeente verdeeld in gebieden. Per gebied werd

een gebiedscommissie ingesteld. 9 Horecanota 2017-2021, p. 21. 10 Horecanota 2017-2021, p. 21.

12

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

2021 is nog steeds een goede en duurzame match tussen wijk, buurt en/of straat en horecaontwikkeling te bewerkstelligen.11 Ook sluit de Horecanota 2017–2021 aan bij de Stedelijke Detailhandelnota om ontwikkelingen op dat terrein in overeenstemming te brengen met het aanverwante horecabeleid. 2.2.3 Horecanota 2017-2021 In de Horecanota 2017-2021 zijn twee ontwikkelrichtingen losgelaten (te weten, gericht ontwikkelen en gericht verminderen) en zijn er alleen nog de ontwikkelrichtingen ontwikkelen, consolideren en verminderen, mogelijk. Wel is aangegeven dat het verder differentiëren binnen ‘ontwikkelen’ of ‘verminderen’ voor bepaalde exploitatiecategorieën mogelijk is. In onderstaande tabel 2.2 is aangegeven hoe de ontwikkelrichtingen in de Horecanota zijn omschreven. TABEL 2.2 ONTWIKKELRICHTINGEN HORECANOTA 2017-2021

—

—

—

Ontwikkelen: ‘Uitbreiding van het aantal horeca-inrichtingen alsmede de uitbreiding van het aantal m2 vloeroppervlakte en het aantal m2 terras van bestaande inrichtingen is mogelijk. Een verdere differentiëring is mogelijk door specifieke exploitatiecategorieën en/of activiteiten te benoemen.’ Consolideren: Deze ontwikkelrichting is gericht op behoud van de bestaande hoeveelheid horeca. ‘Er zijn geen nieuwe horeca-inrichtingen toegestaan. Ook is een verzwaring van activiteiten en/of categorieën niet mogelijk en kan het vloeroppervlakte en terras van bestaande inrichtingen in principe niet toenemen. Dit tenzij het een gering aantal m2 inpandig betreft of eisen worden gesteld in landelijke wetgeving waardoor ondernemers gedwongen worden aanpassingen in het pand aan te brengen.’ Verminderen: ‘Bij het wijzigen of beëindigen van een horeca-exploitatie wordt ingezet op het terugdringen van het aantal horeca-inrichtingen, vloeroppervlakte en terras of het terugdringen van specifieke exploitatiecategorieën en activiteiten. Indien is gekozen om een bepaalde exploitatiecategorie te verminderen, dan geldt voor al het overige de ontwikkelinrichting consolideren, tenzij expliciet anders bepaald.

Daar de basis voor een verminderingsbeleid altijd gelegen is in het feit dat de openbare orde en/of het woon- en leefklimaat zwaar onder druk staan, kan bij beëindiging van een exploitatie, een nieuwe ondernemer zich slechts vestigen met horeca van maximaal exploitatievergunning categorie-1.12 Ook zal in een dergelijk geval met de pandeigenaar gesproken worden over een alternatieve invulling (anders dan horeca) van het pand.’

Een belangrijk verschil met de Horecanota 2012-2016 is dat ontwikkelrichtingen per buurt/straat/pand kunnen worden toegekend, terwijl in de Horecanota 2017-2021 expliciet is opgenomen dat exploitatiemogelijkheden niet per pand worden beschreven. Dit om ervan verzekerd te zijn dat ‘het nooit aankomt op individuele belangen van een pandeigenaar, exploitant of een enkele bewoner.’

11 Horecanota 2017-2021, p. 22. 12 In aanvulling op wat hierover in de Horecanota staat is hiervan alleen sprake bij een enkelbestemming horeca.

