[22bb002852] Bijlage 1 behorende bij 22bb2851 over Bureau Beke Eindrapportage ‘Beelden van de samenleving over de bejegening van burgers door de politie in relatie tot discriminatie. Een onderzoek naar ervaringen en meningen’
Tekst van het document
In onderhavig onderzoek is dit niet het geval en zijn alle klachten als mogelijke discriminatie meegenomen in de analyse.
5.3 Voorafgaand aan de gebeurtenis die leidt tot de klacht Van de 91 ingediende discriminatieklachten is 80 keer sprake van een vorm van een controle (bijvoorbeeld een staandehouding of het aanspreken van een burger door de politie). In vijf andere klachten spreken de burgers de politie zelf aan omdat zij aangifte willen doen, het alarmnummer hebben gebeld of op straat iets aan een agent vragen. Daarnaast is er een aantal (n=3) situaties waarin de burger in eerste instantie niet direct in contact komt met de politie. Zo verleent een burger eerste hulp bij een auto-ongeluk en wordt deze vervolgens aangesproken door een agent. Ook is er een klacht van iemand die gezien dacht te hebben dat iemand anders gediscrimineerd werd door de politie. Een laatste uitzondering betreft iemand die al meerdere aanvaringen heeft gehad met de wijkagent en daarover een klacht heeft ingediend. Dit is dus niet direct te herleiden naar één specifieke gebeurtenis. In drie klachten is het door het gebrek aan informatie onduidelijk of de politie de burger heeft aangesproken of dat deze zelf het contact heeft gezocht. Deze verhoudingen komen overeen met de bevindingen uit 2017.
64 Beelden van burgers over bejegening door de politie
In vergelijking met 2017 blijkt wel dat bij een significant groter deel van de controles de grond onduidelijk of afwezig is. Betrof het toen 3 op de 32 klachten (9 procent), in het huidige onderzoek komt de verhouding uit op 31 van de 80 klachten (39 procent).9 Zo krijgt een burger bijvoorbeeld een stopteken zonder dat daar aanleiding voor lijkt of moet een burger een legitimatie laten zien zonder dat ook hier een duidelijke reden wordt gegeven. Ook is er een klacht ingediend omdat een bestuurder van een scooter oogcontact maakt met agenten en daardoor een stopteken krijgt. Regelmatig blijkt dat de reden voor de controle voor de burgers zelf op dat moment onduidelijk is, ook vanwege een summiere uitleg van de zijde van de politiefunctionaris.
5.4 Tijdens de gebeurtenis die leidt tot de klacht Uit de meeste klachten is af te leiden hoe burgers hebben gereageerd op de controle door de politie. Zo gaan burgers bijvoorbeeld een discussie aan (n=21), weigeren ze zich te legitimeren (n=13), beginnen ze de politie te filmen (n=11) of vragen de agenten om hun legitimatie/dienstnummer (n=8). Vaak wordt het voor de burgers pas in de loop van het gesprek met de politie duidelijk waarom zij zijn aangesproken. Daarnaast is het voor een aantal burgers (n=6) onduidelijk waarom nou juist zij ‘er uit worden gepikt’ terwijl anderen in de buurt schijnbaar dezelfde overtreding begaan (bijvoorbeeld parkeren op een plek waar dat niet mag). Ook blijkt dat een van de burgers voorkomt in een ondermijningsonderzoek, iets wat op dat moment niet gecommuniceerd kan worden naar de burger toe, waardoor het voor hem of haar een onduidelijk verhaal blijft. Ook de agenten zelf reageren soms ronduit scherp op burgers die zij hebben aangesproken, getuige uitspraken als: ‘vind je het gek dat ik dan een raar beeld krijg van mensen met een huidskleur zoals die van jullie’, ‘je moet niet opeens de racismekaart trekken’ en ‘het zijn altijd jullie weer, je ziet toch die linten’.
Daarnaast blijkt dat legimitatie in twee van de acht klachten waarbij de burger hierom vraagt niet wordt gegeven.10 Net als in 2017 blijkt dat van ongeveer de helft van de klachten (n=50) het verloop van de gebeurtenis goed te volgen is aan de hand van het klachtendossier. In de overige 41 klachten is er wel informatie af te leiden over het verloop van de gebeurtenis, maar is de wisselwerking tussen de burger en de betrokken agent(en) minder duidelijk omdat er bijvoorbeeld maar een korte interactie tussen de betrokkenen is geweest. Uit de 50 klachten waarvan het verloop wel goed te volgen is, blijkt dat de burger in negentien klachten direct geagiteerd op de politieagenten reageert. Het gaat dan om gedragingen zoals het beginnen met schreeuwen, het uitschelden van de agenten, het filmen van de agenten of hun
De klachtenanalyse 65
voertuig en het fysiek tegenwerken bij een controle. De politieagenten blijven in deze negentien gevallen rustig. In dertien klachten blijkt dat zowel de burger als de politieagenten rustig blijven tijdens het incident. In negen klachten blijkt de burger een geagiteerde reactie te geven waarop de politieagenten eveneens geagiteerd reageren. Dit uit zich bijvoorbeeld in bepaalde opmerkingen die door de agenten worden gemaakt of de weigering om uit te leggen aan de burger waarom ze zijn staande gehouden. In vijf klachten blijft de burger rustig maar reageren de betreffende politieagenten geagiteerd. In vier klachten blijkt dat zowel de politie als de burger in eerste instantie rustig reageren, maar loopt het door oplopende spanning later alsnog uit de hand. Ook deze verhoudingen komen overeen met de aantallen uit 2017. Een kanttekening die over het verloop van de klachten geplaatst moet worden is dat bij 21 van de 50 klachten de zienswijze van de agenten versus die van de klager aanzienlijk verschilt. Zo omschrijven agenten burgers bijvoorbeeld als hysterisch of recalcitrant, terwijl de burgers zelf aangeven rustig te zijn gebleven. Ook omschrijven burgers zelf te hebben meegewerkt, terwijl deze volgens de agenten vol in verzet gaan of zelfs proberen weg te komen.
Een ander voorbeeld betreft een burger die aangeeft dat een agent geen legitimatie wilt laten zien, terwijl dat uit camerabeelden wel zo blijkt te zijn.
Hoofdmotieven In 2017 hebben de onderzoekers zes hoofdmotieven vastgesteld waardoor mensen zijn overgegaan tot het indienen van een klacht. Voor zover uit de klachtendossiers te halen is, zijn deze motieven wederom te gebruiken om de klachten in te delen:11 Tabel 5.2 – motieven voor het indienen van een klacht (in n)
Klachten (n) Motief
20132015
20182020
Discriminatie op grond van herkomst/etnisch profileren
18
48
Opspelende (wederzijdse) agitatie
8
14
Burgers die vinden dat zij ‘eruit worden gepikt’
6
10
Onduidelijke/summiere toelichting voor controle door de politie
2
14
66 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Vervolg
Klachten (n) 20132015
20182020
Miscommunicatie tussen burger en politie
1
2
Taal- en cultuurverschil tussen burgers en politie
1
0
Totaal
36
88
Motief
5.5 Na de gebeurtenis die leidt tot de klacht In deze paragraaf onderscheiden we twee fasen in de klachtbehandeling. De eerste fase, waarin de klacht door de afdeling Klachten wordt afgehandeld, en de tweede fase, waarin de klacht het traject tot en met de klachtencommissie doorloopt.
