[23bb001305] Bijlage behorende bij 23bb001304 over rapport “Horeca als façade. Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam

Doordat zij werken onder een convenant is het RIEC in staat om informatie van verschillende instanties (over bijvoorbeeld dezelfde casus) te bundelen. Het RIEC-convenant biedt de partners die erbij zijn aangesloten de gelegenheid en juridische basis om informatie uit te wisselen, al zitten daar meerdere voorwaarden aan. Het RIEC is dan verantwoordelijk voor een zorgvuldige uitwisseling van informatie. Tegelijkertijd analyseert het RIEC die informatie, waarmee ze een bijdrage leveren aan het verbeteren of ontwikkelen van beleid in de praktijk. Kortom, het RIEC is met name ondersteunend aan de samenwerking tussen verschillende instanties. Uit het gesprek met een RIEC-medewerker is echter gebleken dat de mogelijkheden voor informatieuitwisseling vanuit het RIEC begrensd zijn door de AVG. Op landelijk niveau vervult het LIEC een soortgelijke functie maar dan voor grootschalige, regio-overstijgende vraagstukken.

7.2

Focus van toezicht Bij het uitoefenen van toezicht worden er in de praktijk keuzes en afwegingen gemaakt die van invloed zijn op de manier waarop het toezicht is ingericht. Deze keuzes worden veelal gemaakt op basis van praktische afwegingen, maar kunnen ook een uitvloeisel zijn van beleid. In deze paragraaf benoemen we een aantal van deze focuspunten. Voorkomen is beter dan bestrijden Nagenoeg alle deelnemende professionals geven aan dat wanneer criminaliteit zich eenmaal in de horeca heeft gevestigd, dit nog moeilijk te bestrijden is omdat het vaak moeilijk te bewijzen valt. Om deze reden zijn zij van mening dat ligt de focus van het systeem van toezicht met name op de preventieve kant dient te liggen. Dit lijkt in de praktijk ook grotendeels het geval te zijn gezien de regelgeving rondom de vergunningaanvraag. Het grootste gedeelte van toezicht vindt namelijk plaats tijdens het vergunningverleningsproces. Als de vergunning wordt verleend, eindigt daar in principe ook de aanpak van ondermijning aan de voorkant.

68

Toezicht en handhaving

Uit de gesprekken is gebleken dat overige criminaliteit in de horeca alleen nog maar aan het licht komt op basis van toeval (tijdens controles), via meldingen (bijvoorbeeld van burgers, Meld Misdaad Anoniem of Team Criminele Inlichtingen) of als bijvangst bij ander niet horeca-gerelateerd onderzoek. De druk op preventief toezicht is daardoor groot. Als er aan de voorkant geen toereikende screening plaatsvindt, bestaat de kans dat een kwaadwillende ondernemer een vergunning krijgt en vervolgens via de horecaonderneming criminele activiteiten kan ontplooien. Er is op dit moment weinig prioriteit voor het actief opsporen van specifiek horeca gerelateerde ondermijning. Wel kan het zo zijn dat bij onderzoek naar ondermijning een betrokken horecaonderneming in beeld komt. Het is overigens de vraag in hoeverre een focus specifiek op ondermijning in de horeca wenselijk is, gezien het relatief beperkte aantal concrete signalen over ondermijning (zie hoofdstuk 4). Bestuurlijke weg versus strafrechtelijke weg Op basis van de dossiers die wij hebben ingezien en de gesprekken met de politie, lijkt er vaak, in overleg met de gemeente, voor gekozen te worden om misstanden in de horeca bestuursrechtelijk aan te pakken. Daar is een voorname reden voor: de strengere bewijslast binnen het strafrecht. Dat betekent dat het uitvoeren van een dergelijk onderzoek arbeidsintensiever is.

Een gebrek aan capaciteit bij de politie leidt er vervolgens toe dat er keuzes gemaakt dienen te worden in welke zaken strafrechtelijk onderzocht kunnen worden. Dit levert enige vraagtekens op. Van de politie kan redelijkerwijs verwacht worden dat illegale activiteiten bestraft worden volgens het strafrecht en niet vanwege de hoge bewijslast worden afgedaan met een bestuurlijke maatregel. In de praktijk moeten er echter keuzes gemaakt worden, waarbij wordt gekeken naar de impact van de overtredingen, bijvoorbeeld op de leefomgeving, en in hoeverre een bestuursrechtelijke maatregel de oorzaken voldoende wegneemt. Daarbij is sprake van een samenwerking én spanningsveld tussen gemeente en politie. Zo heeft de burgemeester het mandaat voor wat betreft de openbare orde en veiligheid en het bestuursrecht. De politie is handhaver van de wet- en regelgeving en kan strafrechtelijk ingrijpen. De politie kan dus niet besluiten om een bestuursrechtelijk traject te starten, dit is immers het mandaat van de burgemeester. Tegelijkertijd lijkt er sprake van een praktische samenwerking waarbij gemeente en politie een afweging maken op welke wijze veiligheid en openbare orde het best gehandhaafd en hersteld kan worden. Bovendien kan er ook voor gekozen worden om zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk in te grijpen. Dit zijn twee onafhankelijke trajecten.

Focus op activiteiten die samenhangen met horeca als fysieke façade Een exploitatievergunning ziet in beginsel toe op de bescherming van de openbare orde en veiligheid en de invloed op het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horecagelegenheid. De prioriteit van de toezichthouders ligt dan ook bij bestrijden van overlastgevende horeca. Hoewel deze keuze logisch is, betekent dit dat er minder aandacht is voor horeca die misbruikt wordt als administratieve façade. Zolang dit soort zaken geen overlast veroorzaken, is de kans groot dat zij geen onderdeel worden van onderzoek. Omdat de burgemeester verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente richten de beleidsmatige keuzes zich dan ook als primair op het vervullen van deze verantwoordelijkheid. Ook de politie herkent deze prioritering: Als we zoiets hebben, [een horecazaak] waar niemand last van heeft, wat alleen opvallend is dat er nooit iemand komt, dan zal het lager op de prioriteitenlijst staan als dat je

69

Horeca als façade

daadwerkelijk signaleert dat daar bepaalde figuren komen en waar bijvoorbeeld ook bewoners gaan klagen of... andere ondernemers van: joh, ik weet niet, maar daar klopt ook niks van. (#23) Het gevaar bestaat hierdoor dat juist de zaken die mogelijk een relatief groot ondermijnend effect op de samenleving hebben, buiten zicht blijven. Een zaak waar op grote schaal geld wordt witgewassen kan er immers toe leiden dat crimineel geld verweven raakt met de bovenwereld en op den duur leidt tot aantasting van de legale structuren. Vergunde horeca versus vergunningsvrije horeca De focus op preventief toezicht en het moeilijk kunnen aantonen van criminele activiteiten in de bestaande horeca, maakt het bestaan van de vergunningsvrije horeca problematisch voor sommige van de gesproken toezichthouders. Dit is echter een beleidsmatige afweging geweest waarbij er sprake is van een spanningsveld tussen enerzijds het stimuleren van het ondernemersklimaat en anderzijds het kunnen houden van toezicht. Volgens een medewerker van de gemeente is de vergunningplicht met name bedoeld voor activiteiten in horecaondernemingen die mogelijk de openbare orde verstoren en overlast veroorzaken. Dit zijn vaker de vergunde zaken, die meer bezoekers ontvangen en terrassen exploiteren.

Het voelt volgens deze respondent onnodig om de ondernemingen die naar verwachting geen impact hebben op de leefomgeving, een vergunning aan te laten vragen. Toch heeft deze respondent ook een punt van kritiek, namelijk op het beeld dat de vergunningsvrije categorie steeds verder wordt opgerekt onder het mom van regeldrukvermindering. Bij de gemeente is niet bekend wie een vergunningsvrije horeca bezit, hoeveel van dit soort ondernemingen er zijn en waar die gevestigd zitten. Er is ook geen vorm van preventieve controle mogelijk omdat deze vorm van toezicht grotendeels is ingericht via het proces van de vergunningaanvraag. Er is daarom nagenoeg geen controle aan de voorkant bij deze sector en de mogelijkheden na vestiging zijn beperkt. Dit stelt elke ondernemer in staat om vergunningsvrije horeca te exploiteren. Dit betekent ook dat criminelen die vanwege antecedenten geen vergunning kunnen krijgen, wel vergunningsvrije horeca kunnen starten. Een van de medeweker van de gemeente vertelt: Als je weet dat je voor een horeca vergunning getoetst wordt en de politie informatie aanlevert aan de gemeente, je hele doop cel wordt gelicht, dan is het veel aantrekkelijker om een koffiezaakje met een ijswinkel te beginnen waar je geen toets hebt. Je kan gewoon starten. (#5).

