[23bb001305] Bijlage behorende bij 23bb001304 over rapport “Horeca als façade. Een verkennend onderzoek naar misbruik van de horeca en ondermijning in Rotterdam

Op Zuid heb je een heel ander soort type ondernemer die graag denkt dat hij in de horeca gaat beginnen en het gewoon gaat proberen in de hoop dat het goed loopt en in dat op zicht ook wat kwetsbaarder zijn." (Respondent 3) Een medeweker van de gemeente bracht naar voren dat op toplocaties (in het centrum) grotendeels gepind wordt, dat maakt witwassen lastiger omdat er minder contant geld in omloop is. Als voorbeeld noemt deze respondent de Witte de Withstraat en vergelijkt die straat met de Beijerlandselaan waar veel meer cash betaald wordt. Volgens deze respondent kunnen dat soort kleinschalige horecazaken gebruikt worden om op kleine schaal geld wit te wassen. Ook dit is echter niet duidelijk omdat er geen inzicht is in de omzetcijfers van dit soort horecazaken. In de context van kleinschalige witwaspraktijken wordt vaak gesproken over de vergunningsvrije horecasector. Door de manier waarop deze sector ingericht is, kunnen criminelen relatief eenvoudig dit soort zaken starten en, zolang zij geen overlast veroorzaken, onder de radar blijven.

46

Verschijn ingsvormen

Natte horeca/droge horeca Meerdere respondenten brachten naar voren het idee te hebben dat ondermijnende criminaliteit vaker in de 'natte horeca' voorkomt dan in de 'droge horeca'. Hiermee doelen zij op horeca waarin alcohol wordt geschonken en dus een Alcoholvergunning verplicht is. Van de 21 politiedossiers die in dit onderzoek bekeken zijn, ging het in de meerderheid van de gevallen om een onderneming die in het bezit was van een Alcoholvergunning. Van de ondernemers die de enquête hebben ingevuld, beschikken er 156 over een alcoholvergunning en 19 niet. Wanneer we dit afzetten tegen het percentage dat een verdachte situatie heeft meegemaakt dan zijn de verschillen tussen de ondernemingen met en zonder een alcoholvergunning relatief klein. Van de 156 ondernemingen met een alcoholvergunning hebben 142 nooit een verdachte situatie meegemaakt, van de 19 ondernemingen zonder alcoholvergunning heeft er één een enkele keer een verdachte situatie meegemaakt. De absolute aantallen zijn echter te beperkt om hier betrouwbare uitspraken over te kunnen doen. Vergunningsvrije horeca Een veelgenoemd aspect van de Rotterdamse horeca dat in nagenoeg alle gesprekken over ondermijning naar komt, is het bestaan van de vergunningsvrije horecasector. Respondenten zijn uiterst kritisch over het bestaan van dit deel van de horecasector vanwege het gebrek aan transparantie.

Doordat er amper iets bekend is over het aantal van dit soort zaken, wie de uitbaters en waar zij gevestigd zijn, is er nauwelijks overzicht. Het beeld dat professionals hebben, is dan ook op basis van handhavers van stadstoezicht en politie die tijdens routinecontroles naar binnen stappen. Respondenten benoemen dat nagenoeg alle vormen van ondermijnende criminaliteit voor kunnen komen binnen vergunningsvrije horeca. Zo hebben zij het over illegaal gokken, drugshandel, informele overnames van broodjeszaken, witwassen via omzetfraude, etc. De ondernemingen die behoren tot de vergunningsvrije sector zouden met name gebruikt worden om op anonieme wijze illegale activiteiten te faciliteren. De omvang van de criminele activiteiten lijkt te verschillen met die in de vergunde sector. Het zou het vaker gaan om kleinschalige vormen van witwassen en bijvoorbeeld het verstrekken van illegale lottoformulieren. schaal verschilt vaak Invloed van corona op verschijningsvorm Los van dat de coronacrisis heeft geleid tot een grotere kwetsbaarheid van de horecasector, zijn er weinig signalen dat dit heeft geleid tot een toename van bepaalde verschijningsvormen. Illegaal gokken zou zich verplaatsen van horecagelegenheden naar woningen. Dit is voor criminelen aantrekkelijker omdat een woning onder minder toezicht dan een horecazaak.

Een bijkomende factor is dat een woning moeilijker gesloten kan worden, dit in tegenstelling tot een horecaonderneming. Wel zou het eerder opvallen wanneer regelmatig illegaal gegokt wordt in een woning vanwege overlast.

5.4

Indicatoren voor ondermijning Uit de interviews is een aantal indicatoren naar voren gekomen die kunnen wijzen op ondermijning in de horeca. Voor deze indicatoren geldt dat de constatering ervan niet per definitie betekent dat er sprake is van ondermijning. Het gaat om onderstaande indicatoren die vervolgens worden behandeld: ^

Afwijkende openingstijden

47

Horeca als façade

^

Weinig bezoekers

^

Mutaties op de exploitatievergunning

^

Grootschalige en frequente verbouwingen (van kleinschalige) horeca

^

Een streng deurbeleid, overlast en klantengroep behorende tot het criminele milieu

^ ^

Verschraling aanbod Trends in het KvK-register

Afwijkende openingstijden Een eerste indicator zijn ondernemingen die de meeste dagen van de week dicht zijn of onregelmatige openingstijden hanteren. Volgens de respondenten kan dit erop wijzen dat er achter de deuren meer aan de hand is dan vanaf de buitenkant zichtbaar is. Eén van de toezichthouders stelt dat het belangrijk is om oog te hebben voor horecaondernemingen die qua openingstijden afwijken van de omgeving, zonder dat dit logisch verklaarbaar is. Denk bijvoorbeeld aan een café dat ook in het weekend pas 's avonds laat opengaat terwijl in eenzelfde straat op een zonnige dag alle ondernemingen overdag open zijn en volle terrassen hebben. Deze respondent geeft aan dat bij het inschatten van dit soort situaties het 'gezonde verstand' wordt toegepast, namelijk beredeneren hoeveel omzet een onderneming op een bepaalde locatie moet draaien om niet failliet te gaan. Daar horen bepaalde bezoekersaantallen en openingstijden bij. Dat een zaak langdurig gesloten of beperkt geopend is, kan volgens de respondenten duiden op een dekmantelfunctie van de onderneming. Immers, om de huur te blijven betalen kan eenieder er logischerwijs vanuit gaan dat er omzet gedraaid moet worden. Zolang de zaak gesloten is, kan er geen omzet gedraaid worden.

Eén van de horecagebiedsadviseurs bracht een voorbeeld naar voren: We hebben nu bijvoorbeeld een zaak die is al een paar jaar dicht, de huur wordt betaald, het is een café maar er wordt al, ik denk, twee jaar niet geëxploiteerd. #4 Dat dit niet per definitie een geval ondermijning hoeft te zijn, blijkt uit een ander voorbeeld van een soortgelijk geval waarbij achteraf bleek dat de onderneming deel uitmaakte van een groter (woon)complex en dat de eigenaar zich beraadde op invulling van de onderneming. Voor deze ondernemer had het uitbaten van de horecaonderneming op dat moment geen prioriteit waardoor er sprake was van langdurige leegstand.

48

Verschijn ingsvormen

Weinig bezoekers Een indicator die hierop aansluit, is een laag aantal bezoekers tegenover een langdurig bestaan van een onderneming. Het CCV (2021) stelt dat om ondermijnende criminaliteit aan te tonen, het noodzakelijk is om de bezoekersaantallen naast de omzetcijfers te leggen. Eén van de indicatoren waardoor respondenten het gevoel hebben dat er sprake is van witwassen, is een laag bezoekersaantal. Zo stelt een van de horecagebiedsadviseurs: Ik zie wel, als ik in de wijk loop, dat er heel weinig klandizie is en me de vraag stel gezien de kosten die dat met die zich meebrengt zo vaak, ja, waar betalen ze dat dan van ? Want je moet toch een behoorlijke omzet draaien om je de kosten, laat staan, om er toch enigszins een boterham aan te kunnen verdienen. #15 Daarmee samenhangend benoemen respondenten zaken die een verloederde en onaangename indruk maken. Respondenten vinden het vreemd wanneer een ondernemer niet investeert in diens onderneming of wanneer een onderneming onaantrekkelijk is voor bezoekers. Als er geen bezoekers worden aangetrokken, kan er in principe geen omzet worden gedraaid en zou een onderneming failliet moeten gaan. Als dat niet gebeurt, geeft dat aanleiding tot vermoedens van ondermijnende criminaliteit omdat de onderneming niet afhankelijk lijkt van bezoekers om voort te bestaan.

