21bb6973 Bijlage behorende bij 21bb6968 over Onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit

En we zijn het met u eens dat, als het gaat om het voorkomen van ondermijnende criminaliteit, we nog meer de verbinding binnen de gemeente en met de partners moeten zoeken. Wij geven hierna enkele voorbeelden waaruit de preventieve inzet blijkt: Spaan se Po lde r / No o rd We st In het voorkomen van misbruik van bedrijfsruimten voor criminele doeleinden is een belangrijke rol weggelegd voor pandeigenaren, verhuurmakelaars en bemiddelaars. Begin 2021 is de brochure ‘Bedrijfspand in de Spaanse Polder, ’s-Gravelandsepolder of Noordwest verhuren’ verstuurd aan pandeigenaren, verhuurmakelaars en bemiddelaars die actief zijn in de Spaanse Polder en Noordwest. Ook zijn er jaarlijkse bijeenkomsten geweest met eigenaren van opslagboxen om de samenwerking te

30

onder de radar

zoeken, hen bewust te maken van de risico’s van criminele verhuur en hen beter weerbaar te maken. Ook de samenwerking met private partijen wordt gezocht. Zo zijn bijvoorbeeld de BOVAG en het Verzekeringsbureau Voertuigcriminaliteit geconsulteerd, voordat de vergunningplicht op autoverhuurbedrijven is ingevoerd. Verder gaat de RDW regelmatig mee op integrale controle om de ondernemers voorlichting te geven. Een duidelijke informatiebrief wordt persoonlijk aan alle opkopers uitgereikt, om de relatie te bevorderen en vragen te kunnen beantwoorden. Jaarlijks organiseren we een ondernemersdiner. Hier sluiten naast ca. 150-200 ondernemers ook de leden van de Driehoek bij aan. Dit is een belangrijk contactmoment, omdat ondernemers dan nadrukkelijk worden meegenomen in de ontwikkelingen in het gebied, maar ook de kans krijgen om vragen te stellen, relevante ontwikkelingen te schetsen en/of hun zorgen te uiten. Ook is er elke dag een prikploeg aan de slag om de buitenruimte schoon te houden. Verder worden ook communicatiemiddelen ingezet, zoals een campagne om de bewustwording en meldingsbereidheid te verhogen. Han d in h an d/ Bo ule vard Zuid De structurele ‘knock and talk’ aanpak is niet alleen bedoeld om vast te stellen waar het mogelijk niet pluis is.

Juist dit structurele contact met ondernemers heeft als doel om korte lijnen te creëren, een relatie op te bouwen en vertrouwen te laten groeien tussen ondernemers en overheid. Er is een nauwe samenwerking met het Nationaal Programma Rotterdam Zuid. En door de aanwezigheid en zichtbaarheid van de stadsmarinier in het hart van de winkelstraat, is ingezet op het bouwen van vertrouwen, het toegankelijk zijn voor ondernemers en bewoners en het actief informeren over de aanpak. Dit heeft ook een preventieve werking. Bewoners zien dat de overheid er is, dat ondermijning aanpakt wordt en dat de gemeente toegankelijk is voor meldingen. Dit geeft ook de kans om in een vroeg stadium acties in te zetten en daarmee verergering te voorkomen. vastgo e dc rim in alite it Om vastgoedcriminaliteit te voorkomen, werken we samen met onder andere bewoners, brancheverenigingen, woningcorporaties en Verenigingen van Eigenaars in goede samenwerking met de versterkingspijler van het RIEC (Motus). Wanneer er misstanden in panden worden aangetroffen, gaat de gemeente samen met de politie in gesprek met pandeigenaren en betrokken (verhuur) makelaars. Verder zijn pandeigenaren bewust gemaakt van de regels rondom goede verhuur en zijn er voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd voor drie grote verhuurders in Rotterdam over hoe zij ondermijnende criminaliteit kunnen herkennen en voorkomen.

