21bb6973 Bijlage behorende bij 21bb6968 over Onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit

Uitzondering zijn aanpakken die bijvoorbeeld aangeven een bepaald type detailhandel volledig uit het straatbeeld te willen halen, vestiging van clubhuizen van outlaw motorcycle gangs (OMG’s) tegen te gaan of een concreet aantal malafide verhuurmakelaars uit de markt te halen. beleidsfilosofie gemeente Het is een bewuste keuze van de gemeente om de doelen van het ondermijningsbeleid in algemene termen te formuleren. Het past namelijk bij de gehanteerde beleidsfilosofie van de gemeente voor ondermijning. Deze filosofie kan vanuit twee invalshoeken worden getypeerd: • Signalen en praktijkervaringen staan centraal. De aanpak van ondermijning volgt niet het klassieke patroon van een uitgebreide beleidsnota met doelstellingen, daaronder actieplannen en vervolgens de vertaling naar de uitvoering. De aanpak is omgekeerd: er wordt vaak vanuit signalen gewerkt. Daar worden vervolgens acties op ingezet. Als vervolgens blijkt dat hiervoor meer structuur nodig is, dan wordt hier een plan van aanpak voor ontwikkeld. 44 Deze plannen hebben overigens nog steeds een operationele insteek. De aanpak van ondermijning ontwikkelt zich daardoor enigszins organisch. • Ondermijnende criminaliteit is niet goed te vatten in meetbare indicatoren. Het ontbreken van meetbare indicatoren in het beleid is het gevolg van een bewuste keuze.

In reactie op een motie waarin de raad verzocht om meetbare indicatoren op de stellen geeft het college aan dat dit niet goed mogelijk is. “Het onderwerp leent zich niet voor het vooraf opstellen van meetbare indicatoren, omdat georganiseerde criminaliteit onder de radar blijft”. Daarnaast zouden indicatoren als nadeel hebben dat het flexibiliteit beperkt om in te spelen op nieuwe verschijningsvormen van ondermijning. 45

44 Interview ambtenaar gemeente. 45 Collegebrief, ‘Afdoening motie Ondermijning (17bb6092), december 2017.

55

onder de radar

Doordat er zowel in het algemeen strategisch kader als in veel operationele projectplannen concrete doelstellingen ontbreken, is het niet goed mogelijk inzichtelijk te krijgen waarom de gemeente kiest voor bepaalde inzet, welke resultaten worden beoogd en hoe dit kan worden gemonitord. Dit maakt het lastig de samenhang te bewaken, maar bemoeilijkt ook de samenwerking binnen de gemeente. Voor veel thema’s geldt namelijk dat het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit vooral een aanjagende en faciliterende rol heeft en de uitvoering in samenwerking met andere gemeentelijke clusters plaatsvindt. Het helpt dan niet als er geen helder gemeenschappelijk kader is. Een ambtenaar uit een cluster dat samenwerkt met de Directie Veiligheid in een project formuleert het als volgt: “De betrokken clusters moeten hun aanpak veel meer gaan uniformeren. Nu werkt iedereen vanuit zijn eigen kaders en werkprocessen. Op dit punt kunnen slagen worden gemaakt. De basis zou moeten zijn dat er een gemeenschappelijk gemeentelijk beleid is waar alle clusters onderdeel van uitmaken. Een dergelijk beleid zou duidelijk moeten maken: zo gaan we het doen, dit willen we bereiken en hier staan we gezamenlijk voor.” Ook bij verschillende partners is behoefte aan concretisering. In interviews merken zij op dat juist concrete doelen de samenwerking tussen partners versterkt.

Het creëert duidelijkheid over de benodigde capaciteit en geeft inzicht in wat er goed gaat en wat beter kan. Ook wordt erop gewezen dat doelen er voor kunnen zorgen dat andere clusters van de gemeente (buiten de Directie Veiligheid) meer betrokken raken en ondermijning een duurzaam onderdeel van hun werk maken. 46 aansluiting projecten op doelstellingen De projectplannen dekken diverse thema’s af. In hoeverre hiermee invulling wordt gegeven aan doelstellingen van de ondermijningsaanpak is lastig te bepalen, vanwege de al eerder genoemde constatering dat concrete doelen ontbreken. Wel kan een relatie worden gelegd met de thema’s en focusgebieden die in het veiligheidsbeleid zijn genoemd (drugscriminaliteit, vastgoed, mensenhandel, digitale ondermijnende criminaliteit en ‘outlaw motor gangs’ en Rotterdam-Zuid, West, de Spaanse Polder en de haven). De meeste projectplannen vallen binnen deze thema’s of sluiten aan op regionale speerpunten. Niet voor alle plannen is echter duidelijk waarom juist hier een aanpak voor is ontwikkeld. Deze plannen vallen niet onder één van de thema’s of focusgebieden. Waarom op deze projecten wordt ingezet en niet op andere wordt nergens onderbouwd. De rekenkamer mist een analyse hoe de gemeente afweegt of en in welke mate wordt ingezet op projecten die buiten de gemeentelijke of regionale speerpunten vallen.

Het geheel aan plannen maakt daarom een enigszins willekeurige indruk. Verder valt op dat de projectplannen sterk wisselen in mate van onderbouwing en concretisering. Een aantal plannen beschrijft zeer concreet de gemeentelijke inzet en de te bereiken resultaten. Andere plannen beschrijven vooral intern te zetten processtappen als kennisdeling en intensivering van samenwerking en hebben deze processtappen ook als resultaat genoemd. financiële context Het budget voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit valt onder de Directie Veiligheid, taakveld 3: openbare orde en veiligheid - veiligheid. De gemeente heeft

46 Interviews partners gemeente.

56

onder de radar

voor dit taakveld in de periode 2018-2022 jaarlijks zo’n € 38 mln. begroot. 47 De inzet voor ondermijning is niet nader gespecificeerd. Onderdeel van de totale middelen is de intensivering van € 4,42 mln. voor de ondermijningsaanpak uit het collegeakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’. De raad zegde deze intensiveringsmiddelen aanvankelijk voor deze collegeperiode toe, maar heeft dit inmiddels verlengd tot 2024. Naast inzet vanuit Directie Veiligheid is er ook vanuit andere clusters inzet op ondermijning. Het gaat dan met name om inzet van toezicht en handhaving op bijvoorbeeld het gebied van Bouw- en Woningtoezicht, Stadsbeheer en Gemeentebelastingen. Deels worden deze vanuit intensiveringsmiddelen betaald, maar voor een deel valt het ook samen met regulier werk. De precieze financiële inzet van de gemeente op het gebied van ondermijning is daarmee niet goed te bepalen.

organisatie aanpak binnen de gemeente De inzet van alle gemeentelijke clusters is van belang voor de aanpak van ondermijning. De Directie Veiligheid heeft vooral een faciliterende rol. Voor toezicht en handhaving en het verzamelen van signalen zijn zij afhankelijk van de inzet en prioriteiten van andere clusters. Deze clusters hebben met de extra middelen uit het collegeakkoord (intensiveringsmiddelen) hun capaciteit versterkt. De rekenkamer constateert wel een duidelijk verschil in aandacht voor ondermijning tussen de clusters. Clusters die al langer betrokken zijn bij de aanpak van ondermijning (Stadsbeheer en afdeling Bouw- en Woningtoezicht van cluster Stadsontwikkeling) hebben met de intensivering niet alleen hun capaciteit versterkt, maar ook meer structuur aangebracht in hun inzet. Bij andere clusters is de inzet veel recenter ontstaan. Vooral bij Werk en Inkomen, maar ook bij Maatschappelijke Ontwikkeling en BCO staat de aandacht nog redelijk in de kinderschoenen. organisatie De inzet van alle gemeentelijke clusters is van belang voor de aanpak van ondermijning. De Directie Veiligheid heeft vooral een coördinerende en faciliterende rol en voert daarnaast een deel van de bestuurlijke maatregelen uit. Binnen de directie ligt de regie bij het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit.