Mutaties op de exploitatievergunning Een andere indicator is het regelmatig aanbrengen van wijzigingen zijn op de vergunning. Dit gaat dan met name om een nieuwe eigenaar/beheerder/exploitant. Respondenten geven aan de indruk te hebben dat bij ondernemingen die al jaren stabiel draaien en door dezelfde uitbater en beheerders worden geëxploiteerd, over het algemeen niet snel misstanden worden aangetroffen die verband houden met ondermijnende criminaliteit. Zij zien veel vaker verdachten en onwenselijke situaties bij ondernemingen waarbij er sprake is van een groot verloop. Dit soort mutaties wijzen erop dat er sprake is van wisselende belangen en dat telkens andere personen invloed verkrijgen in een onderneming. Dit kan een teken zijn van criminele inmenging. De personen die op de vergunning bijgeschreven worden, kunnen ook gecontroleerd worden via de Bibob-procedure voordat zij op de vergunning bijgeschreven kunnen worden. Het kan gebeuren dat een beoogde nieuwe exploitant of beheerder afgewezen wordt doordat zij niet door de Bibob-toetsing komen. In de politiedossiers is hiervan een aantal voorbeelden gevonden, waarna blijkt dat de afgewezen personen op andere manier proberen invloed uit te blijven oefenen binnen de horeca-inrichting.

In een enkel geval zagen we dat een iemand die een zaak wilde overnemen, na afgewezen te zijn voor de exploitatievergunning, al gemaakte kosten op de eigenaar probeerde te verhalen. Dit leidde tot een casus waarbij er sprake was van contractbreuk en bedreiging. Grootschalige en frequente verbouwingen van kleinschalige horeca Kostbare verbouwingen in kleine ondernemingen waarbij de uitgaven niet in verhouding staan met de waarde van de onderneming kunnen een indicator zijn van witwassen. Een horecagebiedsadviseur geeft het voorbeeld van een verbouwing van een half miljoen euro in een relatief kleine zaak, waarbij de verbouwing de waarde van het pand oversteeg. Daarnaast worden meerdere verbouwingen in een kort tijdsbestek eveneens als indicator gezien. Een andere respondent haalt een kleine onderneming aan die binnen een jaar drie keer ging verbouwen. Bij deze persoon riep dat vragen op over de herkomst van het geld voor die verbouwingen.

49

Horeca als façade

Een samenhangende indicator betreft onverwachte verbouwingen. In deze gevallen gaat het om verbouwingen die tijdens de vergunningaanvraag niet zijn aangegeven op het Bibob-formulier, maar die vlak na het verlenen van de exploitatievergunning alsnog worden uitgevoerd. Het vermoeden bestaat dat deze verbouwingen niet worden aangegeven zodat de herkomst van het geld niet hoeft te worden verklaard. Volgens een aantal respondenten is het interessant om te kijken naar ondernemingen die na of tijdens de coronacrisis voor grote bedragen zijn verbouwd. Dit kan natuurlijk volledig legitiem zijn, met opgespaard geld of omdat ondernemers het een goed moment achten om te verbouwen. Maar volgens de toezichthouders zijn er ook opmerkelijke gevallen van kleine ondernemingen die gebruik maken van de steunmaatregelen en tegelijkertijd voor een groot bedrag verbouwen. De toezichthouders geven aan dat zoiets kan leiden tot vermoedens van ondermijnende criminaliteit. Een streng deurbeleid, overlast en klantengroep behorende tot het criminele milieu De aanwezigheid van personen die bij de politie bekend zijn of banden hebben met het crimineel milieu kunnen duiden op een onderneming waar criminele activiteiten vanuit ontplooid worden. Dit soort klantengroepen worden met name opgemerkt door de politie die bekendheid hebben met de criminele groepen in de stad.

Dit kan samenhangen met het informeel overnemen van zaken, zo geeft een horecagebiedsadviseur het voorbeeld van een snackbar/eethuis dat wordt overgenomen door een groep waarvan bij de politie bekend is dat zij zich bezighouden met het uithalen van drugs in de haven. Horecazaken waarvan bovengemiddeld vaak overlast ervaren wordt, kunnen eveneens verdacht zijn. Het gaat dan met name om overlast die afwijkt van de norm. Denk bijvoorbeeld aan een hotel waar illegaal gegokt wordt, wat leidt tot geluidsoverlast voor omwonenden. Of zaken waar regelmatig vechtpartijen plaatsvinden, waar bij controle van de onderneming drugs wordt aangetroffen. Ook bewoners melden wel eens vermoedens van ondermijnende criminaliteit in een horecaonderneming wanneer naar hun idee 'schimmige figuren' voor de deur staan of op een onlogisch tijdstip naar binnen gaan. Bewoners melden deze vermoedens op basis van hun onderbuikgevoel, dus het heeft ook te maken met de meldingsbereidheid en soort bewoners of die meldingen worden gedaan. Een indicator die hierbij aansluit, is de aanwezigheid van dure auto's voor de deur, vaak meerdere auto's tegelijkertijd. Deze auto's staan regelmatig fout of dubbel geparkeerd en zorgen ook voor overlast in de straat. Deze auto's kunnen gerelateerd worden aan de klandizie van de onderneming.

Hiermee samenhangend komt uit zowel de politiedossiers als de gesprekken naar voren dat hoewel horecaondernemingen publiek toegankelijk zijn, sommige horecaondernemingen niet voor iedereen toegankelijk zijn. Een medeweker van het OM benoemd dat in dit soort zaken een selecte groep mensen wordt binnengelaten. Uit een politiedossier komt een casus naar voren waarbij de deur van een café vergrendeld is en pas na aanbellen wordt geopend. Op het moment dat de politie bij deze onderneming polshoogte komt nemen naar aanleiding van een vechtpartij die zich binnen heeft afgespeeld, duurt het erg lang voordat de deur wordt geopend. Eenmaal binnen blijken de opnames waarop de beelden zouden moeten staan niet meer aanwezig. Deze beelden worden later teruggehaald door een expert van de politie waarop te zien is dat de exploitant zelf als agressor optreedt tijdens de vechtpartij. Ook in andere dossiers komt naar voren dat soms letterlijk en figuurlijk niet duidelijk is wat zich in de onderneming afspeelt. Zo zijn er verschillende dossier met horecaondernemingen waarbij vanwege bestickering niet

50

Verschijn ingsvormen

van buitenaf naar binnen kan worden gekeken en zijn er meerdere casussen waarbij na incidenten blijkt dat de video opnameapparatuur buiten werking is of de opnames zoek zijn geraakt. Verschraling aanbod Ook een verschraling van het aanbod in bepaalde straten wordt als indicator voor ondermijnende criminaliteit gezien. Het gaat dan om een groot aantal soortgelijke horecaondernemingen in eenzelfde straat, die gezien de concurrentie niet allemaal even goed kunnen draaien. Een voorbeeld dat de respondenten noemen, zijn afhaalzaakjes/shoarmazaakjes. Het is overigens niet duidelijk of een verschraling van het aanbod een gevolg is van ondermijnende criminaliteit of dat dit leidt tot ondermijning omdat het voor criminelen als aantrekkelijkere locatie wordt beschouwd. Trends in het KvK-register Een laatste, iets abstractere, indicator bestaat uit het volgen van trends in het KvK-register. Medewerkers van de KvK en van het CCV geven aan dat het voorkomt dat er in korte tijd een groot aantal nieuwe ondernemingen in een specifieke branche worden begonnen. Een recent voorbeeld is de opkomst van Nutella-winkels in Amsterdam, maar ook allerlei zorgondernemingen die op het moment dat tijdens de coronaperiode extra subsidies worden verleend gestart worden.