De eerste fase van de klachtbehandeling Het grootse gedeelte van de klachten (n=83) wordt afgehandeld in de eerste fase van de klachtbehandeling. De klachten zijn, ook in vergelijking met 2017, op de volgende manieren afgehandeld: Tabel 5.3 – afdoening van de klacht in de eerste fase (in n)
Klachten eerste fase (n) Wijze van afdoening
20132015
20182020
Telefonisch/via mail afgehandeld door klachtenafdeling
14
29
Geen contact gekregen met klager, klacht schriftelijk afgehandeld
10
10
Schriftelijk afgehandeld12
8
0
Bemiddelingsgesprek tussen klager en betrokken politiemedewerker13
5
7
Onbekende/onduidelijke afhandeling
3
2
Klacht doorgestuurd naar andere interne afdeling van de politie
1
4
Klacht stopgezet vanwege aangifte discriminatie
1
0
Klacht afgehandeld via art. 9:8 Awb, schriftelijke bevestiging
0
27
De klachtenanalyse 67
Vervolg
Klachten eerste fase (n)
Wijze van afdoening
20132015
20182020
Klager doorverwezen naar CBR
0
1
Klager doorverwezen naar rechtbank
0
1
Klacht ingetrokken door klager
0
1
Totaal
42
83
Bij de afhandeling van de klachten is een paar zaken opvallend. Zo blijkt dat ongeveer een derde van de zaken (n=27) in de periode 2018-2020 wordt afgehandeld via een verwijzing naar artikel 9:8 Awb. Tegelijkertijd is in de dossiers regelmatig te lezen dat de klagers heel sterk het voornemen hadden om met de betreffende agent in gesprek te gaan of om naar de klachtencommissie te gaan. Hier is echter vervolgens niets van terug te zien in de dossiers. Wellicht dat een verwijzing naar artikel 9:8 Awb hier mee te maken heeft, in de zin dat dit ontmoedigend kan werken omdat eerst deze procedure afgewacht moet worden, veelal vanwege een uitgeschreven bekeuring. Dit is iets wat terugkomt in een onderzoek van de Nationale ombudsman (Govers e.a., 2021), waarin geconstateerd wordt dat de politie soms een klacht te snel buiten behandeling plaatst op basis van de Algemene wet bestuursrecht. Dit kan volgens de auteurs door klagers als een drempel ervaren worden, omdat zij herhaaldelijk met de afdeling Klachten contact moeten opnemen om een klacht in te dienen. Vaak gaat hier een lange periode overheen, waardoor de klagers ontmoedigd kunnen raken. Govers e.a. (2021) pleiten daarom om deze klachten toch direct in behandeling te nemen, met name als het gaat om discriminatie of etnisch profileren. Naar aanleiding van het onderzoek van Govers e.a.
(2021) is de politie sinds 2021 bezig gegaan met een verbetertraject bij klachten. Het direct in behandeling nemen van een klacht naast een boete is hiervan onderdeel. In ieder geval is het wel belangrijk om te realiseren dat art. 9.8 Awb vaak in combinatie met een bekeuring wordt ingezet en er dus sprake is van een overtreding. Daarom is het essentieel om te weten of de controle een grond had of niet.
68 Beelden van burgers over bejegening door de politie
De toon van de klachten Opvallend is dat een aantal klachten eerst een herformulering nodig had voordat zij in behandeling zijn genomen, dit omdat de klachten vol scheldwoorden staan. Zo noemen sommige klagers de agenten onder andere ‘varkens’, ‘racisten’, ‘fascisten en nazi’s’ en gebruiken ze zinnen zoals ‘ze moesten allemaal bloedkanker krijgen’. Daarnaast verwijzen sommige klagers in de klacht naar de Black Lives Matter-beweging en schrijven ze dingen zoals ‘Mitch Henriquez vergeten we nooit’. Ook is de toon van sommige klachten offensief: ‘ik heb de beelden bewust niet naar buiten gebracht. De beelden zijn zo heftig dat het wel eens het imago van de politie zou kunnen schaden’. Ook zijn er klagers die meerdere malen tijdens en na het afhandelen van hun klacht mails vol scheldwoorden en bedreigingen aan het adres van de politie blijven sturen.
De tweede fase van de klachtbehandeling In 2017 is één van de 43 klachten behandeld in de klachtencommissie, waarbij alle klachtpunten door de klachtencommissie ongegrond zijn verklaard. Van de 91 ingediende klachten uit de huidige onderzoeksperiode zijn er acht doorgegaan naar de tweede fase van de klachtbehandeling. Daarin wordt onderzoek ingesteld door een onafhankelijke commissie en wordt door de politiechef uitspraak gedaan over de ontvankelijkheid van de klacht. Het betreft zes klachten uit 2018 en twee klachten uit 2020. Net als in 2017 is de klacht dat sprake zou zijn van etnisch profileren en/of discriminatie in geen enkel geval gegrond verklaard. Overigens worden vrijwel alle klachtonderdelen die in de acht klachten genoemd worden (n=26) ongegrond verklaard.14 Drie klachtpunten, verspreid over twee klachten, worden gegrond verklaard. Deze hebben betrekking op het niet tonen van legitimatie door een agent, het bestempelen van een klager als ‘flapdrol’ en het niet goed vastleggen van gemaakte afspraken door een agent, ondanks de toezegging. Een klacht is niet-ontvankelijk verklaard omdat er niet vastgesteld kon worden wie de betrokken politiefunctionarissen waren waarover is geklaagd; het incident was niet terug te vinden in de politiesystemen.
In een andere klacht is de klager niet bij de zitting op komen dagen, ondanks dat zij aangaf beeldmateriaal te hebben van het incident waarover zij een klacht had ingediend.
De klachtenanalyse 69
Verdiepende analyse: combinatie van klachten en aangiften In de klachtenanalyse suggereert een tiental klagers ook aangifte te zullen doen van discriminatie. In een verdiepende analyse zijn daarom de personalia van aangevers uit de jaren 2018, 2019 en 2020 vergeleken met de personalia van de klagers over die jaren.
Algemene data Door het OM wordt het volgende aangegeven: ‘in de jaren 2016, 2017, 2018 en 2019 zijn in de Eenheid Rotterdam zeven aangiften, gedaan van vermeende discriminatie door politiemedewerkers in de uitoefening van het politievak (6) en in privétijd (1), aan het OM voorgelegd. In geen van de zaken zijn de betreffende politieambtenaren als verdachte aangemerkt. Reden voor niet verdere vervolging ligt in het feit dat er in geen van de zaken gesproken kon worden over een strafbare discriminatoire belediging en/of in het feit dat er onvoldoende bewijs was om tot verdere vervolging over te gaan. In 2020 zijn er zes zaken bijgekomen die zijn onderzocht op discriminatie, waarvan er in één zaak vervolgd gaat worden.’
Koppeling van aangiften en klachten over de jaren 2018, 2019 en 2020 In totaal zijn in deze jaren zes aangiften van discriminatie door de politie gedaan: een in 2018, een in 2019 en vier in 2020. In vijf zaken heeft geen vervolging plaatsgevonden (sepot). In één zaak, uit 2020, is in mei 2021 in eerste aanleg een beschikking aan de betreffende politieagent opgelegd.15 Al deze aangevers komen overigens niet voor in de klachten die in 2018, 2019 en 2020 zijn geregistreerd. Ondanks dat best wat klagers aangeven aangifte te zullen doen, wordt dat in werkelijkheid dus niet gedaan.
70 Beelden van burgers over bejegening door de politie
5.6 Samenvattend: vergelijking klachten in beide onderzoeken In tabel 5.4 zijn de resultaten uit de klachtenanalyse van het onderzoek uit 2017 in samenvattende vorm vergeleken met de resultaten uit 2021. Tabel 5.4 – vergelijking klachten 2013-2015 en 2018-2020
Thema
Bevinding klachtenanalyse 2013-2015 (N=43)
Bevinding klachtenanalyse 2018-2020 (N=91)
Afvallende klachten
In 4 klachten was geen bruikbare informatie aanwezig.
In 3 klachten was geen bruikbare informatie aanwezig.
In 3 klachten was geen sprake van discriminatie.
In 0 klachten was geen sprake van discriminatie.
Bijna driekwart man, leeftijd onbekend.
80 procent is man, met een gemiddelde leeftijd van 34 jaar.
De achtergrond varieert, 6 op de 7 heeft migratieachtergrond.
Ongeveer twee derde heeft een migratieachtergrond.
Twee burgers hebben twee maal een klacht ingediend.
Wederom zijn er twee burgers met meerdere ingediende klachten.
32 controles door de politie, waarvan in 3 gevallen de grond voor de controle onduidelijk/ afwezig is.
80 controles door de politie, waarvan in 31 gevallen de grond voor de controle onduidelijk/afwezig is.