In Delfshaven vindt er na vaststelling van criminele activiteiten in een bedrijfspand altijd een gesprek met de vastgoedeigenaar plaats over zijn wijze van verhuren, ontbinding van de huurovereenkomst en verhuren aan een bonafide onderneming of transformatie naar een woning of maatschappelijke doelstelling. Ook is er intensief overleg over toevoegen of juist afschalen van bestemmingen in bestemmingsplannen en met een andere blik naar winkelstraten kijken en daarmee de gebiedskoersen Detailhandel anders beschrijven dan voorheen. in te ge re Have n De gemeente (Directie Veiligheid) participeert in het programma Integere Haven van het Openbaar Ministerie dat gericht is op preventie en bewustwording van de risico’s van criminele infiltratie in de haven. Het betreft personele inzet en financiële

31

onder de radar

middelen. De publiek- private samenwerking in de haven is primair gericht op het weerbaar maken van bedrijven in de haven. Dat gebeurt door middel van voorlichting, scholing, uitgeven van nieuwsbrieven, webinars, professionele ondersteuning van de Information Sharing Centers (platform voor kennisuitwisseling tussen veiligheidsmanagers private sector en publieke partners) etc. De website https://www.rotterdamsehavenveiligehaven.nl/ geeft een goed beeld van de activiteiten en middelen die in dit kader ingezet worden. ten slotte In de zeven jaar dat de gemeente samen met haar partners actief is in de aanpak van de ondermijnende criminaliteit zijn er grote stappen gezet. Wij zijn hierin gekend en gesteund vanuit onze gemeenteraad en het Rijk. Hoewel de aanpak relatief jong is, zijn er resultaten geboekt die impact hebben op onze stad. Dat neemt echter niet weg dat we ons terdege bewust zijn van de opgave die voor ligt en de complexiteit hiervan. Elke handreiking om onze werkwijze te verbeteren omarmen wij. Zo ook uw rapport.

Uw aanbevelingen geven ons handvatten voor aanscherping en verdere doorontwikkeling van de aanpak op een aantal punten, zoals het vooraf beter expliciteren van gemaakte keuzes, het zoveel mogelijk opstellen van projectplannen met concrete doelen, verdere concretisering en formalisering van de inzet van andere clusters en verdere verbetering van de verantwoording van de aanpak aan de gemeenteraad. Door de aanpak ondermijning wordt juist scherper om welke inhoud het gaat, welke opgaven er mee samenhangen en wordt het inzichtelijk wat vereist is om te komen tot een goede formulering. We willen daar ruimte voor laten. Denk aan jeugdigen in de omgeving die de verlokkingen zien van het drugsgeld of minderjarigen die opgroeien in een woning met ‘verstopte drugs’. Denk ook aan de ondernemers die zien dat het lonend kan zijn om zogenoemd ‘kleine pakketjes’ in bewaring te nemen. We hebben er alle vertrouwen in dat we met uw aanbevelingen hier een vervolg aan kunnen geven en onverminderd voort kunnen gaan in de inzet voor een veilig Rotterdam voor alle inwoners.

nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie op het rapport. In zijn reactie spreekt het college de waardering uit voor het onderzoek en geeft aan de bevindingen in de nota te herkennen. Wel zegt de college in zijn reactie op een aantal punten een andere mening te zijn toegedaan. De reactie van het college is tweeledig. Ten eerste wordt de rekenkamer verzocht in het rapport niet te verwijzen naar bepaalde documenten met een beroep op de vertrouwelijkheid ervan. Ten tweede gaat het college inhoudelijk in op de aanbevelingen van de rekenkamer. Verder is er geen inhoudelijke reactie gegeven op de door de rekenkamer geformuleerde conclusies. De rekenkamer gaat hieronder in op zowel het verzoek over de vertrouwelijkheid van documenten als op de reactie op de aanbevelingen. vertrouwelijkheid informatie In zijn reactie doet het college een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om bepaalde informatie in het rapport niet te doen opnemen. In dat kader wil de rekenkamer wijzen op het wettelijke kader waarbinnen de rekenkamer opereert en de gevolgen daarvan voor de openbaarheid van haar handelen. Zo heeft de rekenkamer niet alleen de wettelijke taak de controlerende functie van de raad te versterken, maar ook om bij te dragen aan de openbaarheid en transparantie van het gemeentelijk