Hoewel er op dit moment geen concrete voorbeelden hiervan zijn die gelden voor de Rotterdamse horeca, zou dit in de toekomst gemonitord kunnen worden.

5.5

Meldingen en signalen over ondermijning Meldingen en signalen over ondermijning worden op verschillende manieren verzameld. Een deel van de signalen wordt door de gemeente en politie verzameld als onderdeel van de vergunningsaanvraag. Tijdens dit proces wordt informatie vergaard over de aanvragers en wordt hun achtergrond gecontroleerd. Horecagebiedsadviseurs houden een kennismakingsgesprek met de ondernemer, al is de ondernemer niet verplicht te komen, waaruit soms signalen opgepikt worden. Ook de pandeigenaren en horecamakelaars houden een screening met hun potentiële huurder/koper, waarbij zij aangeven veelal op basis van hun gevoel een overeenkomst door te zetten of af te blazen. Een van de partners die naast de gemeente zicht heeft op nieuwe ondernemingen, is de Kamer van Koophandel (KvK). Als een van de weinigen heeft de KvK bovendien contact met ondernemers die een vergunningsvrije horecazaak starten. In principe dienen namelijk alle nieuwe ondernemingen ingeschreven te worden in het register. De KvK heeft als onderdeel van haar takenpakket een signalerende functie waar het aankomt op mogelijke ondermijnende criminaliteit (in de horeca). De KvK dient tegenstrijdigheden en opvallendheden die de werknemers tegenkomen bij de inschrijving te registreren.

Het bestempelen van sommige situaties als verdacht is een interpretatie van de medewerking die wordt gedaan op basis van training, kennis en ervaring. Sinds een paar jaar moet ook een tolk of een begeleider die zich nadrukkelijk met de inschrijving bemoeit, zich legitimeren. Dit omdat medewerkers van de KvK uit ervaring weten dat juist die informatie interessant kan zijn voor de partijen die nader onderzoek kunnen doen. Een medewerker van de KvK geeft een aantal voorbeelden: "Als er twee mensen tegenover mij zitten, waarvan links de onderneming start en rechts het woord doet, dan is dat een beetje vreemd. Dan kan het zijn dat diegene de taal niet spreekt en dat degene die het woord doet, tolkt, en dat maken we ook regelmatig mee in de praktijk,

51

Horeca als façade

maar je voelt al heel snel of iemand ook daadwerkelijk, wat ik vertel vertaalt en wacht op het antwoord. Of dat iemand eigenlijk, die ondernemer helemaal niet nodig heeft en prima zelf al de antwoorden geeft op vragen. [...] Maar het kan bijvoorbeeld ook zijn als er voor de vierde keer in een korte periode een nieuwe bestuurder wordt opgevoerd, dan zou je kunnen denken: hé hier is mogelijk sprake van een katvanger." (# 17) "Als mensen ook, onzeker, moeilijk antwoord kunnen geven, er zijn ook mensen, die echt tien keer moeten bellen tijdens een registratiegesprek, dat ik denk: ja, hallo, het is toch jouw bedrijf, dan weet je toch wel hoe het zit? Dat zijn van die dingen, dat je denkt, hier klopt gewoon iets niet. Maar dat kan ook zijn, omdat iemand gewoon aan iets nieuws begint en nog helemaal niet zeker is, precies om wat jij net zegt. En dan blindvaart op het advies van een bestaand ondernemer. Dus dat kunnen meerdere oorzaken zijn." (Respondent 17) Andere aanwijzingen van over overlast en wantoestanden komen binnen via meldingen en controles. Dit houdt in dat toezichthouders en handhavers tijdens hun werk misstanden tegenkomen. In de meeste gevallen gaat het dan om onderbuikgevoelens. Daarnaast kunnen indicatoren indirect bij een toezichthoudende actor terechtkomen.

Het gaat dan om meldingen die vanuit bewoners en andere ondernemers (of personeel) worden gedaan, maar ook om meldingen van andere instanties. Verder kunnen indicatoren naar voren komen in gesprekken met de ondernemers. Opvallend is dat bij een deel van de dossiers de politie een horecaonderneming controleert op het moment dat er in het gebeid sprake is van preventief fouilleren, bijvoorbeeld op dagen dat Feyenoord speelt. Bij dergelijke controles worden vervolgens drugs en/of wapens aangetroffen in horecaondernemingen. Leveranciers De leverancier waarmee is gesproken, gaf aan dat dat bedrijf inzicht heeft in de afname van een horecaonderneming. Als een onderneming langere tijd geen producten van de leverancier heeft afgenomen, kan dat aanleiding geven tot nader onderzoek. Als de afname namelijk wordt vergeleken met de omzetcijfers en deze gegevens stroken niet met elkaar, kan dit vermoedens van ondermijnende criminaliteit opleveren.

5.6

Conclusie Bij alle vormen van criminaliteit is het voor criminelen van groot belang dat de onderneming op het oog een normale onderneming lijkt. De onderneming wordt dan ingezet als façade. De verschijningsvromen van ondermijnende criminaliteit in de horeca worden in dit onderzoek onderscheiden in twee categorieën: 1) horeca als fysieke façade en 2) horeca als administratieve façade. Voor horeca als fysieke façade geldt dat strafbare feiten fysiek in de horecaonderneming plaatsvinden. Uitingen van deze vorm zijn bijvoorbeeld illegaal gokken, drugshandel en illegale prostitutie. Ook wordt de horeca als ontmoetingsplek door criminelen gebruikt. Voor deze vormen van criminaliteit zijn concrete casussen gevonden en hebben we ook in de door ons bestudeerde politiedossiers verschillende voorbeelden gezien. Voor horeca als administratieve façade geldt dat strafbare feiten niet in de onderneming worden begaan, maar dat er met de horecaonderneming via complexe constructies fraude wordt gepleegd. Het meest genoemde voorbeeld van deze vorm van criminaliteit betreft het witwassen van criminele gelden via bijvoorbeeld het creatief omgaan met de omzet of met verbouwingen of via

52

Verschijn ingsvormen

vastgoedspeculatie. In een aantal gevallen is er sprake van overlap tussen de horeca als fysieke en administratieve façade. Zo is er bij illegale prostitutie of illegale arbeid vaak sprake van het overtreden van de exploitatievergunning, maar zijn ook de prostituees of de arbeiders op illegale wijze of zonder verblijfsdocumenten aan het werk. Om een horecaonderneming te kunnen gebruiken voor de ontplooiing van criminele activiteiten, is de meest voor de hand liggende manier om zelf een horecaonderneming te starten. In het Rotterdams horecabeleid zijn een aantal waarborgen ingebouwd om te voorkomen dat kwaadwillende personen een exploitatievergunning krijgen voor een horecaonderneming. Als een persoon geen vergunning krijgt, kan diegene op drie manieren toch een horecaonderneming in bezit krijgen om ondermijnende criminaliteit te ontplooien. De eerste manier is schijnbeheer, waarvan sprake is wanneer bij het aanvragen van de vergunning een katvanger naar voren wordt geschoven. Dit is een persoon zonder antecedenten die het vergunningverleningsproces doorloopt in plaats van de persoon die daadwerkelijk de onderneming runt. De persoon die de onderneming gaat runnen, wil om verschillende redenen niet bij de gemeente in beeld komen. Het meest voor de hand liggend is een persoon die zelf geen vergunning kan krijgen vanwege antecedenten in het verleden.