Dit team dient vooral te zorgen voor verbinding met alle relevante schakels binnen de organisatie. De directie heeft zelf geen handhavers. Het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit speelt ook een verbindende rol in de samenwerking met alle externe partners. Met name met de politie, het OM en de Belastingdienst vindt binnen en buiten het RIEC veel samenwerking plaats. Het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit levert medewerkers aan projectteams, zit in overleggen en vormt zo als het ware een vooruitgeschoven post van de gemeente binnen de samenwerking met partners. Naast het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit speelt binnen de Directie Veiligheid ook het Team Beleid en Interventies een belangrijke rol. Team Beleid en Interventies is verantwoordelijk voor het opleggen van bestuurlijke maatregelen. Het gaat dan met name om sluiting van drugspanden en het uitvoeren van Bibobonderzoek.

47 Gemeente Rotterdam, ‘Begroting 2021’, september 2020.

57

onder de radar

Voor toezicht en handhaving en het verzamelen van signalen is de Directie Veiligheid afhankelijk van de inzet van andere clusters. Het gaat om een brede waaier aan activiteiten waarbij signalering, toezicht en handhaving een rol kunnen spelen. Voorbeelden zijn adresfraude, fraude met persoonsgebonden budgetten, fraude bij subsidies, niet-betaalde boetes, uitkeringsfraude of gebruik van een pand dat niet overeenstemt met het bestemmingsplan. Dergelijke fraude kan duiden op ondermijnende criminaliteit. Eén van de externe samenwerkingspartners van de gemeente merkt op dat de samenwerking met betrokkenen van de Directie Veiligheid goed is, maar bij meerdere projecten er geen afspraken kunnen worden gemaakt met iemand die ook capaciteit voor controles regelt. “Er zit niemand aan tafel die toe kan zeggen controles uit te gaan voeren. Nu verdwijnt een verzoek om inzet een beetje in een zwart gat binnen de gemeentelijke organisatie.” Cluster Stadsbeheer en afdeling Bouw- en Woningtoezicht van het cluster Stadsontwikkeling zijn vanuit hun toezicht- en handhavingsfunctie al langer betrokken bij de aanpak van ondermijning. Zij hebben met de intensiveringsmiddelen hun capaciteit versterkt en geïnvesteerd in een accounthouder.

Bij Stadsbeheer zijn de middelen niet alleen gebruikt om meer capaciteit voor de aanpak van ondermijning te creëren, maar ook om meer structuur in deze inzet aan te brengen. Voorheen werd op diverse plekken binnen de reguliere taken wel inzet gepleegd op ondermijning, maar ad hoc en ongestructureerd. Nu is er duidelijkheid waar signalen gemeld moeten worden en is er een vast team dat deze oppakt. Aandachtspunt is wel dat in de praktijk nog steeds kan voorkomen dat plannen zijn opgesteld met een beroep op capaciteit van Stadsbeheer zonder dat dit met de verantwoordelijken is afgestemd. 48 Bij andere clusters is de inzet veel recenter ontstaan. De mate van aandacht en inzet verschilt sterk. Vooral bij Werk en Inkomen, maar ook bij Maatschappelijke Ontwikkeling en BCO staat de aandacht nog redelijk in de kinderschoenen. Er is een parttime accounthouder, er wordt binnen het cluster in enige mate informatie uitgewisseld en er zijn plannen voor voorlichting en training in ontwikkeling, maar dit zijn nog voorzichtige stappen. Concrete casussen zijn in deze clusters niet of nauwelijks opgepakt. De doorwerking van de intensiveringsmiddelen is hier nog te beperkt. stadsmariniers Een specifieke rol wordt ingenomen door de stadsmariniers. Er is geen stadsbrede stadsmarinier op het gebied van ondermijning actief.

Wel houden verschillende stadsmariniers zich in hun gebied bezig met de aanpak van problemen die direct of indirect gerelateerd zijn aan ondermijnende criminaliteit. Dit geldt met name voor Rotterdam-Zuid en de Waalhaven, de Spaanse Polder en tot voor kort Delfshaven. Naast de stadsmarinier is in deze gebieden ook een projectleider vanuit de Directie Veiligheid actief. De uitgangspunten zijn wel verschillend. De Directie Veiligheid heeft als opdracht te komen tot een systematische en duurzame aanpak van ondermijnende criminaliteit. De stadsmariniers moeten daarentegen het gewone economisch verkeer herstellen en werken zonder vooropgezet plan. “Ze hebben een eigen budget waarmee ze snel kunnen handelen, terwijl een budgetaanvraag van

48 Interviews ambtenaren gemeente.

58

onder de radar

Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit over allerlei gemeentelijke schijven moet.” 49

monitoring, evaluatie en verantwoording Er is op dit moment geen integrale registratie aanwezig waarmee de gemeentelijke inzet op het gebied van ondermijning kan worden gemonitord. Voor een aantal projecten is dit inzicht wel op projectniveau aanwezig, maar een totaalbeeld ontbreekt. Cijfers zijn versnipperd over verschillende clusters en vaak niet compleet. De gemeente geeft wel aan dat een registratiesysteem in ontwikkeling is. Resultaten van de aanpak van ondermijning worden jaarlijks in een raadsbrief met een infographic gepubliceerd. Hierin zijn cijfers opgenomen die vooral betrekking hebben op de gerealiseerde output, zoals uitgevoerde controles, overtredingen, opgelegde boetes of gevoerde gesprekken. Deze cijfers zijn een, enigszins willekeurige, selectie van de inspanningen die de gemeente en partners hebben verricht. Uit de toelichting is bovendien niet altijd op te maken welk deel van de resultaten valt toe te schrijven aan de inzet van de gemeente. Met de cijfers uit de raadsbrief is het bovendien niet goed mogelijk ontwikkelingen in de tijd te volgen en een beeld te krijgen van de geboekte vooruitgang. De controlerende taak van de gemeenteraad wordt hierdoor bemoeilijkt. De diffuusheid van de term ondermijning helpt hierbij niet.

Omdat het niet altijd duidelijk is wat nu precies wel en geen ondermijning is, blijkt het vaak niet mogelijk de gemeentelijke inzet op dit thema te duiden. inleiding De gemeente Rotterdam investeert in de aanpak van ondermijning. Om te kunnen volgen op welke wijze deze investeringen zijn vertaald in activiteiten en vervolgens de daarmee behaalde resultaten, is het van belang dat een goede monitoring aanwezig is. Dit maakt het mogelijk ontwikkelingen te volgen, bij te sturen waar nodig en verantwoording af te leggen. In deze paragraaf gaat de rekenkamer in op de opzet van de monitoring. De cijfers en ontwikkelingen hierin komen in hoofdstuk 3 aan de orde. monitoring inzet Bij het monitoren van de gemeentelijke inzet en de bereikte resultaten heeft de gemeente te maken met verschillende uitdagingen. Het registreren van de inzet lijkt het eenvoudigste, maar ook daarbij blijkt de gemeente in de praktijk tegen verschillende knelpunten aan te lopen. • Bij het monitoren van de inzet van capaciteit speelt het probleem dat niet precies duidelijk is wanneer het om ondermijning gaat en wanneer het reguliere inzet op het gebied van toezicht en handhaving betreft. Voor gespecialiseerde medewerkers die worden ingezet op projecten of acties gericht op ondermijning, is duidelijk dat dit onderdeel uitmaakt van de aanpak van ondermijning.

Die scheidslijn is echter in veel gevallen niet zo precies te trekken. • Ditzelfde geldt ook bij de inzet van bestuurlijke maatregelen. Voor een aantal is duidelijk dat dit ondermijning gerelateerd is (zoals sluiting van drugspanden of uitgevoerde Bibob-onderzoeken). Voor andere bestuurlijke maatregelen, zoals de opgelegde maatregelen aan horecabedrijven, is dit beeld er niet en kan geen onderscheid worden gemaakt.

