[22bb003796] Brief van Lid CRO RTHA namens de bewoners Rotterdam over Notitie t.b.v. Gemeenteraad 2 juni 2022

B065452aa.227DE06.wve | versie 01_002 | 24 mei 2022

3

De vraag die wij ons als bewonersvertegenwoordigers stellen is of het VPP voldoende hinderreductie oplevert. Met die vraag zijn wij ook terug gegaan naar de omwonenden uit onze gemeenten. Wij hebben aangegeven, dat wij over dit pakket in gesprek zouden gaan met de omwonenden en dat ons oordeel erover ook gebaseerd wordt op hetgeen de omwonenden ons daarover meegeven. Uit de in april en mei gehouden achterban consultaties, zowel op de bewonersavonden als in de diverse bilaterale contacten komt een duidelijk beeld naar voren. Omwonenden willen af van het steeds maar groeiende aantal vliegtuigbewegingen, die vooral in de randen van de dag en nacht omwonenden van hun gezonde nachtrust beroven. Dit beeld zien we ook bevestigd in de diverse commissievergaderingen die in de betrokken gemeenten over dit onderwerp zijn gehouden. Bij de presentatie van het VPP is geconstateerd, dat dit pakket het maximaal haalbare is gelet op de belangen van alle participanten. Het businessmodel van de luchtvaart- en reissector staat verdergaande maatregelen in de weg en die zijn voor de sector dan ook niet bespreekbaar. Inmiddels is de afgelopen weken pijnlijk duidelijk geworden, hoe kwetsbaar dit businessmodel is.

Voor ons als bewonersvertegenwoordigers is het de vraag wat nu de relevantie van dit businessmodel nog is afgezet tegen het belang van de omwonenden van de luchthaven: een gezond woon- en leefklimaat. Onze conclusie is en blijft dat de luchtvaart, net als iedere andere bedrijfstak moet opereren binnen normale grenzen. Dat er een uitzondering bestaat voor intercontinentale vluchten is iets waar wij ons nog wel iets bij kunnen voorstellen, maar daar waar het om vakantievluchten gaat moet het recht op rust van de omgeving voorgaan. De operators (groothandelsverkeer) op RTHA, die vrijwel allemaal gericht zijn op reizigers met een niet-zakelijk reismotief, zullen dus nu hun businessmodel moeten gaan aanpassen. Als wij kijken naar de reacties vanuit de omwonenden en daarbij alle op tafel liggende informatie in ogenschouw nemen, dan komen wij tot de conclusie dat naast de diverse in het VPP opgenomen maatregelen er ook een beperking in de openingstijden voor het groot handelsverkeer moet komen. Die beperking moet ertoe leiden, dat omwonenden minimaal verzekerd zijn van 9 uren van ongestoorde (nacht)rust. Dat betekent, dat er in die 9 uren in het geheel niet gevlogen wordt, uitgezonderd het maatschappelijk spoedeisend verkeer (traumahelikopter, politie, brandweer en orgaanvluchten) waarvoor wel draagvlak is.

Het is zeker niet zo dat wij als omwonenden hiermee de Nederlander zijn recht op vakantie willen afnemen. Het enige dat de reiziger wordt gevraagd is om zijn vakantie pas te beginnen of te eindigen op het moment dat omwonenden van hun gezonde nachtrust hebben genoten. Daarnaast moet in het uiteindelijke LHB duidelijk worden vastgelegd hoeveel vliegtuigbewegingen met groot handelsverkeer per tijdseenheid mogen worden afgewikkeld. In de Luchtvaartnota 20202050 is dit ook expliciet opgenomen, zolang de onvolkomenheden in de L den-systematiek nog niet zijn verholpen.

B065452aa.227DE06.wve | versie 01_002 | 24 mei 2022

4

Daarmee komt een einde aan het sluipend, door permanente herberekening ophogen van het aantal vliegtuigbewegingen. Wij hopen hiermee een aantal aandachtspunten aan u, voor uw discussie op 1 juni a.s., te kunnen meegeven. Zoals gezegd zullen wij uw discussie nauwgezet volgen en een en ander bij onze inspanningen om te komen tot een goed en aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving van de RTHA, meenemen. Voor nadere vragen of informatie kunt u contact opnemen met onze ondersteuner, (

, info@stichtingabrel.nl)

Met vriendelijke groet,

(Bewonersvertegenwoordiger Schiedam)

(Bewonersvertegenwoordiger Lansingerland)

B065452aa.227DE06.wve | versie 01_002 | 24 mei 2022

5

VOORLOPIG PAKKET PARTICIPATIETRAJECT RTHA 12 april 2022

STATUS DOCUMENT Het voorlopig pakket participatietraject is geen definitief product. Het is een tussenresultaat om tot een gedragen scenario te komen. Een document met overeenstemming over de uitgangspunten, expliciet geen besluitvormingsproduct. Hiervoor zullen eerst nog verschillende dialoogronden worden georganiseerd. Tevens moet het pakket juridisch getoetst worden.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 2/17

TOELICHTING DOOR DE PROCESBEGELEIDING Sinds 1 mei 2013 opereert Rotterdam The Hague Airport onder een zogenaamde omzettingsregeling. Deze omzettingsregeling dient vervangen te worden door een geheel nieuw en volledig Luchthavenbesluit op basis van de Wet Luchtvaart. Om te komen tot een gedragen Luchthavenbesluit heeft RTHA de ambitie uitgesproken om, voorafgaande aan het wettelijke traject, een voorkeursscenario op te stellen in samenwerking met haar omgeving. Hiervoor is een participatietraject opgezet. Op 8 december 2020 is gezamenlijk gestart met het participatietraject, onder leiding van ons als onafhankelijke procesbegeleiding. Op basis van het gezamenlijk op te stellen scenario, zal RTHA een formele aanvraag Luchthavenbesluit indienen bij het Bevoegd Gezag, ofwel de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het participatietraject startte met een fase van kennismaking, waarin partijen door de procesbegeleiding zijn geïnterviewd, werden uitgenodigd om deel te nemen aan het proces waarna zij kennis hebben gemaakt met andere partijen en hun belangen aan elkaar hebben gepresenteerd middels een zogenoemde passagierslijst. Vervolgens is er gewerkt aan een gelijkwaardige positie aan tafel, door participanten gezamenlijk kennis op te laten doen middels Joint Fact Finding en trainingen te faciliteren rondom het gedachtegoed van de Mutual Gains Approach.

Tegelijkertijd is er, in afstemming met de participanten zelf, op basis van de eerder genoemde passagierslijst gewerkt aan een dialoogtafel, waarin alle geïnventariseerde belangen vertegenwoordigd worden. TOTSTANDKOMING VOORLOPIG PAKKET PARTICIPATIETRAJECT EN VERVOLG Na de zomer van 2021 zijn participanten begonnen met het maken van een voorkeursscenario. Uitgangspunt waar partijen zich aan hebben gecommitteerd, is dat er wordt gezocht naar een resultaat waarin alle geïnventariseerde belangen meegenomen worden. Dat op basis van deze belangen liefst alle, of anders zoveel mogelijk deelnemende partijen een betere eindsituatie krijgen, dan van waaruit ze vertrokken. Participanten zijn uitgenodigd om in meerdere brainstormsessies mogelijke opties te bedenken; onderwerpen en ideeën, ingebracht door participanten, die een plek zouden kunnen krijgen in het voorkeursscenario. Deze ideeën vormden de basis van de dialoog waarin partijen met elkaar een eerste concept document hebben gemaakt. Voorliggend document is dan ook geen product van één partij, of van ons als procesbegeleiding, maar een door participanten gezamenlijk opgesteld document. Hierbij moet worden opgemerkt dat gedurende het traject de bewonersvertegenwoordiger Rotterdam zich heeft teruggetrokken uit het proces.