32

onder de radar

bestuur en de politiek-bestuurlijke besluitvorming. Op grond van artikel 185 lid 5 Gemeentewet zijn rekenkamerrapporten dan ook altijd openbaar. Dit belang van openbaarheid weegt de rekenkamer als uitermate zwaar. De Gemeentewet stelt wel een beperking aan wat de rekenkamer openbaar mag maken. Zo mag zij naar haar aard vertrouwelijke informatie niet in de openbare rapporten opnemen (artikel 185, lid 1). In dit geval zou dat om informatie kunnen gaan waarop het college ex art 55 van de Gemeentewet, op grond van bijvoorbeeld het in de reactie aangehaalde belang in artikel 10 van de Wob, geheimhouding heeft gelegd. De rekenkamer is aan een dergelijke geheimhouding gebonden en mag deze niet zelfstandig doorbreken. Uit niets blijkt echter dat het college deze bepaling heeft toegepast, ook niet uit navraag in het kader van ambtelijk wederhoor. Klaarblijkelijk is de betreffende informatie niet zo gevoelig, dat dit artikel had hoeven worden ingeroepen. Een tweede categorie informatie die rekenkamer zonder meer niet mag opnemen in haar openbare rapport betreft informatie die raakt aan de belangen die genoemd zijn in artikel 10, lid 1 van de Wob, de zogeheten absolute weigeringsgronden. Hier is geen sprake van en het college doet hier dan ook terecht geen beroep op.

Het college beroept zich wel op artikel 10, lid 2, sub g, ‘het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.’ Bij beroep op zo’n relatieve weigeringsgrond dient een expliciete afweging te worden gemaakt tussen het belang van openbaarheid en het belang dat met openbaarheid in het geding komt. Het college maakt in zijn reactie echter geen expliciete afweging tussen het belang van onevenredige benadeling en het belang van openbaarmaking van informatie aan het publiek, welke laatste de Wob als uitgangspunt hanteert en die juist nog meer gewicht toekomt, gegeven de beschreven positie en taak van de rekenkamer. Het college beschrijft daarentegen hooguit in algemene bewoordingen welke nadelen uit openbaarmaking voort kunnen vloeien, maar bijvoorbeeld niet op welke wijze, in welke mate en, met name, door welke specifieke passages in het rapport. Uiteindelijk is het aan het de rekenkamer om een afweging te maken tussen het belang van openbaarmaking en het belang waarop het college zich beroept. De reactie van het college bemoeilijkt deze afweging echter in grote mate. Zo verwijst het naar vermeend vertrouwelijke informatie en documenten, maar welke het betreft is niet helder; alleen in ambtelijk wederhoor zijn enkele concrete documenten genoemd.

Extra complicerend is dat het college niet aangeeft welke concrete passages niet zouden worden mogen opnemen. Daarmee wordt de rekenkamer nauwelijks in staat gesteld een weloverwogen afweging te maken tussen het belang van openbaarheid en het belang van de gemeente en derden. Het college verzoekt de rekenkamer uiteindelijk ‘om in de rapportages niet te refereren aan vertrouwelijke documenten en informatie’. De rekenkamer zal hieraan voldoen door alle bronvermeldingen, referenties en verwijzingen naar vermeend vertrouwelijk geachte documenten (in voetnoten en in de lopende tekst) te verwijderen, tenzij deze reeds evident elders op bepaalde wijze openbaar zijn gemaakt of geworden. Daarnaast zal zij de onderliggende casusrapportage, waar veel van zulke vermeldingen in staan, niet als bijlage bij het openbare rapport opnemen.