Een tweede manier is door middel van een informele overname, waar de overname dus nergens formeel wordt geregistreerd. Hierbij kan eventueel gebruik worden gemaakt van afpersing, bedreiging en/of chantage. Een derde manier is om vergunningsvrije horeca te starten. Ondernemers in deze sector hoeven geen vergunning aan te vragen en komen daardoor, na hun inschrijving bij de KvK, niet in beeld bij andere (publieke) instanties. Dit betekent dus ook dat een crimineel, die vanwege diens antecedenten geen vergunning kan krijgen, zonder controle een vergunningsvrije horecaonderneming kan starten. De verschijningsvormen lijken beïnvloedbaar door de locatie en grootte van de onderneming. Respondenten stellen bijvoorbeeld dat een onderneming in het centrum zichtbaarder is dan ondernemingen in bijvoorbeeld Rotterdam-Zuid, waardoor ondernemers in het centrum meer risico lopen dat hun fysieke façade wordt achterhaald. Respondenten concluderen verder dat het erop lijkt dat witwassen op grotere schaal gebeurt in de vergunde sector, waar over het algemeen de grotere horecazaken zitten die een hogere omzet draaien dan de kleine ondernemingen in de vergunningsvrije horeca. Los van dat de coronacrisis heeft geleid tot een grotere kwetsbaarheid van de horecasector, zijn er weinig signalen dat dit heeft geleid tot een toename van bepaalde verschijningsvormen.

Het enige voorbeeld dat werd genoemd, is dat illegaal gokken zich zou verplaatsen van horecagelegenheden naar woningen. Uit de interviews is een aantal indicatoren naar voren gekomen die kunnen wijzen op ondermijning in de horeca. Voor deze indicatoren geldt dat de constatering ervan niet per definitie betekent dat er sprake is van ondermijning. Het gaat om onderstaande indicatoren: afwijkende openingstijden, weinig bezoekers, mutaties op de exploitatievergunning, grootschalige en frequente verbouwingen (van kleinschalige) horeca, een streng deurbeleid, overlast en klantengroep behorende tot het criminele milieu, verschraling aanbod, trends binnen de sector (bijvoorbeeld veel nieuwe Nutella-winkels in een korte tijd in Amsterdam) en crowdfunding. Meldingen en signalen van ondermijning in de horeca kunnen vanuit verschillende hoeken komen. Allereerst de bezoekers van de horeca en omwonenden. Deze signalen komen over het algemeen bij de

53

Horeca als façade

politie en/of de gemeente terecht. Maar ook andere actoren kunnen meldingen maken, waaronder de Kamer van Koophandel, maar ook leveranciers. Leveranciers gaan bijvoorbeeld polshoogte nemen als een ondernemer een lange tijd geen producten afneemt.

54

6.

Criminele inmenging en werkwijze De manier waarop criminelen invloed in de horeca proberen te vergaren is divers. In de eerste paragraaf benaderen we daarom de verschillende wijze waarin criminelen invloed proberen te vergaren en de rol die de exploitant daarin speelt. Vervolgens gaan we in op de manier waarop criminele horecaondernemers benaderen en tot slot lichten we toe op welke wijze kwaadwillende personen kennis van processen hebben die hen helpen bij het ontplooien van criminele activiteiten.

6.1. Criminele inmenging en de rol van de exploitant Uit de gesprekken wordt duidelijk dat er twee vormen zijn waarbij criminele invloed in de horeca proberen te verschaffen. Dit kan door zelf een horecazaak te starten of door invloed te verkrijgen in een al bestaande zaak. Een hypothese was dat criminelen misbruik proberen te maken van de kwetsbaarheid van horecaondernemers en zichzelf inkopen in bestaande horeca. In dit onderzoek hebben we daar echter weinig signalen voor ontvangen. Het lijkt erop dat wanneer criminelen de intentie hebben om een horecaonderneming te exploiteren vanuit het oogpunt om ondermijnende criminaliteit te plegen, zij ervoor kiezen om zelf een nieuwe onderneming te starten, waarbij gebruik gemaakt wordt van een katvanger/schijnbeheerconstructie. Mogelijk dat criminelen deze werkwijze prefereren omdat zij zo het aantal mensen van buitenaf beperkt houden. Bij vormen van ondermijning die samenhangen met de exploitatie (bijvoorbeeld illegaal gokken en drugshandel) is de kans groter dat er sprake is van criminele inmenging in bestaande zaken. Zowel uit de gesprekken met professionals als uit de bekeken politiedossiers zijn voorbeelden bekend van ondernemers die illegaal gokken faciliteren. Zij krijgen bijvoorbeeld geld voor het plaatsen van een computer met illegale goksoftware of verkopen vanuit de onderneming kaartjes voor de illegale loterij.

Ook zijn er voorbeelden bekend van bestaande zaken die worden overgenomen door criminele groepen. De onderneming wordt in deze gevallen gebruik als verzamelplek of als plek van waaruit drugs wordt verhandeld. In sommige gevallen nemen criminelen geleidelijk een zaak over en blijkt de exploitant niet bij machte om hiertegen op te treden. In het geval van schijnbeheerconstructie zou beargumenteerd kunnen worden dat de katvangers ook slachtoffers zijn. Uit de voorbeelden die werden gegeven in de interviews ontstaat het beeld dat katvangers vaak kwetsbare personen zijn die de taal slecht spreken, schulden hebben en/of een laag IQ hebben. Zo is in één van de voorbeelden de exploitant op de vergunning een Somalische jongen die pas recent in Nederland woonde. Ook kan het voor komen dat een katvanger onder druk wordt gezet om mee te werken. Uit anekdotisch bewijs is gebleken dat een katvanger achteraf aangeeft onder druk te zijn gezet om een vergunning aan te vragen. Uit de gesprekken komt verder naar voren dat de veronderstelde katvangers geen idee hebben hoe zij een horecazaak moeten exploiteren en zijn zij vaak totaal onvoorbereid op gesprekken met de gemeente en/of politie. Tijdens de interviews worden verschillende voorbeelden gegeven waaruit duidelijk wordt dat de horecaexploitant ook slachtoffer als slachtoffer kan worden gezien.

Deze ondernemers exploiteren een horecagelegenheid die langzamerhand informeel wordt overgenomen door mensen waarvan politie het sterke vermoeden heeft dat zij hun inkomsten uit de criminaliteit halen. Wat zich in eerste instantie voor de ondernemer laat aanzien als welkome nieuwe klanten die 'goed geld' besteden, verandert deze

55

Horeca als façade

werkelijkheid langzamerhand in een nachtmerrie waarbij de ondernemers uit angst voor geweld en represailles van de groeiende groep vermeende daders geen aangifte durven te doen. Twee voorbeelden uit twee verschillende horecagelegenheden die dit sluipende proces inzichtelijk maken: Er was een [horecagelegenheid] ergens op een bedrijventerrein, dus ideale hide out zogezegd. Het begon met een groep vaste klanten, daar heeft de ondernemer meer dan goed van gegeten totdat er op een gegeven moment geweldsincidenten waren, de ondernemer is mishandeld en toen heeft hij pas de hulp ingeschakeld van de gemeente. Er was niks, de camerabeelden waren gewist en dan moet je altijd op het verhaal van de ondernemer, maar hij zegt: ik durf gewoon niet meer naar mijn zaak toe want er staat een groep voor de deur en er blijkt dus dat er alleen maar gedeald wordt, gehandeld. Dus die [ondernemer] heeft ook in het begin, te goeder trouw gehandeld en zit uiteindelijk in een situatie waar ze niet meer uitkomen. (#2) Die zaak is opgedeeld in een afhaalgedeelte en een gedeelte waar je kunt zitten, daar bleek je ook vanaf de straat niet heel goed zichtbaar vanwege bestikkering en zo op het raam. Dus daar bleek je ook prima te kunnen hangen en inderdaad van de kansspel automaten gebruik te maken.

Deze situaties die ontstaan omdat een ondernemer daar ook niet scherp op is, dus dat begint leuk met 'oh, ineens allemaal klanten'. Nou, het is een moeilijke wijk waar [ de ondernemer] zit, gemiddeld inkomen vrij laag dus bestedingsruimte beperkt, dan heb je ineens allemaal jongeren in je zaak die ik weet niet hoeveel eten bestellen, daar is ook wat voor te zeggen. Maar van lief en leed nemen ze steeds meer over tot op het punt dat [ de ondernemer] dus geen kant meer op kan, [de ondernemer] kan ze er niet uitzetten, [de ondernemer] heeft nooit opgetreden tegen die jongens (#2) Andere voorbeelden uit de interviews laten zien hoe deze klandizie mettertijd de onderneming niet alleen gebruikt voor eten en drinken, maar zich er bezighoudt met de handel in drugs, illegaal gokken en het plegen van geweld waarbij ze langzamerhand de onderneming informeel overnemen en zich met (de dreiging van) geweld de onderneming eigen maken. Aangezien deze ondernemers veelal binnen de grenzen van hun vergunningen werken en in die zin ook niets strafbaars doen, kan de politie ook niet optreden tenzij de ondernemers hun kennis met hen delen. Maar niet alleen horecaondernemers krijgen soms te maken met afpersing, bedreiging en/of chantage, ook een horeca-makelaar en een horeca-adviseur gaven aan hier mee te maken te hebben gehad.