Voor burgers is het regelmatig onduidelijk waarom men wordt staande gehouden.
De reden van controle is nog steeds regelmatig onduidelijk voor de burgers.
Onduidelijke/ontbrekende reden voor de controle komt veel voor.
Voor 6 burgers is het onduidelijk waarom zij er uit worden gehaald terwijl anderen in de buurt dezelfde overtreding lijken te begaan.
Achtergrond van de klagers
Aanloop van de gebeurtenis die leidt tot de klacht
Verloop van de gebeurtenis die leidt tot de klacht
In 15 klachten vraagt de burger naar de reden van de controle, ook komt het voor dat burgers direct agressief reageren.
De klachtenanalyse 71
Thema
Verloop van de gebeurtenis die leidt tot de klacht
Bevinding klachtenanalyse 2013-2015 (N=43)
Bevinding klachtenanalyse 2018-2020 (N=91)
Het voorgaande leidt in 9 klachten tot opstandig gedrag van burgers (vragen politielegitimatie, filmen van een agent, beledigen of agressie).
De burgers reageren niet altijd vriendelijk op de controle. Ze weigeren zich bijvoorbeeld te legitimeren (n=13), beginnen de politie te filmen (n=11) of vragen op onvriendelijke toon de agenten om hun legitimatie/ dienstnummer (n=8).
Sommige burgers zijn de Nederlandse taal niet goed machtig, waardoor de agent niet goed duidelijk kan maken waarom burgers worden aangesproken.
Dit is minder naar voren gekomen in het onderzoek in 2021. Wel blijkt uit de ingediende klachten dat burgers de Nederlandse taal niet altijd goed beheersen.
In 27 klachten wordt de interactie tussen burger en politiefunctionaris duidelijk: 15 burgers zijn geagiteerd, waarna de politiefunctionaris ook geagiteerd raakt. 8 burgers blijven rustig, waarna 3 politiefunctionarissen toch geagiteerd raken. In de 4 klachten waar agenten geagiteerd zijn, blijven burgers veelal (3 gevallen) rustig.
In 50 klachten is de interactie tussen burger en politiefunctionaris goed te volgen: 19 burgers zijn direct geagiteerd, waarbij de politie rustig blijft. In 9 klachten reageren zowel de burgers als de politiefunctionarissen geagiteerd. In 5 klachten reageren de agenten geagiteerd maar blijven de burgers rustig. In 4 klachten begint het van beide kanten rustig maar loopt het later vanwege spanningen alsnog uit de hand.
72 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Thema
Bevinding klachtenanalyse 2013-2015 (N=43)
Bevinding klachtenanalyse 2018-2020 (N=91)
Typering van de klacht
Door de onderzoekers is het volgende hoofdmotief bepaald, al dan niet expliciet benoemd door de klager: • discriminatie/etnisch profileren (n=18) • opspelende (wederzijdse) agitatie (n=8) • burgers die vinden dat juist zij en niet anderen ‘eruit worden gepikt’ (n=8) • onduidelijke toelichting politie voor controle (n=2) • miscommunicatie tussen burger en politie (n=1) • taal- en cultuurverschil tussen burger en politie (n=1)
Dezelfde hoofdmotieven zijn bepaald: • discriminatie/etnisch profileren (n=48) • opspelende (wederzijdse) agitatie (n=14) • burgers die vinden dat juist zij en niet anderen ‘eruit worden gepikt’ (n=10) • onduidelijke toelichting politie voor controle (n=14) • miscommunicatie tussen burger en politie (n=2) • taal- en cultuurverschil tussen burger en politie (n=0)
Afhandeling van de klacht
42 van de 43 klachten worden in de eerste fase (tot en met een bemiddelend gesprek tussen klager en politiefunctionaris) afgerond. Daarvan wordt het merendeel (n=27) afgedaan via telefoon/mail vanuit de afdeling Klachten van de politie (n=14), via schriftelijke afhandeling (n=8) of via een bemiddelend (telefoon)gesprek (n=5). De rest kent een vooral administratieve afhandeling.
83 van de 91 klachten worden in de eerste fase afgerond. Dit wordt vooral telefonisch/via mail gedaan door de afdeling Klachten (n=30), via art. 9:8 Awb (n=27) of via een bemiddelingsgesprek (n=7). In 10 gevallen is geen contact gekregen met de klager. Bij de overige klachten is de afhandeling vooral van administratieve aard.
De klacht die voor de klachtencommissie is gekomen, is als ongegrond afgedaan, mede op basis van ondersteunend filmmateriaal van de politie
8 klachten zijn doorgegaan naar de tweede fase. Alle klachtpunten met betrekking tot etnisch profileren en/of discriminatie zijn ongegrond verklaard.
De klachtenanalyse 73
5.7 Een vergelijking met onderzoek van de Nationale ombudsman In 2021 is door de Nationale ombudsman landelijk onderzoek verricht naar de ervaringen van burgers met etnisch profileren en de klachtenprocedure (Espeleta e.a., 2021). In tegenstelling tot het huidige onderzoek gaat het niet over de soort klacht die zij hebben ingediend en de inhoud van de eventuele klacht, maar meer over de redenen om geen klacht in te dienen en de doelen/wensen die bij de burger leven bij het indienen van een klacht. Wel is een vergelijking te maken met de factoren die vermoedens van etnisch profileren bij burgers faciliteren. Voor het onderzoek van de Nationale ombudsman is in maart 2020 tijdelijk (vijf weken lang) een meldpunt discriminatie geopend. Hierop zijn 159 bruikbare reacties gekomen van mensen die wel eens discriminatie of etnisch profileren hebben meegemaakt. Daarnaast zijn in dit onderzoek negentien aanvullende interviews uitgevoerd met mensen over hun ervaringen. Het blijkt dat etnisch profileren een grote impact heeft op de respondenten, men ervaart het als de boodschap: ‘jij hoort er niet bij’, ervaren schaamte, verliezen vertrouwen in de politie en overheid of voelen zich minder ‘Nederlander’. Uit het onderzoek blijkt dat de mensen die staande worden gehouden of “eruit worden gepikt” zich afvragen waarom dit gebeurt en waarom nou juist zij worden aangesproken.
Voor sommigen is het meteen duidelijk dat er sprake is van etnisch profileren; dit is vaak gebaseerd op eerdere ervaringen van de burgers. Voor anderen is het niet in een keer duidelijk, maar komt het vermoeden pas achteraf. Er komen drie factoren naar voren die een rol lijken te spelen bij vermoedens van etnisch profileren: als de ambtenaar geen of een te algemene reden heeft voor de controle, als iemand als enige wordt gecontroleerd of als het gedrag van de ambtenaar daarop wijst (opmerkingen maken en een bepaalde toon gebruiken). Deze factoren zijn ook terug te zien in onderhavige klachtenanalyse waarin de klagers aangeven dat er geen grond is geweest voor hun controle, ze het gevoel hebben als enige gecontroleerd zijn en ze bepaalde opmerkingen van de agenten hebben gehoord. Tevens blijkt uit het onderzoek van Espeleta e.a. (2021) dat een groot deel van de burgers dat etnisch profileren heeft ervaren geen klacht indient (in dit geval 75 procent van de respondenten). Als belangrijkste reden hiervoor wordt genoemd dat klagen geen zin heeft volgens de respondenten (‘de overheid en de maatschappij willen er toch niks aan doen’). Verder geven ze ook aan niet te weten dat het mogelijk is om een klacht in te dienen of dat ze daar gewoonweg niet aan hebben gedacht.