Hoewel vergunningsvrije ondernemingen qua omvang en activiteiten geringer zijn dan een vergunde horecazaak, neemt dat niet weg dat kwaadwillend persoon in principe in staat is één of meerdere vergunningsvrije horecazaken te starten in Rotterdam. Nagenoeg alle respondenten zijn dan ook kritisch op het bestaan van deze vorm van horeca. Toezichthouders vanwege het gebrek aan toezicht en veel betrokkenen bij de horeca vinden het een vorm van oneerlijke concurrentie omdat de vergunde horeca aan allerlei regelgeving dient te voldoen. Vergunningsvrije horecaondernemingen komen niet op de lijst terecht die toezichthouders tijdens hun diensten afwerken. Alleen tijdens een reguliere (gebieds)controle of op basis van een signaal stappen

70

Toezicht en handhaving

toezichthouders een vergunningsvrije horecazaak binnen. Daar komt bij dat de prioriteit van de toezichthouders op de vergunde horeca ligt, waardoor niet met zekerheid gesteld kan worden dat iedere vergunningsvrije horecaonderneming met een controle te maken krijgt. Handhaving Ondanks dat de focus van dit hoofdstuk op toezicht ligt, behoeft handhaving van de horecasector enige vermelding. De gemeente heeft in de horecanota 2017-2021 (pp. 33-42) het handhavingsarrangement uiteengezet. Voor elke vorm van overtredingen staat aangegeven hoe de handhaving verloopt. In sommige gevallen begint het met een aantal waarschuwingen, zoals bij de afwezigheid van de exploitant of leidinggevenden; in andere gevallen wordt meteen overgegaan op sluiting, zoals bij strafbare feiten in of vanuit het horecabedrijf. De burgemeester kan afhankelijk van de feiten en omstandigheden besluiten om van een maatregel af te zien, te volstaan met een waarschuwing of een stap in het handhavingsarrangement over te slaan (Gemeente Rotterdam, 2016: 33). Wat betreft handhaving viel op dat respondenten naar voren brachten dat de autonome beslissing van de handhaver cruciaal kan zijn. Zo is gebleken dat toezichthouders ervoor kunnen kiezen om een horecazaak vaker of minder vaak te controleren, maar ook autonomie hebben om een zaak binnen te stappen die zij zelf willen controleren.

Maar het kan ook andersom, dat toezichthouders ervoor kiezen een zaak over te slaan. Ook bleek dat de politie de autonome beslissing heeft om geld in beslag te nemen op verdenking van witwassen. Er bestaat geen harde grens vanaf welke hoeveelheid het geld in beslag wordt genomen, dat is volledig afhankelijk van de context. Eén van de handhavingsmogelijkheden is het intrekken van een vergunning. In de vergunningsvrije horeca is geen vergunning aanwezig en deze kan daarom ook niet ingetrokken worden. Voor zover bij de respondenten bekend was, bestaat er geen handhavingsarrangement voor de vergunningsvrije horeca. In de horecanota is dit echter wel opgenomen. Omdat er geen vergunning is die gehandhaafd kan worden vinden respondenten het lastig om te benoemen op grond van welke regels zij de vergunningsvrije horeca kunnen controleren. Uit de horecanota wordt duidelijk dat dit gedaan kan worden uitgaande van de basisvoorwaarden die zijn opgesteld met betrekking van de vergunningsvrije horeca.

7.3

Conclusie Er zijn verschillende vormen van toezicht, namelijk preventief, reactief en controlerend. Bij het uitoefenen van preventief toezicht zijn de Kamer van Koophandel, de gemeente (horecagebiedsadviseurs, eventueel team Bibob) en de politie betrokken. Deze vorm van toezicht vindt plaats voordat er een vergunning verleend wordt of iemand op een vergunning bijgeschreven wordt. Het belangrijkste instrument daarbij is de Bibob-toets. Reactief toezicht vindt plaats op basis van meldingen, signalen en incidenten. Dit soort signalen kunnen aanleiding geven voor toezichthouders en politie om controles te uitvoeren. Dit kunnen bijvoorbeeld integrale controles zijn, maar kan ook aanleiding geven tot opsporingsonderzoeken. Incidenten waarbij de horeca betrokken is kunnen eveneens aanleiding geven om verder onderzoek te doen Bij controlerend toezicht zijn verschillende instanties betrokken. De voornaamste zijn toezichthouders van de gemeente en de politie. Aanvullend wordt met tal van ketenpartners samengewerkt bij integrale

71

Horeca als façade

controles. Deze vorm van toezicht kent enige overlap met reactief toezicht. Het kan gebeuren dat meldingen en incidenten aanleiding geven tot het uitvoeren van controles. Er worden echter ook reguliere controles uitgevoerd zonder dat daar een aanleiding voor hoeft te zijn. Bij het uitoefenen van toezicht worden er in de praktijk keuzes en afwegingen gemaakt die van invloed zijn op de manier waarop het toezicht is ingericht. Deze keuzes worden veelal gemaakt op basis van praktische afwegingen, maar kunnen ook een uitvloeisel zijn van beleid. In de praktijk is de focus van het toezicht gericht op preventie, daarbij gaat het motto 'voorkomen is beter dan bestrijden' op. Dit omdat het in de praktijk lastig blijkt om misstanden aan te pakken, bijvoorbeeld door de moeilijke aantoonbaarheid en capaciteitstekorten bij toezichthoudende partijen. Dit lijkt er ook toe te leiden dat er, vanwege dezelfde beperkingen, relatief vaak in overleg tussen gemeente en politie gekozen wordt voor een bestuursrechtelijke in plaats van strafrechtelijke aanpak. Tot slot lijkt de focus op preventief toezicht die gebaseerd is op het proces van de vergunningaanvraag ertoe te leiden dat er zeer beperkt toezicht is op de vergunningsvrije horeca. Toezichthouders weten niet wie welke vergunningsvrije horeca op welke locatie exploiteert. Veel professionals vinden dit problematisch.

72

8.

Knelpunten in de aanpak van ondermijning Bij de het bespreken van de aanpak van ondermijning kwamen verschillende knelpunten naar voren. Deze knelpunten tonen aan hoe divers de problemen zijn waar actoren in hun toezichthoudende taken tegenaan lopen. We onderscheiden daarbij knelpunten die samenhangen met capaciteit, informatiedeling en het kat en muisspel tussen criminelen en bestrijders.

8.1

Capaciteit Een knelpunt dat in vrijwel elk gesprek naar voren komt, is capaciteit. Onvoldoende capaciteit is een algemeen probleem waar elke actor mee te maken heeft. Capaciteitsproblemen zijn niet gemakkelijk te overkomen, omdat het te maken heeft met tal van factoren, zoals beleid, politieke keuzes en prioritering. Voor wat betreft de toezichthouders van de gemeente is bekend dat zij gezamenlijk 9 fte bezetten. Volgens een van de horecagebiedsadviseurs is dit onvoldoende om de gehele horecasector te controleren: Als je [het] hebt over 2000 horecazaken, dan heb je het alleen nog maar over de vergunde zaken, dat zijn 6000 controles als je er drie per jaar zou doen. Nou een controle kost misschien als bij elkaar 2 tot 3 uur in een koppel, dan zit je gewoon op tussen de 12.000 en 18.000 manuren per jaar. Nou als je nagaat dat 1 fte team drank en horeca heeft zoiets van 1200­ 1300 effectieve inzetbare uren per jaar, dan heb je het over 10 tot 15 fte. Terwijl het team drank en horeca bestaat maar uit 9 fte. Dus we zijn gewoon ook als overheid niet slim bezig door voor een appel en een ei [te] denken dat we dit kunnen doen.