13

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

2.3 Proces en loopduur van horecagebiedsplannen In de Horecanota 2017-2021 wordt een en ander uitgewerkt over het proces van totstandkoming van een horecagebiedsplan. Hierin is aangegeven dat: ‘participatie van bewoners, ondernemers, pandeigenaren en gemeentelijke en toezichthoudende instanties essentieel is, om tot een gedragen en toekomstbesteding horecagebiedsplan te komen.’ Het proces van totstandkoming wordt begeleid door de horecagebiedsadviseurs van de directie Veiligheid van de gemeente. Daarmee zou volgens de Horecanota 2017-2021 sprake moeten zijn van een eenduidige werkwijze en uniforme opmaak en insteek van de plannen. Wat opvalt is dat er in de horecanota’s en de gebiedsplannen weinig duidelijk wordt over het precieze proces van totstandkoming van het horecagebiedsplannen. In grote lijnen werken de gebiedsadviseurs via hetzelfde stramien, maar er is geen uniforme procesbeschrijving die geldt voor alle deelgebieden. Een uniforme proces- of taakomschrijving voor de gebiedscommissies is evenmin ontwikkeld. Om te voorkomen dat grote verschillen zouden ontstaan tussen de horecagebiedsplannen heeft de directie Veiligheid wel een format voor de horecagebiedsplannen ontwikkeld. In totaal zijn er vijftien horecagebiedsplannen, (waaronder de centraal aangestuurde gebieden) die daarmee de hele stad dekken.

Van 2012 tot 2016 had het horecagebiedsplan een looptijd van vier jaar, in de Horecanota 2017-2021 werd dat teruggebracht naar minimaal twee jaar en maximaal tot een half jaar na afloop van de Horecanota. Gebieden mogen zelf bepalen hoe lang hun horecagebiedsplan geldig is, met een minimum van twee jaar.

2.4 Horeca adviescommissies Voor bepaalde gebieden bleek het lastig om een ontwikkelrichting te bepalen voor de komende twee jaar omdat vooraf niet in alle ontwikkelingen kon worden voorzien. Dat kan bijvoorbeeld spelen bij nog te realiseren nieuwbouwprojecten ten tijde van het vaststellen van een horecagebiedsplan, in gebieden waar de openbare orde dusdanig onder druk staat dat ontwikkeling kan leiden tot verdere verstoring of gevallen waarin sprake is van langdurige leegstand. Daarom werd op 24 november 2016 een bepaling aan de APV van Rotterdam toegevoegd die regelt dat de burgemeester met het oog op de vergunningverlening bevoegd is een adviescommissie in te stellen. Dan wordt er dus vooraf geen ontwikkelrichting bepaald, maar adviseert een commissie in individuele gevallen over de mogelijkheden voor de vestiging van horeca waarbij dezelfde afwegingskaders gelden als bij het bepalen van de ontwikkelrichtingen in de horecagebiedsplannen. De adviescommissie heeft als taak ‘nieuwe exploitatievergunningen of wijzigingen van bestaande horeca-inrichtingen integraal en aan de hand van actuele lokale ontwikkelingen te beoordelen en de burgemeester hierover te adviseren.’ De burgemeester beslist uiteindelijk of de vergunning wel of niet verleend wordt en kan afwijken van het advies van de adviescommissie.

Een negatief advies van de horeca adviescommissie vormt dus geen weigeringsgrond. In het horecabeleid heeft de burgemeester in beleidsregels opgenomen wanneer hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een horeca-adviescommissie in te stellen. Het belangrijkste verschil volgens de Horecanota 2017-2021 met de reguliere werkwijze van een horecagebiedsplan is dat de commissie geacht wordt te komen tot één advies waarin ‘alle actuele, lokale ontwikkelingen zijn meegenomen.’

14

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

In een adviescommissie hebben in elk geval plaats medewerkers van de gemeente, het gebied en de politie. In de basis is het gebied verantwoordelijk voor de consultatie van bewoners en ondernemers. Indien het voor een specifieke aanvraag noodzakelijk is kunnen ondernemers(verenigingen) en bewoners ook rechtstreeks gevraagd worden om deel te nemen aan een adviescommissie. Ditzelfde geldt voor andere toezichthoudende instanties zoals omgevingsdienst DCMR en de brandweer. Met deze samenstelling wordt beoogd de lokale en recente kennis te waarborgen, zonder op inhoudelijke expertise in te boeten. Een adviescommissie wordt, namens de burgemeester, door Directie Veiligheid van de gemeente voorbereid en voorgezeten. De frequentie van overleggen is afhankelijk van de aard van het gebied, het aantal aanvragen en eventuele actualiteiten.