Daarnaast zijn ook redenen zoals een gebrek aan vertrouwen in een onpartijdige klachtbehandeling, het gebrek aan succesverhalen, het geen zin
74 Beelden van burgers over bejegening door de politie
hebben in “gedoe” en de bewijsproblematiek van invloed voor de respondenten om niet te gaan klagen. De respondenten van het onderzoek van Espeleta e.a. (2021) is tevens gevraagd naar wat zij willen bereiken met het indienen van een klacht: 67 procent van de klagers wil dat de overheid het etnisch profileren erkent en excuses aanbiedt, 64 procent van de klagers wil dat de overheid leert en maatregelen neemt ter voorkoming van etnisch profileren en 54 procent wil dat de betrokken medewerkers aangesproken worden. Bijna alle klagers vinden het belangrijk dat de overheid hierin een open en empathische houding aanneemt. Het grootste gedeelte van de klagers dat een klacht heeft ingediend is ontevreden over de klachtbehandeling. Het gevoel niet serieus genomen te worden en het vertrouwen dat klagers in de overheid hebben is hier van belang. In procesmatige zin worden de volgende aanbevelingen gedaan om klachten over etnisch profileren te behandelen: Neem de burger serieus: vraag en luister naar zijn ervaring en niet naar bewijs. Sta niet klaar met je oordeel: onderzoek wat er gebeurd is en hoe dit heeft kunnen gebeuren. Ken het beoordelingskader en weet en deel waar de organisatie voor staat. Leer samen met de burger, betrokken medewerker én de hele organisatie van klachten: ga in gesprek en durf elkaar te bevragen en aan te spreken.
5.8 Verklaringsrichtingen voor de toename van het aantal klachten Zoals eerder genoemd, is het aantal klachten in de periode 2018-2020 verdubbeld ten opzichte van de periode 2013-2015. Hierbij is vooral het grote aantal klachten in 2020 opvallend. Door de onderzoekers is een aantal hypothesen voor de toename in 2020 geformuleerd. Deze zijn getoetst op de inhoud van de klachten en voorgelegd aan een vertegenwoordiger van de afdeling Klachten van de Rotterdamse politie. De verklaringsrichtingen zijn indicatief; mede op basis van de ontwikkeling in (discriminatie)klachten in de toekomst zal beoordeeld moeten worden in hoeverre deze verklaringsrichtingen stand houden.
Black Lives Matter/politieoptreden tijdens demonstraties/WhatsAppgroep politie Het politieoptreden, zowel in Rotterdam als in de rest van Nederland, heeft sinds het vorige onderzoek in 2017 meer aandacht en staat meer ter discussie. Diverse
De klachtenanalyse 75
ontwikkelingen voeden deze ontwikkeling. Zo staat de rol van de overheid in het algemeen ter discussie door allerlei verwikkelingen als de toeslagenaffaire, het coronabeleid, de vorming van een nieuwe regering (‘functie elders’) en institutioneel racisme. Het gevolg hiervan is dat het vertrouwen in de overheid afneemt. Daarnaast staat het optreden van de Rotterdamse politie ter discussie na enkele incidenten die zich in Rotterdam hebben voorgedaan. Het gaat dan om het ontstane beeld rond het politieoptreden in het Roel Langerakpark en de racistische opmerkingen van Rotterdamse agenten in een WhatsAppgroep. En ook de ontwikkelingen die zich rondom Black Lives Matter voordoen leiden tot een meer kritische blik op het politiefunctioneren. Het optreden van de politie tijdens demonstraties en rellen betekent tegenwoordig dan ook vaak een confrontatie met een groep burgers waar de politie voorheen weinig mee te maken had. De analyse van de klachten levert de bevinding op dat geen van de klachten direct te koppelen is aan het optreden van de politie tijdens een demonstratie of aan de berichtgeving rondom de WhatsAppgroep. Wel wordt Mitch Henriquez in een klacht aangehaald, wat refereert naar een dodelijk incident tussen de Haagse politie en een burger van Antilliaanse herkomst.
Een meer negatieve en mogelijk meer kritische houding van burgers Uit een vergelijking van de straatenquêtes uit 2017 en 2021 blijkt dat 43 procent van de burgers wordt beïnvloed door berichtgeving uit de media rond politieoptreden. Van die 222 burgers geven 153 burgers (69 procent) aan negatief beïnvloed te worden. Met name burgers met een niet-westerse migratieachtergrond hebben een meer expliciete mening over de politie ontwikkeld. Recente ontwikkelingen in de media leiden juist bij burgers met een niet-westerse migratieachtergrond tot een negatiever beeld van de politie. Maar ook een deel van de burgers in het RDS wordt beïnvloed door mediaberichten, namelijk 17 procent. Van deze 173 burgers geven 110 burgers (64 procent) aan negatief beïnvloed te worden. Berichten over coronarellen, Black Lives Matter en de WhatsAppgroep spelen hierbij een rol. Hoewel een causaal verband niet automatisch aangenomen mag worden, valt niet uit te sluiten dat een deel van burgers dat een negatief oordeel over de politie ontwikkelt sneller bereid is om een klacht in te dienen.
Toename in “klachtbereidheid” van Rotterdamse burgers Navraag bij de afdeling Klachten van de Rotterdamse politie leert dat binnen politie-eenheid Rotterdam niet alleen het aantal discriminatieklachten in 2020, ten opzichte van 2019, is gestegen. Het totaal aantal klachten, waaronder naast discriminatie ook bejegening, bedroeg in 2019 1.230 stuks. Dit loopt in 2020 op
76 Beelden van burgers over bejegening door de politie
tot 1.750 stuks, een toename van 42 procent. Deels is de toename in discriminatieklachten dus mogelijk ook terug te voeren op een sterkere mate van algemene “klachtbereidheid”.
Klacht als alternatief voor/extra mogelijkheid tot bezwaar Het blijkt dat in de periode 2018-2021, zeker in vergelijking met de periode 20132015, veel klachten voortkomen uit bekeuringen die burgers van de politie opgelegd krijgen. Opvallend is dat 22 van de 27 afdoeningen via art. 9:8 Awb een verwijzing zijn naar het Contact Parket Centrale Verwerking OM (CVOM). Hier worden onder andere de beroepen tegen bekeuringen behandeld. Mogelijk zien de klagers de klachtenprocedure ook als een ingang om, naast een klacht over etnisch profileren dan wel discriminatie, hun bekeuring aan te vechten.
Meer bekendheid bij burgers over eigen rechten In het onderzoek in 2017 werd al gerefereerd aan het gegeven dat burgers steeds beter op de hoogte lijken te zijn van hun rechten. Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van het tonen van identificatie door de dienstdoende agent. Uit onderzoek van de Nationale ombudsman (Espeleta e.a., 2021) blijkt ook dat sommige burgers die eerder al ervaring hebben gehad met discriminatie en etnisch profileren dit als een reden zien om actief op te komen voor hun rechten. Door deze eerdere ervaringen bereiden zij zich voor op toekomstige incidenten door zich vooraf te informeren over hun rechten. Zo zijn ze bijvoorbeeld op de hoogte van het feit dat een ambtenaar niet zomaar om een legitimatie mag vragen. Mogelijk gaan zij sneller over tot het indienen van een klacht omdat zij menen dat zij in dit soort situaties onjuist behandeld zijn.
Eindnoten 1.
2. 3. 4. 5.
6. 7. 8.
Het format is ingedeeld op grond van de hoofdthema’s ‘achtergrond burger’, ‘achtergrond politiefunctionaris’, ‘het incident’, ‘eerste fase klachtbehandeling’, ‘tweede fase klachtbehandeling’ en ‘extra informatie’ (bv. mogelijke verklaringen stijging klachten, herhalende klagers). Ook dit wordt bevestigd via een brief naar de klager. Idem. Idem. Optioneel kan ook nog verzocht worden om een advies van de burgemeester en/of de hoofdofficier van justitie. In de Uitvoeringsregeling klachtbehandeling politie 2018 (Nationale Politie, 2018) worden geen voorwaarden voor dit advies genoemd. Het woord ‘unieke’ houdt in dat er geen sprake is van meerdere klagers over eenzelfde incident. Van de resterende 30 procent van de burgers was ook toentertijd geen huidskleur bekend. Voor sommige klachten was slechts het basisteam waarin het incident zich heeft afgespeeld be-
De klachtenanalyse 77
kend. In die gevallen zijn de klachten van de verschillende gemeenten die vallen binnen dit basisteam samengevoegd. Van één incident is alleen bekend dat deze zich in een kledingwinkel heeft afgespeeld. 9. Dit verschil is significant op niveau p<.05. 10. In een derde geval had een agent zijn legitimatie niet bij zich. De aantallen tellen niet op tot 91 omdat zich meerdere ontwikkelingen per klacht kunnen voordoen. Daarnaast is het in sommige klachten niet duidelijk hoe de klacht precies verloopt. 11. Net als in 2017 zijn in deze indeling de klachten uit de huidige periode die te weinig informatie bevatten uit de opsomming gelaten (n=3). 12. Dit is een schriftelijke afhandeling volgens de oude procedure, van voor 2018. Sindsdien worden klachten afgehandeld via art. 9:8 Awb. 13. In het onderhavig onderzoek (periode 2018-2020) blijkt dat de klagers bij twee van deze bemiddelingsgesprekken niet op zijn komen dagen. De klacht is daarna schriftelijk afgehandeld. In 2020 zijn vanwege de coronapandemie geen bemiddelingsgesprekken gevoerd. 14. Een klacht bestaat in de regel uit meerdere klachtonderdelen. 15. Dit houdt in dat het Openbaar Ministerie, op grond van Wet OM-afdoeningen, een verdachte een straf oplegt. De afdoening van de strafzaak vindt dus buiten de rechter om plaats.