(#24) Bovenstaand citaat legt duidelijk de nadruk op het tekort aan mankracht wanneer alleen aan de vergunde horecasector wordt gedacht, maar medewerkers van de gemeente gaan ervan uit dat de vergunningsvrije horecasector qua aantal even groot is als de vergunde sector. Het capaciteitsprobleem bij de toezichthouders, die beide sectoren controleren, is in dat geval nog groter dan hierboven wordt geschetst. Een van de horecagebiedsadviseurs heeft een sterk idee over de verdeling van de capaciteit van de toezichthouders: Er gaat nul capaciteit naar de controle op de onvergunde sector vanuit team drank en horeca, omdat de 9 fte, die halve man en een paardenkop, die zijn hard nodig voor de controle van die 2000 vergunde horecazaken, dus ze hebben helemaal geen capaciteit voor de onvergunde sector. (#4) De toezichthouders spreken deze stellingname niet tegen, maar leggen het anders uit. Zij geven aan de vergunningsvrije sector inderdaad niet standaard te controleren, wat impliceert dat er geen capaciteit naar de vergunningsvrije sector gaat. Echter, de toezichthouders hebben de bevoegdheid om actief te controleren, waardoor zij zelf beslissen om vergunningsvrije horecazaken binnen te stappen om rond te kijken en met de ondernemer te praten.

Over de frequentie hiervan is niet gesproken, dus het is onduidelijk of de toezichthouders regelmatig of sporadisch bij de vergunningsvrije zaken binnenstappen. De beperkte capaciteit van de toezichthouders is een van de redenen waarom het toezichtsmodel in het leven is geroepen. Op deze manier wordt de schaarse capaciteit besteed aan de horecazaken die volgens de risicoanalyse vaker gecontroleerd moeten worden. Op die manier wordt getracht zo efficiënt mogelijk met de capaciteit om te gaan. Deze risicoanalyse wordt echter alleen uitgevoerd op vergunde

73

Horeca als façade

horecazaken. Ondanks de actieve controles in de vergunningsvrije horecasector, duidt dit erop dat de capaciteit uitgaat naar de vergunde horecazaken. Het idee daarachter is dat de activiteiten van vergunningsvrije horecaondernemingen een zeer beperkte invloed hebben op de leefomgeving en daardoor minder controle vereisen. De vraag rijst echter bij de toezichthouders of dit voldoende grondslag is om de vergunningsvrije horecasector nauwelijks te controleren. Ook de horeca-adviseur sluit zich hierbij aan door te stellen dat witwassen geen impact heeft op de leefomgeving, maar desondanks gecontroleerd moet worden. De Belastingdienst is door verschillende respondenten genoemd als belangrijke ketenpartner in het systeem van toezicht op de horecasector. Veel respondenten zien potentie in het natrekken van financiering van bepaalde horecazaken of het controleren van de omzetcijfers. Eén van de voorbeelden die werd genoemd is het natrekken van financiële aspecten van de vergunningaanvraag voorafgaand aan het kennismakingsgesprek door de horecagebiedsadviseur. Dit kan in de praktijk niet uitgevoerd worden door capaciteitsproblemen. Een andere horecagebiedsadviseur vertelde hoe voor het gebied Delfshaven een lijst is opgesteld van 15­ 20 inrichtingen waarbij het idee bestaat dat er verdachte situaties plaatsvinden.

Deze lijst is in november naar de Belastingdienst gestuurd met de vraag deze inrichtingen te screenen en na drie maanden is daar nog geen terugkoppeling op geweest. Respondenten van de politie, de horecagebiedsadviseurs en toezichthouders gaven allen aan dat de beperkte rol van de Belastingdienst een gemiste kans is. De Belastingdienst zou een cruciale rol kunnen spelen in het controleren van de financiële aspecten van een horecaonderneming en op deze manier zou het bijvoorbeeld gemakkelijker zijn om schijnbeheer aan te tonen. Zo vertelt een respondent van de politie: Ik denk dat je met name meer moet gaan zitten op de financiering, waar komt het geld vandaan, klopt dat met hetgeen wat ze ook daadwerkelijk aangeven, is het allemaal goed geld? Ik denk dat dat veel meer hout snijdt als dat je gaat zitten op de persoon van: deze persoon kan daar nooit de eigenaar zijn of schijnbeheer, iets in die trant. (#22). De capaciteitsproblemen spelen ook een rol in de optimalisering van de integrale controles. Toezichthouders zijn het erover eens dat capaciteitsproblemen de gewenste frequentie in de weg staan. Voor de integrale controles geldt ook dat capaciteitsproblemen de reden zijn dan de controles niet altijd met de gewenste partijen of gewenste hoeveelheid mensen wordt uitgevoerd.

Het gemiddelde ligt op vijf à zes mensen, maar volgens een respondent geeft aan dat dit lang niet altijd lukt. Daar komt bij dat een integrale controle veel energie vergt, maar het is dan nog maar de vraag of het daadwerkelijk iets oplevert. Ook brengt een van de horecagebiedsadviseurs naar voren dat de integrale controles niet verspreid over het jaar plaatsvinden: Kijk in de vakantiemaanden doe je niks, want dan heb je geen personeel en dan is iedereen met andere dingen bezig. December is natuurlijk ook vaak komkommertijd. Dus we hebben meestal zo tussen de tien, twaalf controles per jaar. (#4)

74

Knelpunten in de aanpak van ondermijning

Prioritering en politieke keuzes Uit capaciteitsproblemen volgt logischerwijs prioritering. Wanneer er onvoldoende capaciteit is om alle problemen aan te pakken, moeten er keuzes gemaakt worden om op die manier de schaarse capaciteit weloverwogen te besteden. Dat betekent ook dat met het prioriteren van de ene sector, de andere sector onder minder toezicht staat. Uit eerdere citaten is al gebleken dat de prioriteit qua controles door de toezichthouders in eerste instantie ligt bij de vergunde horecasector. Binnen deze sector ligt bovendien de prioriteit op het tegengaan van overlastgevende horeca. Door deze prioritering lijken de vergunningsvrije horeca en horeca die misbruikt wordt als administratieve façade minder aandacht te krijgen. Een logische oplossing zou zijn de capaciteit te vergroten, maar dat is behalve een vraagstuk over geld en prioriteit ook een over politieke voorkeuren. Dat is ook de reden dat een van de horecagebiedsadviseurs aangaf er intern voor de pleiten dat er meer capaciteit beschikbaar komt: Nou er is wel een capaciteit voor, alleen men maakt de politieke keuze niet om daar meer middelen in de stoppen. Het is puur een politieke keuze, als men het belangrijk vindt dan stopt men er wel geld [in], maar men vindt het toch niet belangrijk genoeg. (#24)

8.2

Informatiedeling Een ander overstijgend knelpunt hangt samen met beperkingen rondom het delen van informatie tussen instanties. Sinds 2018 is de privacywet Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) van kracht. Deze privacywet heeft voorwaarden gesteld aan het delen van persoonsgegevens, zoals naam en adres, met andere personen of instanties. In de praktijk blijken dit drempels om effectief toezicht te kunnen houden op de horecasector. Zo stelt een politieagent: Er valt natuurlijk iets te zeggen dat privacy een groot goed is en dat we [ons] daar bewust van moeten zijn, maar het maakt het werk niet voor iedereen makkelijker. (#23). Respondenten benoemen het met name het delen van informatie tussen verschillende instanties als lastig, maar ook wordt verteld hoe informatiedeling tussen verschillende afdelingen van de gemeente al kan stokken. Een van de toezichthouders zei daarover: De aanpak van ondermijning valt en staat met het delen en opvragen van informatie, er zijn nu nog te veel eilandjes, ook binnen de gemeente. (#20). Toch zijn er ook bepaalde lijnen waarbij informatiedeling wel mogelijk is. Zo mogen de politie en Stadsbeheer één op één informatie delen met betrekking tot overtredingen van de APV. Ook was niet elke respondent even negatief over de informatiedeling.