De vereniging Bewoners tegen Vliegtuigoverlast Rotterdam Airport (BTV) heeft, na de periode van gezamenlijke verkenning en Joint Fact Finding, niet meegewerkt aan het voorliggende product. Omdat de term voorkeursscenario de lading niet goed dekt, is door participanten gekozen om een andere werktitel te hanteren, te weten: voorlopig pakket participatietraject (VPP). Vanaf hier wordt deze term gehanteerd om naar dit document te verwijzen. Doel van dit voorlopige pakket is om participanten in staat te stellen hun eigen achterban te consulteren in de maanden april en mei 2022. Deze gesprekken vormen vervolgens de input voor de laatste dialoogronde in juni 2022.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 3/17

Tijdens deze laatste dialoogronde wordt het definitieve product gemaakt, dat in september 2022 door participanten gedeeld kan worden met de eigen achterban. Na een laatste interne bespreking in de maanden september en oktober, wordt het traject vervolgens in november 2022 afgerond. CONSTATERINGEN PROCESBEGELEIDING Er is de afgelopen 6 maanden door participanten gezamenlijk gewerkt aan een pakket dat rekening houdt met alle geïdentificeerde belangen. Dat was een complex en intensief proces: enerzijds zijn er verschillende gemeenschappelijke belangen, maar anderzijds zijn er ook belangen die in eerste instantie tegengesteld zijn. Dit heeft geleid tot het resultaat dat voor ligt: het VPP. De deelnemers hebben gezamenlijk het volgende vastgesteld: • • • •

Het VPP bevat meerwaarde ten opzichte van de huidige situatie. Alle geïdentificeerde belangen hebben een plek gekregen in dit voorlopige document. Het VPP bevat geen absolute breekpunten voor participanten. Het VPP geeft een basis voor een voorkeursscenario voor de formele aanvraag Luchthavenbesluit door RTHA. Het VPP is het resultaat van een intensieve dialoog en uiteindelijk het best haalbare resultaat voor de betrokken partijen, rekening houdend met alle belangen aan tafel.

Let op: bovenstaande betekent niet automatisch dat iedereen het hartgrondig eens is met alle beschreven keuzes, of zelfs niet liever een andere uitkomst had gezien. Participanten behouden dan ook het recht om, na afronding van het participatietraject alsnog zienswijzen in te dienen tijdens het formele traject aangaande de aanvraag van een Luchthavenbesluit door RTHA. Het betekent wel dat partijen met elkaar inzien dat gezien alle belangen aan tafel, het VPP het maximaal haalbare pakket is. Het komt immers voort uit een samenwerking, waarin meerdere partijen met elkaar tot een voor iedereen aanvaardbaar akkoord hebben proberen te komen. In dit traject is goed duidelijk geworden dat wat betreft het VPP alles met alles verweven is. De ene bepaling kan onmogelijk los worden gezien van de andere; het gaat participanten uiteindelijk om het hele pakket. Het VPP moet dan ook door eenieder in dat licht worden bezien. Sommige participanten hebben bewust gekozen op sommige punten minder ‘winst’ te behalen, opdat ze op andere punten wel weer meer tevreden gesteld konden worden.

TOT SLOT Het participatietraject zoals dat wordt doorlopen, lijkt een goede voorbode van wat ons te wachten staat onder de nog in te voeren Omgevingswet: een (private) initiatiefnemer neemt voorafgaand aan een vergunningaanvraag de verantwoordelijkheid voor participatie met haar omgeving, om vervolgens met dit doorlopen proces onder de arm een aanvraag in te dienen bij het bevoegd gezag. RTHA heeft hier de handschoen opgepakt om middels een regionale verkenning het gesprek met belanghebbenden aan de voorkant te voeren alvorens de aanvraagprocedure te starten. Een dergelijk aanpak is intensief. Niet alleen qua belangen, maar ook in doorlooptijd en in de spanning die het proces met zich meebrengt. Tegelijkertijd hebben partijen het steeds gepresteerd om op een constructieve manier met elkaar samen te werken. Zelfs in het licht van schijnbaar onoverbrugbare tegenstellingen op een complex vraagstuk. Wij willen dan ook van deze gelegenheid gebruik maken om aan de hele groep participanten een groot Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 4/17

compliment te maken. Zowel voor de constructieve houding, de creativiteit, het doorzettingsvermogen als de bereidheid om steeds weer te blijven luisteren, te blijven proberen om een voor alle partijen aanvaardbaar product te maken. In het licht van het bovenstaande kijken wij met interesse uit naar het gesprek met elkaar in de volgende dialoogronde op basis van feedback uit eenieders achterban.

VIRIDIS business advisory

WesselinkVanZijst

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 5/17

WesselinkVanZijst

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 6/17

BEGRIPPENLIJST In de fase van Joint Fact Finding hebben meerdere participanten aandacht gevraagd voor het belang van heldere definities en begrippen. Het uiteindelijke voorkeurscenario dient tenslotte ondubbelzinnig en goed uitlegbaar te zijn naar ieders achterban en mag geen ruimte laten voor (mis)interpretaties. Gezamenlijk vastgestelde definities helpen hier bij. Ten behoeve van het Voorkeursscenario concept 0.0 heeft het projectteam enkele definities uit het Joint Fact Finding rapport gekopieerd. De uiteindelijke begrippenlijst is aan participanten om gezamenlijk te vast te stellen. Contouren - Voor RTHA worden drie contouren, uitgedrukt in Lden, gebruikt om met name beperkingen voor ruimtelijke ordening vast te leggen: De 70, 56 en 48 Lden-contour. Deze drie contourwaarden zijn vergelijkbaar met respectievelijk de 65, 35 en 20 Ke-contouren (kosteneenheden), die voor het wijzigingsbesluit voor RTHA uit 2010 gebruikt werden als geluidsmaat in plaats van Lden.1 Dag - Periode voor vliegtuigbewegingen die een start- of landingstijd hebben tussen 07:00 en 23:00 uur lokale tijd. Gebruiksruimte - De ruimte die bepaalt hoeveel vliegverkeer van de luchthaven gebruik mag maken op grond van wet- en regelgeving vastgelegd in grenswaarden voor geluidsbelasting (in Lden) in de handhavingspunten.

Deze grenswaarden stellen een maximum aan de geluidsbelasting die het totale luchtverkeer in een bepaald gebruiksjaar mag veroorzaken in die specifieke punten.2 Groot handelsverkeer - verkeersvluchten van luchtvaartmaatschappijen die open staan voor individuele boekingen voor passagiers, vracht of post, en die betreffen: geregelde vluchten, zijnde lijnvluchten of andere commerciële vluchten, uitgevoerd op een vaste route volgens een gepubliceerde dienstregeling, en niet-geregelde vluchten, zijnde chartervluchten in het passagiers- en vrachtvervoer of commerciële vluchten met een ongeregeld karakter. Hinder - Een gevoel van afkeer, boosheid, onbehagen, onvoldaanheid of gekwetstheid, dat optreedt wanneer een bron iemands gedachten, gevoelens of activiteiten beïnvloedt’.3 Spoedeisend verkeer - in de context van een eigen gebruiksruimte: vluchten van algemeen maatschappelijk belang ten behoeve van openbare orde, veiligheid of gezondheidszorg. Hieronder verstaan we spoedeisende hulpverlening ter bestrijding van brand, search and rescue-vluchten, traumavluchten en donorvluchten evenals de uitoefening van politietaken. Nacht – Periode voor vliegtuigbewegingen die een start- of landingstijd hebben tussen 23:00 en 07:00 uur lokale tijd.