78 Beelden van burgers over bejegening door de politie
6
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie
In opdracht van de lokale driehoek in Rotterdam is een herhalingsonderzoek uitgevoerd naar de beelden die bij Rotterdammers leven over de bejegening van burgers door de politie, specifiek rondom discriminatie. Deze beelden zijn enerzijds op te vatten als ervaringen die burgers zelf met de politie hebben gehad en anderzijds als ervaringen die burgers via media/vrienden/bekenden hebben opgedaan. Het betreft dus perceptie van burgers, deels gebaseerd op eigen ervaring. Hierbij kan sprake zijn van een breed palet aan ervaringen; van een gevoel van onheuse bejegening (‘waarom ik?’) tot daadwerkelijke discriminatie. Dit onderzoek is in 2017 ook uitgevoerd, maar behelsde toen ook onderzoek naar de aanpak van discriminatie door de politie (Kuppens e.a., 2017). Dit laatste onderdeel valt buiten het huidige onderzoek. Toentertijd, maar zeker ook in deze tijd, wordt het optreden van de politie regelmatig ter discussie gesteld. Naast individuele bejegeningsincidenten die de media halen, blijft het handelen van de politie in bredere zin een besproken thema. Ontwikkelingen op (inter)nationaal niveau, zoals de Black Lives Matterbeweging, vormen hier ook een aanleiding voor.
Maar ook op lokaal niveau leidt berichtgeving tot ophef, zoals rond het politieoptreden tijdens coronademonstraties in Rotterdam en de WhatsAppgroep waarin discriminerende opmerkingen door Rotterdamse politieagenten over burgers werden gemaakt. Mede vanwege die ontwikkelingen, maar ook vanwege de toezegging op termijn een herhalingsonderzoek uit te voeren, wil de lokale driehoek weer onderzocht hebben welke beelden binnen de Rotterdamse samenleving bestaan over het politieoptreden richting de burger. Onderhavige rapportage is daarvan het resultaat. In dit laatste hoofdstuk volgt de terugkoppeling op het gehele onderzoek. Dit gebeurt ten eerste aan de hand van een terugblik op het onderzoek zelf. Ten tweede worden de onderzoeksvragen beantwoord. En ten derde volgt een reflec-
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 79
tie op de onderzoekresultaten vanuit de onderzoekers. De vierde en laatste paragraaf sluit af met een blik richting de toekomst. Dit hoofdstuk is eveneens te beschouwen als leesvervangende samenvatting.
6.1 Terugblik op het onderzoek Het beeld van de Rotterdamse burger over het optreden van de politie heeft in dit onderzoek centraal gestaan. Analoog aan het onderzoek in 2017 hebben vier activiteiten de kern van het onderzoek gevormd: het bevragen van 519 burgers op 17 plekken in de gemeente Rotterdam, het bevragen van 4.735 burgers in het Rotterdams Digitaal Stadspanel (RDS) en een analyse van discriminatieklachten uit de jaren 2018 tot en met 2020. De vierde activiteit was het voeren van aanvullende gesprekken met burgers die op straat hun mening al hadden gegeven. Zijdelings is ook nog een korte literatuurstudie uitgevoerd. In 2017 stonden nog twee andere onderdelen centraal: de ervaringen die politiefunctionarissen zelf op straat in de interactie met burgers hebben en een analyse van de aanpak van discriminatie door de politie. Omdat de focus in dit herhalingsonderzoek op de Rotterdamse burger ligt, zijn deze twee onderdelen achterwege gebleven. Bewust is door de opdrachtgever gevraagd om een herhalingsonderzoek. Een dergelijk onderzoek maakt het mogelijk om de bevindingen uit het eerste onderzoek in 2017 te vergelijken, wanneer sprake is van een vergelijkbare populatie. De benaderde populaties in de straatenquête en het RDS blijken goed vergelijkbaar met de populaties uit 2017.
Wel verschillen de populaties wederom sterk van elkaar: de samenstelling van de populatie uit de straatenquête is nagenoeg gelijk aan de Rotterdamse bevolking (boven 15 jaar) in 2020, terwijl de populatie in het RDS hiervan sterk afwijkt. We hechten daarom meer waarde aan de bevindingen uit de straatenquête dan uit het RDS. Om burgers op straat zo aselect mogelijk te benaderen, is gebruik gemaakt van een protocol. In de praktijk betekende dit dat niet het divers samengestelde enquêteteam bepaalde welke burger voor een gesprek benaderd moest worden, maar het “toeval”: na het invullen van iedere vragenlijst werd iedere derde passant aangesproken voor een volgend gesprek.
6.2 Beantwoorden van de onderzoeksvragen Door de gemeente Rotterdam zijn de volgende twee hoofddoelen voor het herhalingsonderzoek omschreven:
80 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Het eerste doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de beelden die binnen de Rotterdamse samenleving bestaan over de bejegening van burgers door de politie, in relatie tot discriminatie. Het tweede doel is om te onderzoeken hoe de klachten (discriminatie en etnisch profileren) uit 2018 tot en met 2020 zich verhouden tot het kwalita-tieve beeld van de klachtenanalyse in de jaren 2013 tot en met 2015. De twee doelen zijn als volgt in onderzoeksvragen vertaald: 1. Welke beelden leven onder burgers over de bejegening door de politie? 2. In welke mate wordt politieoptreden door burgers als discriminerend ervaren? 3. Welk type ervaringen en welk type contact met politie leidt tot gevoelens van discriminatie? 4. Wat zijn verklarende factoren voor politieoptreden dat door burgers als discriminerend wordt of kan worden ervaren? 5. Welk beeld komt uit de analyse van de Rotterdamse klachten over discriminatoir optreden door de politie in de jaren 2018, 2019 en 2020 naar voren? 6. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit 2013, 2014 en 2015? 7. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit het onderzoek van Espeleta e.a. (2021)? 8.
Welke indicatieve verklaringen zijn op basis van de klachtenanalyse te geven voor een eventuele ontwikkeling in aantallen klachten tussen de periode 2013-2015 enerzijds en de periode 2018-2020 anderzijds? De onderzoeksvragen worden achtereenvolgens beantwoord.