49 Interview ambtenaar gemeente.

59

onder de radar

• De derde uitdaging is dat veel betrokken clusters op een verschillende wijze hun inzet registreren. Niet alle clusters hebben in hun tijdregistratie een categorie voor ondermijnende criminaliteit. Overigens wil ook de aanwezigheid van een dergelijke categorie niet zeggen dat er een goed overzicht aanwezig is. Zo heeft Bouw- en Woningtoezicht van Stadsontwikkeling wel een kostenplaats ondermijnende criminaliteit, maar zit daar een maximum op van 200 uur. Extra uren worden op een andere kostenplaats geschreven. 50 Er is op dit moment geen registratie aanwezig waarmee de gemeentelijke inzet van ondermijning wordt gemonitord. Van een aantal projecten is wel inzicht op projectniveau aanwezig, maar een geïntegreerd beeld ontbreekt. De aangeleverde cijfers voor het onderzoek van de rekenkamer zijn afkomstig van verschillende clusters en vaak niet compleet of alleen van recente datum (2019). De gemeente geeft wel aan bezig te zijn met de ontwikkeling van een registratiesysteem voor het Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit. 51 monitoring en verantwoording resultaten Monitoring van de resultaten van ondermijning is per definitie lastig. De kern van ondermijning is immers dat het zich voor een deel aan het oog onttrekt en niet duidelijk is hoe groot het probleem is. Effecten van inspanningen zijn dan lastig te bepalen als de startsituatie niet bekend is.

Daarnaast speelt mee dat beschikbare cijfers over resultaten als de hoeveelheid onderschepte drugs, het aantal gesloten panden of de hoeveelheid afgepakt geld op zichzelf weinig informatie geven over het maatschappelijk effect. De gemeente publiceert jaarlijks een infographic die gezamenlijk met een brief aan de gemeenteraad wordt toegezonden. Hierin staan uiteenlopende ‘resultaten en inspanningen’ vermeld. Zowel in de infographic als in de raadsbrief wordt gesproken van een selectie van resultaten. Per thema is een opsomming gegeven van door de gemeente of door partners van de gemeente geboekte resultaten. Deze hebben vooral betrekking op de ‘output’: het aantal uitgevoerde controles, geconstateerde overtredingen, opgelegde boetes en gevoerde gesprekken. 52 Zoals de raadsbrief zelf al meldt, zijn de genoemde cijfers een selectie. Waarop de selectie is gebaseerd, is niet duidelijk. Het overzicht maakt wel duidelijk dat er de nodige inspanning wordt verricht, maar maakt ook een enigszins willekeurige indruk. Het is niet goed mogelijk ontwikkelingen in de tijd te volgen en een beeld te krijgen van de stand van zaken en van geboekte progressie. Bovendien worden ook cijfers gepresenteerd die het resultaat zijn van inspanningen van partners (zie voorbeelden in het onderstaande kader).

50 Opgesteld overzicht gegevens door Team Ondermijning op verzoek Rekenkamer, december 2020. 51 Opgesteld overzicht gegevens door Team Ondermijning op verzoek Rekenkamer, december 2020. 52 Burgemeester van Rotterdam, ‘Resultaten aanpak ondermijnende criminaliteit 2019’, raadsbrief, 25 maart 2020; en Burgemeester, ‘Infographic resultaten aanpak ondermijnende criminaliteit Rotterdam 2019’, bijlage bij raadsbrief, maart 2020. De raadsbrief en infographic verschijnen sinds 2015.

60

onder de radar

voorbeelden van melding resultaten in raadsbrief 53 • haven: 33.732 kg cocaïne onderschept door het HARC-team; EUR-rapport Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven uitgebracht; werkconferentie met Antwerpen georganiseerd; • crimineel vermogen: beslag gelegd op € 14.232.137; € 105.000 geïnd door Gemeentebelastingen; 36 voertuigen in beslag genomen op Zuid; • wapens: 462 wapens in beslag genomen; 279 wapens ingeleverd bij een inleveringsactie.

Ook verschijnt jaarlijks het jaarverslag bestuurlijke handhaving. Hierin is de inzet van handhavingsbevoegdheden van de burgemeester weergegeven. Ook de inzet van de Bibob is hierin opgenomen. Deze opgelegde maatregelen worden deels gebruikt om ondermijnende criminaliteit aan te pakken. 54 Het in paragraaf 2-3 geconstateerde gebrek aan heldere doelen en bijbehorende indicatoren is in de monitoring terug te zien. Doordat deze vooraf ontbreken wordt voor het verantwoorden van geboekte resultaten vooral teruggegrepen op uitgevoerde activiteiten. Deze zijn immers het beste meetbaar. Het overzicht schiet echter tekort voor het in beeld brengen van de daadwerkelijke resultaten van de gemeente. Eén van de geïnterviewde partners formuleert het als volgt: “Ik zou het echt heel mooi vinden als de verantwoording van de aanpak van ondermijning er anders uit ging zien: doelstellingen benoemen, uitleggen waarom die al dan niet gehaald worden, daarop de werkwijze aanpassen, etc. Laten zien dat je leert. En helder maken wat de eigen rol en bijdrage van de gemeente is in de aanpak, minder ‘pronken met andermans veren’.” Naast de jaarlijkse raadsbrief worden, in beperkte mate, evaluaties uitgevoerd. Deze hebben betrekking op projecten. De evaluaties bestaan meestal uit beknopte memo’s waarin leerpunten zijn benoemd.

De rekenkamer heeft geen evaluaties aangetroffen waarin meer inzicht is gegeven in de werking van de ingezette maatregelen van de gemeente en de eventuele bredere toepasbaarheid daarvan voor andere gebieden of thema’s in de stad. De gemeente is zichzelf overigens bewust van de noodzaak tot verdere verbetering in monitoring en verantwoording. De Directie Veiligheid besteedt intern aandacht aan mogelijkheden om ‘rijker te gaan verantwoorden’. Dit begint bij de onderbouwing van de aanpak en vraagt daarnaast om meer indicatoren die ook inzicht geven in de bredere ontwikkeling. Naast kwantitatieve indicatoren wordt ook ingezet op kwalitatieve uitwerking van resultaten. 55 Ook binnen het project Spaanse Polder is terug te zien dat de gemeente meer zicht wil krijgen op de impact van alle inspanningen. In samenwerking met een hogeschool wordt ingezet op de ontwikkeling van een gebiedsprofiel waarmee duidelijk moet worden in welke mate het gebied vooruitgang boekt. 56

53 Burgemeester van Rotterdam, ‘Resultaten aanpak ondermijnende criminaliteit 2019’, raadsbrief, 25 maart 2020. 54 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving Rotterdam 2019’, geen datum. 55 Interview ambtenaren gemeente. 56 Hogeschool Rotterdam, ‘Inventarisatie indicatoren bedrijventerreinprofiel Spaanse Polder’, 9 januari 2019.

61

onder de radar

Rekenkamer

Rotterdam

62

onder de radar

3

inzet bestuurlijke instrumenten

inleiding De gemeente beschikt over een scala aan bestuurlijke maatregelen om ondermijnende criminaliteit aan te kunnen pakken. Dit hoofdstuk beschrijft welke bestuurlijke maatregelen de gemeente kan inzetten en in welke mate dit in de afgelopen jaren gebeurde. Daarbij beperkt de rekenkamer zich tot maatregelen en instrumenten die voortvloeien uit beleid of wetgeving. Hoewel ook de inzet van de stadsmarinier in een gebied of op een thema een ‘instrument’ kan heten, wordt de stadsmarinier in dit hoofdstuk buiten beschouwing gelaten. Dat geldt ook voor de inzet van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (beter bekend als de Rotterdamwet), die de gemeente extra sturingsmogelijkheden geeft voor de bevolkingssamenstelling in aandachtswijken. Hoewel de wet wordt ingezet binnen enkele van de onderzochte casussen, valt de werking ervan buiten de scope van dit onderzoek. Omdat de deelvraag die in dit hoofdstuk centraal staat beschrijvend van aard is, zijn er geen normen gebruikt. De volgende onderzoeksvraag staat hier centraal: • Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking en wat is de

ontwikkeling van de inzet daarvan? Paragraaf 3-2 gaat in op de mogelijke bestuurlijke instrumenten die de gemeente in kan zetten. De derde paragraaf behandelt de wijze waarop de inzet binnen de gemeente is georganiseerd. Paragraaf 3-4 zet de ontwikkeling van het gebruik van deze instrumenten op een rij.