1

https://www.clo.nl/indicatoren/nl2162-woningbouw-en-hinder-rond-regionale-luchthavens Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens (RBML) https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst30452-3.html. 3 Gezondheidsraad, 1999 2

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 7/17

Overig verkeer – Al het verkeer buiten groot handelsverkeer en/of maatschappelijk verkeer. Bijvoorbeeld (niet-limitatief) business aviation, corporate aviation, general aviation, regeringsvluchten, militaire vluchten en medische vluchten niet vallende onder het spoedeisend verkeer. Vliegtuigbeweging De aankomst of het vertrek van een vliegtuig op of van de luchthaven. Een vliegtuig dat een luchthaven bezoekt, genereert dus altijd twee vliegtuigbewegingen: een landing en een start.4

4

https://ext.eurocontrol.int/lexicon/index.php/Aircraft_movement Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 8/17

ACHTERGROND LUCHTVAARTNOTA In het nationale luchtvaartbeleid is ‘Slim en duurzaam’ het uitgangspunt met veiligheid op één. Bij de toekomstige ontwikkeling van de luchtvaart moeten de negatieve effecten op mens, natuur en milieu verminderen. Alleen als de luchtvaart er aantoonbaar in slaagt om stiller en schoner te worden, kan groei worden gerealiseerd. Voor de lange termijn wil de Rijksoverheid naar zoveel mogelijk gestandaardiseerde gebruiksregelingen voor alle regionale luchthavens, passend bij het profiel van die luchthavens. De Proefcasus rondom Eindhoven Airport kan waar mogelijk als leidraad dienen, maar het staat luchthavens vrij om in regionale verkenningen na te denken over lokale oplossingen. REGIONALE INVULLING Het voorkeursscenario voor Rotterdam The Hague Airport (RTHA) dient te passen binnen het raamwerk van de landelijke luchtvaartnota en gelijktijdig de typische lokale essentie te bevatten die zorgt voor regionale steun en een connectie tussen RTHA en haar omgeving. Regionaal maatwerk dus. Voor vrijwel alle participanten in het traject is duidelijk dat de huidige situatie vanuit de omzettingsregeling onhoudbaar is. Er is vraag naar een toekomstbestendig scenario met oog voor een prettig leefklimaat rondom de luchthaven, stabiliteit en voorspelbaarheid in beleid en bestaanszekerheid voor de luchthaven en gebruikers.

REFERENTIEKADER & VOORLOPIG PAKKET PARTICIPATIETRAJECT Voor het goede gesprek over onderwerpen als grenswaarden, contouren voor bijvoorbeeld ruimtelijke ordening en het aantal berekende gehinderden is het noodzakelijk om met behulp van een vooraf kenbaar gemaakt rekenmodel verschillende scenario’s te kunnen duiden. Hierbij dient men onderscheid te maken tussen verschillende scenario’s. Participanten werken in het traject naar een nieuw luchthavenbesluit met een actuele situatie, referentiesituatie en voorkeurssituatie. De actuele situatie is het huidige gebruik van de wettelijk vergunde ruimte met bijbehorende invoergegevens, berekeningswijze en nabewerking. De referentiesituatie, ook wel nulalternatief genoemd, beschrijft het huidige uitgangspunt dat zich in de toekomst ontwikkelt zonder maatregelen te nemen, dat wil zeggen dat de referentiesituatie de autonome ontwikkeling beschrijft. Het voorkeursscenario beschrijft een nieuwe situatie gestoeld op regionaal draagvlak, berekend met geactualiseerde invoergegevens, rekenkern en nabewerking. RTHA kan het voorkeursscenario gebruiken als projectalternatief bij het aanvraagproces richting een nieuw luchthavenbesluit. De effecten van het voorkeursscenario worden bepaald door deze situatie te vergelijken met de referentiesituatie.

Bij de berekening van deze situaties spelen invoergegevens, de gebruikte berekeningswijze en de nabewerking een rol van betekenis. Het is daarbij van belang om te erkennen dat vele onderdelen scenario-onafhankelijk zijn en bepaald worden door externe partijen (waaronder het bevoegd gezag). Voor de onderdelen waar participanten wel direct invloed op hebben geldt dat deze zijn opgebouwd vanuit de kennis uit het Joint Fact Finding proces, de geschetste belangen en ingebrachte opties tijdens de brainstormfase.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 9/17

De actuele situatie is voor participanten lastig te definiëren. Door de slepende COVID-19 pandemie is het laatste gebruiksjaar niet representatief om te betitelen als ´de huidige situatie´. Meerdere participanten zijn het er over eens dat het gebruiksjaar 2019 een goed beeld geeft van de daadwerkelijke productie qua passagiersaantallen, aantal vliegtuigbewegingen en de mate van ervaren hinder voor de omgeving. Daarbij dient de ontwikkeling van verkeer in de gebruiksjaren na 2019 wel meegenomen te worden in de overwegingen. Ten behoeve van het participatietraject omvat de referentiesituatie voor participanten de huidige omzettingsregeling rekening houdend met de toentertijd gebruikte invoerset geëxtrapoleerd naar een nader te bepalen zichtjaar. Daarnaast is het van belang om deze referentiesituatie te actualiseren op basis van aanpassingen in het rekenmodel. Men zou dus kunnen spreken van een blanco referentiescenario en een geactualiseerd referentiescenario. Voor het projectalternatief (voorkeursscenario in nader te bepalen zichtjaar) roepen partijen op tot een combinatie van langetermijnvisie, korte-termijn realisatie en flexibiliteit. Een scenario dat rekening houdt met stabiliteit en voorspelbaarheid. Omdat een luchthavenbesluit niet zomaar aan te passen is, moet het besluit voor langere termijn werkbaar zijn.

Daarbij willen participanten niet alles ‘dichtregelen’ omdat de toekomst wellicht kansen biedt om hinder verder te reduceren. Het luchthavenbesluit kan wettelijk geen beperkte looptijd hebben omdat verloop van de deadline automatisch sluiting zou betekenen. Participanten achten het wel raadzaam om in een aanvullende overeenkomst afspraken te maken over evaluatietermijnen, zichtjaren en streefwaarden (ambities). Tijdig perspectief voor de komende jaren en voor de langere termijn stelt partijen in staat de benodigde investeringen te doen in veiligheid, innovatie en duurzaamheid. Hieronder verstaat men onder andere de veelbesproken prikkels ten behoeve van vlootvernieuwing. ACTUALISATIE REKENMODEL Middels een technische sessie, georganiseerd vanuit het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, zijn participanten op de hoogte gebracht van de ontwikkelingen rondom de actualisatie van rekenmodellen om geluidsbelasting rondom civiele luchthavens te bepalen. Men dient dan binnen het bestaande Nederlands Rekenmodel (NRM) te denken aan: het vervangen van oudere gegevens, het aanvullen van ontbrekende toestellen/nieuwe toestellen en het opnieuw analyseren en aanmaken van vliegprofielen.