1 Welke beelden leven onder burgers over de bejegening door de politie? De meeste burgers in de straatenquête zijn van mening dat zij neutraal of positief door de politie bejegend worden; dit geldt in beide gevallen voor rond 40 procent van de burgers op straat. Wel is onder burgers op straat een lichte, maar nietsignificante stijging in het percentage burgers met een negatieve mening te constateren als vergeleken wordt met het onderzoek in 2017. Bovendien blijkt in 2021
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 81
bijna een op de vier deelnemers aan de straatenquête van mening dat de politie burgers negatief bejegent. Relatief meer burgers in het RDS, bijna 60 procent, vinden dat de politie burgers in het algemeen positief bejegent. Daar tegenover staat dat, in vergelijking met de straatenquêtes, een betrekkelijk laag percentage burgers van mening is dat de politie burgers negatief benadert (6 procent). Voor een groot deel is een mening over een positieve bejegening door de politie in beide onderzoekspopulaties terug te voeren op meningen als ‘de politie doet haar best’ en ‘de politie is benaderbaar’. Burgers die van mening zijn dat de politie neutraal in haar bejegening is benadrukken vooral dat het optreden per situatie verschil. Burgers die van mening zijn dat de politie een negatieve bejegeningsvorm hanteert, geven in 2021 vooral aan dat de politie te hardhandig optreedt, niet goed communiceert en discrimineert/etnisch profileert. Als wordt ingezoomd op de straatenquête in 2021, dan blijken de volgende Rotterdammers naar voren te komen in de mening dat de politie burgers negatief bejegent: vooral jonge, mannelijke burgers met een niet-westerse migratieachtergrond die in het voorafgaande jaar met de politie in contact zijn geweest zijn deze mening toegedaan. Dit beeld komt grofweg overeen met het beeld dat uit het onderzoek in 2017 kwam.
Ook in het RDS zijn de burgers met een nietwesterse migratieachtergrond beduidend negatiever over de politie, zoals in 2017 ook al het geval was. De meeste burgers, zowel op straat als in het RDS, baseren hun mening op eigen ervaring met de politie. Daarnaast is het beeld over de bejegening door de politie bij relatief veel burgers op straat (222 burgers, 43 procent van alle burgers op straat) beïnvloed door recente mediaberichten. Van die 222 burgers geven er 153 (29 procent van alle burgers op straat) aan dat dit leidt tot negatieve beeldvorming, met name door berichten over coronamaatregelen, coronarellen en nieuws rondom Black Lives Matter. In het RDS geldt dit voor 17 procent van de burgers, 173 personen. Van deze personen geven 110 burgers (11 procent van de in het onderzoek meegenomen RDS-respondenten) aan dat er sprake is van negatieve beeldvorming. Naast de aard van de berichten zoals hierboven is beschreven, spelen juist voor deze panelleden ook de berichten over de WhatsAppgroep van de Rotterdamse agenten in negatieve zin mee.
2. In welke mate wordt politieoptreden door burgers als discriminerend ervaren? In 2017 was een duidelijk verschil in mate van ervaren discriminatie te constateren tussen burgers op straat en in het RDS. Op de vraag of burgers zich bij hun
82 Beelden van burgers over bejegening door de politie
laatste contact gediscrimineerd voelden vanwege hun achtergrond antwoordde 10 procent van de burgers op straat en 3 procent van de burgers in het RDS bevestigend. Voor het jaar 2021 nemen deze percentages licht toe en blijft dit significante verschil in stand, met respectievelijk 14 procent in de straatenquête en 4 procent in het RDS. Omdat de straatenquête in 2021 een representatieve afspiegeling is van de Rotterdamse bevolking en het RDS niet, mag aan het eerstgenoemde percentage de meeste waarde worden gehecht. Tijdens de verdiepende gesprekken met de 16 burgers is gesproken over hun (in)directe ervaringen met discriminerende politiebejegening. De burgers geven vrijwel allemaal aan dat herkomst, huidskleur of uiterlijk bij de politie een rol speelt om burgers aan te spreken of controleren. De helft van de respondenten is bovendien van mening dat discriminatie en etnisch profileren in Rotterdam vaker voorkomen dan in andere gebieden van Nederland, maar minder vaak dan in andere landen.
3. Welk type ervaringen en welk type contact met politie leidt tot gevoelens van discriminatie? In de literatuur worden vanuit burgerperspectief diverse situaties geschetst waarin sprake kan zijn van discriminerend optreden door de politie. Het gaat dan om de volgende politiehandelingen: handelen op migratieachtergrond/huidskleur treiterend/gewelddadig optreden door de politie onrespectvol optreden (bv. burger niet serieus nemen, niet luisteren, niet te woord staan, geen oog voor culturele verschillen) niet transparant over de reden van het optreden selectief/willekeurig optreden escalerend gedrag (bv. onvriendelijk, agressieve toon, dreigen met geweld) discriminatoir gedrag (bv. maken van stereotyperende/discriminerende opmerkingen, vooroordelen hebben) Al deze voorbeelden worden in meer of minder mate wel door de 16 respondenten in de aanvullende gesprekken aangehaald, gebaseerd op eigen ervaringen of die van vrienden/familie. Ook in de klachtenanalyse halen burgers al deze handelingen aan. In de klachtenanalyse is een nadere typering van de klacht te geven die eveneens duidelijkheid schept over situaties die kunnen leiden tot gevoelens van discriminatie bij de burger: discriminatie/etnisch profileren opspelende (wederzijdse) agitatie
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 83
burgers die vinden dat juist zij en niet anderen “eruit worden gepikt” onduidelijke toelichting politie voor controle miscommunicatie tussen burger en politie De aard van het contact met de politie verschilt volgens de 16 respondenten. Het contact kan bijvoorbeeld tot stand komen door aangifte aan de balie te doen of via een door de politie uitgevoerde (verkeers)controle. Ook komen voorbeelden van een meer specifieke controle voor omdat de politie op zoek is naar een verdacht persoon. Een door de Nationale ombudsman uitgevoerd onderzoek (Espeleta e.a., 2021) wijst op vergelijkbare resultaten: etnisch profileren heeft een grote impact op burgers. Men ervaart etnisch profileren als een boodschap (‘jij hoort er niet bij’), ervaart schaamte, verliest vertrouwen in de politie en overheid of voelt zich minder ‘Nederlander’.
4. Wat zijn verklarende factoren voor politieoptreden dat door burgers als discriminerend wordt of kan worden ervaren? In de literatuur worden de volgende mogelijke oorzaken genoemd die kunnen leiden tot discriminerend gedrag van de politie richting burgers: handelen op grond van etnisch geladen risicoprofielen bewuste vooroordelen van agenten zelf (in- versus outgroup, zondebokdenken) onbewuste vooroordelen van agenten zelf (‘stereotypen’) criminaliteitscijfers onder bepaalde subgroepen als leidraad nemen te weinig identificering met subgroepen jongeren tekortschietende communicatie door politieagenten te weinig zichtbaarheid/integratie van politie in wijken Naar aanleiding van het onderzoek in 2017 heeft de gemeente Rotterdam een aantal van deze factoren al willen aanpakken, door jongeren en politiefunctionarissen in enkele wijken ervaringen te laten delen.
5. Welk beeld komt uit de analyse van de Rotterdamse klachten over discriminatoir optreden door de politie in de jaren 2018, 2019 en 2020 naar voren? In de periode 2018-2020 zijn 91 discriminatieklachten ingediend, 23, 17 en 51 klachten in de opeenvolgende jaren. In alle klachten heeft de klacht daadwerkelijk te maken met een burger die zich gediscrimineerd voelt na bejegend te zijn
84 Beelden van burgers over bejegening door de politie
door de politie en daarom een klacht heeft ingediend. Het betreft dus specifieke discriminatieklachten, geen bejegeningsklachten. Uit de klachtenanalyse is niet altijd te herleiden wat de etnische achtergrond is van klagers, maar van de 58 klagers waar de herkomst wel van bekend is blijken zeker 45 klagers (78 procent) een niet-westerse migratieachtergrond te hebben. Verder hebben twee burgers meerdere klachten ingediend die betrekking hadden op separate voorvallen. In de meeste gevallen betreft het een controle door de politie, waarvan in 31 gevallen de grond voor de controle onduidelijk is (omdat deze niet wordt medegedeeld door de agent of in de klacht niet vermeld staat) of afwezig lijkt. In de wisselwerking met de politie nemen burgers regelmatig een weigerachtige tot uitdagende houding aan. Ze weigeren zich dan te legitimeren, beginnen de politie te filmen of gaan een discussie aan. Dit leidt regelmatig tot spanningen over en weer. De onderlinge communicatie tussen burger en agent is dan ook een aandachtspunt, ook gezien de voorgaande alinea De meeste klachten, 83 van de 91, worden in de eerste fase afgerond. Dat is de fase die start met een telefoongesprek/mail vanuit de afdeling Klachten van de politie richting de klager. Op basis hiervan kan worden besloten om nog een bemiddelingsgesprek tussen de klager en de betreffende agent te voeren. Dit is in 7 klachten gebeurd.