bestuurlijke instrumenten Het bestuurlijk instrumentarium waarover de gemeente beschikt bij de aanpak van ondermijning bestaat uit drie categorieën. Ten eerste zijn er bevoegdheden die rechtstreeks voortkomen uit landelijke wetgeving. Zo biedt de Opiumwet de burgemeester de mogelijkheid om drugspanden te sluiten en kent de Gemeentewet enkele bepalingen waarmee de burgemeester de openbare orde kan herstellen. De Algemene wet bestuursrecht biedt handvatten om door middel van bestuursdwang naleving van wet- en regelgeving af te dwingen. Ten tweede zijn er de bevoegdheden die voortkomen uit eigen accenten van de gemeente. Zo kent Rotterdam sinds 2016 de mogelijkheid om een vergunningplicht in te voeren op panden, branches of gebieden waar de leefbaarheid en openbare orde in het geding zijn. Ook is er een beleidslijn gericht op de aanpak van heling en is in de APV een verbod opgenomen op het dragen van uiterlijke kenmerken door outlaw motorcycle gangs. Ten derde brengt de gemeente instrumenten in stelling die van origine niet zozeer gericht zijn op ordehandhaving of criminaliteitsbestrijding, maar die niettemin de

63

onder de radar

mogelijkheid bieden om ongewenste situaties tegen te gaan. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om handhaving op bestemmingsplannen of het opzeggen van een erfpachtcontract. inleiding De gemeente beschikt over verschillende bestuurlijke handhavingsmogelijkheden en instrumenten. Zo kan de burgemeester of het college bestuurlijke boetes opleggen of panden sluiten. Zoals hieronder nader wordt beschreven, kan de gemeente daarnaast instrumenten als bestemmingsplannen of erfpactcontracten in stelling brengen; bijvoorbeeld om een clubhuis van een outlaw motorcycle gang te sluiten. De rekenkamer hanteert bij de bespreking van het beschikbare instrumentarium het volgende onderscheid: 1 bevoegdheden die voortkomen uit landelijke wetgeving zoals de Opiumwet, de Gemeentewet en de wet Bibob; 2 bevoegdheden die voortkomen uit de autonome verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur; 3 overige beleidsinstrumenten, zoals handhaving op bestemmingsplannen, vergunningen of erfpachtcontracten; Het is bij deze opsomming goed om te vermelden dat instrumenten en andere vormen van handhaving naast elkaar worden ingezet. Zo gaat een aanvraag van een exploitatievergunning gepaard met een Bibob-onderzoek en kan een strafrechtelijk onderzoek naar een drugspand door de politie hand in hand gaan met een bestuurlijke boete voor de illegale onttrekking van een woning aan de voorraad.

In deze paragraaf volgt een opsomming van de instrumenten die de gemeente inzet in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. landelijke wetgeving De Opiumwet en de Gemeentewet bevatten verschillende instrumenten die worden ingezet bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit. De rekenkamer beperkt zich hierbij tot instrumenten waarvan uit bestuurlijke rapportages en interviews is gebleken dat deze in Rotterdam in het kader van ondermijning zijn ingezet. 57 Opiumwet, artikel 13b Artikel 13b van de Opiumwet (ook wel de ‘wet Damocles’ genoemd) stelt de burgemeester in staat om een woning of bedrijfspand te sluiten na de vondst van een handelshoeveelheid drugs. De wet is per 1 januari 2019 uitgebreid. Sindsdien mag de burgemeesters woningen en andere panden sluiten als er voorwerpen of stoffen worden aangetroffen die duidelijk bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals bepaalde apparatuur, chemicaliën of versnijdingsmiddelen. Het wetsartikel is uitgewerkt in een gemeentelijke beleidslijn. 58 De beleidslijn vermeldt onder meer de minimale hoeveelheid aan te treffen drugs (30 gram softdrugs en 0,5 gram harddrugs) en andere indicatoren die meewegen in het oordeel (zoals criminele antecedenten). Het sluitingsbeleid is tot slot niet van toepassing op aangetroffen hennepkwekerijen.

57 Zie voor een uitgebreider overzicht van bestuurlijke handhavingsinstrumenten: Vereniging Nederlandse Gemeenten, ‘Handhaving door en voor gemeenten. Een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk’, 2019. 58 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019’, 7 januari 2019.

64

onder de radar

Sinds een herziening van het gemeentelijk beleid in 2019 is de toonzetting van het beleid strenger geworden. 59 Zo gold een pandsluiting in het vorige beleid nog expliciet als “laatste middel”, terwijl de huidige beleidslijn “in beginsel” sluiting voorschrijft met de mogelijkheid om enkel te waarschuwen. De vorige beleidslijn stond daarnaast meer flexibiliteit in sluitingstermijnen toe. Uitgangspunt was destijds een periode van zes maanden, maar de burgemeester kon kiezen voor een sluiting van drie maanden. Het huidige beleid noemt enkel een sluitingsperiode van “in beginsel […] zes maanden”. Wel geldt voor beide beleidslijnen dat de burgemeester de specifieke context dient mee te wegen in zijn besluit. Tabel 3-1 toont enkele voorbeelden van de gewijzigde toonzetting in het huidige beleid.

tabel 3-1: illustratie toonzetting beleidslijnen Opiumwet 2011 en 2019

sluitingstermijn

beleidslijn 2011

beleidslijn 2019

“In beginsel [geldt] een sluiting van 6 maanden.

“Zowel voor woningen als lokalen (al dan niet publiek

Indien de ernst en de aard van de feiten en

toegankelijk) wordt bij een sluiting in beginsel uitgegaan

omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan de

van een sluitingsperiode van zes maanden. Deze termijn

burgemeester besluiten tot een sluiting van

is nodig om de geschonden openbare orde te herstellen

maximaal 12 maanden. In geval er aanleiding is tot

en de overige hiervoor genoemde doelen te bereiken die

matiging kan de duur van de sluiting worden

met de sluiting worden voorgestaan.”

beperkt tot een periode van 3 maanden.” nazorg

“Gelet op het bepaalde in artikel 8 van het EVRM

“Betrokkenen dienen in beginsel zelf voor hun huisraad,

(recht op ongestoord woongenot) zal er […] tevens

huisdieren en alternatieve huisvesting te zorgen. […]

aandacht dienen te zijn voor de vraag of voor een

Indien betrokkenen acuut op straat staan, binnen hun

bewoner vervangende woonruimte aangeboden

netwerk geen onderdak kunnen vinden, niet zelfredzaam

dient te worden. Gelet op het Verdrag van de

zijn en geen financiële middelen hebben om ergens te

rechten van het kind behoeft dit extra aandacht

overnachten, kunnen zij zich melden bij Centraal Onthaal

indien er kinderen bij betrokken zijn. Tevens wordt

(Binnenrotte 158 te Rotterdam).”

de zorg ingelicht daar waar het bewoners betreft die zorgbehoevend zijn (verslaafden/prostituees).” afwijkings-

“Het kan zijn dat zich omstandigheden voordoen

“[…] indien toepassing van het beleid voor een of

bevoegdheid

waarin het toepassen van het beleid onredelijke

meerdere belanghebbenden gevolgen zou hebben die

gevolgen heeft, die niet voor rekening van (één van)

wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in

de betrokkene(n) kunnen komen. In die gevallen

verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

heeft de burgemeester een inherente

Indien de ernst en de aard van de feiten en

afwijkingsbevoegdheid en kan hij gemotiveerd afzien

omstandigheden daartoe aanleiding geven kan de

van het toepassen van bestuursdwang of een

burgemeester besluiten tot een sluiting van maximaal

maatregel anders dan bestuursdwang opleggen.”

twaalf maanden.”

Wet Bibob De Wet Bevordering integriteitsbeoordeling openbaar bestuur (doorgaans kortweg ‘Bibob’ genoemd) biedt bestuursorganen de mogelijkheid een onderzoek in te stellen om te voorkomen dat de overheid door middel van onder meer vergunningen of vastgoed onbedoelde criminaliteit faciliteert – zoals een café met horecavergunning

59 Het huidige beleid is vergeleken met: Gemeente Rotterdam, Beleidsregel artikel 13b Opiumwet inzake een woning of lokaal 2011, 15 april 2011. De beleidsregel is opgenomen als bijlage 2 van de ‘Beleidslijn woonoverlast 2009’.