2.5 Horecastelsel 2.5.1 Twee toetsingskaders Onder horeca wordt in Rotterdam verstaan ‘elk openbaar pand of openbare ruimte waar je structureel en tegen betaling kan eten en drinken (of afhalen) en/of waar amusement of ontspanning wordt aangeboden.’13 Het huidige horecabeleid is in Rotterdam vastgelegd in de Horecanota 2017-2021. De Horecanota heeft geen betrekking op de vestiging van prostitutiebedrijven, coffeeshops en hotels.14 Bij de beoordeling of een nieuwe horeca-inrichting mogelijk is gelden in Rotterdam twee toetsingskaders: het bestemmingsplan en het horecagebiedsplan. Een nieuwe inrichting wordt getoetst aan het bestemmingsplan. Als de inrichting past binnen de bestemming is geen omgevingsvergunning nodig. Is de inrichting niet passend binnen de bestemming, dan is een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik met het bestemmingsplan vereist. Voor de exploitatievergunning van de horeca-inrichting wordt het initiatief getoetst aan het horecagebiedsplan. Kort gezegd, in een bestemmingsplan staat waar zich horeca kan vestigen en in een horecagebiedsplan wat voor horeca zich op een bepaalde locatie zich kan vestigen.15 Voor het schenken van alcohol is tevens een Alcoholwetvergunning vereist (voorheen een Drank- en Horecawetvergunning).

2.5.2 Categorieën exploitatievergunning Voor het merendeel van de horeca-inrichtingen is in Rotterdam een exploitatievergunning vereist op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV). Bij de beoordeling van de aanvraag voor een horecaonderneming wordt gekeken in hoeverre de activiteiten effect hebben op de openbare orde en het woon- en leefklimaat van de omgeving.16 Er bestaan verschillende categorieën exploitatievergunningen. De aard van de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden, bepaalt of de ondernemer een lichte (categorie 1), reguliere (categorie 2), middelzware (categorie 3), zware (categorie 4), of een buitencategorie (categorie 4+) exploitatievergunning moet aanvragen. De combinatie van activiteiten die in een horecainrichting wordt aangeboden bepaalt in welke exploitatiecategorie de inrichting valt. Daarbij is relevant in hoeverre de activiteiten effect hebben op de openbare orde en het woon- en

13 Horecanota 2017-2021, p. 13. 14 De Horecanota heeft wel betrekking op horeca in hotels. 15 Horecanota 2017-2021, p. 23. 16 Horecanota 2017-2021, p. 16.

15

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf. Hoe meer effect, des te zwaarder de exploitatiecategorie. Hoe zwaarder de categorie, des te zwaarder de toets bij vergunningverlening. Een exploitatievergunning wordt op grond van artikel 2:28, vijfde lid, onder a van Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) geweigerd indien de vestiging of exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het bestemmingsplan (zie paragraaf 2.2.2.), een ruimtelijk exploitatieplan, een geldende beheersverordening, een geldend voorbereidingsbesluit of de Wet Milieubeheer. De exploitatievergunning wordt eveneens geweigerd als deze in strijd is met het horecagebiedsplan (zie paragraaf 2.3). 2.5.3 Vergunningvrije horeca Bepaalde lichte horecavarianten (denk aan een koffiehoek in een boekhandel, een kapsalon waar klanten een non-alcoholisch drankje kunnen kopen, of ondergeschikte horeca in een museum, verzorgingstehuis of bedrijfskantine) zijn vrijgesteld van de vergunningplicht (exploitatiecategorie 0).17 Uit de recente evaluatie van de Horecanota 2017-2021 is gebleken dat deze vrijstelling een duidelijke lastenverlichting biedt en aansluit bij de high trust/high penalty aanpak. In de Horecanota en het Besluit openbare inrichtingen 2017 (en ook in de horecagebiedsplannen) is aangeven aan welke voorwaarden de vergunningvrije horeca moet voldoen.