De horeca-makelaar werd onder druk gezet om het bedrag van een taxatie te verhogen en om in ruil voor contant geld een deal te sluiten, waar de horeca-adviseur persoonlijk bedreigd werd door klanten die diegene bijstond.

6.2. Over de benaderwijze Er is weinig bekend bij professionals of uit de politiedossiers hoe criminelen te werk gaan bij het benaderen van ondernemers. De meeste professionals hebben de indruk dat criminelen fysiek op locatie observeren en zo kijken welke ondernemingen mogelijk geschikt zijn om te benaderen. Tijdens corona was dit niet mogelijk. Ook uit het kleine aantal interviews met ondernemers die verdachte situaties hebben meegemaakt, komt naar voren dat zij in hun onderneming werden aangesproken. Tijdens de coronaperiode leek dit vaker per sociale media/whatsapp te gaan.

56

Criminele inmenging en werkwijze

Ook in de enquête is ondernemers gevraagd naar hun ervaringen met benaderingen door verdachte personen van buitenaf. De ondernemers kregen vragen over of zij wel eens benaderd zijn door verdachte personen met verdachte voorstellen (zie ook tabel 4.1) en zo ja, op welke manier. Vervolgens is gevraagd wat van de ondernemer werd verwacht in ruil voor financiële hulp. Manier van benaderen De manier waarop verdachte personen de horecaondernemers benaderen, verschilt. Van de 41 respondenten die met verdachte situaties te maken hebben gehad, zijn er zijn er twaalf via de e-mail benaderd, elf werden fysiek in de onderneming bezocht en negen hadden telefonisch contact gehad. Omdat ondernemers meerdere situaties meegemaakt kunnen hebben, ligt het totaal aantal antwoorden (47) hoger dan het aantal ondernemers dat een verdachte situatie heeft meegemaakt. Voor wat betreft de fysieke benaderingen geldt dat dit tijdens de lockdowns niet mogelijk was. Verder kwamen vijf van de twintig respondenten via gemeenschappelijke kennissen in contact met criminele voorstellen en werden zes van de 178 respondenten via sociale media-kanalen benaderd. Tabel 6.1: antwoorden op de vraag op welke wijze verdachte personen contact zochten met de ondernemer N

0Á

Per e-mail Fysiek, bezoek in de onderneming

12 11

25,5 23,4

Telefonisch Via gemeenschappelijke kennissen

9 5

19,1 10,6

Via Whatsapp Via sociale media

3 3

6,4 6,4

Fysiek, in de privéomgeving Anders

0 2

0 4,3

Weet niet Wil niet zeggen

2 0

4,3 0

Totaal

47

100

Bron: Risbo, eigen bewerking

De ondernemers die verdachte situaties hebben meegemaakt is gevraagd in hoeverre zij de indruk hadden dat de personen die hen benaderden op de hoogte waren van hun situatie. De antwoorden staan in tabel 6.2 weergegeven. Tabel 6.2: Antwoorden op de vraag of verdachte personen op de hoogte waren van situatie ondernemer n Ja Nee

6 14

14,6 34,1

Weet niet Wil niet zeggen

11 0

26,8 0,0

n.v.t.

10

24,4

Totaal

41

100

Bron: Risbo, eigen bewerking

57

Horeca als façade

Vervolgens is de vraag gesteld hoe de ondernemers dachten dat verdachte personen informatie over hun onderneming hadden ingewonnen (Zie tabel 6.3). Tabel 6.3: Antwoorden op de vraag op welke wijze verdachte personen informatie over de zaak hadden ingewonnen n

0Á

KvK Observeren

7 4

35,0 20,0

Kadaster Andere ondernemers

2 2

10,0 10,0

Sociale media Gemeente Rotterdam

1 1

5,0 5,0

Belastingdienst Anders

0 3

0,0 15,0

Totaal

20

100

Bron: Risbo, eigen bewerking

Van de 41 respondenten gaven er zes aan het idee te hebben dat de criminelen bij het benaderen van de ondernemer op de hoogte waren van diens persoonlijke omstandigheden. Wanneer vervolgens werd gevraagd welk idee de ondernemers hadden bij hoe de criminelen hiervan op de hoogte waren, werd zeven keer de KvK en twee keer Kadaster genoemd, vier keer door observaties, twee keer dat ondernemers het idee hadden dat andere ondernemers de criminelen op de hoogte hadden gesteld, één keer via sociale media en één keer via de gemeente. Verwachte tegenprestaties De ondernemers werd ook gevraagd welke tegenprestatie van hen werd verwacht in ruil voor financiële hulp van buitenaf. De antwoorden op die vraag staat in tabel 6.4. Tabel 6.4: Antwoorden op de vraag wat terug werd gevraagd in ruil voor financiële hulp n

r

Een hoge rente op de lening

7

41,2

Inzage in/toegang tot de administratie Delen in de winst

4 2

23,5 11,8

Invloed uitoefenen op de bedrijfsvoering Het aannemen van bepaalde personen

1 1

5,9 5,9

Het beschikbaar stellen van een deel van uw onderneming Bijschrijving op de exploitatievergunning

1 0

5,9 0

Anders

1

5,9

Totaal

17

100

Bron: Risbo, eigen bewerking

Van de 41 respondenten die wel eens met een verdachte situatie te maken kregen, hebben zeventien respondenten aangegeven dat van hen een tegenprestatie werd verwacht. In totaal zeven respondenten kregen een lening aangeboden, maar moesten daarover wel een hoge rente betalen. In totaal vier

58

Criminele inmenging en werkwijze

respondenten werd gevraagd om inzage in/toegang tot de administratie. Twee respondenten moesten delen in de winst. Verder gaf één respondent aan dat de aanbieder van financiële hulp invloed wilde uitoefenen op de bedrijfsvoering, al is niet gespecificeerd wat voor invloed. Daarnaast moest één respondent bepaalde personen aannemen en werd één respondent gevraagd diens onderneming beschikbaar te stellen. Tot slot gaf één respondent aan een andere tegenprestatie te moeten leveren, al is niet duidelijk wat dit dan was.

6.3

Kennis van processen Veel respondenten benoemen dat er bij het aanpakken van criminelen altijd sprake is van een kat en muisspel. Wanneer er nieuwe regels en instrumenten worden ontwikkeld om criminaliteit te bestrijden, zien toezichthouders daar vaak binnen afzienbare tijd een reactie op. Dat is voor de horeca niet anders. Het gaat om processen als het vergunningverleningsproces en het Bibob-onderzoek. Deskundigen gaven aan dat kwaadwillende ondernemers steeds meer bekend raken met de wet en de werkwijze van de gemeente; deskundigen nemen hierin een leercurve waar. Deze kennis van processen is in die zin onderdeel van de criminele werkwijze. Door die kennis te gebruiken, omzeilen zij bepaalde toezichthoudende processen. Vergunningverleningsproces Kwaadwillende ondernemers die anders niet aan een vergunning kunnen komen, weten dit proces te vermijden door gebruik te maken van een katvanger. Door deze katvanger als exploitant naar voren te schuiven bij de aanvraag van een vergunning, blijft de daadwerkelijke exploitant buiten het zicht van de gemeente. De katvanger die wel aan de voorwaarden kan voldoen krijgt vervolgens de vergunning van de gemeente, maar is vervolgens alleen op papier de exploitant. Bibob-onderzoek Ook (delen van) het Bibob-onderzoek lijken omzeild te worden. Wederom zorgt het gebruik van een katvanger ervoor dat er een positief Bibob-advies wordt afgegeven.