Maar de meeste klachten worden schriftelijk/telefonisch via de klachtenafdeling afgedaan, via artikel 9:8 Awb (afwachten andere procedure, bijvoorbeeld bekeuring) of op een andere administratieve wijze. Daarnaast is regelmatig geen contact met de klager gekregen. In 8 van de 91 klachten is de afhandeling via de klachtencommissie (de tweede fase) verlopen. Alle klachtpunten in deze klachten zijn ongegrond verklaard.
6. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit 2013, 2014 en 2015? Een aantal opmerkelijke verschillen komt naar voren als beide klachtenanalyses met elkaar worden vergeleken. Zo zijn er aanzienlijk meer klachten ingediend in de tweede onderzoeksperiode. Op indicatieve verklaringsrichtingen hiervoor gaan we in onderzoeksvraag 8 dieper in. Daarnaast zijn verhoudingsgewijs meer klachten afgehandeld in de tweede fase van de klachtenprocedure. Ook zijn er enkele overeenkomsten in de beide klachtenanalyses, bijvoorbeeld wat betreft de oververtegenwoordiging van burgers met een migratieachtergrond, de wijze van bejegening door de politie en de reactie van burgers. Daarnaast hebben enkele burgers ook in de laatste klachtenanalyse meerdere klachten ingediend. Ook het ontbreken van duidelijk uitleg over (de grond van)
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 85
de controle is vergelijkbaar. En verder is de afhandeling in de eerste fase in grove lijnen gelijk, hoewel fysieke bemiddelingsgesprekken mede door de coronapandemie tussen 2018 en 2020 minder voorkwamen.
7. Welke inhoudelijke overeenkomsten/verschillen zijn op te tekenen als deze klachtenanalyse wordt vergeleken met de klachtenanalyse uit het onderzoek van Espeleta e.a. (2021)? In tegenstelling tot het huidige onderzoek gaat het in het onderzoek van Espeleta e.a. (2021) niet over het soort klacht dat burgers hebben ingediend en het verloop van deze klacht. In dat onderzoek wordt vooral aandacht besteed aan redenen om geen klacht in te dienen en het doel dat burgers denken te bereiken met het indienen van een klacht. Deze laatste thema’s zijn in ons herhalingsonderzoek niet aan de orde geweest. Concreet benoemen Espeleta e.a. (2021) drie factoren die een rol lijken te spelen bij vermoedens van etnisch profileren: als de ambtenaar geen of een te algemene reden heeft voor de controle, als iemand als enige wordt gecontroleerd of als het gedrag van de ambtenaar daarop wijst (opmerkingen maken en een bepaalde toon gebruiken). Deze meer algemeen geformuleerde factoren zijn ook terug te zien in onze klachtenanalyse. Daarin geven burgers in verschillende mate aan dat er geen grond is geweest voor hun controle, ze het gevoel hebben als enige gecontroleerd zijn en ze bepaalde opmerkingen van de agenten hebben gehoord.
8. Welke indicatieve verklaringen zijn op basis van de klachtenanalyse te geven voor een eventuele ontwikkeling in aantallen klachten tussen de periode 2013-2015 enerzijds en de periode 2018-2020 anderzijds? Op basis van de klachtenanalyse en een gesprek met een vertegenwoordiger van de afdeling Klachten van de politie zijn de enkele indicatieve verklaringen voor de stijging van het aantal klachten in met name 2020 geformuleerd. Of deze verklaringen stand houden, zal in de toekomst beoordeeld moeten worden. Achter de indicatieve verklaring staat de mate van waarschijnlijkheid dat deze verklaring deels verantwoordelijk is voor de stijging van het aantal klachten in 2020.
86 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Indicatieve verklaringsrichting
Mate van waarschijnlijkheid
Maatschappijbrede discussie over de rol van de overheid
Waarschijnlijk
Aandacht voor Black Lives Matter
Waarschijnlijk
Aandacht voor politieoptreden tijdens coronademonstraties
Waarschijnlijk
Aandacht voor de WhatsAppgroep van de Rotterdamse politie
Waarschijnlijk
Negatieve beeldvorming/kritiek door mediaberichtgeving
Waarschijnlijk
Toename “klachtbereidheid” van Rotterdammers
Waarschijnlijk
Klacht als alternatief voor bezwaar
Onduidelijk
Meer bekendheid van burgers over rechten/ klachtmogelijkheid
Waarschijnlijk
6.3 Reflectie van de zijde van de onderzoekers In deze paragraaf willen we een aantal opmerkingen maken die betrekking hebben op de uitvoering van het onderzoek zelf en op enkele belangrijke bevindingen. Het is belangrijk om te vermelden dat de coronapandemie invloed gehad kan hebben op dit onderzoek. De pandemie heeft namelijk geleid tot optreden van de politie dat buiten het reguliere optreden viel, namelijk het handhaven op onder andere de anderhalvemetersamenleving. Rotterdamse burgers hebben aangegeven dat dit deels heeft meegespeeld in de beeldvorming over de politie. Het is wat ons betreft een interessante vraag in hoeverre deze pandemie in de toekomst ook nog bepalend zal zijn voor het beeld dat bij burgers over het optreden door de politie leeft. Daarnaast stond een herhaling van het onderzoek uit 2017 centraal. Dit betekent dat bewust niet is gekozen voor een doelgroep die volgens onderzoek frequent slachtoffer is van etnisch profileren en discriminatie: jongeren met een niet-westerse migratieachtergrond. Vanuit diverse kanten wordt aangegeven dat onderzoek zich juist op deze groep zou moeten richten. Daar is veel voor te zeggen, maar toch pleiten wij ook voor een “breed” beeld, omdat het ook interessant is om te weten wat er op het gebied van politieoptreden richting burgers leeft bij een afspiegeling van de Rotterdamse burger.
Dit is grotendeels een groep die zelf niet direct geraakt wordt door discriminatie of etnisch profileren door de politie,
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 87
ook omdat ze zelf weinig met de politie in aanraking komen. Maar toch blijkt ook binnen deze groep, vooral door mediaberichten over incidenten waar de politie bij betrokken is, een vorm van bewustzijn te ontstaan rondom politiebejegening. Ook als het henzelf niet overkomt. Als extra argument om niet altijd op de “potentiële doelgroep” te focussen is onze ervaring in de verdiepende gesprekken. De oorzaken die burgers aandragen voor discriminerende bejegening door de politie worden door eerdere onderzoeken bevestigd; er komen geen nieuwe oorzaken naar boven. Geconcludeerd kan worden dat de oorzaken voor discriminerende bejegening door de politie inmiddels goed in beeld zijn. Als het gaat om eigen ervaringen van burgers met discriminerende bejegening door de politie in het voorafgaande jaar, leidt de straatenquête dus tot het meest reële beeld. De laatste straatenquête legt een kritische houding van bijna een kwart van de burgers over de bejegening door de politie bloot. En wanneer verder wordt ingezoomd op Rotterdammers die van mening zijn dat de politie burgers negatief bejegent dan komen vooral jonge mannen met een niet-westerse migratieachtergrond én met recente contactervaring met de politie naar voren. De klachtenanalyse lijkt te wijzen op toenemend maatschappelijk ongenoegen, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin.
In kwantitatieve zin is de verdubbeling van het aantal klachten in de periode 2018-2020, in vergelijking met het aantal klachten in de periode 2013-2015, een indicatie dat er sprake is van enige onvrede bij burgers over het politieoptreden. Met name de stijging van het aantal discriminatieklachten in 2020 en bijvoorbeeld de verwijzingen in de klachten naar eerdere berichtgeving over incidenten in de bejegening van burgers door de politie en Black Lives Matter voeden deze aanname. In kwalitatieve zin biedt de toon van de discriminatieklachten eveneens een indicatie voor deze meer kritische houding van burgers richting de politie. Enkele klachten hadden eerst een herformulering van de zijde van de klager nodig voordat deze in behandeling werden genomen. Een dergelijke toon kwam in de klachtenanalyse uit het onderzoek in 2017 niet voor. In zoverre lijkt het maatschappelijk ongenoegen ook door te sijpelen in de klachten. In vergelijking met het onderzoek uit 2017 komen veel overeenkomsten tussen de klachtenanalyses voor, bijvoorbeeld wat betreft de oververtegenwoordiging van burgers met een migratieachtergrond, de wijze van bejegening door de politie en de reactie van burgers. Ook het ontbreken van duidelijk uitleg over (de grond van) de controle is vergelijkbaar.