Zo gaf een van de horecagebiedsadviseurs dat wat zij functie-gerelateerd te melden hebben, gemakkelijk gedeeld kan worden met anderen. Lastiger is volgens deze respondent het ontvangen van informatie vanuit andere instanties. Aan dataverzoeken wordt vaak geen gehoor gegeven. Wat verschillende respondenten met name krom lijken te vinden op het gebied van informatieuitwisseling, is het feit dat er geen zwarte lijst opgesteld en gedeeld mag worden met andere gemeenten en/of instanties. Met een zwarte lijst wordt bedoeld dat misstanden, overtredingen en (ondermijnende) criminaliteit door/in een horecaonderneming worden bijgehouden en dat deze informatie inzichtelijk

75

Horeca als façade

wordt gemaakt voor andere instanties voor wie deze informatie interessant is. In feite betekent dit dat een ondernemer die zich schuldig heeft gemaakt aan ondermijnende criminaliteit niet getipt mag worden aan andere gemeenten. Deze ondernemer kan vervolgens een nieuwe poging doen horeca te starten in een andere gemeente. Vervolgens is het van veel factoren afhankelijk of uit onderzoek van een andere gemeente hetzelfde beeld naar voren komt. Hiervoor is het noodzakelijk dat betrokken instanties hun registraties op orde hebben en dat dit vindbaar is voor andere gemeenten. Een medewerker van het RIEC geeft een voorbeeld: Formeel gezien mag de burgemeester van de gemeente X niet tegen de burgemeester van gemeente Y zeggen, ik weet niet hoor maar deze jongen moet je niet willen, dan gaat gemeente Y dus zijn onderzoek goed moeten gaan doen en dan hopen we, zeker als het binnen dezelfde regio is, (...) dan weet ik dat de politie zegt wacht even, die zat in de gemeente X en toen hebben we al negatief geadviseerd en nu komt die in gemeente Y en dan krijgt die natuurlijk hetzelfde advies. Als die horecaondernemer slim is gaat die naar gemeente Z in een heel andere regio. Dan moet de politie of welke partner dan ook, slim genoeg zijn om ook daar te tippen en anders gaat die daar gewoon aan de slag. (#16) Ook de politie geeft aan moeite te hebben met deze beperkingen.

Zij zijn afhankelijk van informatie in de landelijke systemen en indicatoren die de wijkagenten besluiten door te geven. Als een collega aan de andere kant van het land besluit bepaalde informatie niet te registreren of op een manier waardoor de informatie niet vindbaar is, dan is de kans groot dat deze informatie niet meegenomen wordt bij toekomstig onderzoek naar die persoon. Een voorbeeld dat een politieagent naar voren bracht is een horecaondernemer die in Groningen verschillende bestuurlijke rapportages tegen zich had en waarvan de vergunning werd ingetrokken. Die ondernemer vestigt zich vervolgens in Rotterdam en krijgt een vergunning omdat de gemeente niet op de hoogte was van die informatie en de ondernemer verder niet kent. Niet alleen bij publieke instanties gaat de voorkeur uit naar een zwarte lijst, ook de pandeigenaar waarmee is gesproken geeft aan dat een zwarte lijst in hun voordeel kan werken: Je mag natuurlijk geen zwarte lijst maken waar je als vastgoedpartijen, van iemand die wij afwijzen, of iemand die bij ons bijvoorbeeld eruit is gezet, omdat er illegaal gedrag was, want die gaan het natuurlijk wel ergens anders zoeken.

En die gaat misschien daar hetzelfde kunstje doen en dat is natuurlijk eigenlijk wel zonde, maar je mag geen zwarte lijst bijhouden, dus wij kunnen niet een lijstje maken dat we als eigenaren allemaal kunnen bekijken, o, die heeft daar al een keer dit geflikt, daar moet je je niet aan verbeuren. (#1) Een pandeigenaar geeft aan dat met de intrede van de privacywet, ook de mogelijkheid voor hen om aan te sluiten bij een zienswijzegesprek is verdwenen. Bij een dergelijk gesprek is er sprake van een overtreding waarop een bestuurlijke maatregel volgt. De ondernemer wordt dan uitgenodigd op gesprek met de gemeente, waar voorheen de pandeigenaar ook bij kon aansluiten. Hierdoor zijn zij minder god geïnformeerd dan voorheen. Dit beperkt hun rol bij het bestrijden van criminele inmenging in de horeca.

76

Knelpunten in de aanpak van ondermijning

Een andere actor die heeft aangegeven tegen de drempels van informatiedeling aan te lopen, zijn de horecagebiedsadviseurs. In de beschrijving van hun rol is al genoemd dat zij bij de kennismakingsgesprekken met ondernemers alleen de informatie kunnen inzien die de ondernemer zelf heeft aangedragen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de afdeling Bibob kunnen de horecagebiedsadviseurs geen additionele informatie inzien. Dit terwijl de horecagebiedsadviseurs dat wel graag zouden willen: [In] zo'n kennismakingsgesprek wil je als horecagebiedsadviseur van een sterke informatiepositie komen, maar de AVG belet ons formeel om bij wijze van spreken die informatie boven tafel te krijgen, waarbij je dus het gesprek in zou kunnen gaan, ja dan begeven ze zich natuurlijk wel op glas ijs. Je zou het liefst veel meer weten van de ondernemer om goed in te kunnen schatten van ja, willen we daar bijvoorbeeld mee in zee, en je wil ook de Bibob goed adviseren. (#15) Zelfs het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), de instantie die vanwege een convenant informatie van verschillende instanties kan bundelen, geeft aan dat de winst te behalen is in het verbeteren van de informatie-uitwisseling. Ook voor de verschillende RIEC's geldt dat zij maar beperkt informatie met hun collega's mogen uitwisselen.

Hierdoor kunnen zij geen concrete casussen overdragen die interessant zijn voor andere gemeenten, maar kunnen zij alleen best practices delen. Over het algemeen is de onvrede over de hoge drempels voor informatie-uitwisseling groot. Waar criminelen steeds beter de processen weten te omzeilen en constant in beweging zijn, loopt het systeem van toezicht op de horecasector stuk op de informatiedeling. Door de verkaveling van taken raakt ook de kennis en informatie steeds meer verspreidt onder verschillende instanties. Om maximaal te kunnen samenwerken en om zo min mogelijk achter de feiten aan te lopen, pleiten de respondenten voor een gemakkelijkere informatie-uitwisseling. Een van de respondenten vat het passend samen: Criminelen worden steeds slimmer, dus die gaan allemaal dingen onder de grond doen. Nou, dat doen ze ook goed. En we lopen altijd achter. Achter de feiten aan, altijd. We zijn altijd net te laat. En dat heeft dan ook te maken met informatiedeling. Die informatieblokkade is gewoon heel irritant. Ze willen wel, we krijgen heel veel geld om ondermijning aan te pakken, vanuit de overheid, maar aan de andere kant worden we echt belemmerd in de aanpak om het meest basisding, namelijk informatiedeling, daarin moeten we heel veel drempels trotseren om überhaupt iets goed aan te kunnen pakken.

(#27) De obstakels voor informatiedeling maakt het uitwijken naar andere gebieden, sectoren of branches aantrekkelijk voor criminelen volgens de respondenten. Iemand aan wie een vergunning is geweigerd, kan alsnog besluiten een onderneming te starten in de vergunningsvrije sector. De respondenten bestempelen dit als problematisch, maar vinden het lastig om daar iets tegen te doen. Het is dan ook lastig om hierin een goede afweging te maken. De keerzijde van een goed ingericht systeem van toezicht is namelijk dat het elders altijd minder goed is ingericht en dat het risico op verplaatsing aanwezig is.