33

onder de radar

Hiermee doet de rekenkamer helaas afbreuk aan de navolgbaarheid van het onderzoek en de uiteindelijke onderbouwing van de conclusies. Niettemin meent de rekenkamer dat er voldoende informatie overblijft, op basis waarvan de raad en college een openbaar politiek debat over de uitkomsten kunnen voeren. Mede in het licht van de bepalingen in het G4-kwaliteitshandvest, waaraan de Rekenkamer Rotterdam zich heeft gecommitteerd, wil de rekenkamer niet verder gaan. Bovendien kán de rekenkamer ook niet verder gaan. Als het college dat had gewild, dan had de rekenkamer feitelijk geen onderzoek naar de aanpak van ondermijning kunnen doen, laat staan dat daarover een openbaar politiek-bestuurlijk debat gevoerd zou kunnen worden. Het zou een ontoelaatbare inbreuk zijn op de fundamentele en wettelijke taak en positie van de rekenkamer om bij te dragen aan een open en transparant bestuur. De rekenkamer gaat er evenwel van uit dat het college dat niet beoogde met zijn beroep op de Wob. inhoudelijke reactie op aanbevelingen De rekenkamer schetst in de conclusies verschillende dilemma’s die in de aanbevelingen expliciet terugkomen. In deze dilemma’s benoemt rekenkamer de voor- en nadelen van de gekozen invulling van de aanpak van ondermijning door het college. Doel van de aanbevelingen van de rekenkamer is vooral dat de raad in positie wordt gebracht hier expliciet een keuze in te maken.

Uit de reactie van het college maakt de rekenkamer op dat het college vooral gebruikmaakt van de gelegenheid nogmaals de voordelen van de huidige aanpak voor het voetlicht te brengen en daarbij praktische voorbeelden noemt van uitgevoerde activiteiten. De rekenkamer is van mening dat het inmiddels aan de raad is hier keuzes in te maken. De aanbevelingen kunnen de raad daarbij ondersteunen. Afgaande op de reactie van het college kan de rekenkamer bij alle aanbevelingen niet vaststellen of het college voornemens is deze over te nemen. Uit de reactie maakt de rekenkamer op dat het college aanbeveling 1a (benodigde mate van waarborgen bij het bestuurlijk instrumentarium) niet deelt. De aanbeveling richt zich op het voeren van een discussie met de raad over de mate waarin striktere waarborgen tegen fouten of willekeur nodig zijn. De reden dat de rekenkamer deze discussie gewenst vindt, is dat bestuurlijke maatregelen verstrekkende gevolgen kunnen hebben, terwijl waarborgen zoals uit het strafrecht ontbreken. De gemeente hanteert echter geen strikt afwegingskader om te beoordelen of een maatregel moet worden ingezet en of dit proportioneel is. Bovendien zijn, bijvoorbeeld in het geval van pandsluitingen, veel bevoegdheden geconcentreerd bij de burgemeester. Het ontbreken van waarborgen vindt de rekenkamer vanuit het oogpunt van ‘checks and balances’ een risico.

Dat het college van zichzelf vindt dat hier zorgvuldig mee wordt omgegaan en zegt maatwerk toe te passen, is voor de rekenkamer onvoldoende. Het bestuur handelt hier immers alleen in. Aanbevelingen 1b, c en d (dilemma’s over afbakening van ondermijning, een organische aanpak versus doelstellingen en een projectmatige versus een generieke aanpak ) lijken gedeeltelijk te worden overgenomen. Met name wordt ingegaan op het verder inkaderen van het begrip ondermijning. Of aanbeveling 2 (verwerken van gemaakte keuze in het veiligheidsbeleid en investeringen in verdere afwegingskaders voor de inzet van het bestuurlijk instrumentarium) wordt overgenomen, komt in de reactie niet duidelijk terug.

34

onder de radar

Aanbevelingen 3 en 4 over monitoring en verantwoording aan de raad lijken gedeeltelijk te worden overgenomen. Het college schetst hier het voornemen meer evaluaties van onderdelen van de aanpak te laten uitvoeren. Daar is de rekenkamer op zich voorstander van, zolang het niet blijft bij het rapporteren over onderdelen van aanpakken alleen. Het gevaar blijft dan bestaan van een te gefragmenteerd beeld met weinig overzicht van zowel de inzet als de resultaten van de gehele aanpak. Uit de reactie op aanbeveling 5 (over het investeren in de betrokkenheid van andere clusters) kan de rekenkamer niet opmaken of het college de aanbeveling overneemt. Als voorbeeld worden afspraken met clusters Stadsontwikkeling en Stadsbeheer aangehaald. Dit zijn echter de clusters waar op dit moment wel concrete afspraken mee zijn gemaakt. De rekenkamer doelde met deze aanbeveling juist op de clusters waar dat op dit moment nog niet het geval is en waar naar het oordeel van de rekenkamer een accounthouder alleen niet voldoende is om de noodzakelijke inzet op ondermijning te realiseren. Aanbeveling 6 (over de aandacht voor preventie) lijkt te worden overgenomen, alhoewel het college vooral voorbeelden schetst van de huidige inzet op preventie. Uit de slotopmerkingen van het college maakt de rekenkamer op dat de aanbevelingen worden gebruikt voor de verdere doorontwikkeling van de aanpak.