En verder is de afhandeling in de eerste fase in grove lijnen gelijk, hoewel fysieke bemiddelingsgesprekken mede door de coronapandemie tussen 2018 en 2020 minder voorkwamen.
88 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Daarnaast zijn in vergelijking met 2017 meer klachten afgehandeld in de tweede fase, maar dit heeft niet geleid tot een gegrondverklaring van een klacht. En wat verder opvalt is dat er nog steeds sprake is van regelmatig voorkomende verschillen tussen het relaas van de politiefunctionaris en het relaas van de burger. Wanneer alle bevindingen op hoofdlijnen worden samengenomen, dan valt op dat er sprake lijkt van een tegengestelde ontwikkeling: meer burgers in de straatenquête zijn van mening dat de politie burgers negatief benadert, terwijl veel meer burgers in het RDS juist van mening zijn dat de politie burgers positief benadert. Daarbij opgeteld geldt dat er a) meer discriminatieklachten zijn en b) de toon van de klachten verslechtert. En verder zijn burgers zich steeds meer bewust van de negatieve berichtgeving over politiebejegening; burgers geven aan dat dit hun mening beïnvloedt. Dit alles leidt tot de conclusie dat er in ieder geval sprake lijkt van een verscherpt burgerbewustzijn over politiebejegening. Een kanttekening hierbij is wel, dat dit bewustzijn twee ogenschijnlijk polariserende kanten van de medaille kent.
6.4 Een blik richting de toekomst De maatschappelijke ontwikkelingen die zich sinds het vorige onderzoek uit 2017 hebben voorgedaan zijn, zo blijkt uit dit onderzoek, van invloed op de beelden van burgers over bejegening door de politie. Deels zullen deze ontwikkelingen bijdragen aan de mening op straat dat de politie burgers negatief benadert. Essentieel is dan wel om te vermelden dat dit beelden van burgers zijn die in de meeste gevallen niet op eigen ervaringen gestoeld zijn; daar waar het gaat om daadwerkelijk ervaren discriminatie van burgers door de politie is deze groep in omvang kleiner. Hoewel we beseffen dat er sprake is van een maatschappelijk probleem dat niet alleen bij de politie op te lossen is, valt het buiten de kaders van dit onderzoek om suggesties voor de toekomst te richten op andere betrokkenen dan de politie. Het is nu voor de politie zaak om lering te trekken uit de bevindingen en de bejegening verder te professionaliseren. Dit komt vervolgens ook tegemoet aan de uitgangspunten van het programma ‘Politie voor Iedereen’, waarin zelfreflectie, aandacht voor vakmanschap en een voortrekkersrol van leidinggevenden voorop staat. In eerder onderzoek naar de aanpak van etnisch profileren door de Amsterdamse politie (Kuppens en Ferwerda, 2019) hebben we hier eveneens een aanzet voor gegeven. In essentie zijn de volgende zaken in die aanpak cruciaal:
Terugblik, onderzoeksvragen en reflectie 89
Maak de aanpak van etnisch profileren/discriminatie door de politie onderdeel van een integrale aanpak van professioneel optreden. Dit soort optreden richt zich minder op daderprofielen en meer op (afwijkend) gedrag van burgers. Geef teamchefs meer handvatten door etnisch profileren/discriminatie op te nemen in het integraal leiderschapsprogramma (inclusief specifieke prestatie-indicatoren). Werk samen met maatschappelijke organisaties aan een veranderingstraject, maar geef de politie de tijd om een aantal structurele veranderingen door te voeren. Blijf als politie periodiek met burgers in wijken in gesprek om aan te voelen wat er leeft onder bepaalde subgroepen burgers die extra kans lopen om onevenredig vaak gecontroleerd te worden door de politie. Een aandachtspunt hierbij is dat de toegenomen handhaving van de politie op de coronamaatregelen en andere maatschappelijke onrust juist een bedreiging kan vormen voor de binding van de politie met burgers in wijken. Evalueer of, en zo ja, welke opvolging binnen basisteams wordt gegeven na (herhaalde) discriminatieklachten, zowel op teamniveau als op het niveau van de politiefunctionaris zelf.
90 Beelden van burgers over bejegening door de politie
Geraadpleegde literatuur
Amnesty International (2013a). Gelijkheid onder druk. De impact van etnisch profileren. Amsterdam: Amnesty International. Amnesty International (2013b). Proactief optreden vormt risico voor mensenrechten. Etnisch profileren onderkennen en aanpakken. Amsterdam: Amnesty International. Balen, X. van, M. de Vries en J. van Wijk (2014). Contrasterende beelden Onderzoek naar het optreden van politieambtenaren van Bureau De Heemstraat in de Schilderswijk in Den Haag. Den Haag: De Nationale ombudsman. Berger et. al. (1972). In: Bezemer, W. en Leerkes, A. (2021). Oververtegenwoordiging verder ontcijferd. Een kwantitatief onderzoek naar sociale verschillen in verdenkingskans en zelfgerapporteerd crimineel gedrag onder jongeren in Nederland. Rotterdam/ Apeldoorn: Erasmus Universiteit/Politie & Wetenschap. Bezemer, W. en Leerkes, A. (2021). Oververtegenwoordiging verder ontcijferd. Een kwantitatief onderzoek naar sociale verschillen in verdenkingskans en zelfgerapporteerd crimineel gedrag onder jongeren in Nederland. Rotterdam/Apeldoorn: Erasmus Universiteit/Politie & Wetenschap. Böing, B. (2016). Onderzoek controlepraktijk kentekens en personen. Een eerste verkenning o.b.v. cijfers 2015. Amsterdam: politie-eenheid Amsterdam, DRIO. Çankaya, S. (2012). De controle van marsmannetjes en ander schorriemorrie. Den Haag: BoomLemma.
Geraadpleegde literatuur 91
Çankaya, S. (2015). De ruimtelijke regulering van risicovolle burgers tijdens proactief politiewerk. In: Davidović, M. en Terlouw, A. (2015). Diversiteit en discriminatie. Onderzoek naar processen van in- en uitsluiting. Amsterdam: Amsterdam University Press. D66 Rotterdam, GroenLinks Rotterdam, DENK Rotterdam, SP Rotterdam, NIDA Rotterdam en PvdA Rotterdam (2020). Motie: Assumption is the mother of… Duijndam, C., Kaulingfreks, F. en Prins, B. (2019). Geboren en getuige in de Schilderswijk. Verhalen van jongeren in een Haagse wijk over vertrouwen in de politie. In: Noppe, J., Verhage, A., Vijver, K. van der, Kolthoff, E. (2019). In: Politie en legitimiteit. Den Haag, Gompel&Svacina, Cahiers PolitiBergerestudies. Gaertner, S. en Dovidio, J. (2000). Reducing Intergroup Bias: The Common Ingroup Identity Model. Psychology Press. Gemeente Rotterdam (2020). Rotterdam tegen Racisme 2020-2022. Intensiveringsplan Relax. Dit is Rotterdam en Black Lives Matter. Rotterdam: gemeente Rotterdam. Espeleta, N., Ruitenburg, M., Toppen, M. en El Haji, S. (2021). Verkleurde beelden. Hoe moet de overheid omgaan met klachten over etnisch profileren? Den Haag: Nationale ombudsman. FRA (European Union Agency for Fundamental Rights) (2018). Preventing unlawful profiling today and in the future: a guide. Luxembourg: Publications Office. FRA (European Union Agency for Fundamental Rights) (2021).