Daarnaast loopt er een verkenning naar de invoering van de Doc29 methodiek op regionale luchthavens, een voor Europa geharmoniseerde methode met een aantal kwaliteitsverbeteringen ten opzichte van het NRM. Omdat helikoptergeluid niet met Doc29 berekend kan worden, moet gekozen worden deze ofwel te blijven berekenen met het NRM of te kiezen voor een nieuw Europees rekenmodel om helikoptergeluid te berekenen (NORAH). Naast de wijziging van Kosteneenheden (Ke) naar Lden voor de belangrijkste ruimtelijke ordeningscontouren, zal het vaststellen van een nieuw Luchthavenbesluit, ongeacht het projectalternatief, met geactualiseerde appendices en de invoering van Doc29 invloed hebben op contouren en grenswaarden.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 10/17

VOORLOPIG PAKKET PARTICIPATIETRAJECT DOEL VAN DIT DOCUMENT Dit is een tussenresultaat, waarin vooral de afspraken over de instrumenten en de methodiek worden vastgelegd op hoofdlijnen. Meerdere concrete zaken, getallen, hoeveelheden, jaartallen, vragen meer tijd voor nadere uitwerking. Dat betekent dat het op sommige punten nog kwalitatief is beschreven. In de volgende fase moet dit resulteren in een pakket regioafspraken dat concreet is: toetsbaar, handhaafbaar, objectief meetbaar. Bij dit pakket zal dan ook een rekenkundige uitwerking (maar geen m.e.r.) van de belangrijkste effecten worden gevoegd (aantallen vliegtuigbewegingen, geluidscontouren etc.). De participanten hebben geconstateerd dat dit de regionale uitgangspunten voor een nieuw luchthavenbesluit zijn die de grootste kans maken op een zo breed mogelijk draagvlak. Dit draagvlak kan echter pas vastgesteld worden als het einddocument beschikbaar is. Dit tussendocument is hier de basis voor. 1. HINDERREDUCTIE STAAT CENTRAAL In alle gesprekken stond hinderreductie centraal. Hierbij is er aandacht besteed aan berekende hinder maar ook beleefde/ervaren hinder. Waarden zoals betrouwbaarheid, handhaafbaarheid en controleerbaarheid waren voor de participanten erg belangrijk. Volledige nachtsluiting commercieel verkeer tussen 02:00 en 06:00 De meeste geluidshinder van vliegverkeer wordt ervaren in de nacht.

Momenteel worden er geen vluchten meer gepland na 23:00 uur voor groothandelsverkeer, maar vertraagde vluchten kunnen zonder opgave van reden tot 00:00 uur binnenkomen en uiterlijk tot 01:00 uur landen. De positievluchten die momenteel vanaf 06:00 uur binnen mogen komen leiden momenteel tot ernstige hinder. Dit heeft er toe geleid dat voor groothandelsverkeer een duidelijk ‘puntensysteem’ wordt afgesproken met als doel om de vertragingen te halveren na 23:00 uur en het minimaliseren van het aantal positievluchten vóór 07:00 uur. Om te voorkomen dat dit systeem leidt tot onnodige emissies van meer positievluchten wordt nog gesproken over extreme vertragingen. Het is het streven van alle participanten om het aantal positievluchten te beperken tot een absoluut minimum, waarbij wordt onderkend, dat een beperkte vertragingsuitloop voor luchtvaartmaatschappijen onvermijdelijk blijft vanwege ongeplande calamiteiten zoals weersomstandigheden en stakingen. Daarnaast mogen in het nieuwe luchthavenbesluit positievluchten pas vanaf half 7 binnen komen. Deze maatregelen gaan bij het van kracht worden van het nieuwe het nieuwe luchthavenbesluit in en geven daarbij invulling aan het uitgangspunt van de Luchtvaartnota dat beleefde hinder daadwerkelijk wordt gereduceerd. RTHA is de enige luchthaven in Nederland waar business jets momenteel in de nacht kunnen landen.

Er is lang gesproken over een quotum voor dit segment om de bereikbaarheid van Nederland in de nacht te garanderen. De business jets zorgen echter ondanks het kleine formaat voor significante hinder en worden dikwijls verward met vliegtuigen voor groothandelsverkeer. Hierbij weegt uiteindelijk de nachtrust van de direct omgeving zwaarder dan flexibiliteit van enkele passagiers. Ook voor de natuur is enige mate van voorspelbaarheid van belang. Dit alles heeft als gevolg dat de participanten overeengekomen zijn dat RTHA minimaal gesloten is van 02:00 uur tot 06:00 uur voor commercieel verkeer in combinatie met een begrenzing voor nachtelijk verkeer. Het enige verkeer wat in dit tijdvak plaats vindt is spoedeisend verkeer en politievluchten. RTHA blijft beschikbaar als uitwijkluchthaven van Schiphol en bereikbaar voor kleine luchtvaart in geval van calamiteiten. Reductie van hinder in de randen van de dag Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 11/17

Het tweede punt dat voor veel hinder zorgt is de concentratie van vluchten in de randen van de dag, waarbij stijgende vliegtuigen voor meer geluidoverlast zorgen. Hierdoor is overeengekomen om tussen 21:00 uur en 23:00 uur alleen nog landende vliegtuigen te accepteren voor groothandelsverkeer, in de ochtendpiek (07:00 uur en 08:30 uur) kan alleen gestart worden. De aanvangstijd van 07:00 uur kan vanwege het bestemmingennetwerk en benodigde tijd voor uitvoeren van de vliegoperatie niet later. Dit is meermaals door de luchtvaartsector onderzocht maar bleek steeds niet haalbaar. Ook zou dit mogelijk kunnen leiden tot een groter aantal vertragingen later op de avond. Om toch hinder te reduceren in het eerste uur is besloten om, indien de windrichting het toelaat, uitsluitend te starten in één richting, om woonkernen en recreatiegebieden op verschillende dagen te ontlasten. Daarnaast wordt vlootvernieuwing in de randen van de dag extra gestimuleerd. Daarnaast is afgesproken dat tijdens de pieken in de ochtend en avond het aantal slots bevroren wordt op basis van het gebruiksjaar 2019. Dit is naar de huidige inzichten maximaal 10 starts en 10 landingen en wordt in de volgende fase nader bepaald. Hierdoor kan er geen uitbreiding plaatsvinden van gestationeerde vliegtuigen op RTHA.

Dit draagt bij aan de voorspelbaarheid en laat zien dat ongelimiteerde groei in de luchtvaart niet meer aan de orde is. Alleen nog de stilste vliegtuigen in de vroege ochtend Om de geluidsbelasting in de vroege ochtend te verminderen wordt zo snel als operationeel en wettelijk mogelijk bij ingang van het luchthavenbesluit tussen 07:00 uur en 07:15 uur alleen nog gestart worden met de nieuwste geluidsarme toestellen. De huidige vloot (met uitzondering van de nieuwste toestellen) zal pas vanaf 07:15 uur kunnen starten, en dit zal trapsgewijs worden doorgevoerd, vanaf het jaar 2029 vanaf 07:45 uur, en vanaf het jaar 2033 vanaf 08:30 uur. Doordat RTHA de thuisbasis is voor een groot deel van de vloot die in de vroege ochtend start heeft deze prikkel niet alleen effect op het stiller maker van de ochtend, maar zal dit gelijk ook een positief effect hebben een het tempo van de vlootvernieuwing en op terugkerende vliegtuigen de hele dag en bij de laatste vluchten in de avond. Optimaliseren van vliegroutes Het derde punt dat zorgt voor veel hinder zijn de van de route afwijkende vliegtuigen door interferentie van Schiphol verkeer. Luchtverkeersleiding Nederland heeft zich gecommitteerd hier verbeteringen in aan te brengen. In de zomer van 2022 zal de eerste pilot plaatsvinden. Kleine luchtvaart zal zich inspannen om lesvluchten uit te voeren op een hoger circuit (1.000 ft).