Daarin wordt onder meer aangegeven welke openingstijden gehanteerd mogen worden en regels omtrent terrasgrootte gegeven. De burgemeester heeft de bevoegdheid om locaties aan te wijzen die zijn uitgesloten om vergunningvrij horeca te exploiteren. Die locaties worden aangewezen in het horecagebiedsplan. Per gebied/wijk/straat wordt dan aangegeven welke vormen van vergunningvrije horeca ontwikkeld mogen worden – en daarmee dus ook welke niet. 2.5.4 Kortlopende exploitatievergunningen Daarnaast bestaan er kortlopende exploitatievergunningen voor maximaal zes maanden voor bijvoorbeeld tijdelijke en seizoensgebonden festiviteiten, maar ook een terras kan onderdeel uitmaken van een kortlopende exploitatievergunning.18 Een reguliere exploitatievergunning kan in die gevallen volgens de horecanota 2017-2021 niet snel en flexibel worden verleend.19 Voor buitenfestiviteiten kan een evenementenvergunning worden aangevraagd. 2.5.5 24-uurs horeca In Rotterdam heeft een deel van horeca vrije openings- en sluitingstijden en mogen zelf bepalen wanneer ze open en dicht gaan. Omdat de exploitatie van 24-uurs horeca een grote impact op de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting kan hebben, wordt nadrukkelijk gekeken of deze kan plaatsvinden in voldoende balans met de omgeving.

Dat betekent dat dergelijke initiatieven ‘gewoon’ aan het horecagebiedsplan worden getoetst. Zeker in een gebied waarin zich meerdere 24-uursinrichtingen bevinden, kan de druk op de omgeving en de vraag naar politiecapaciteit voor handhaven van de openbare orde in de nachtelijke uren, namelijk onevenredig groot zijn Bij de aanvraag voor een vergunning met vrije openings- en sluitingstijden wordt maatwerk geboden om te zien of een dergelijke vergunning mogelijk is.

17 Zie bijlage 5 voor een overzicht van de categorieën en bijbehorende activiteiten. 18 Uit de evaluatie van de Horecanota 2017-2021 blijkt dat er weinig gebruik wordt gemaakt van kortlopende horeca-exploitatie-

vergunningen: ‘In 2017 werden 2 kortlopende exploitatievergunningen verleend. In 2018 waren dit er 12 en in 2019 waren dit er 9.’ 19 Horecanota 2017-2021, p. 17.

16

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

Aan de exploitatie van 24-uurs horeca worden extra eisen gesteld. Zo is het beschikken over een goedgekeurd exploitatieplan een vereiste voor verlening van vergunningen voor zulke inrichtingen. Een exploitatieplan geeft inzicht in de wijze waarop een exploitant de inrichting exploiteert. In het exploitatieplan staat welke maatregelen de exploitant treft om wanordelijkheden en overlast te voorkomen. Het exploitatieplan maakt deel uit van de vergunningvoorschriften van de inrichting.

2.6 Evaluatie Horecanota 2017 – 2021 In 2020 is de Horecanota 2017 – 2021 geëvalueerd en zijn alle betrokkenen bij het horecabeleid in Rotterdam gevraagd naar hun ervaringen. Uit de evaluatie komt een aantal bevindingen naar voren die relevant zijn voor dit onderzoek. Zoals blijkt uit paragraaf 2.5.1 wordt een nieuw horeca-initiatief getoetst aan twee afwegingskaders: het bestemmingsplan en het horecagebiedsplan, maar in de praktijk blijken deze niet altijd consistent te zijn. Als een initiatief wel in het horecagebiedsplan past en niet in het bestemmingsplan, is het mogelijk om af te wijken van het bestemmingsplan door middel van een omgevingsvergunning. In dat geval wordt dan ook getoetst aan andere beleidskaders, zoals Welstand, Stedenbouw en Mobiliteit. Als een nieuw horeca-initiatief wel past binnen het bestemmingsplan en een omgevingsvergunning kan worden verleend is het mogelijk dat het horecagebiedsplan het initiatief niet toestaat omdat in het gebied geen nieuwe horeca gevestigd mag worden. Deze wederzijdse afhankelijkheid van de sturingsinstrumenten en de mogelijke inconsistentie tussen het bestemmingsplan en het horecagebiedsplan leidt tot onduidelijkheid bij het initiatiefnemers en onvoldoende consistente communicatie vanuit de gemeente, zo blijkt uit de evaluatie.