65

onder de radar

waar drugs worden verhandeld. In tegenstelling tot woningsluitingen, betreft het hier geen exclusieve bevoegdheid van de burgemeester. Doel van de Bibob is criminaliteit te voorkomen. Door een onderzoek te starten naar een persoon of onderneming wil de gemeente strafbare feiten voor zijn. Als de onderzoeksresultaten daar aanleiding toe geven, kan bijvoorbeeld een vergunning of vastgoedtransactie worden geweigerd. In de praktijk is er echter niet altijd een harde scheidslijn tussen voorkomen en genezen. 60 Een Bibob-onderzoek kan namelijk ook een manier zijn om een vinger aan de pols te houden van ondernemingen of individuen. Zo worden Rotterdamse coffeeshops periodiek onderzocht, ongeacht of er een wijziging van exploitant heeft plaatsgevonden. De wet omschrijft op welke terreinen de Bibob van toepassing kan zijn, wat nader is uitgewerkt in een gemeentelijke beleidslijn. 61 De gemeente maakt bij de toepassing van de Bibob een onderscheid tussen beschikkingen (vergunningen en subsidies) en privaatrechtelijke transacties (aanbestedingen en vastgoedtransacties). Dat onderscheid verwijst naar de grondslag om een verzoek te weigeren. Waar een vergunning in principe verstrekt moet worden tenzij er een wettelijke reden om te weigeren is (zoals misbruik van een vergunning), geldt een vastgoedtransactie als een vrije onderhandeling tussen twee partijen.

Het staat die partijen vrij om de onderhandeling af te breken of om een clausule op te nemen waarmee het contract onder specifieke omstandigheden ontbonden kan worden. bestuurlijke handhavingsinstrumenten Artikel 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht geeft de gemeente instrumenten om naleving van wet- en regelgeving af te dwingen door middel van bestuursdwang – vanzelfsprekend blijft de inzet hiervan niet beperkt tot de aanpak van ondermijnende criminaliteit. • Last onder bestuursdwang biedt het gemeentebestuur een instrument om illegale situaties op te heffen. Zo biedt het hierboven beschreven artikel 13b van de Opiumwet de burgemeester de mogelijkheid om door middel van bestuursdwang een drugspand te sluiten. Een brandgevaarlijke hennepkwekerij kan door middel van bestuursdwang worden ontmanteld, omdat een pandeigenaar die een onveilige situatie laat ontstaan de Woningwet overtreedt. 62 • Last onder dwangsom: de gemeente kan een last onder dwangsom opleggen om een overtreding ongedaan te maken of te voorkomen dat deze zich herhaalt. Zo loopt er op het moment van schrijven een proef om mensen die drugs uit containers in de haven halen een dwangsom op te leggen. Als de Zeehavenpolitie meerdere keren een onbevoegde op een haventerrein aantreft, kan de burgemeester een dwangsom van € 2.500 opleggen voor iedere volgende overtreding met een maximum van € 10.000.

Ter vergelijking: via het strafrecht zou de boete € 95 bedragen, aangezien doorgaans geen link met de drugs kan worden aangetoond. 63

60 Interview medewerker gemeente en Gemeente Rotterdam, beleidslijn toepassing Wet Bibob (2015), pp. 16. 61 Gemeente Rotterdam, beleidslijn ‘toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015’, 8 september 2015. 62 Woningwet artikel 1a, lid 2: “Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.” 63 Rotterdamse haven veilige haven, ‘Op drie fronten strijd tegen insluipers’, 20 september 2020, verkregen via: https://www.rotterdamsehavenveiligehaven.nl/post/op-drie-fronten-strijd-tegen-insluipers.

66

onder de radar

Naast de bovengenoemde handhavingsinstrumenten, kan de gemeente bij overtredingen van de APV een bestuurlijke boete opleggen. 64 Het verschil met de hierboven genoemde instrumenten, is dat deze boete niet als doel heeft om de overtreding te herstellen maar te bestraffen. De gemeente kan de boete daarom direct, en dus zonder waarschuwing vooraf, opleggen. In tegenstelling tot een ‘reguliere’ boete (bijvoorbeeld voor te snel rijden), deelt niet het Openbaar Ministerie maar de gemeente de boete uit. 65 Een voorbeeld in relatie tot de aanpak van ondermijning, is een bestuurlijke boete voor de eigenaar van een pand waar een hennepkwekerij is aangetroffen. Dit omdat de pandeigenaar de woning zonder vergunning aan de woningvoorraad onttrekt, wat in strijd is met de Huisvestingsverordening. 66 Gemeentewet: herstel van de openbare orde De Gemeentewet geeft de burgemeester verschillende bestuurlijke bevoegdheden om de openbare orde te herstellen. Deze zijn in sommige gevallen van toepassing op de aanpak van ondermijning. • Op basis van artikel 151b kan de burgemeester een gebied aanwijzen als veiligheidsrisicogebied. Hier mag de politie preventief fouilleren en auto’s staande houden en doorzoeken. Sinds 17 december 2019 is dit bijvoorbeeld het geval in het Rotterdamse deel van de Spaanse Polder, waar de ondermijningsaanpak van Project Holsteiner loopt.

67 In 2017 breidde de burgemeester het veiligheidsrisicogebied Charlois uit met de Waalhaven, om de politie in staat te stellen effectiever op wapenbezit te kunnen controleren. 68 • Artikel 172 (‘lichte bevelsbevoegdheid’) geeft de burgemeester de mogelijkheid om bevelen te geven die hij noodzakelijk acht om de openbare orde te handhaven. • Artikel 172a biedt de burgemeester de mogelijkheid om een gebiedsverbod op te leggen aan iemand die de openbare orde verstoort. Onderzoekers van de Erasmus Universiteit verwezen in een publicatie over drugscriminaliteit in de haven bijvoorbeeld naar geïnterviewden die suggereerden om drugsuithalers door middel van een gebiedsverbod van haventerreinen te weren. 69 • Artikel 174 en 174 a (‘wet Victoria’) biedt mogelijkheden om respectievelijk een openbaar gebouw (bijvoorbeeld een winkel) of een woning te sluiten als daar zaken plaatsvinden die de openbare orde rond de woning verstoren. Artikel 174a kan bijvoorbeeld worden gebruikt tegen een woning waar overlast ontstaat door dat er drugs worden verhandeld. • Artikel 175 (‘noodbevel’) geeft de burgemeester de mogelijkheid om in noodsituaties alles te doen wat nodig is om de openbare orde te handhaven.

64 Artikel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht vormt de wettelijke grondslag voor de bestuurlijke boete. 65 Zie voor het onderscheid tussen de bestuurlijke boete en bestuursdwang: Centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid, ‘Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking’, verkregen via https://hetccv.nl/onderwerpen/georganiseerde-criminaliteit-en-ondermijning/bestuurlijkinstrumentarium/algemene-wet-bestuursrecht/bestuurlijke-boete-en-bestuurlijke-strafbeschikking/. 66 Gemeente Rotterdam, ‘Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019’, 26 november 2019, artikel 3.1.2. en bijlage 4. 67 Burgemeester van Rotterdam, aanwijzingsbesluit ‘ex artikel 2:76 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2012 (Veiligheidsrisicogebieden) voor het bedrijventerrein de Spaanse Polder’, 17 december 2019. 68 Burgemeester van Rotterdam, aanwijzingsbesluit ‘ex artikel 2:76 van de Algemene Plaatselijke Verordening (Veiligheidsrisicogebieden) voor het gebied Charlois en het gebied IJsselmonde’, 7 september 2017. 69 Staring, L., L. Bisschop, R. Rocks, E. Brein en H. van der Bunt, ‘Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven: aard en aanpak van het fenomeen’, 26 mei 2019, pp. 120.