Militaire lesvluchten zijn niet meer mogelijk op RTHA. De bovengenoemde maatregelen zijn bedoeld om direct bij de inwerkingtreding van het luchthavenbesluit hinder te reduceren. Door reductie van nachtvluchten van commercieel verkeer, het reduceren van vertragingen en verlaten van positievluchten, komt er geluidsruimte vrij door de zogeheten nachtstraffactor. De geluidruimte die hierdoor vrij komt wordt niet ingezet voor extra vluchten in de dag. Er is dus per direct bij inwerkingtreding van het besluit een krimp van de geluidcontour voor commercieel verkeer met aantoonbaar minder hinder en meer rust.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 12/17

2. GEBRUIK VAN DE LUCHTHAVEN Groei pas mogelijk na hinderreductie In de huidige omzettingsregeling leidt vlootvernieuwing tot extra vliegtuigbewegingen. Hier sluiten de berekeningen niet aan bij de beleving van hinder. Naast geluidbelasting en piekbelasting zorgen ook de duur en frequentie van geluid voor de mate van hinder. Om deze reden is er afgesproken dat de gebruiksruimte die door vervanging van de vloot door stillere vliegtuigen vrijkomt, voor 50% mag worden benut voor extra vliegtuigbewegingen. De ontwikkelruimte is nodig voor luchtvaartmaatschappijen zodat zij kunnen blijven investeren in duurzaamheid en stillere toestellen. Ook geeft dit zekerheid ten aanzien van de toekomst van de operatie van luchtvaartmaatschappijen op RTHA. De resterende geluidsruimte komt te vervallen. Gebruiksruimte Met de komst van de trauma- en politiehelikopter (spoedeisend verkeer) zijn er in de huidige omzettingsregeling afspraken gemaakt over medegebruik van de gebruiksruimte. Een te beperkte inschatting heeft erin geresulteerd dat maatschappelijk verkeer in de huidige omzettingsregeling een significant deel van de commerciële ruimte heeft opgebruikt. Het instellen van een aparte gebruiksruimte voor spoedeisend verkeer biedt hiervoor een oplossing. Gezien het belang van maatschappelijk verkeer worden geen beperkingen gesteld aan de gebruiksruimte voor spoedeisend verkeer.

De gebruiksruimte wordt met het oog op hinderbeperking wel gemonitord. De ruimte die nodig is wordt afgestemd op toekomstig gebruik op basis van een prognose voor het jaar 2035 voor spoedeisend verkeer. Uiteraard spannen ook de relevante partijen zich maximaal in om hinder te reduceren. Door gebruik van de nieuwste vloot en het afspreken van optimale routes voor terugkerende helikopterbewegingen. Door de groei van maatschappelijk verkeer heeft de commerciële luchtvaartsector de facto haar vergunde rechten uit het verleden verloren. Om operationele flexibiliteit te waarborgen zal voor de gebruiksruimte van het niet-spoedeisend verkeer de capaciteitsdeclaratie van het gebruiksjaar 2019 als uitgangspunt gebruikt worden, waarbij het overhevelen van slots van een winterseizoen naar een opvolgend zomerseizoen in de toekomst mogelijk blijft zolang dit niet leidt tot extra historische rechten in het zomerseizoen. 3. OVERIGE BEPALINGEN Bij de uitwerking van deze principeafspraken naar een uitgewerkt pakket worden alle maatregelen nader uitgewerkt, doorgerekend en juridisch getoetst. Er zal aandacht zijn voor het verbeteren van de voorspelbaarheid en communicatie over de te verwachten hinder. Ook worden de mogelijkheden van een leefbaarheidsfonds verkend om de leef kwaliteit in de omgeving van RTHA te verbeteren.

Participanten zullen gezamenlijk invulling geven aan de uitwerking van een systeem dat de vertragingsuitloop moet reguleren. Ook worden de mogelijkheden verkend voor een adaptief karakter van het luchthavenbesluit zodat in de toekomst ingespeeld kan worden op mogelijke veranderingen Ruimtelijke ordening en bouwplannen Door de wettelijke verandering van de geluidssystematiek van Kosteneenheid (Ke) naar Lden zullen de contouren die relevant zijn voor de ruimtelijke ordening (35 Ke) veranderen. De relevante contouren voor de ruimtelijke ordening die beperkingen opleggen aan geluidsgevoelige objecten zoals woningen (70 en 56 Lden) en die het afwegingsgebied in het kader van de Omgevingswet vastleggen (48 en 56 Lden) zijn van belang. Ook zijn er nieuwe

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 13/17

appendices van de huidige systematiek (NRM) en is er een nieuwe Europees rekenmodel (ECAC DOC 29) dat een betere weergave geeft van de werkelijkheid. Dit alles leidt er toe dat de vorm en grootte van de contour zoals opgenomen in de omzettingsregeling (35 Ke) verandert. Voor het nieuwe luchthavenbesluit is het uitgangspunt dat de woningbouwplannen die nu in ontwikkeling zijn, doorgang kunnen vinden. Er wordt daarom uitgegaan van een berekening van de geluidscontouren op basis van vernieuwing van de vloot zoals in dit voorkeursscenario afgesproken en op basis van de nieuwe berekeningsmethodieken (leidend tot nieuwe contouren van 48, 56 en 70 dB(A) Lden)5. De contouren worden opgenomen in de definitieve versie van de afspraken over een nieuw luchthavenbesluit. Partijen zijn ervan op de hoogte dat tussen de nieuwe 48 en 56 Lden contour die volgen bij het nieuwe luchthavenbesluit, gemeenteraden als bevoegd gezag met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (en de zgn. cumulatieregeling van geluidsbronnen waarin luchtvaartgeluid een grotere inbreng wordt toebedeeld naast wegen/spoor/bedrijfsmatige activiteiten) een zorgvuldige en gemotiveerde afweging dienen te maken ten aanzien van ontwikkelingen zoals woningbouw in dit gebied.

Partijen erkennen de noodzaak dat toekomstige bewoners/gebruikers zich goed kunnen informeren over de effecten van de aanwezigheid van de luchthaven en de impact daarvan op de leefomgeving. RTHA en overheden dragen er zorg voor dat de hiervoor ter zake doende informatie volledig, toegankelijk en openbaar beschikbaar is voor derden op het moment dat het luchthavenbesluit van kracht wordt. Duurzaamheid en overige emissies Vlootvernieuwing en routeoptimalisatie zijn de belangrijkste factoren voor het verlagen van emissies en verbeteren van luchtkwaliteit. Daarnaast heeft RTHA de ambitie om in het jaar 2030 de grondoperatie emissievrij uit te voeren m.u.v. zware/speciale voertuigen. Ook zal RTHA zich inspannen om met mitigerende maatregelen de luchtkwaliteit te verbeteren. Invulling hiervan moet verder onderzocht worden en komt terug in de volgende fase van het participatietraject. Om de CO2 uitstoot substantieel te verlagen zal de sector zich maximaal inspannen om de productie en het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen boven wettelijk minimum te stimuleren. De ambitie is om in het jaar 2030 op 14% en in 2050 op 83% duurzame vliegtuigbrandstoffen te vliegen. Conform het Europese klimaatbeleid ‘fit for 55’ zal er in het jaar 2030 op minimaal 5%, in 2040 op minimaal 32% en in 2050 minimaal op 63% duurzame vliegtuigbrandstoffen gevlogen worden.