Maar ook weten kwaadwillende ondernemers wat zij op de in te vullen formulieren moeten zetten om niet op te vallen. Bijvoorbeeld door op te geven dat er buitenlandse financiering is. Dit werkt bij lange na niet altijd, aangezien de Bibobcoördinatoren aangaven dat liegen op het Bibob-formulier een van de meest voorkomende redenen is waarom een negatief advies wordt afgegeven. Voor wat betreft het Bibob-onderzoek lijken de ondernemers in staat om in te schatten welk advies wordt afgegeven. In de praktijk zien de respondenten dat een ondernemer tijdens het Bibob-onderzoek diens KvK-inschrijving intrekt, waarna het Bibob-onderzoek wordt stopgezet. Dit betekent ook dat een eventueel negatief advies niet wordt afgegeven en niet geregistreerd wordt. Een kwaadwillende ondernemer kan dan ergens anders opnieuw een aanvraag indienen. Toezicht en handhaving Uit de gesprekken met de deskundigen is tevens gebleken dat ondernemers in de horecasector bekend zijn met het proces van toezicht en handhaving. Ondernemers lijken volgens de deskundigen precies aan te voelen wanneer het te heet wordt onder hun voeten. Ondernemingen die te maken hebben gehad met toezicht en die handhaving riskeren, trekken zich dan terug. Nog voordat het dossier tegen een onderneming volledig is, trekken exploitanten hun vergunning in. Hiermee zorgen zij ervoor dat er geen

59

Horeca als façade

kruisje achter hun naam komt te staan omdat hun vergunning is ingetrokken. Volgens de gemeente wordt bij een vrijwillige inlevering van de vergunning niks geregistreerd. Horeca-adviseurs In de gesprekken met de deskundigen is regelmatig naar voren gebracht dat kwaadwillende ondernemers/criminelen gebruik maken van een malafide horeca-adviseur. Dergelijke adviseurs staan horecaondernemers bij in het proces van het starten van een onderneming, waaronder het vergunningverleningsproces. In het geval van malafide horeca-adviseurs gaat het om adviseurs die voorheen werkzaam waren bij bijvoorbeeld de gemeente of de politie en diens kennis van de processen gebruikt om kwaadwillende ondernemers bij te staan. Zij helpen de ondernemers in die zin met het omzeilen van de processen. Ook in de dossiers kwam dit naar voren. Dezelfde naam van een horecaadviseurs kwam in vier dossiers terug.

6.4

Conclusie Uit de gesprekken wordt duidelijk dat er twee vormen zijn waarbij criminele invloed in de horeca proberen te verschaffen. Dit kan door 1) zelf een horecazaak te starten of 2) door invloed te verkrijgen in een al bestaande zaak. Een hypothese was dat criminelen misbruik proberen te maken van de kwetsbaarheid van horecaondernemers en zichzelf inkopen in bestaande horeca. In dit onderzoek hebben we daar echter weinig signalen voor ontvangen. Het lijkt erop dat wanneer criminelen de intentie hebben om een horecaonderneming te exploiteren vanuit het oogpunt om ondermijnende criminaliteit te plegen, zij ervoor kiezen om zelf een nieuwe onderneming te starten, waarbij gebruik gemaakt wordt van een katvanger/schijnbeheerconstructie. Bij vormen van ondermijning die samenhangen met de exploitatie (bijvoorbeeld illegaal gokken en drugshandel) zien we wel een beperkt aantal voorbeelden van criminele inmenging in bestaande zaken. Criminelen lijken ongeacht de verschijningsvorm, gebruik te maken van schijnbeheerconstructies om zo zelf buiten beeld te blijven. Uit de interviews ontstaat het beeld dat katvangers vaak kwetsbare personen zijn die de taal slecht spreken, schulden hebben en/of een laag IQ hebben. De rol van ondernemers kan eveneens verschillen.

Soms zijn zij dader, bijvoorbeeld door illegaal gokken te faciliteren of door een horecazaak bewust te misbruiken om fraude te plegen. Er zijn echter ook gevallen waarbij een ondernemer slachtoffer is. Bijvoorbeeld wanneer een zaak wordt overgenomen door een groep criminele bezoekers. Er is weinig bekend bij professionals of uit de politiedossiers hoe criminelen te werk gaan bij het benaderen van ondernemers. De meeste professionals hebben de indruk dat criminelen fysiek op locatie observeren en zo kijken welke ondernemingen mogelijk geschikt zijn om te benaderen. Ook uit het kleine aantal interviews met ondernemers die verdachte situaties hebben meegemaakt, komt naar voren dat zij in hun onderneming werden aangesproken. Tijdens de coronaperiode leek dit vaker per sociale media/whatsapp te gaan. Veel respondenten benoemen dat er bij het aanpakken van criminelen altijd sprake is van een kat en muisspel. Wanneer er nieuwe regels en instrumenten worden ontwikkeld om criminaliteit te bestrijden, zien toezichthouders daar vaak binnen afzienbare tijd een reactie op. Dat is voor de horeca niet anders. Het gaat om processen als het vergunningverleningsproces en het Bibob-onderzoek. Deskundigen gaven

60

Criminele inmenging en werkwijze

aan dat kwaadwillende ondernemers steeds beter bekend raken met de wet en de werkwijze van de gemeente. Door die kennis te gebruiken, omzeilen zij bepaalde toezichthoudende processen.

61

7.

Toezicht en handhaving Toezichthoudende instanties zijn verantwoordelijk voor het controleren of horecaondernemingen de regels en grenzen van hun vergunning naleven. De voornaamste toezichthouders zijn de gemeente en de politie. Maar ook andere instanties houden in zekere mate toezicht op de horecasector. Voor sommige actoren geldt dat hun werkzaamheden primair bestaan uit het houden van toezicht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de stadstoezichthouders van de gemeente. Andere instanties hebben naast hun reguliere werkzaamheden een signalerende functie. De politie is onder andere handhaver van de wetten die in de context van de horeca relevant zijn. In dit hoofdstuk worden de verschillende vormen van toezicht en de rol die verschillende instanties daarin spelen besproken. Daarbij dient opgemerkt te worden dat er niet met elke betrokken actor is gesproken. Een aantal instanties werd in de gesprekken naar voren gebracht als onderdeel van het systeem van toezicht, namelijk de DCMR Milieudienst Rijnmond (DCMR), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), Nederlandse Arbeidsinspectie, brandweer, Kansspelautoriteit (KSA) en de Belastingdienst.

Deze actoren zijn echter niet in dit onderzoek betrokken.3 Uit de gesprekken met professionals komt naar voren dat de controles die deze instanties uitvoeren, bijna altijd samen zijn met medewerkers van de gemeente Rotterdam die wel bij dit onderzoek betrokken zijn. We verwachten daarom dat hun deelname de uitkomsten van dit onderzoek niet wezenlijk zouden veranderen.

7.1

Vormen van toezicht Toezicht vindt grofweg op drie manieren plaats: 1) preventief, 2) reactief en 3) controlerend. De vormen van toezicht en de betrokken instanties zijn weergegeven in tabel 7.1. Tabel 7.1: vormen van toezicht op de horeca

Preventief

Reactief

Controlerend

Beschrijving

Betrokken instantie(s)

Als onderdeel van het vergunningsproces of bij wijziging/ bijschrijving vergunning Door de KvK bij inschrijving N.a.v. meldingen

Gemeentelijke instanties Politie KvK Politie (wetten en APV) Stadstoezicht (APV en vergunningen) KSA (kansspelen) VWA (voedsel- en warenautoriteit) Nederlandse Arbeidsinspectie DCMR (geluid en milieu) Stadstoezicht/gemeente Politie (bv. tijdens preventief fouilleren) Integrale controles ketenpartners

Actieve controles O.b.v. risicoanalyse

Preventief toezicht vindt plaats voordat iemand een vergunning krijgt of op een bestaande vergunning wordt bijgeschreven. Reactief toezicht vindt plaats op basis van meldingen van burgers/informanten of 3 Aan een deel van deze instanties is een verzoek gedaan tot deelname aan het onderzoek. Hier is echter geen gehoor aan gegeven.