67

onder de radar

In voorbije jaren is er de nodige discussie geweest over de reikwijdte van de Gemeentewet bij de handhaving van de openbare orde. 70 Het collectief van regioburgemeesters (waar de Rotterdamse burgemeester ook toe behoort) droeg daaraan bij in de vorm van een ‘proeve van wetgeving’, met daarin een reeks voorstellen voor wetswijzigingen gericht op een effectievere bestrijding van ondermijnende criminaliteit. Eén van de voorstellen daarin was wijziging van artikel 172 van de Gemeentewet. De openbare orde-taak van de burgemeester zou moeten worden verbreed met “het voorkomen en bestrijden van criminele activiteiten”. 71 De Raad van State adviseerde echter tegen dit voornemen, onder meer omdat het bestrijden van criminaliteit zou kunnen leiden tot rolvervaging ten opzichte van onder meer politie en justitie, die hier ook mee belast zijn. 72 bevoegdheden voortkomend uit gemeentelijk beleid Gemeenten hebben tot op zekere hoogte ruimte om naar eigen inzicht regels te stellen die het gemeentelijk belang ten goede komen. Deze zogeheten ‘autonome verordende bevoegdheid’ zijn gemeenten de afgelopen jaren vaker gaan inzetten in de aanpak van ondermijning. 73 In de praktijk betekent dit bijvoorbeeld dat maatregelen tegen ondermijning worden opgenomen in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), waarin de gemeenteraad regels kan opnemen op onder meer het thema openbare orde en veiligheid.

In dit deel beperkt de rekenkamer zich tot nieuwe bepalingen die aan de APV zijn toegevoegd met als doel ondermijnende praktijken te kunnen tegengaan. 74 De APV is echter breder in te zetten om ongewenste activiteiten tegen te gaan. Neem bijvoorbeeld het APV-artikel dat aandacht besteedt aan sportevenementen. Alleen organisatoren die bij NOC-NSF die zijn aangesloten zijn vrijgesteld van een vergunningaanvraag, omdat van deze sportkoepel een regulerende werking uitgaat. De begeleidende tekst vermeldt expliciet kickboxgala’s (waar een verhoogde kans is op “ongewenste situaties”) als een voorbeeld van een evenement waarvoor wel een vergunning nodig is. 75 vergunningplicht op panden, gebieden of branches Landelijke aandacht 76 kreeg Rotterdam toen de gemeenteraad in juni 2016 een APVwijziging aannam die het mogelijk maakte om een vergunningplicht op een pand, gebied of branche in te stellen. 77 Doel daarvan is de leefbaarheid in delen van de stad te verbeteren. Op een vergunningaanvraag volgt standaard een Bibob-onderzoek. 78

70 Van Oevelen, R.D. en A. Danopoulos, ‘Artikel 175 Gemeentewet: dé grondslag voor de sluiting van woningen en het opleggen van gebiedsverboden na schietincidenten’, in Jurisprudentie voor gemeenten, 2019, 29 (2), pp. 28-30. 71 Regioburgemeesters, ‘Proeve van wetgeving. Voorkomen en Aanpakken ondermijning’, september 2017. 72 Raad van State, Afdeling advisering, ‘De rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning’, 20 maart 2019. 73 Jules de Kort, ‘Met het goede belang voor ogen. Een preadvies over optimalisatie van de aanpak van ontwrichtende effecten van ondermijning in de gemeente’, 2019. 74 Zie voor een uitgebreidere behandeling van de wijze waarop de APV kan worden ingezet bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit: VNG, ‘Handreiking APV en ondermijning. De Algemene Plaatselijke Verordening als instrument in de (bestuurlijke) aanpak van ondermijning’, april 2020. 75 Gemeente Rotterdam, ‘Algemene Plaatselijke Verordening’, 22 december 2020, pp. 121-122, artikel 2:24 Begripsbepaling. 76 Minister van Veiligheid en Justitie, Kamerbrief ‘Bestrijding georganiseerde misdaad’, 31 januari 2017. 77 Gemeente Rotterdam, wijziging Algemene Plaatselijke Verordening ‘artikel 2:36 Tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat’, 6 juli 2016. 78 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘APV wijziging’, 21 juni 2016.

68

onder de radar

Omdat de vergunning gericht is op handhaving of herstel van de openbare orde en veiligheid, is deze bevoegdheid bij de burgemeester belegd. heling en het Digitaal Opkopers Register Een speciale beleidslijn voor handelaren in ongeregelde goederen (zoals tweedehands goederen en goud) moet de handel in gestolen waren tegengaan. 79 In 2017 werd daar de verplichting aan toegevoegd dat handelaren een Digitaal Opkopers Register (‘DOR’) dienen bij te houden. 80 Dit register is gekoppeld aan een landelijke politieregister voor gestolen goederen. Hierin geregistreerde goederen worden zo automatisch vergeleken met politiegegevens. Dit instrument wordt ingezet binnen de aanpak van ondermijning. De gedachte hierachter is dat een deel van de handelaren in tweedehandsgoederen een faciliterende rol heeft bij criminele processen en zo bijdraagt aan een afzetmarkt voor gestolen goederen. Dit tegengaan moet bijdragen aan een “transparante bedrijvenstructuur”. Daarbij kunnen accenten worden gelegd op specifieke gebieden of thema’s. In de Spaanse Polder geldt sinds 1 februari 2019 de beleidslijn ‘tegengaan heling’, wat in februari 2021 werd uitgebreid met bedrijventerrein Rotterdam-Noordwest. 81 De controles en handhaving zijn hier strenger dan in de rest van de stad. Handelaren worden er structureel gecontroleerd op het gebruik van het DOR.

Op de vondst van gestolen goederen volgt direct een sluiting van drie maanden tot onbepaalde tijd bij de vierde constatering (elders in de stad is dit één maand met een maximum van zes maanden bij de derde constatering). Wie geen DOR bijhoudt, riskeert een sluiting van twee weken (bij de tweede constatering) tot onbepaalde tijd (bij de vijfde constatering). uiterlijke kenmerken verboden outlaw motor gangs Dankzij een APV-wijziging is het sinds 1 januari 2021 mogelijk om uiterlijke kenmerken van outlaw motorcycle gangs in de buitenruimte te weren als deze organisaties door de rechter of bij bestuurlijk besluit zijn verboden of ontbonden. Het kan gaan om de naam, logo's, spreuken, kleding en andere aanduidingen op motoren. 82 overige instrumenten Naast handhaving van wet- en regelgeving, beschikt de gemeente over al bestaande instrumenten die van origine niet direct geassocieerd worden met criminaliteitsbestrijding of handhaving van de openbare orde. Binnen de aanpak van ondermijning kregen deze echter een nieuwe invulling. Het onderstaande geeft een beknopt overzicht van enkele van deze instrumenten die in gesprekken en beleidsstukken naar voren kwamen.

De gemeente zet daarnaast ook instrumenten in zoals communicatiestrategieën, bewustwordingscampagnes (bijvoorbeeld tegen illegaal gokken of voor een grotere meldingsbereidheid) en informatiebrochures over bijvoorbeeld het Digitaal Opkopers Register. In deze paragraaf ligt de nadruk echter op instrumenten gericht op toezicht en handhaving.

79 Gemeente Rotterdam, beleidslijn ‘heling voor handelaren in ongeregelde en gebruikte goederen’, september 2014. 80 Gemeente Rotterdam, ‘Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register (DOR) 2017’, 6 februari 2017. 81 Gemeente Rotterdam, ‘Vaststellingsbesluit beleidslijn Tegengaan heling in de Spaanse Polder 2019’, 28 januari 2019 en Gemeente Rotterdam, besluit ‘regels omtrent de beleidslijn Tegengaan heling in de Spaanse Polder en bedrijventerrein Noordwest 2021’, 3 februari 2021. 82 Gemeente Rotterdam, ‘Raadsvoorstel over negentiende wijziging Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (APV)’, december 2020.