RTHA is de proeftuin voor innovatie. Om een emissievrije vloot te stimuleren en omdat er nog weinig bekend is over de ontwikkeling van elektrische en waterstof vliegtuigen gelden er geen restricties voor deze categorieën.

5

De exacte ligging van de contouren is pas bij het m.e.r. onderzoek bekend Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 14/17

SAMENVATTEND Dit tussenresultaat is met een onvoorwaardelijke commerciële nachtsluiting van 02:00 tot 06:00 voor zowel groothandelsverkeer als business aviation en een strikt puntensysteem voor vertraagde vluchten van 23:00 uur tot 01:00 uur met minder positievluchten waarbij alle vergunde rechten uit het verleden verloren gaan, een belangrijke stap voor minder hinder met duidelijke en handhaafbare afspraken. Deze uitgangspunten zijn door alle participanten aanvaard als een goede basis waarmee verder kan worden gewerkt aan een samenhangend voorkeursscenario voor RTHA. Voor de omwonenden biedt het nadrukkelijk concreet uitzicht op minder hinder, terwijl de sector ook kan gaan werken aan de ontwikkeling van de luchtvaart binnen de gestelde kaders. Eventuele ontwikkeling is alleen mogelijk als de overige emissies zoals CO2, stikstof en fijnstof afnemen. De sector kan eventuele ontwikkelruimte verdienen. Dit kan na vlootvernieuwing en zal gedeeld worden met de omgeving. Dat betekent dat als er gebruiksruimte bij komt, 50% opgevuld kan worden met nieuwe slots: de overige 50% blijft ongebruikt en dient ter vermindering van de hinder. UITWERKEN VAN HOOFDLIJNEN In de volgende fase zullen de leden van de centrale werkgroep gezamenlijk invulling geven aan bovenstaande uitgangspunten. Hierbij worden de volgende onderwerpen verder gespecificeerd: • • • • • • •

Puntensysteem en vertragingsuitloop voor groothandelsverkeer i.c.m. positie vluchten; Ontwikkel ruimte en voorwaarden voor luchtvaartmaatschappijen; Nachtregime voor Business aviation; Hinderbeperkende maatregelen en vliegroutes; Aantallen vliegtuigbewegingen per segment en slots in de ochtend en avond; Tijdplanning voor inregelen vloot vernieuwing; Juridische toets en geluidsmodellen.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 15/17

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 16/17

SAMENVATTING IN TABEL Onderwerp Gebruiksruimte Totaal

Referentie situatie (omzettingsregeling) Eén gebruiksruimte voor alle verkeer

Voorlopig pakket participatieproces

Gebruiksruimte Maatschappelijk Verkeer Gebruiksruimte Overig Verkeer

Geen eigen ruimte

Twee gebruiksruimtes voor (i) Maatschappelijk verkeer en (ii) Overig verkeer Gebaseerd op zichtjaar 2035

Geen eigen ruimte

•

Handhaving middels handhavingspunten (hhp) Openingstijden

1 set hhp o.b.v. wettelijke eis Volledig operationeel vanuit rol uitwijk luchthaven

Groothandelsverkeer o.b.v. capaciteitsdeclaratie gebruiksjaar 2019 • Business aviation o.b.v. realisatie gebruiksjaar 2019 • General aviation o.b.v. oorspronkelijk invoerset omzettingsregeling 2013 2 sets hhp o.b.v. wettelijke eis + extra hhp in overleg met omgeving Volledig operationeel vanuit rol uitwijk luchthaven

Ochtend / avond piek (groothandelsverkeer)

Geen restricties

•

Maatschappelijk Verkeer Groot Handelsverkeer

Geen restricties 07:00-23:00 + 23:00-24:00 met uitloop tot 01:00 07:00-23:00 Geen restricties Vanaf 06:00 23:00-01:00

General aviation Business aviation Positievluchten Extensieregeling

Begrenzing vliegtuigbewegingen randen van de dag Overige emissie grenswaarden

Geen

Huidige vloot mag pas starten vanaf 07:15 in werking treding LHB, 07:45 in 2029 en 08:30 in 2033. Alleen de stilste vliegtuigen zijn nog eerder toegestaan • Starten en landen in één richting • 07:00-08:30 alleen starten, 21:00 – 23:00 aan landen Geen restricties 07:00-23:00u 07:00-23:00u 06:00 – 02:00u + begrenzing Vanaf 06:30 Vertragingsuitloop met handhaafbaar puntensysteem. Uitgangspunt is dat het aantal vertraagde vluchten daalt ten opzichte van gebruiksjaar 2019, dit wordt verder uitgewerkt. Huidige aantal slots 07.00-08.30u & 21.00-23.00u bevriezen In lijn met landelijke trajecten zoals Akkoord duurzame luchtvaart

NB: Deze bovenstaande tabel is een beknopte samenvatting. Voor de nuance wordt verwezen naar de volledige tekst die voor de samenvatting staat. De volledige tekst is leidend, niet deze samenvatting.

Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 17/17

www.luchthavenbesluit.nl Voorlopig Pakket Participatietraject RTHA 18/17

This article was downloaded by: [University of Sussex] On: 2 March 2010 Access details: Access Details: [subscription number 776502344] Publisher Routledge Informa Ltd Registered in England and Wales Registered Number: 1072954 Registered office: Mortimer House, 3741 Mortimer Street, London W1T 3JH, UK

Journal of the American Planning Association

Publication details, including instructions for authors and subscription information: http://www.informaworld.com/smpp/title~content=t782043358

A Ladder Of Citizen Participation Sherry R. Arnstein

To cite this Article Arnstein, Sherry R.(1969) 'A Ladder Of Citizen Participation', Journal of the American Planning

Association, 35: 4, 216 — 224

To link to this Article: DOI: 10.1080/01944366908977225 URL: http://dx.doi.org/10.1080/01944366908977225

PLEASE SCROLL DOWN FOR ARTICLE Full terms and conditions of use: http://www.informaworld.com/terms-and-conditions-of-access.pdf This article may be used for research, teaching and private study purposes. Any substantial or systematic reproduction, re-distribution, re-selling, loan or sub-licensing, systematic supply or distribution in any form to anyone is expressly forbidden. The publisher does not give any warranty express or implied or make any representation that the contents will be complete or accurate or up to date. The accuracy of any instructions, formulae and drug doses should be independently verified with primary sources. The publisher shall not be liable for any loss, actions, claims, proceedings, demand or costs or damages whatsoever or howsoever caused arising directly or indirectly in connection with or arising out of the use of this material.

Downloaded By: [University of Sussex] At: 12:53 2 March 2010

The heated controversy over “citizen participation,” United States-has or can have. Between understated “citizen control,” and “maximum feasible involvement euphemisms and exacerbated rhetoric, even scholars of the poor,” has been waged largely in terms of ex- have found it difficult to follow the controversy. To acerbated rhetoric and misleading euphemisms. To the headline reading public, it is simply bewildering. encourage a more enlightened dialogue, a typology of My answer to the critical what question is simply that citizen participation is offered using examples from citizen participation is a categorical term for citizen three federal social programs: urban renewal, anti- power. It is the redistribution of power that enables the poverty, and Model Cities. The typology, which is designed to be provocative, is arranged in a ladder have-not citizens, presently excluded from the political pattern with each rung corresponding to the extent of and economic processes, to be deliberately included in citizens’ power in determining the plan and/or program. the future.