Uit de evaluatie blijkt verder dat wijkraden/gebiedscommissies en bewoners vooraf graag meer sturingsmogelijkheden zien in kwaliteit en aanbod. Als voorbeeld wordt de Witte de Withstraat genoemd die inmiddels ver over het kantelpunt heen is en van een gemengde straat, een horecastraat geworden is.20

2.7 Conclusie Het huidige stelsel met horecagebiedsplannen is in het leven geroepen om meer zekerheid en voorspelbaarheid te creëren voor inwoners en ondernemers bij het verlenen van exploitatievergunningen op grond van de APV. In de jaren ’90 was er een wildgroei ontstaan aan horeca in de gemeente. Sturing op horeca gebeurde in die tijd via het bestemmingsplan, maar bleek niet toereikend te zijn vanwege de ruime omschrijvingen voor wat er omtrent horeca mogelijk was. In de horecanota’s die toen nog per deelgebied werden vastgesteld werden de begrippen verminderen, consolideren en ontwikkelen geïntroduceerd als uitgangspunten van horecabeleid. Op basis van de situatie zoals die zich op dat moment voordeed, werd vanaf dat moment vooraf bepaald hoe de horeca zich in een bepaald gebied zou mogen ontwikkelen. Omdat er grote verschillen bestonden tussen de wijze waarop de deelgemeenten de ontwikkelrichting bepaalden en invulden en er ook verschillen bestonden tussen de wijze waarop de politie adviseerde bij aanvragen voor exploitatievergunningen, is een nieuw stelsel in het leven geroepen. Met het huidige stelsel van horecagebiedsplan bleef het begrippenkader weliswaar gelijk, maar werd er vanaf 2012 op meer uniforme wijze invulling gegeven aan de wijze waarop de ontwikkelrichting werd bepaald.

Daar waar door omstandigheden de ontwikkelrichting nog 20 Evaluatie Horecanota Rotterdam, 2017. p. 9.

17

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

niet bepaald kan worden, wordt een horeca adviescommissie aangewezen die adviseert bij individuele aanvragen. Zo zijn er nu twee afwegingskaders voor horeca; het bestemmingsplan dat bepaalt waar horeca gevestigd mag worden en het horecagebiedsplan wat voor horeca zich er mag vestigen De looptijd van het horecagebiedsplan is medio 2022 bepaald op minimaal twee jaar.

18

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

3

Horecagebiedsplannen in de praktijk

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de toepassing van het horecagebiedsplan in de praktijk beschreven. Paragraaf 3.2 beschrijft de wijze waarop het horecagebiedsplan tot stand komt, wie daarbij betrokken zijn en hoe dit proces door betrokkenen wordt ervaren. Paragraaf 3.3 gaat in op de communicatie over de horecagebiedsplannen en de terugkoppeling naar ondernemers/bewoners na het herijken van een horecagebiedsplan. In paragraaf 3.4 wordt ingegaan op de vergunningprocedure voor een exploitatievergunning. De werking en looptijd van de horecagebiedsplannen komen in paragraaf 3.5 aan bod. In paragraaf 3.6 wordt ingegaan op de rol van de horeca adviescommissies. Paragraaf 3.7 bevat aandachtspunten die naar voren zijn gekomen over de vergunningvrije en vergunningplichtige horecacategorieën. Ten slotte zijn de belangrijkste punten uit dit hoofdstuk in paragraaf 3.8 samengevat.

3.2 Totstandkoming van horecagebiedsplannen 3.2.1 Ambtelijk advies De horecagebiedsadviseurs zijn de spin in het web bij de totstandkoming van de horecagebiedsplannen. Zij voeren de regie over het gehele proces. Wanneer ondernemers zich in Rotterdam willen vestigen met een horecazaak of bijvoorbeeld een uitbreiding willen van de huidige vergunning worden zij doorgeleid naar de horecagebiedsadviseur. Gedurende de looptijd van het horecagebiedsplan verzamelt en inventariseert de horecagebiedsadviseur de wensen van ondernemers in hun gebied. Daarnaast wordt bij interne partners als gebiedsontwikkeling en stadsbeheer informatie opgevraagd over het gebied. De gebiedsadviseur schrijft op basis daarvan een ambtelijk advies over hoe het horecagebiedsplan eruit zou kunnen zien. Dat leidt tot een ‘was-wordt lijst’ waarin de beoogde ontwikkelrichting op detailniveau wordt aangegeven. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat op adres X of in straat Y ontwikkeld mag worden naar een categorie 3 inrichting. Vervolgens wordt de politie geconsulteerd en gevraagd om op basis van politie-informatie een advies te geven over het beoogde plan. Voor dit proces is geen uniforme werkwijze vastgelegd. Dat betekent dat de gebiedsadviseurs een zekere mate van vrijheid hebben in de wijze waarop zij regie voeren op het proces.