63

Horeca als façade

naar aanleiding van incidenten. Controlerend toezicht komt voort uit actieve controles bijvoorbeeld op de geldende wet- en regelgeving, zoals de APV, voorwaarden van de vergunning. Vervolgens worden de rollen van de betrokken instanties bij verschillende vormen van toezicht besproken.

7.1.1 Preventief toezicht Bij het uitoefenen van preventief toezicht zijn de Kamer van Koophandel, de gemeente (horecagebiedsadviseurs, eventueel team Bibob) en de politie betrokken. Deze vorm van toezicht vindt plaats voordat er een vergunning verleend wordt of iemand op een vergunning bijgeschreven wordt. Kamer van Koophandel Iedereen die een onderneming wil starten of overnemen, is verplicht zich in te schrijven bij de KvK. Bij deze inschrijving vindt een eerste vorm van toezicht plaats. De KvK heeft een signalerende functie wanneer het aankomt op mogelijke ondermijnende criminaliteit in de horeca. In dit kader verzamelt de KvK tegenstrijdigheden en opvallendheden die de werknemers van de KvK tegenkomen bij de registratie. Omdat de KvK slechts een signalerende rol heeft en de signalen altijd onderhevig zijn aan interpretatie van een medewerker is de KvK terughoudend in het delen van risicosignalen met externe partijen. De tegenstrijdigheden en opvallendheden die zij in de gesprekken tegenkomen, bewijzen nog niet dat er daadwerkelijk sprake is van (het willen plegen van) ondermijnende criminaliteit. Een groot deel van de risicosignalen wordt dan ook alleen intern besproken om te zien of er bijvoorbeeld landelijke patronen zichtbaar zijn.

Hierin is een spanningsveld te herkennen, waar enerzijds gesteld kan worden dat het vanuit rolopvatting goed is dat de KvK zich niet bezighoudt met het opsporen van strafbare feiten, terwijl anderzijds het beperkt delen van de risicosignalen belemmerend werkt voor de opsporing. Alleen bij ernstige verdenkingen worden signalen gedeeld met de politie en/of gemeente. Vergunningverlening door de gemeente en horecagebiedsadviseurs Een ander onderdeel van toezicht vindt plaats rondom de vergunningverlening door de gemeente. Voor het exploiteren van een horecaonderneming is een exploitatievergunning en afhankelijk van de activiteiten ook een alcoholvergunning en/of aanwezigheidsvergunning voor kansspelen. Ondernemingen die zijn vrijgesteld van de vergunningsplicht hoeven geen vergunning aan te vragen en komen dan ook niet in dit proces terecht. Dit betekent dat de onderstaande vorm van toezicht niet van toepassing is op ondernemingen in de vergunningsvrije horecasector. Een vergunning wordt verleend voor vijf jaar, wat betekent dat aan elke vergunning ook een einddatum zit. Daarna heeft een ondernemer een verlenging nodig die wederom bij de gemeente wordt aangevraagd. Dit kan een moment zijn om nogmaals een Bibob-toets te doen op de vergunning, maar dit wordt niet standaard gedaan. Alleen wanneer er signalen zijn die daar aanleiding toe geven, wordt nogmaals een Bibob-toets gedaan.

Gedurende het proces van vergunningverlening is er sprake van preventief toezicht. Immers, de vergunning is op dat moment nog niet verleend en de horecaonderneming kan daardoor nog niet starten. Voordat de gemeente een vergunning afgeeft, wint zij informatie in bij verschillende partijen. Dit zijn Stadsontwikkeling, Stadsbeheer, politie, brandweer en DCMR (Gemeente Rotterdam, 2016: 19). In die zin fungeren al deze partijen als een vorm van preventief toezicht. Zij controleren in hun eigen gegevens of de verstrekking van de vergunning om enige reden geweigerd moet worden.

64

Toezicht en handhaving

Vanaf het moment dat een ondernemer het vergunningverleningsproces ingaat, wordt hij of zij door de horecagebiedsadviseur uitgenodigd voor een kennismakingsgesprek, maar de ondernemer is niet verplicht om op gesprek te komen. De horecagebiedsadviseurs hebben een belangrijke signalerende functie. Tegenstrijdigheden die zij tegenkomen in de gesprekken worden doorgezet naar partners die daar meer mee kunnen doen. Bibob-onderzoek Een Bibob onderzoek is een integriteitsonderzoek op grond van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. De betrokken exploitanten en beheerders/leidinggevenden moeten een formulier invullen met vragen over de financiering van de horeca-inrichting. Daarnaast vragen de Bibob-medewerkers informatie op bij de politie en Belastingdienst en bekijken zij justitiële documentatie. Het Bibob-onderzoek leidt tot een advies aan de gemeente over het wel of niet verlenen van de vergunning. Het Bibob-onderzoek wordt toegepast op een nieuwe aanvraag van een horeca-inrichting of op basis van een signaal vanuit andere instanties of ambtelijke informatie (Overheid, 2015). De afdeling Bibob kan er ook voor kiezen om de zaak voor te leggen aan het Landelijk Bureau Bibob. De reden om dit te doen is meestal omdat de gemeentelijke afdeling Bibob onvoldoende informatie heeft kunnen genereren om een advies uit te brengen.

De Bibob-toets kan ook voor een lopende vergunning uitgevoerd worden, namelijk wanneer nieuwe informatie naar voren komt. Bij overnames in de horecasector wordt niet standaard een Bibob-toets gedaan, alleen wanneer signalen daar aanleiding tot geven. Dit lijkt een gemiste kans, omdat respondenten aangeven het idee te hebben dat bij die overnames sprake is van schijnbeheer. Wat betreft weigeringsgronden gaven de Bibobcoördinatoren aan dat met name financiële misdrijven (zoals belastingfraude en witwassen), antecedenten met betrekking tot het zedelijkheidsbesluit (zoals geweldsmisdrijven) en liegen op het Bibob-formulier gronden zijn voor een negatief advies. Het uitvoeren van een Bibob-toets wordt door respondenten die als toezichthouders betrokken zijn bij de horeca als het primaire instrument genoemd om criminaliteit in de horeca te voorkomen. Zij geven aan dat het instrument redelijk lijkt te werken, maar dat het ook beperkingen kent. Deze beperkingen hangen veelal samen met capaciteitstekort bij betrokken instanties, informatiedeling en de mogelijkheden tot omzeiling. Dit wordt uitgebreider besproken in hoofdstuk 8. Overige betrokkenen Er zijn verschillende partijen bij de horeca betrokken die een signalerende functie hebben. Dit zijn bijvoorbeeld pandeigenaren, makelaars en leveranciers.

Deze actoren komen in aanraking met ondernemers zowel voorafgaand als tijdens de exploitatie. Pandeigenaren verhuren hun panden aan horecaondernemers. Een pandeigenaar die aan dit onderzoek deelnam, gaf aan het gebruikelijk is om een screening te doen wanneer horeca aan een nieuwe ondernemer wordt verhuurd. Dit is de pandeigenaar ook vereist vanuit de een zorgplicht die voortvloeit uit de Woningwet. De pandeigenaar heeft er om die reden baat bij dat de ondernemer in het pand betrouwbaar is en de zaken op orde heeft. De respondent maakt voor diens controle gebruik van twee

65

Horeca als façade

externe partijen die programma's hebben ontwikkeld voor dergelijke screenings. Vervolgens gaat de pandeigenaar een gesprek aan met de ondernemer waarin wordt gevraagd naar het ondernemersplan en de financiële onderbouwing. Die gegevens en het onderbuikgevoel bepalen of de pandeigenaar de huurovereenkomst aangaat. Bij twijfels kan de pandeigenaar ook naar de horecagebiedsadviseur stappen. Op deze manier houdt de pandeigenaar ook toezicht op een horecaondernemer, vaak nog voordat een ondernemer het proces van vergunningverlening aangaat. In het geval van de vergunningsvrije horeca geldt dat ook deze ondernemingen een locatie nodig hebben en worden onderworpen aan het toezicht van de pandeigenaar of horeca-makelaar. Een horeca-makelaar vertelde ongeveer hetzelfde als de pandeigenaar. Ook de horeca-makelaar waarmee is gesproken screent de kandidaten voordat een overeenkomst wordt aangaan. Deze respondent werkt met een lijst van vijftien vragen over hun ondernemingsplan en financiering. Vragen die bij de respondent opkomen, worden gesteld aan een notaris of aan de bank. Op die manier gaan er meerdere paren ogen over de aangeleverde informatie. Ook bij deze respondent is het gevoel bij de huurder van groot belang en een slecht gevoel kan ervoor zorgen dat een overeenkomst niet wordt aangegaan. Verder stipte ook deze respondent het contact met de horecagebiedsadviseur aan.