8.3

Bewijslast Uit de gesprekken is naar voren bekomen dat de gewenste of vereiste bewijslast als knelpunt wordt gezien. Het gaat dan om het hard kunnen maken van onderbuikgevoelens voordat een actor

77

Horeca als façade

daadwerkelijk actie kan ondernemen. Door alle instanties wordt gesproken over het hebben van onderbuikgevoelens die niet hard gemaakt kunnen worden. Zo vertelt een horecagebiedsadviseur: Ik heb echt gesprekken gehad waarvan ik gelijk zou willen zeggen: ik weiger jou die vergunning. Dat besluit zou ik willen nemen omdat ik er vanuit elke vezel vanuit mijn lijf ervan overtuigd ben dat ik in de maling wordt genomen, bij wijze van spreken. Die mogelijkheid hebben we niet. (# 2) Deze opmerking horen we terug bij instanties die zich bezighouden met preventief toezicht, controlerend als reactief. Maar ook betrokkenen bij de horeca zoals makelaars en pandeigenaren lopen daar tegenaan. Ook wat betreft het Bibob-onderzoek blijkt de gevergde bewijslast niet altijd haalbaar. Wanneer na het eigen onderzoek vragen blijven bestaan over de omstandigheden van de aanvrager, de bedrijfsstructuur of financiering van de onderneming dan kan een adviesaanvraag worden ingediend bij het Landelijk Bureau Bibob (Overheid, 2015). Dit gebeurt ook wanneer de officier van justitie de tip geeft om in een bepaalde zaak een Bibob-advies aan te vragen (Overheid, 2015).

Desondanks is het volgens een van de Bibob-coördinatoren niet altijd even gemakkelijk om een (negatief) advies uit te brengen: Ik denk dat er vaker situaties zijn dan we zouden willen waarin we vergunningen moeten verlenen met een beetje pijn in onze maag omdat in tegenstelling tot wat een heleboel andere mensen denken, de wet Bibob ook geen wondermiddel is. We kunnen een heleboel vermoedens hebben, maar als je het niet tastbaar kan maken dan kan je er niks mee en volgens mij overkomt het ons meer dan eens dat we bij iets er vrij zeker van zijn dat het niet allemaal in de haak is, maar dat je vanuit de wet Bibob gewoon te weinig hebt om te kunnen zeggen: die gaan we niet verstrekken die vergunning. (#12) De druk van de bewijslast zorgt er voor dat sommige medewerkers bij de politie ervoor kiezen informatie bewust niet te delen. Enerzijds omdat een agent geen terugkoppeling krijgt van een melding en daardoor besluit niet meer te investeren, anderzijds omdat er onder de politie een angst bestaat dat een doorgezet signaal uiteindelijk als onrechtmatig wordt gezien. Een respondent van de politie zegt: Dan zou het bij wijze van spreken kunnen zijn dat ik ontslag krijg, want ik heb informatie gelekt (#10).

Eerder is al beschreven hoe het gebrek aan capaciteit en de zwaardere bewijslast ertoe lijkt te leiden dat er relatief vaak overgegaan wordt op bestuurlijke handhaving in plaats van strafrechtelijke vervolging. Het nadeel daarvan is dat zaken die bestuursrechtelijk worden opgemaakt, alleen lokaal geregistreerd worden. Een ingetrokken vergunning wordt alleen in de desbetreffende gemeente geregistreerd, terwijl strafrechtelijke onderzoeken landelijk worden geregistreerd. In het geval van landelijke registraties kan iedere gemeente die informatie inzien en gebruiken bij het beoordelen van een vergunningaanvraag. Ook een pandeigenaar waarmee is gesproken geeft aan dat de bewijslast lastig is. Deze respondent vertelt over situaties waarbij de huidige huurder aangeeft van het contract af te willen en deze door een ander over laat nemen:

78

Knelpunten in de aanpak van ondermijning

Wij mogen alleen weigeren als wij kunnen aantonen dat die nieuwe partij geen goede partij is. (...) Als het gebruik [van de horecazaak] hetzelfde verhaal is dan hebben wij heel weinig mogelijkheden om zo'n partij te weigeren, dus wij worden vaak overvallen met zo'n nieuwe horecaondernemer en ook al hebben wij twijfels en niet helemaal een lekker gevoel erbij, kunnen wij geen nee zeggen als wij het niet kunnen onderbouwen. (#1) Specifiek voor schijnbeheer geldt dat het in veel gevallen ontbreekt aan concrete aanwijzingen en bij een onderbuikgevoel blijft. Om schijnbeheer hard te kunnen maken, moet het ook een aantal keer gebeuren dat de eigenaar/exploitant niet aanwezig is in de onderneming. Wanneer wordt gevraagd deze persoon naar de onderneming te laten komen en vervolgens weet deze persoon geen antwoord te geven op de vragen van de toezichthouders, zijn er vermoedens van schijnbeheer. Een dergelijke situatie moet zich dan wel vaker aandoen volgens een van de toezichthouders: Op het moment dat wij inderdaad 5, 6, 7, 8 keer dat hebben aangetroffen dan kunnen we zeggen van: luister eens, nu is het vermoeden gewoon zo hard te maken dat we ook kunnen overgaan tot handhaven. (#18).

8.4

Een kat en muisspel Een veelgehoorde uitspraak van respondenten is dat het bestrijden van criminaliteit een kat en muisspel is. Hiermee bedoelen zij dat wanneer er een instrument of aanpak wordt ontwikkeld, criminelen snel op zoek gaan naar manieren om deze te omzeilen. Voor de aanpak van criminele inmenging in de horeca is dit niet anders. Ondanks dat verschillende processen, zoals het vergunningverleningsproces en het Bibobonderzoek, zorgvuldig zijn opgezet, blijken deze processen te omzeilen. Kwaadwillende ondernemers hebben volgens de respondenten veel kennis van de processen die zij tegenkomen op hun pad om een horecaonderneming te beginnen. Een combinatie van kennis van processen en een gebrek aan informatiedeling door de publieke instanties zorgt ervoor dat criminelen leren constant in beweging te blijven, in hun voordeel. Het proces van vergunningverlening loopt dus via meerdere afdelingen van de gemeente. Toch blijkt het proces niet geheel waterdicht. Respondenten beschrijven hoe kwaadwillende mensen steeds meer bekend raken met de wet en werkwijze van de gemeente. Zij nemen dan ook een leerproces waar. Meerdere respondenten benadrukken het idee te hebben dat het gebruik van katvangers bij de aanvraag van een vergunning is toegenomen. Op die manier komt de daadwerkelijke exploitant van een onderneming niet in beeld tijdens de aanvraag van de vergunning.

Een respondent van de gemeente vertelt: Mijn gevoel zegt dat katvangers steeds nadrukkelijker gebruikt worden. Niks meer op eigen namen, in ieder geval niet zorgen dat je op papier in beeld bent. Veel succes dan met toezicht en handhaving vanuit de gemeente of vanuit de politie, maar ze zorgen qua papierwerk dat ze het wel wat slimmer aanpakken. (#12) Uit de gesprekken is tevens naar voren gekomen dat criminelen die de horeca misbruiken voor criminaliteit, relatief veel kennis hebben over de processen van toezicht en handhaving. Dit geldt niet alleen voor het vergunningverleningsproces en het Bibob-onderzoek, maar ook over controles in de

79

Horeca als façade

horeca. Respondenten benoemen hierbij specifiek de rol van horeca-adviseurs die ondernemers kunnen bijstaan bij het aanvragen van vergunning. De kennis van het proces gaat verder dan alleen de vergunningaanvraag. Een van de toezichthouders van de gemeente gaf aan hoe sommige ondernemers precies weten wanneer het te heet wordt onder hun voeten. Zodra er een goed dossier klaarligt over die onderneming, trekt de exploitant de vergunning in: De exploitant zegt van: alsjeblieft gemeente, ik kap ermee, hier heb je mijn vergunningen. Wat doet de gemeente vervolgens? Die doet geen uitspraak meer, die stopt de zaak, dan heb je heel veel tijd en energie erin gestoken. Ik vind het ook een vorm van ondermijning want de gemeente ondermijnt zichzelf op dat moment, want de meneer die zijn vergunning inlevert en geen uitspraak krijgt, dus geen vinkje achter zijn naam, kan een jaar later in het centrum een horecazaak kopen, zijn vergunningen aanvragen en die krijgt hij gewoon. Er is geen uitspraak geweest, dus ja... (#21). De politie heeft soortgelijke ervaringen. Ook de politie moet gezien de hoge bewijslast een dossier opbouwen om een horecaonderneming voor de rechter te krijgen.