It is the strategy by which the have-nots join in determining how information is shared, goals and policies are set, tax resources are allocated, programs are The idea of citizen participation is a little operated, and benefits like contracts and patronage are like eating spinach: no one is against it in principle parceled out. In short, it is the means by which they can because it is good for you. Participation of the govinduce significant social reform which enables them to erned in their government is, in theory, the cornershare in the benefits of the affluent society. stone of democracy-a revered idea that is vigorously applauded by virtually everyone. The applause is reEMPTY RITUAL VERSUS BENEFIT duced to polite handclaps, however, when this princiThere is a critical difference between going through the ple is advocated by the have-not blacks, Mexicanempty ritual of participation and having the real power Americans, Puerto Ricans, Indians, Eskimos, and whites. needed to affect the outcome of the process. This And when the have-nots define participation as redifference is brilliantly capsulized in a poster painted distribution of power, the American consensus on the last spring by the French students to explain the fundamental principle explodes into many shades of student-worker rebellion.* (See Figure 1 .

) The poster outright racial, ethnic, ideological, and political highlights the fundamental point that participation opposition. without redistribution of power is an empty and frusThere have been many recent speeches, articles, and trating process for the powerless. It allows the powerbooks which explore in detail who are the have-nots holders to claim that all sides were considered, but of our time. There has been much recent documentation of why the have-nots have become so offended and makes it possible for only some of those sides to benefit. It maintains the status quo. Essentially, it is what has embittered by their powerlessness to deal with the profound inequities and injustices pervading their daily lives. But there has been very little analysis of the content of the current controversial slogan: “citizen participation” or “maximum feasible participation.” In short: What is citizen participation and what is its relationship to the social imperatives of our time? Citizen Participation is Citizen Power Because the question has been a bone of political contention, most of the answers have been purposely buried in innocuous euphemisms like “self-help” or “citizen involvement.” Still others have been embellished with misleading rhetoric like “absolute control” which is something no one-including the President of the Sherry R.

Arnstein is Director of Communi’ty Development Studies for The Commons, a non-profit research ‘institute in Washington, D.C. and Chicago. She is a former Chief Advisor on Citizen Participation in HUD’s Model Cities Administration and has served as Staff Consultant to the President’s Committee on Juvenile Delinquency, Special Assistant to the Assistant Secretary of HEW, and Washington Editor of Current Magazine.

216

FIGURE 1

French Student Poster. In English, I participate; you participate; he participates; w e participate; you participate . . . They profit. AIP JOURNA L

JULY 1969

8

Degrees

of

Delegated power

citizen Dower

7 . Partnership

6

A

Degrees Of

tokenism

Informing

3

I

Therapy

I Nonparticipation

Downloaded By: [University of Sussex] At: 12:53 2 March 2010

Manipulation

F ~ U R E2

Eight Rungs on a Ladder of Citizen Pdrticipation

been happening in most of the 1,000 Community Action Programs, and what promises to be repeated in the vast majority of the 150 Model Cities programs.

can enter into a (6) Partnership that enables them to negotiate and engage in trade-offs with traditional powerholders. At the topmost rungs, ( 7 ) Delegated Power and ( 8 ) Citizen Control, have-not citizens obtain the majority of decision-makingseats, or full managerial power. Obviously, the eight-rung ladder is a simplification, but it helps to illustrate the point that so many have missed-that there are significant gradations of citizen participation. Knowing these gradations makes it possible to cut through the hyperbole to understand the increasingly strident demands for participation from the have-nots as well as the gamut of confusing responses from the powerholders. Though the typology uses examples from federal programs such as urban renewal, anti-poverty, and Model Cities; it could just as easily be illustrated in the church, currently facing demands for power from priests and laymen who seek to change its mission; colleges and universities which in some cases have become literal battlegrounds over the issue of student power; or public schools, city halls, and police departments (or big business which is likely to be next on the expanding list of targets). The underlying issues are essentially the same -“nobodies” in several arenas are trying to become “somebodies” with enough power to make the target institutions responsive to their views, aspirations, and needs.

LIMITATIONS OF THE TYPOLOGY

Types of Participation and “NonParticipation” A typology of eight levels of participation may help in analysis of this confused issue. For illustrative purposes the eight types are arranged in a ladder pattern with each rung corresponding to the extent of citizens’ power in determining the end p r ~ d u c t (See . ~ Figure 2.) The bottom rungs of the ladder are ( 1 ) Manipulation and ( 2 ) Therapy. These two rungs describe levels of “non-participation” that have been contrived by some to substitute for genuine participation. Their real objective is not to enable people to participate in planning or conducting programs, but to enable powerholders to “educate” or “cure” the participants. Rungs 3 and 4 progress to levels of “tokenism” that allow the havenots to hear and to have a voice: ( 3 ) Znforming and ( 4 ) Considtation. When they are proffered by powerholders as the total extent of participation, citizens may indeed hear and be heard. But under these conditions they lack the power to insure that their views will be heeded by the powerful, When participation is restricted to these levels, there is no followthrough, no “muscle,” hence no assurance of changing the status quo. Rung ( 5 ) Placation, is simply a higher level tokenism because the groundrules allow have-nots to advise, but retain for the powerholders the continued right to decide.

Further up the ladder are levels of citizen power with increasing degrees of decision-making clout. Citizens ARNSTEIN

The ladder juxtaposes powerless citizens with the powerful in order to highlight the fundamental divisions between them. In actuality, meither the have-nots nor the powerholders are homogeneous blocs. Each group encompasses a host of divergent points of view, significant cleavages, competing vested interests, and splintered subgroups. The justification for using such simplistic abstractions is that in most cases the have-nots really do perceive the powerful as a monolithic “system,” and powerholders actually do view the have-nots as a sea of “those people,” with little comprehension of the dass and caste differences among them. It should be noted that the typology does not include an analysis of the most significant roadblocks to achieving genuine levels of participation. These roadblocks lie on both sides of the simplistic fence. On the powerholders’ side, they include racism, paternalism, and resistance to power redistribution. On the have-nots’ side, they include inadequacies of the poor community’s political socioeconomic inf rastrudure and knowledgebase, plus difficulties of organizing a representative and accountable citizens’ group in the face of futility, alienation, and distrust. Another caution about the eight separate rungs on the ladder: In the real world of people and programs, there might be 150 rungs with less sharp and “pure” distinctions among them.

Furthermore, some of the characteristics used to illustrate each of the eight types might be 217

applicable to other rungs. For example, employment of the have-nots in a program or on a planning staff could occur at any of the eight rungs and could represent either a legitimate or illegitimate characteristic of citizen participation. Depending on their motives, powerholders can hire poor people to coopt them, to placate them, or to utilize the have-nots’ special skills and insights.4 Some mayors, in private, actually boast of their strategy in hiring militant black leaders to muzzle them while destroying their credibility in the black community. Characteristics and Illustrations

It is in this context of power and powerlessness that the characteristics of the eight rungs are illustrated by examples from current federal social programs.