69

onder de radar

stopgesprekken Voorafgaande aan mogelijke handhaving kan de gemeente (of de politie) in gesprek gaan met een pandeigenaar of huurder. Dit geldt als een laagdrempelig instrument om naleving van de regels af te dwingen, zonder direct tot handhaving over te gaan. ‘knock and talk’-gesprekken ‘Knock and talk’-gesprekken verwijzen naar informele gesprekken met ondernemers die regelmatig herhaald kunnen worden. Dit geldt als een instrument om een vinger aan de pols te houden in een winkelstraat of op een bedrijventerrein. Medewerkers van de gemeente stappen binnen, vragen hoe de zaken gaan, informeren of het Digitaal Opkopers Register op orde is en of daar hulp bij nodig is. De gedachte daarachter is dat bonafide ondernemers graag een zichtbare overheid zien, en dat malafide ondernemers dan eerder geneigd zijn te vertrekken. 83 adresonderzoeken Waar bedrijven onaangekondigd bezocht kunnen worden, staat het grondwettelijk recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dit niet toe bij woningen. Een adresbezoek gebeurt enkel signaal gestuurd, bijvoorbeeld naar aanleiding van illegale bewoning of van overschrijding van het toegestane aantal inschrijvingen.

handhaven op bestemmingsplan Een bestemmingsplan vermeldt wat er binnen een bepaald gebied mag gebeuren: is horeca bijvoorbeeld toegestaan en welke voorwaarden gelden er bij bouwprojecten? De gemeente dient op te treden als bijvoorbeeld het gebruik van een pand in strijd is met het bestemmingsplan. Binnen de aanpak van ondermijning is het daarmee een instrument om ongewenste activiteiten tegen te gaan. Op de constatering van een overtreding volgt bijvoorbeeld een stopgesprek of een last onder dwangsom. 84 Een voorbeeld hiervan is de aanpak van panden die dienen als clubhuizen van outlaw motorcycle gangs. Als dit in strijd is met het bestemmingsplan, kan de gemeente eerst een stopgesprek aangaan met de pandeigenaar. Als die niet bereid is om de huur op te zeggen, kan de gemeente besluiten te handhaven. Dit gebeurt door middel van een last onder dwangsom om af te dwingen dat de huur wordt opgezegd. In een ander voorbeeld bestond er het vermoeden dat een pand dienst deed als privésauna waar onder meer seks werd aangeboden. 85 Ook waren er zonder vergunning drank en sisha beschikbaar. Omdat de bestemming van het pand ‘badhuis’ voorschreef, vormde dat aanleiding voor handhaving op het bestemmingsplan. Ter voorbereiding is een bestuurlijke rapportage opgesteld. Op het moment van schrijven van deze nota bereidde de gemeente een bestuurlijke waarschuwing voor.

Indien binnen één jaar blijkt dat de ondernemer het bestemmingsplan opnieuw niet naleeft, kan de gemeente het pand sluiten. De betrokken ambtenaar laat weten dat de gemeente daarnaast boetes heeft opgelegd voor het aanbieden van drank en sisha zonder vergunning. handhaven op erfpacht De gemeente bezit grondposities die het uitgeeft via erfpacht. Dit is onder meer het geval in het havengebied (uitgezonderd de Waalhaven) en op de bedrijventerreinen

83 Interviews medewerkers gemeente. 84 De onderstaande voorbeelden zijn gebaseerd op interviews met medewerkers van de gemeente. 85 Regiegroep Hand in Hand, ‘Voortgangsrapportage programma Hand in Hand’, januari 2021, pp. 7 en interview betrokken ambtenaar.

70

onder de radar

Spaanse Polder en Rotterdam-Noordwest. Via een erfpachtcontract heeft de gemeente een privaatrechtelijke relatie met een pandeigenaar, die onder voorwaarden opgezegd kan worden. Reden om een erfpachtcontract op te zeggen kan bijvoorbeeld de vondst van een hennepkwekerij of drugslab zijn, of een outlaw motorcycle gang die een pand als clubhuis gebruikt.

werkwijze inzet bestuurlijke maatregelen Bestuurlijke instrumenten en maatregelen kenmerken zich door hun wisselwerking met andere vormen van handhaving, bijvoorbeeld via het strafrecht. Zo begint de sluiting van een drugspand bij een dossier dat de politie indient bij de burgemeester. Voor een Bibob-onderzoek kan de gemeente een beroep doen op informatie van onder meer de politie, het OM en de Belastingdienst. Aan de invoering van de vergunningplicht voor autoverhuurbedrijven in de Spaanse Polder ging een onderzoek van de politie vooraf. In de gemeentelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit gaat bijzondere aandacht uit naar de drugscriminaliteit. Bij drugsvondsten hanteert de gemeente verschillende werkwijzen. Bij de vondst van een handelshoeveelheid drugs of voorbereidingsmiddelen kan de burgemeester de woning of het bedrijfspand sluiten op basis van de Opiumwet. De ontmanteling van een hennepkwekerij in een woning is daarentegen belegd bij het college. Het grote aantal ontmantelde hennepkwekerijen zou de gemeentelijke organisatie te zwaar belasten. Bij de aanpak van hennepkwekerijen is daarom een grotere rol weggelegd voor het strafrecht. Tot slot leidt een drugsvondst bij een horecabedrijf standaard tot een sluiting van drie maanden.

Betrokkenheid bij ondermijnende praktijken kan voor de burgemeester reden zijn om diegene het oordeel ‘van slecht levensgedrag’ te geven. De precieze criteria en consequenties van een dergelijk oordeel zijn niet in beleid vastgelegd. Dat er weldegelijk gevolgen aan verbonden zijn, bleek uit een bezwaarprocedure die de rekenkamer heeft bestudeerd. Een horecaondernemer bleek als gevolg van dit oordeel gedurende tien jaar geen horecabedrijf binnen de gemeentegrenzen te mogen exploiteren. inleiding De aanpak van ondermijnende criminaliteit is grotendeels signaal gestuurd. Signalen kunnen op verschillende wijzen binnenkomen, bijvoorbeeld vanuit de gemeentelijke organisatie of via meldingen van burgers. Daarnaast kunnen samenwerkingspartners signalen delen: zoals de politie die een drugsvondst in een woning meldt of een tip die is binnengekomen via Meld Misdaad Anoniem. Ook het RIEC-overleg met samenwerkingspartners als de politie, het OM en de Belastingdienst is een weg waarlangs signalen de gemeente kunnen bereiken. Deze paragraaf beschrijft de uitvoering van enkele maatregelen die volgen op een signaal. In de onderstaande procesbeschrijvingen gaat de rekenkamer in het bijzonder in op de sluiting van drugspanden, Bibob-onderzoeken en de invoering van de vergunningplicht op een branche.

Hoewel de gemeente meer instrumenten tot haar beschikking heeft, geldt dat deze instrumenten een grote rol spelen binnen de aanpak van ondermijning. maatregelen drugspanden Het Rotterdamse beleid ten aanzien van drugspanden maakt een onderscheid tussen enerzijds woningen of bedrijfspanden waar een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen (of materialen om die te vervaardigen) en anderzijds hennepkwekerijen

71

onder de radar

in woningen. 86 De sluiting van drugspanden gebeurt op basis van de Opiumwet en is een bevoegdheid van de burgemeester. Handhaving op hennepkwekerijen in woningen is daarentegen belegd bij het college, dat bestuursdwang kan toepassen en bestuurlijke boetes kan opleggen. In een evaluatie van de toepassing van de Opiumwet uit 2020 wijzen onderzoekers erop dat Rotterdam met dit onderscheid afwijkt van veel andere gemeenten. De verklaring hiervoor ligt erin dat het sluiten van een drugspand veel capaciteit vergt. Als dit instrument zou worden gebruikt voor het grote aantal opgerolde hennepkwekerijen dan veroorzaakt dit een grote druk op de gemeentelijke organisatie. 87 Dit neemt niet weg dat de burgemeester alsnog tot een sluiting kan overgaan indien er sprake is van “verzwarende omstandigheden”. 88 Ambtenaren wijzen er daarnaast op dat de huidige handhaving op basis van de bevoegdheden van het college effectief zijn. De sluiting van een drugspand op basis van de Opiumwet begint bij de politie. Na een tip van bijvoorbeeld omwonenden of via Meld Misdaad Anoniem kan de politie een woning binnentreden. Bij een drugsvondst dient de politie een rapportage in bij de burgemeester. De pandeigenaar en de bewoners ontvangen via een woonoverlastcoördinator (die namens de gemeente toeziet op woonoverlast en fraude) bericht dat de burgemeester het voornemen heeft om het pand te sluiten.