Ook de horeca-makelaar stapt met vragen of onduidelijkheden naar de horecagebiedsadviseur.

7.1.2. Reactief toezicht Reactief toezicht vindt plaats op basis van meldingen, signalen en incidenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om meldingen van buurtbewoners over overlast en verstoring van de openbare orde. Dit soort signalen kunnen aanleiding geven voor toezichthouders en politie om controles te uitvoeren. Dit kunnen bijvoorbeeld integrale controles zijn, maar kan ook aanleiding geven tot opsporingsonderzoeken. Incidenten waarbij de horeca betrokken is kunnen eveneens aanleiding geven om verder onderzoek te doen. In de politiedossiers zijn verschillende casussen aangetroffen waarbij er sprake was van vechtpartijen in de horeca of zaken waarbij een explosief wordt aangetroffen bij een horecapand. 7.1.3. Controlerend toezicht Bij controlerend toezicht zijn verschillende instanties betrokken. De voornaamste zijn toezichthouders van de gemeente en de politie. Aanvullend wordt met tal van ketenpartners samengewerkt bij integrale controles. Deze vorm van toezicht kent enige overlap met reactief toezicht. Het kan gebeuren dat meldingen en incidenten aanleiding geven tot het uitvoeren van controles. Er worden echter ook reguliere controles uitgevoerd zonder dat daar een aanleiding voor hoeft te zijn. Toezichthouders van de gemeente De toezichthouders van de gemeente controleren of horecaondernemers zich aan de voorwaarden van de vergunning houden.

Zo controleren zij onder andere de terrassen en de naleving van de vergunningsvoorwaarden. Ook de vergunningsvrije sector kan gecontroleerd worden door toezichthouders. De toezichthouders werken met een lijst die wordt afgelopen, maar kunnen zelf beslissen om bepaalde ondernemingen vaker te controleren. Horecaondernemingen worden op basis van een risicoanalyse ingeschaald in drie risicocategorieën. Voor elke onderneming wordt ingeschat in hoeverre de exploitatie een risico vormt voor de openbare orde en veiligheid en het woon- en leefklimaat. De inschatting wordt op een aantal punten gebaseerd: de exploitatiecategorie (1 t/m 4+), het gebied waar de onderneming is gevestigd, bekende signalen en klachten/meldingen, een eerdere waarschuwing van

66

Toezicht en handhaving

de burgemeester en de ernst van een eventueel incident of overtreding. Hoe hoger het risico, hoe groter de controlefrequentie. Naast deze vorm van toezicht vinden er reguliere controles plaats. Dit houdt in dat tijdens surveillance door de wijk ervoor gekozen kan worden om een zaak te controleren. De toezichthouder heeft de autonomie om een horecazaak te controleren en om af te wijken van het aantal controles dat het model van toezicht voorschrijft. Ook zijn er gebieden in Rotterdam die extra aandacht behoeven en relatief vaker gecontroleerd worden, ongeveer twee keer per half jaar. De toezichthouders hebben het dan over Rotterdam-Zuid, waaronder de Beijerlandselaan, en Delfshaven. In deze gebieden worden ook relatief de meeste integrale controles uitgevoerd, aldus een van de toezichthouders. De toezichthouder hebben ook de bevoegdheid om ondernemingen in de vergunningsvrije sector binnen te gaan. De vergunningsvrije zaken worden volgens de toezichthouders niet standaard gecontroleerd, dus een toezichthouder moet zelf de keuze maken om de zaak binnen te stappen voor een controle. Immers, deze ondernemingen komen niet in beeld bij de gemeente en komen daardoor niet in de risicoanalyse terecht. Zij worden daardoor niet in een niveau ingedeeld en komen niet op de af te werken lijst terecht.

Controles in de vergunningsvrije horecasector zijn daardoor altijd reactief (op basis van een melding of verzoek) of onderdeel van een reguliere (gebieds)controle. De toezichthouders hebben ook een belangrijke signalerende taak. Bij elke controle maken zij een rapport op waarin voor elke ketenpartner cruciale informatie wordt bijgehouden. Zo zijn de toezichthouders niet bevoegd om de Wet wapens en munitie te handhaven, maar kunnen zij deze informatie wel doorzetten naar de politie die het dan strafrechtelijk oppakt. Daarnaast maken zij ook deel uit van de integrale controles, die gecoördineerd worden door de horecagebiedsadviseurs. Politie Ook de politie controleert de horeca. Hun voornaamste taak is het handhaven van de verschillende relevante wetten, waaronder de Alcoholwet en de Wet op de Kansspelen. De politie mag alleen met een grondslag een horecazaak binnenstappen, terwijl de toezichthouders van de gemeente bevoegd zijn iedere zaak actief te controleren. De wijkagenten spelen een belangrijke rol in het optimaliseren van die informatiepositie. Indicatoren en signalen die zij zien en horen, worden doorgezet naar collega's bij de politie. De politie maakt vaak onderdeel van de integrale controles. Zij voeren dan in samenwerking met andere instanties een controle uit in een horecaonderneming waar signalen van (ondermijnende) criminaliteit van bekend zijn.

De politie heeft de een grondslag nodig om een horecazaak binnen te stappen. In de praktijk betekent dit dat zij bij vermoedens van overtredingen of op basis van een melding of signaal over verdachte situaties of misstanden optreden. Afhankelijk van de bevindingen kan een strafrechtelijk onderzoek worden gestart of wordt er informatie verzameld voor een bestuursrechtelijke rapportage. Respondenten van de politie brachten naar voren dat het voor hen lastig kan zijn een grondslag te benoemen om de vergunningsvrije horeca binnen te stappen omdat er geen geldende vergunning is. Om deze reden kan de politie alleen op basis van een melding of aangetroffen verdachte situatie naar binnen. Vergunningsvrije zaken die in feite onder de radar blijven, komen daardoor niet onder toezicht van de politie te staan. Een van de politieagenten geeft aan:

67

Horeca als façade

"Die onvergunde horeca, als je het hebt over ondermijning, [zijn] zeer onwenselijk. Want ja, daar is totaal geen toezicht op. Mits daar echt incidenten plaatsvinden, komen we daar, maar qua controle eh... Ja, er zit geen vergunning op, dus er valt daar niks te controleren." (#23) Integrale controles De samenwerking tussen actoren is goed zichtbaar bij de integrale controles die uitgevoerd worden. Ook bestaan er verschillende overleggroepen. In elk gebied organiseert de horecagebiedsadviseur een Horecaoverleg. Daar gaan alle handhavende diensten met elkaar rond de tafel en wordt de stand van zaken besproken. Daarin wordt overlegd of een bepaalde locatie of bepaalde zaak extra aandacht behoeft. Integrale controles worden uitgevoerd met een groot aantal partners die een eigen mandaat hebben. Veel van de integrale controles worden uitgevoerd op basis van meldingen en signalen. Afhankelijk van de signalen worden er ketenpartners geselecteerd om mee te gaan op controle. Dit kunnen bijvoorbeeld de Nederlandse Arbeidsinspectie, Kansspelautoriteit, NVWA, DMCR, etc., zijn. RIEC Een belangrijke spil in het web van samenwerking tussen actoren is het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum, in dit geval van de regio Rotterdam. De verschillende RIEC's, verspreid over het land, hebben als doel om de overheid te helpen met de aanpak van ondermijning.