19

EVALUATIE HORECAGEBIEDSPLANNEN

3.2.2 Afstemming andere beleidsdomeinen Het horecagebiedsplan vormt een afwegingskader dat bepaalt of een horecaonderneming zich mag vestigen al naar gelang het belang van de openbare orde en veiligheid dat toelaat. Er zijn vanzelfsprekend ook andere belangen die meegewogen kunnen worden bij de vraag of het wenselijk is of horeca zich op een bepaalde plek mag vestigen. Economische belangen kunnen haaks staan op belangen die de openbare orde en veiligheid dienen. Vanuit economisch oogpunt heeft de gemeente Rotterdam immers bepaalde doelstellingen en ambities, zoals bijvoorbeeld neergelegd in de detailhandelskoers en die kunnen botsen met die van het team Veiligheid. Dat betekent dat er vanuit verschillende belangen een andere beoordeling van het gebied kan plaatsvinden. Uit gesprekken blijkt dat die twee ‘werelden’ en bijbehorende perspectieven en belangen (nog) niet altijd goed op elkaar aansluiten. Er leven verschillende beelden en ideeën over de vraag in hoeverre de economische belangen, die worden behartigd door teams binnen een andere directie, meegewogen moeten worden bij de totstandkoming van het horecagebiedsplan. Zo is het vanuit economisch en ondernemers perspectief wenselijk (en begrijpelijk) dat economische belangen worden meegewogen bij het bepalen van de ontwikkelrichting.

Bij de geïnterviewden is er overeenstemming over het idee dat daar waar economische belangen en veiligheidsbelangen samenlopen, of elkaar niet uitsluiten, beide meegewogen kunnen worden bij het bepalen van een ontwikkelrichting voor de horeca in een bepaald gebied. Het draagvlak van een horecagebiedsplan wordt daarmee verbreed en versterkt. Op het moment dat de twee belangen wel met elkaar in conflict komen, gaat het veiligheidsbelang voor. De exploitatievergunningverlening is immers uiteindelijk juridisch gestoeld op het APV-kader dat de veiligheidsbelangen moet dienen en niet de economische. Tijdens de gesprekken werd gesuggereerd om (privaatrechtelijk) afspraken te maken/convenanten te sluiten met vastgoedeigenaren over typen horeca die zich ergens mogen vestigen. Op die manier zou gestuurd kunnen worden op kwaliteit van horeca buiten het horecagebiedsplan om. Sinds ongeveer twee jaar wordt ernaar gestreefd om bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen beter af te stemmen met de horecagebiedsplannen. Het zijn twee instrumenten die nog niet goed op elkaar aansluiten. Zo kan een bepaalde horeca inrichting een grote impact hebben op de openbare orde en veiligheid, terwijl deze in het kader van de ruimtelijke ordening passend kan zijn. De bestemmingsplannen in Rotterdam kenmerken zich door ruime omschrijvingen van wat er op bepaalde gebieden mogelijk is.

Die waren zelfs zo ruim dat er horeca werd bestemd zonder een vereiste van nadere akoestische onderzoeken of differentiatie in typen horeca etc. op te nemen. Daarbij werd verondersteld dat dergelijke aspecten zouden worden beoordeeld bij de aanvraag van een exploitatievergunning op grond van het Horecagebiedsplan. Daarvan heeft de rechter geoordeeld dat dit juridisch niet houdbaar is. De planologen in Rotterdam proberen daarom nu bij de ontwikkeling van nieuwe bestemmingsplannen steeds meer rekening te houden met de effecten en impact van horeca op een bepaald gebied en dat ook op te nemen in het bestemmingsplan. Die ontwikkeling moet bijdragen aan een grotere congruentie tussen bestemmingsplannen en horecagebiedsplannen. 3.2.3 Gebiedscommissie Nadat het ambtelijk advies is afgerond wordt deze aan de gebiedscommissie gezonden. Het is vervolgens aan de gebiedscommissie om via een participatietraject de visie van bewoners en ondernemers op te halen. Het idee is dat op die manier de lokale kennis bepalend is voor wat er in een wijk, buurt en/of straat mogelijk is en er maatwerk kan worden geleverd. Uit de gesprekken volgt dat er geen uniforme procedure en werkwijze van de inrichting van het participatieproces per deelgebied bestaat. De horecagebiedsadviseurs hanteren daarin ieder een