De eigenaar en bewoners kunnen hierop tijdens een zienswijzegesprek reageren. Het team Beleid en Interventies, onderdeel van de Directie Veiligheid, verzorgt de ambtelijke afhandeling en schrijft een advies aan de burgemeester. Die beslist op basis van de rapportage en de zienswijzen of hij het pand sluit of een waarschuwing geeft. Een reden om het bij een waarschuwing te laten, kan zijn dat er jonge kinderen aanwezig zijn (al kunnen ook panden waar kinderen wonen, gesloten worden als de situatie daarom vraagt) of omdat de huurder van een corporatiewoning al verhuisd is. 89 De woonoverlastcoördinator informeert zowel de bewoners als de pandeigenaar per brief over het besluit van de burgemeester. Deze brief bevat ook een bijlage met toelichting over de mogelijkheid om binnen zes weken bezwaar aan te tekenen bij de Algemene Bezwaarschriftencommissie en een voorlopige voorziening aan te vragen bij de voorzieningenrechter. 90 Tegen het besluit van de burgemeester kan in beroep worden gegaan bij de rechter. Voor de rechter houden pandsluiting op basis van de Opiumwet veelal stand, mede als gevolg van enkele uitspraken van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

91 Een huisuitzetting kan voor huurders resulteren in een registratie in het Regionaal Vangnet, een zwarte lijst van “wanpresterende huurders” die maximaal vijf jaar niet in aanmerking komen voor een corporatiewoning in de regio Rotterdam. 92

86 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019’, 7 januari 2019. 87 Pro Facto, ‘Gemeente Rotterdam. Evaluatie toepassing artikel 13b Opiumwet’, maart 2020. 88 Voor dergelijke ‘verzwarende omstandigheden’ wordt aansluiting gezocht bij de indicatoren die zijn opgenomen in de eerder genoemde ‘Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet’. Voorbeelden zijn: de hoeveelheid aangetroffen middelen, de aanwezigheid van wapens, of verwijtbaar gedrag van bewoners/betrokkenen (zoals relaties met bekende drugshandelaren of de georganiseerde misdaad). 89 Interview medewerker gemeente en Pro Facto, ‘Gemeente Rotterdam. Evaluatie toepassing artikel 13b Opiumwet’, maart 2020. 90 Burgemeester van Rotterdam, modelbrieven ‘Rode kaart voorbereidingshandelingen hennep’ en ‘Rode kaart voorbereidingshandelingen harddrugs’, ongedateerd. 91 Raad van State, ECLI:NL:RVS:2013:CA2043, 5 juni 2013 en Raad van State, ECLI:NL:RVS:2014:3941, 5 november 2014. 92 Projectgroep Regionaal Vangnet, ‘Protocol Vangnet en Regionale Registratie’, 10 januari 2017.

72

onder de radar

De aanpak van hennepkwekerijen in woningen kent een ander traject. Sinds 2006 werken de gemeentelijke afdeling Bouw- en Woningtoezicht van het cluster Stadsontwikkeling, de politie en netbeheerder Stedin hiervoor samen onder de noemer ‘henneptrein’. Bij de vondst van een hennepkwekerij kan de gemeente handhavend optreden als blijkt dat er sprake is van zogeheten gevaarzetting. De Woningwet (artikel 1a lid 2) verplicht eigenaren namelijk hun panden veilig te gebruiken. Indien de inspecteur een brandgevaarlijke situatie vaststelt (bijvoorbeeld door illegaal afgetapte stroom of het ontbreken van aarding), kan de gemeente spoedeisende bestuursdwang toepassen om de kwekerij te verwijderen en de kosten op de pandeigenaar te verhalen. Indien er geen sprake is van gevaarzetting, volgt handhaving via het strafrecht. Daarnaast kan het college de verhuurder een boete opleggen, omdat deze de woning zonder vergunning onttrekt aan de woningvoorraad. 93 Betrokken ambtenaren geven aan dat een bestuurlijk traject als voordeel heeft dat ook de pandeigenaar, die soms als facilitator optreedt, de rekening gepresenteerd krijgt. Bij een strafrechtelijk traject beperkt zich dit veelal tot de huurder, die bovendien niet altijd te traceren is. Pandeigenaren zijn daarentegen wel vindbaar. De burgemeester kan ook een horecabedrijf sluiten als daar een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen.

In beginsel volgt daarop een sluiting van drie maanden. 94 Opvallend is dat deze termijn korter is dan de sluiting van een woning, terwijl dit laatste ingrijpender is voor de betrokkene. Verder geldt ‘slecht levensgedrag’ als grond om een horecavergunning te weigeren of in te trekken. 95 De wet en de APV geven geen precieze definitie of afbakening van slecht levensgedrag. De Horecanota 2017 – 2021 noemt als voorbeeld “betrokkenheid bij georganiseerde en ondermijnende criminaliteit”. Het APV-artikel vermeldt: “De toetsing aan deze eis is niet bij voorbaat aan regels gebonden. Derhalve is de burgemeester bij de beoordeling of er sprake is van slecht levensgedrag vrij in de wijze van beoordeling en zijn er geen beperkingen opgelegd aan de feiten of omstandigheden die mogen worden betrokken bij dit oordeel.” Het oordeel slecht levensgedrag kan niettemin verstrekkende gevolgen hebben. In een door de rekenkamer bestudeerde recente bezwaarprocedure hanteerde de gemeente een periode van tien jaar waarin de ondernemer in kwestie geen horecaonderneming in Rotterdam mag exploiteren. De rekenkamer heeft hiervan echter geen beleidslijn gezien waarin deze termijn staat vermeld. 96 De burgemeester heeft daarmee een belangrijk aandeel in de invulling van de kwalificatie ‘van slecht levensgedrag’.

Zo oordeelde de hoogste bestuursrechter dat er omwille van de ruime definitie geen beperkingen gelden voor de strafbare feiten die de burgemeester in zijn oordeel mag meewegen, mits hij dit goed onderbouwd en consistent toegepast. 97 In april 2021 verloor de burgemeester echter een zaak in hoger beroep voor de Raad van State omdat hij zijn oordeel volgens de hoogste

93 Gemeente Rotterdam, beleidsregels ‘Bestuurlijke boete Huisvestingswet Rotterdam 2018’, De boete voor het zonder vergunning onttrekken van woonruimte vanuit een bedrijfsmatige exploitatie loopt per constatering op van € 4.000 bij de eerste tot € 20.500 vanaf de vierde constatering. Het beleid vermeldt ook: “Bij woonruimteonttrekking ten behoeve van een hennepkwekerij is altijd sprake van bedrijfsmatige exploitatie.” 94 Directie Veiligheid, ‘Horecanota Rotterdam 2017-2021’, ongedateerd, pp. 37. 95 Drank- en horecawet, artikel 8 lid 1.b en artikel 31 lid 1.b en Gemeente Rotterdam, ‘Algemene Plaatselijke Verordening’, artikel 2:28. 96 Het besluit ten aanzien van vergunning-vrije horeca vermeldt wel dat een horecabedrijf geen gebruik mag maken van de vrijstelling als binnen de afgelopen twaalf maanden een vergunning is ingetrokken op basis van een oordeel ‘slecht levensgedrag’. Gemeente Rotterdam, besluit ‘Openbare instellingen 2017’, 2 januari 2017. 97 Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:4258, 18 december 2019 en Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:217, 3 februari 2021.

73

onder de radar

bestuursrechter onvoldoende had onderbouwd. Aanleiding was een horecavergunningaanvraag van een ondernemer die meerdere panden verhuurt. Daar was eerder een onvergunde seksinrichting aangetroffen en er waren waarschuwingen afgegeven naar aanleiding van drugshandel. De ondernemer was volgens de burgemeester tekort geschoten, onder meer omdat haar huurders contant mochten betalen en niet-traceerbaar waren. De Raad van State oordeelde echter dat het oordeel ‘van slecht levensgedrag’ daarmee onvoldoende was onderbouwd. De directe betrokkenheid van de ondernemer bij strafbare feiten of overtredingen kon niet worden aangetoond. Zo waren uit het Bibob-onderzoek geen bijzonderheden naar boven gekomen en bleek ter zitting dat het Openbaar Ministerie geen van de incidenten had onderzocht. 98 Bibob-onderzoek Een Bibob-onderzoek is altijd gerelateerd aan een gemeentelijk ‘product’ – zoals een vergunning, een subsidie of een te verkopen pand. Er zijn kort gezegd twee aanleidingen om een onderzoek te starten. Ten eerste kan dat een tip zijn vanuit de eigen organisatie of bijvoorbeeld de politie. Daarnaast kent het Bibob-beleid een reeks standaardgevallen die aanleiding zijn voor een onderzoek, zoals een vergunningsaanvraag door een speelautomaten- of seksbedrijf.