Een medewerker bij de politie vertelt: En wat we ook heel veel zien is dat als wij een stevige rapportage hebben opgemaakt naar aanleiding van een grove of meerdere grove overtredingen of incidenten dat de ondernemer eigenlijk zegt van: we trekken de stekker eruit, dat ze zich uitschrijven bij de KvK en dat het eigenlijk stopt en dat de rapportage dan ook niet meer in behandeling wordt genomen. Dus dat het een manier is om daar weer onderuit te komen en dat ze dan weer elders via een katvangerscontructie nieuwe ondernemingen starten of iemand naar voren drukken. (#37). Een vergelijkbare casus is ook in het dossieronderzoek aangetroffen. Kennis Bibob-onderzoek Het Bibob-onderzoek is een belangrijk instrument voor de gemeente om te beslissen of een vergunning wordt afgegeven. Op papier klinkt het als een sterke toets die veel informatie boven water brengt, maar volgens de Bibob-coördinatoren weten criminelen hier omheen te werken. Dit ziet een medewerker bij het Openbaar Ministerie ook: Maar je ziet natuurlijk dat criminelen inmiddels wel prima in staat zijn om de wet Bibob te omzeilen dus dat ze weten dat ze niet zelf op de, als eigenaar van de horecaonderneming moeten gaan werken, maar dat ze daar katvangers voor nodig hebben. (#28) Eerder is benoemd dat ondernemers soms hun vergunning inleveren wanneer zij bang worden bestuurlijk vervolgd te worden.

Hiervan blijkt ook sprake tijdens het Bibob-onderzoek. Het komt voor dat ondernemers tijdens het Bibob-onderzoek hun vergunningsaanvraag intrekken, daarmee stopt het onderzoek. Mocht de uitkomst van het onderzoek een negatief advies zijn geweest, zal dit nergens geregistreerd staan. Een medewerker van de politie vertelt hoe zij dit tegenkomen in hun werkzaamheden:

80

Knelpunten in de aanpak van ondermijning

Of dat we juist een Bibob-onderzoek willen en dat ze halverwege het Bibob-onderzoek opeens zeggen: ik stop ermee, dan wordt het Bibob-onderzoek niet afgerond, dus dan hebben ze geen negatief advies en dus kunnen ze ergens anders wel weer opnieuw beginnen en proberen daar weer opnieuw voet aan de grond te krijgen. (#37) Tijdens het dossieronderzoek is een voorbeeld hiervan gevonden. De gemeente adviseerde negatief op een voorlopige vergunning, waarna de aanvraag werd geweigerd. De gemeente adviseert vervolgens een landelijk Bibob-onderzoek. Terwijl dit onderzoek liep, trok de exploitant de aanvraag voor de vergunning in. Hierdoor werd het Bibob-onderzoek stopgezet. Vervolgens startte de exploitant een nieuw bedrijf met diegene zelf als enige aandeelhouder. Deze persoon deed een nieuwe aanvraag voor een vergunning bij de gemeente, die werd verleend. Buitenlandse financiering Waar eerder is gesproken over de potentie van het natrekken van de financieringsgegevens van een horecazaak, blijkt ook hier een beperking aan te zitten. Wanneer er een buitenlandse financiering achter zit, is het noodzakelijk om medewerking te krijgen uit het land van herkomst. In de praktijk blijkt dit zeer moeizaam, zo vertelt een politieagent: Als het financiering is, zodra het uit het buitenland komt, dan wordt het heel moeilijk om daar nog navraag over te doen.

Zeker als het uit Turkije komt, ik noem maar wat, want die gaat helemaal niks geven. Qua informatieverstrekking is dat helemaal diplomatiek bijna onmogelijk om dat voor elkaar te krijgen. (#23) Deze problemen herkent het Openbaar Ministerie ook. Volgens een medewerker laat het gebruik van buitenlandse financiering ook zien dat criminelen kennis hebben van dergelijke processen en zich daaromheen bewegen: Ja en buitenlandse constructies die, ze zijn heel flexibel hè, dus als ze merken van hé die buitenlandse constructies zijn lastig aan te pakken en bieden grote kansen voor de wet, voor het omzeilen van de wet Bibob, ja dan gaan criminelen daar natuurlijk gebruik van maken. (#28)

8.5

Overige knelpunten Onzichtbaarheid van vergunningsvrije horeca In nagenoeg alle interviews kwam sterk naar voren dat het bestaan van de vergunningsvrije horecasector om verschillende redenen als problematisch wordt ervaren. Met name de politieagenten en horecagebiedsadviseurs brachten dit naar voren, maar ook andere betrokken bij de horeca waren kritisch op het bestaan van de vergunningsvrije sector. Eén van de respondenten stelt: Die vergunningsvrije, dat is echt wel een hele risicovolle sector omdat we daar helemaal geen zicht op hebben, we weten niet wanneer een bedrijf ergens gaat starten, we weten niet wie dat zijn. (...) Je ziet ook niet wanneer bedrijven transformeren van, nou ja, een bakkerij met tafels en stoelen naar volledige horeca, dat heb je allemaal niet in beeld. (#2)

81

Horeca als façade

Op de vraag of het bestaan van de vergunningsvrije horecasector criminele inmenging in de hand werkt antwoordt een van medewerker van de gemeente: Omdat het onvergund is komen wij er niet, team drank en horeca komt er niet, politie heeft ook vaak die zaak niet in beeld en ja, daar is de drempel tot ondermijnend gedrag veel en veel lager. Als ik crimineel zou zijn en ik moet iets met mijn zwarte geld, ja, dan is het natuurlijk heel aantrekkelijk om iets in de onvergunde sector te beginnen. (#24) Gedateerde ICT-systemen Een laatste knelpunt dat de respondenten naar voren brachten, is de ontoereikendheid van de huidige ICT. Zo stelde een respondent van de politie: Wat je echt wel merkt is dat de gemeente en overheid an sich echt wel achter de technologie aanloopt, en daar moet echt wel een inhaalslag worden gemaakt." Respondenten van de gemeente geven ook aan ICT-technisch heel erg achter te lopen, wat "een groot euvel is in de strijd tegen ondermijning. (#20) Een medewerker van Stadstoezicht geeft aan dat niet goed kunnen zoeken in ICT-systemen ertoe leidt dat er onnodig veel tijd verloren gaat aan handwerk omdat de software functionaliteiten mist. Zo moeten soms query's met de hand opgesteld worden in plaats van dat dit geautomatiseerd kan. Dit is zonde van de al beperkt beschikbare capaciteit.

8.6

Conclusie In het voorgaande zijn verschillende knelpunten besproken die (mogelijk) gelegenheid geven aan (vormen van) ondermijnende criminaliteit. Er zijn vier algemene knelpunten benoemd. Deze hangen samen met een gebrek aan capaciteit bij vrijwel alle partners. Het gebruik aan capaciteit leidt ertoe dat er keuzes gemaakt moeten worden met betrekking tot de aanpak van criminaliteit binnen de horeca omdat er simpelweg niet genoeg personeel is om alle aanwijzingen op te volgen. Het tweede knelpunt gaat over beperking rondom informatiedeling. Door striktere eisen die worden gesteld aan privacy en datauitwisseling, worden professionals vaak beperkt. Waar wel informatie-uitwisseling mogelijk is, is het de vraag of dit goed geregistreerd wordt en daarmee vindbare is voor andere partijen en regio's. Het derde knelpunt betreft de bewijslast. Respondenten zijn het erover eens dat de vereiste bewijslast vaak niet haalbaar is en het daardoor bij onderbuikgevoelens blijft. Tot slot wordt opgemerkt dat criminelen beperkingen in de wet- en regelgeving uitbuiten. Bijvoorbeeld door op tijd een vergunningsaanvraag terug te trekken of een aanvraag zodanig te doen dat deze lastig te controleren valt voor toezichthouders. Overige genoemde knelpunten betreffen de onzichtbaarheid van de vergunningsvrije horeca en gedateerde ICT-systemen die werkzaamheden inefficiënt maken.