Downloaded By: [University of Sussex] At: 12:53 2 March 2010

1. MANIPULATION

The signators are not informed that the $2 millionper-year center will only refer residents to the same old waiting lines at the same old agencies across town. No one is asked if such a referral center is really needed in his neighborhood. No one realizes that the contractor for the building is the mayor’s brother-in-law, or that the new director of the center will be the same old community organization specialist f rom the urban renewal agency. After signing their names, the proud grassrooters dutifully spread the word that they have “participated” in bringing a new and wonderful center to the neighborhood to provide people with drastically needed jobs and health and welfare services. Only after the ribboncutting ceremony do the members of the neighborhood council realize that they didn’t ask the important questions, and that they had no technical advisors of their own to help them grasp the fine legal print. The new center, which is open 9 to 5 on weekdays only, actually adds to their problems. Now the old agencies across town won’t talk with them unless they have a pink paper slip to prove that they have been referred by “their” shiny new neighborhood center. Unfortunately, this chicanery is not a unique example.

Instead it is almost typical of what has been perpetrated in the name of high-sounding rhetoric like “grassroots participation.” This sham lies at the heart of the deepseated exasperation and hostility of the have-nots toward the powerholders. One hopeful note is that, having been so grossly affronted, some citizens have learned the Mickey Mouse game, and now they too know how to play. As a result of this knowledge, they are demanding genuine levels of participation to assure them that public programs are relevant to their needs and responsive to their priorities.

In the name of citizen participation, people are placed on rubberstamp advisory committees or advisory boards for the express purpose of “educating” them or engineering their support. Instead of genuine citizen participation, the bottom rung of the ladder signifies the distortion of participation into a public relations vehicle by powerholders. This illusory form of “participation” initially came into vogue with urban renewal when the socially elite were invited by city housing officials to serve on Citizen Advisory Committees (CACs) . Another target of manipulation were the CAC subcommittees on minority groups, which in theory were to protect the rights of Negroes in the renewal program. In practice, these subcommittees, like their parent CACs, functioned mostly as letterheads, trotted forward at appropriate times to promote urban renewal plans (in recent years known as Negro removal plans). At meetings of the Citizen Advisory Committees, it 2. THERAPY was the officials who educated, persuaded, and advised In some respects group therapy, masked as citizen parthe citizens, not the reverse. Federal guidelines for the ticipation, should be on the lowest rung of the ladder renewal programs legitimized the manipulative agenda because it is both dishonest and arrogant.

Its adminisby emphasizing the terms “information-gathering,” trators-mental health experts from social workers to “public relations,” and “support” as the explicit funcpsychiatrists-assume that powerlessness is synonymous tions of the committee^.^ with mental illness. On this assumption, under a masThis style of nonparticipation has since been applied querade of involving citizens in planning, the experts to other programs encompassing the poor. Examples of subject the citizens to clinical group therapy. What this are seen in Community Action Agencies (CAAs) which have created structures called “neighborhood makes this form of “participation” so invidious is that councils” or “neighborhood advisory groups.” These citizens are engaged in extensive activity, but the focus bodies frequently have no legitimate function or power.g of it is on curing them of their “pathology” rather than The CAAs use them to “prove” that “grassroots changing the racism and victimization that create their people” are involved in the program. But the program “pathologies.” Consider an incident that occurred in Pennsylvania may not have been discussed with “the people.” Or it may have been described at a meeting in the most less than one year ago.

When a father took his seriously general terms; “We need your signatures on this pro- ill baby to the emergency clinic of a local hospital, a posal for a multiservice center which will house, under young resident physician on duty instructed him to take one roof, doctors from the health department, workers the baby home and feed it sugar water. The baby died from the welfare department, and specialists from the that afternoon of pneumonia and dehydration. The employment service.” overwrought father complained to the board of the local 218

AIP JOURNAL

JULY

1969

Downloaded By: [University of Sussex] At: 12:53 2 March 2010

Community Action Agency. Instead of launching an investigation of the hospital to determine what changes would prevent similar deaths or other forms of malpractice, the board invited the father to attend the CAA’s (therapy) child-care sessions for parents, and promised him that someone would “telephone the hospital director to see that it never happens again.” Less dramatic, but more common examples of therapy, masquerading as citizen participation, may be seen in public housing programs where tenant groups are used as vehicles for promoting control-your-childor deanup campaigns. The tenants are brought together to help them “adjust their values and attitudes to those of the larger society.” Under these groundrules, they are diverted from dealing with such important matters as: arbitrary evictions; segregation of the housing project; or why is there a three-month time lapse to get a broken window replaced in winter. The complexity of the concept of mental illness in our time can be seen in the experiences of student/civil rights workers facing guns, whips, and other forms of terror in the South. They needed the help of socially attuned psychiatrists to deal with their fears and to avoid ~aranoia.~

the official, the citizens accepted the “information” and endorsed the agency’s proposal to place four lots in the white neighborhood.s 4. CONSULTATION

Inviting citizens’ opinions, like informing them, can be a legitimate step toward their full participation. But if consulting them is not combined with other modes of participation, this rung of the ladder is still a sham since it offers no assurance that citizen concerns and ideas will be taken into account. The most frequent methods used for consulting people are attitude surveys, neighborhood meetings, and public hearings. When powerholders restrict the input of citizens’ ideas solely to this level, participation remains just a window-dressing ritual. People are primarily perceived as statistical abstractions, and participation is measured by how many come to meetings, take brochures home, or answer a questionnaire. What citizens achieve in all this activity is that they have “participated in participation.” And what powerholders achieve is the evidence that they have gone through the required motions of involving “those people.” Attitude surveys have become a particular bone of contention in ghetto neighborhoods. Residents are in3. INFORMING creasingly unhappy about the number of times per week Informing citizens of their rights, responsibilities, and they are surveyed about their problems and hopes. As options can be the most important first step toward one woman put it: “Nothing ever happens with those legitimate citizen participation.

However, too frequently damned questions, except the surveyer gets $3 an hour, the emphasis is placed on a one-way flow of information and my washing doesn’t get done that day.” In some -from officials to citizens-with no channel provided communities, residents are so annoyed that they are for feedback and no power for negotiation. Under these demanding a fee for research interviews. conditions, particularly when information is provided at Attitude surveys are not very valid indicators of coma late stage in planning, people have little opportunity munity opinion when used without other input from to influence the program designed “for their benefit.” citizens. Survey after survey (paid for out of antiThe most frequent tools used for such one-way com- poverty funds) has “documented” that poor housewives munication are the news media, pamphlets, posters, and most want tot-lots in their neighborhood where young responses to inquiries. children can play safely. But most of the women anMeetings can also be turned into vehicles for one-way swered these questionnaires without knowing what their communication by the simple device of providing super- options were. They assumed that if they asked for ficial information, discouraging questions, or giving something small, they might just get something useful irrelevant answers. At a recent Model Cities citizen in the neighborhood.

Had the mothers known that a planning meeting in Providence, Rhode Island, the topic free prepaid health insurance plan was a possible option, was “tot-lots.” A group of elected citizen representa- they might not have put tot-lots so high on their wish tives, almost all of whom were attending three to five lists. meetings a week, devoted an hour to a discussion of the A classic misuse of the consultation rung occurred at placement of six tot-lots. The neighborhood is half a New Haven, Connecticut, community meeting held to black, half white. Several of the black representatives consult citizens on a proposed Model Cities grant. noted that four tot-lots were proposed for the white James V. Cunningham, in an unpublished report to district and only two for the black. The city official the Ford Foundation, described the crowd as large and responded with a lengthy, highly technical explanation “mostly hostile:” about costs per square foot and available property. It Members of The Hill Parents Association dewas clear that most of the residents did not understand manded to know why residents had not particihis explanation. And it was clear to observers from the pated in drawing up the proposal.