82

9.

Conclusie Het is op basis van dit onderzoek nagenoeg onmogelijk om te duiden in hoeverre de aangetroffen criminaliteit leidt tot ondermijning. De grootste belemmering daarvoor is het ontbreken aan een sluitende definitie waardoor niet duidelijk is wat nou precies ondermijning is. De term ondermijning lijkt tot een paraplubegrip verworden waardoor het dermate breed is dat dit de aanpak in de weg staat. Een onsamenhangende definitie maakt het onmogelijk om een gefocuste aanpak te ontwikkelen. Daarom dient gekeken dient te worden of de term specifieker kan worden gedefinieerd waarbij er onderscheid gemaakt kan worden naar verschillende vormen van criminaliteit die een ontwrichtend effect hebben op de samenleving. Op dit moment zijn er echter geen sterke aanwijzingen gevonden dat criminelen of criminele netwerken doelbewust bezig zijn om op grote schaal via de horeca een economische en/of politieke positie in de legale wereld te bemachtigen. Er worden hooguit zorgen uitgesproken door de professionals. Tegelijkertijd zien we steeds vaker dat criminaliteit in de georganiseerde misdaad een ontwrichtend effect heeft op de samenleving als geheel. Denk alleen maar aan de recente liquidaties van advocaten, en journalisten, iets wat voorheen ondenkbaar was.

Een reden waarom het niet goed mogelijk is om inzichtelijk te krijgen in hoeverre er sprake is van ondermijning, hangt samen met de beperkte mate van prioriteit die door toezichthouders en handhavers aan dit fenomeen worden gegeven. Daarmee willen we niet zeggen dat de politie en de gemeente geen oog hebben voor ondermijning. Integendeel, tijdens dit onderzoek hebben we veel toegewijde professionals gesproken die dagelijks bezig zijn om de maatschappij en de horeca veilig te houden en te maken. We constateren echter wel dat de insteek te eenzijdig is om criminaliteit in de horeca in de breedte aan te kunnen pakken. Op dit moment worden bijna uitsluitend vormen van criminaliteit aangepakt die verband houden met horeca die als een fysieke façade wordt misbruikt. De reden hiervoor is voor de hand liggend. Deze vormen van criminaliteit veroorzaken de meeste overlast voor omwonenden, zijn daardoor het makkelijkst aantoonbaar en worden waarschijnlijk op grotere schaal gepleegd. Bovendien kan vooraf al een risicoschatting worden gemaakt van horeca-inrichtingen waarbij de kans groter is dat er criminele activiteiten ontplooid worden, waar vervolgens vaker controles plaatsvinden. Een andere minstens zo belangrijke factor dat de aanpak gefocust is op vormen van de horeca als fysieke façade, is dat deze criminaliteit vaak een negatief effect heeft op de openbare orde en/of veiligheid.

Daarmee valt het onder het mandaat van de burgemeester en kunnen politie en gemeente samen optrekken. We zien dan ook dat nagenoeg alle voorbeelden van criminaliteit waarbij de horeca als fysieke façade wordt misbruikt, leiden tot een bestuurlijke aanpak in plaats van een strafrechtelijk traject. Voornaamste reden hiervoor is dat aan de bewijslast en manier waarop bewijs tegen een ondernemer verzameld is, veel zwaardere eisen worden gesteld binnen een strafrechtelijk traject dan bij een bestuurlijke ingreep. Het strafrechtelijk vervolgen vraagt dan ook een veel grotere arbeidsinzet waarbij het zeer onzeker is of dit uiteindelijk ook iets op gaat leveren. De enige voorbeelden van ondermijning die wij gezien hebben waarbij de horeca op administratieve wijze misbruikt wordt, bijvoorbeeld om geld wit te wassen, zijn aan het licht gekomen per toeval of als bijvangst

83

Horeca als façade

in opsporingsonderzoeken. Daarbij zagen we een aantal voorbeelden waarbij betrokkenen in de drugshandel ook een belang hadden in een horecaonderneming. Of er een link is tussen de drugshandel en deze horeca, en hoe deze horeca wordt ingezet, wordt uit de data die wij hebben ingezien niet duidelijk. Sommige van deze verdachten hebben een veelvoud aan uiteenlopende ondernemingen. Het is niet duidelijk of deze worden ingezet ten behoeve van criminaliteit of dat dit een manier is om invloed in de samenleving te verkrijgen. Ook andere vormen van ondermijnende criminaliteit die op een administratieve wijze worden ontplooid, zijn lastig bewijsbaar. Zo hebben professionals die op straat lopen vaak sterke vermoedens en onderbuikgevoelens maar kunnen zij niet hard maken dat een verbouwing onderdeel is van een witwasconstructie of dat er sprake is van vastgoedspeculatie. Prioritering en de gevolgen voor de aanpak van ondermijning Om ondermijning in de toekomst effectiever te kunnen bestrijden, dient er ten eerste een herdefiniëring van het begrip plaats te vinden. Zoals eerder beschreven, is de term dermate diffuus en onsamenhangend dat dit de aanpak in de weg staat. De professionals die zich bezighouden met de bestrijding van ondermijning en criminaliteit in de horeca, richten zich vaak op een specifiek deel van de criminaliteit waarbij de horeca als fysieke façade wordt misbruikt.

Dit is ook logisch gezien hun takenpakket en werkzaamheden. De toezichthouders die actief zijn op straat voeren controles uit en/of reageren op meldingen vanuit de samenleving. Logischerwijs ligt daardoor de focus op de vormen van criminaliteit die het best zichtbaar en aantoonbaar zijn. Het gevaar bestaat dat hierdoor juist de vormen van criminaliteit die op de lange termijn een ondermijnend effect op de samenleving hebben, buiten schot blijven. Deze vormen van criminaliteit zijn complex en geraffineerd. Het aanpakken daarvan vraagt dan ook om een langetermijnaanpak, sterkere prioritering en grotere capaciteitsinzet. Op een hoger niveau, bijvoorbeeld via de Regionale en Landelijke Informatie- en Expertise Centra (RIEC/LIEC) en het Multidisciplinair Interventieteam (MIT), worden meer complexe vormen van ondermijning aangepakt. Bij deze aanpakken gaat het vaak om diepgaand onderzoek naar grote criminele netwerken. Binnen dergelijke aanpakken is er geen primaire focus op de horeca, maar kan de horeca wel onderdeel worden van een aanpak wanneer dit deel uitmaakt van het criminele netwerk. Deze vorm van bestrijding is in de eerste plaats gericht op gevestigde criminele netwerken.

Het zou voor de aanpak van criminaliteit in de horeca, en voor het bestrijden van ondermijning, goed zijn als er naast het voorkomen aan de voorkant via de vergunningen en het aanpakken van de excessen door de RIEC's en het LIEC, meer oog komt voor vormen van criminaliteit waarbij de horeca als een administratieve façade wordt misbruikt. Bij deze vormen van criminaliteit is de kans groter dat er een ontwrichtend effect is op de samenleving doordat criminelen op onzichtbare wijze meer invloed en macht in de bovenwereld vergaren. Om dit te kunnen verwezenlijken, dienen gemeentelijke toezichthouders en handhavers over meer instrumenten te beschikken die inzage geven in de administratieve aspecten van een onderneming. Het gaat dan met name om inzicht in de financiën. In de context van de Rotterdamse horeca betekent dit dat partners zoals de Belastingdienst al eerder geraadpleegd moeten kunnen worden.

84

Conclusie

De professionals die wij hebben gesproken hebben veel waardevolle kennis maar kunnen hun onderbuikgevoelens vaak niet hard maken omdat zij niet over genoeg personeel of niet over de juiste informatie kunnen beschikken. De beperkte capaciteit die er bij instanties is, wordt logischerwijs ingezet voor het aanpakken van criminaliteit die de meeste impact heeft. Een gevaar hiervan is dat de focus komt te liggen op de excessen in plaats van de preventie van ondermijning. Om ondermijning te voorkomen dient het in een eerder stadium en op een hoger niveau geprioriteerd te worden.

85

Literatuur Boutellier, H., Boelens, M. ä Hermens, N. (2019). Weerbare wijken tegen ondermijning. Contouren van een nieuwe strategie. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Boutellier, H., Van Steden, R., Eski, Y., ä Boelens, M., e.a. (2020) Een einde aan ondermijning. Over de opkomst en werking van een nieuwe veiligheidsstrategie, Tijdschrift voor Veiligheid, 19(1), 3­ 16. CCV. (2021). Horeca en ondermijning. Geraadpleegd op 7 december 2021, van https://hetccv.nl/onderwerpen/keuzewiizer-veilig-uitgaan/problemen/horeca-en-ondermiining/ Enquêtecommissie Opsporingsmethoden. (1996). Rapport'Inzake opsporing' van de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden. Den Haag: Sdu Uitgevers. Faber, W. (2013). Ondermijning als activiteit en gevolg. Een poging tot duiding van een lastig te definiëren fenomeen. Finecscience, 16-22. Ferwerda, H., Beke, B. ä Bervoets, E. (2017). De onzichtbare invloed van bovenlokale criminele netwerken op de wijk. Tijdschrift voor de Politie, 79, 9-10. Fijnaut, C., Bovenkerk, F., Bruinsma, G.J.N. ä Van de Bunt, H.G. (1996). Eindrapport georganiseerde criminaliteit in Nederland. Bijlage VII. Inzake opsporing. Enquêtecommissie Opsporingsmethoden. Den Haag: Sdu Uitgevers. Fijnaut, C., ä Roks, R. (2021). De Recherche en de zware misdaad in Rotterdam 1966-1996. Amsterdam: Boom. Gemeente Rotterdam. (2011). Horecanota 2012-2016.

Geraadpleegd op 30 januari 2022, van https://horecataxatie.eu/pdf/Horecanota14072012.pdf Gemeente Rotterdam. (2016). Horecanota 2017-2021. Geraadpleegd op 20 januari 2022, van https://www.rotterdam.nl/loket/documentenkcc/horecanota2017-2021.pdf Gemeente Rotterdam. (2020). Evaluatie horecanota 2017-2021 (Nr. 29MO05733). Geraadpleegd op 20 januari 2022, van https://www.rotterdam.nl/werkenlerenZnieuwhorecabeleidZEvaluatiehorecanota-2017-2021.pdf Kleemans, E., Brienen, M. ä Bunt, H. van de. (2002). Georganiseerde criminaliteit in Nederland: Tweede rapportage op basis van de WODC-monitor. Den Haag: WODC. Kolthoff, E. ä Khonraad, S. (2016). Ondermijnende aspecten van georganiseerde criminaliteit en de rol van de bovenwereld. Tijdschrift voor Criminologie, 58(2), 77-92. Kortleven, W-J. (2020). Een boekje open over ondermijning. Tijdschrift voor Veiligheid, (19)1, 69-82. Kruisbergen, E., Van de Bunt, H. ä Kleemans, E. (2012). Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Vierde rapportage op basis van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit. Den Haag: WODC. Kruize, P. ä Gruter, P. (2020). Criminele gebouwen: De faciliterende rol van woningen & bedrijfsruimten bij ondermijnende criminaliteit in Nederland en vier EU-landen. Den Haag: WODC. Lam, J., Van der Wal, R. ä Kop, N. (2018) Sluipend gif. Een onderzoek naar ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Boom Criminologie.

Mehlbaum, S., Schoenmakers, Y., ä Van Zanten, J. (2018). Notoire straten. Over de lokale inbedding van georganiseerde criminaliteit. Apeldoorn: Politie ä Wetenschap. Notten, F. ä Hooijmaaijers, S. (2021). Corona en de horeca. Centraal Bureau voor de Statistiek. Geraadpleegd op 28 januari 2022, van https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/denederlandseeconomie/2021/corona-en-de-horecaľonepage^rue Openbaar Ministerie. (z.d.). Ondermijnende criminaliteit. Geraadpleegd op 6 februari 2022, van https://www.om.nl/onderwerpen/ondermNnende-criminaliteit Overheid. (2015). Beleidslijn toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015. Geraadpleegd op 14 juni 2022,

87

Horeca als façade

van https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR378040 Politie. (z.d.). Wat is ondermijning? Geraadpleegd op 6 februari 2022, van https://www.politie.nl/informatie/wat-is-ondermiining.html Politie Amsterdam-Amstelland. (2009). Over ondermijning. Een verkenning naar het fenomeen, de aanpak en mogelijke verbeteringen. Amsterdam: Politie Amsterdam-Amstelland. Regioburgemeesters. (2017). Proeve van wetgeving. 'Voorkomen en Aanpakken ondermijning'. Rekenkamer Rotterdam. (2021). Onder de radar: onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit. RIEC-LIEC. (z.d.-b). Ondermijnende criminaliteit. Geraadpleegd op 6 februari 2022, van https://www.riec.nl/ondermiinende-criminaliteit Rijksoverheid. (z.d.). Ondermijning. Geraadpleegd op 6 februari 2022, van https://www.riiksoverheid.nl/onderwerpen/ondermiining Staring, R., Bisschop, L., Roks, R., Brein, E. ä Bunt, H., van de. (2019). Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven: aard en aanpak van het fenomeen. Stuurman, J. (2020). Als "wijkkoningen" de dienst uitmaken. Sociale Vraagstukken. Tops, P.W. ä Van der Torre, E. J. (2015). Wijkaanpak en ondermijnende criminaliteit. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Tops, P.W. ä Tromp, J. (2019). De achterkant van Amsterdam; een verkenning van drugsgerelateerde criminaliteit. Amsterdam: Gemeente Amsterdam. Van de Bunt, H. G., ä Kleemans, E. R. (2007).

Georganiseerde criminaliteit in Nederland, Derde rapportage op basis van de Monitor Georganiseerde Criminaliteit. Den Haag: WODC. Vander Beken, T., Paoli, L., Zoutendijk, A., ä Klima, N. (2012). Het inschatten van de gevaarlijkheid van georganiseerde criminaliteit. Gent: Academia Press. Van der Steen, M., Schram, J., Chin-A-Fat, N., ä Scherpenisse, J. (2016). Ondermijning ondermijnd. Den Haag: NSOB. Van den Tillaart, J., Stuurman, J., Kolthoff, E., ä Kokkeler, B. (2019). Verschijningsvorm van ondermijning in woonwijken. Rapportage voor wijkprofessionals en gemeenten. Wilschut, A. J. (2020). Ondermijning: een nieuw kwaad of oude wijn in nieuwe zakken? Een onderzoek naar de Amsterdamse aanpak van ondermijning. In Ondermijning: preadviezen, (pp. 11-46). (Jonge VAR-Reeks; Vol. 18). Den Haag: Boomjuridisch. Zoomer, O., Nieuwkamp, S., ä Johannink, R. (2004). Economische belangen: barrières voor preventie en bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit? Dordrecht: Stichting SMVP Producties.

88

Bijlage 1

Uitkomsten literatuurverkenning

Literatuurverkenning ondermijning Het begrip ondermijning duikt halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw op tijdens de parlementaire enquête opsporingsmethoden (ook wel de commissie Van Traa genoemd) die dan plaatsvindt naar aanleiding van de zogenaamde IRT-affaire. De commissie Van Traa liet zich bijstaan door vier criminologen, die verslag deden van hun onderzoek naar georganiseerde misdaad in Nederland. Zij introduceerden het begrip ondermijning in hun onderzoeksrapport bij de bespreking van een van de kenmerken van georganiseerde misdaad, namelijk de bereidheid (en het vermogen) om offensieve contra- strategieën tegen de overheid te gebruiken (Fijnaut e.a., 1996). Een aantal jaren later dook het woord op in het visiedocument Politie in ontwikkeling van de Raad van hoofdcommissarissen (2005). Daar ging het om 'ondermijning van democratische afspraken' - de integriteit van de rechtsorde was volgens de schrijvers van het document in het geding (Boutellier, 2020). Een aantal jaren later verscheen het rapport Verwevenheid van de bovenwereld met de onderwereld van de parlementaire werkgroep Joldersma (Joldersma e.a., 2008).