Tegelijkertijd ziet de rekenkamer weinig concrete toezeggingen bij de aanbevelingen. De reactie van het college vindt rekenkamer dan ook exemplarisch voor de huidige wijze waarop het beleid is uitgewerkt en wordt verantwoord. Ook daarin ontbreekt het te vaak aan duidelijkheid over wat het college beoogt, hoe het wordt uitgevoerd en wat heeft opgeleverd. In de reactie ziet de rekenkamer dan ook het risico dat wordt voorbijgegaan aan de belangrijkste aanbeveling van de rekenkamer: een met de raad afgestemde, onderbouwde en expliciete keuze op de geschetste dilemma’s. Juist binnen een relatief nieuw beleidsveld voor de gemeente is het van belang een fundamentele discussie te voeren met de raad over de rol van de gemeente en de grenzen daaraan.

35

onder de radar

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding Rotterdam zet stevig in op de bestrijding van ondermijnende criminaliteit, vaak omschreven als de vermenging van onder- en bovenwereld. 6 De stad kent volop uitdagingen op dit terrein. Zo wijzen studies op de rol van de haven als draaischijf in de internationale drugshandel 7 en waarschuwt menig onderzoeker en beleidsmaker dat de sociaal-economische karakteristieken van sommige wijken een voedingsbodem kunnen zijn voor ondermijnende criminaliteit. 8 Sinds 2014 geldt het fenomeen in de gemeentelijke veiligheidsprogramma’s daarom als beleidsprioriteit. Het huidige college intensiveerde de aanpak met jaarlijks € 4,42 mln. extra budget. 9 De Rotterdamse aandacht voor ondermijnende criminaliteit staat niet op zichzelf. Het fenomeen is de voorbije jaren namelijk hoog op de maatschappelijke agenda komen te staan. Zo waarschuwden journalist Jan Tromp en hoogleraar Pieter Tops in hun boek ‘De achterkant van Nederland’ dat criminele netwerken in Nederland de dienst uit maken. In het nieuws is er volop aandacht voor liquidaties en beschietingen van woningen, bedreigingen van burgemeesters en bestuurders en voor witwaspraktijken in horeca of belwinkels. Dergelijke praktijken leggen bloot hoe de onder- en de bovenwereld in elkaar overvloeien, is de gedachte.

Daarmee groeide de voorbije jaren ook landelijk de bestuurlijke aandacht voor het fenomeen van ondermijnende criminaliteit. De minister van Justitie en Veiligheid stelde een eenmalig ondermijningsfonds van € 100 mln. beschikbaar en voorziet een “langjarige, aanzienlijke inspanning met een brede coalitie van partijen”. 10 Het kabinet Rutte-III werkt daarnaast aan nieuwe ondermijningswetgeving. Daaronder vallen bijvoorbeeld een verbod op ondermijnende organisaties en een vergroting van de reikwijdte van de wet Bibob. 11 Dit alles roept de vraag op hoe de gemeente dit vraagstuk benadert. De Rekenkamer Rotterdam heeft daarom onderzoek gedaan naar hoe de gemeente invulling geeft aan haar beleid ten aanzien van ondermijnende criminaliteit en hoe zij de instrumenten inzet die zij daarbij tot haar beschikking heeft.

6 Directie Veiligheid, ‘Veilig@Rotterdam. Veiligheidsprogramma 2018 – 2023’, november 2018, pp. 18. 7

Staring, R. (et. al), ‘Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven: aard en aanpak van het fenomeen’. Rotterdam, Erasmus Universiteit Rotterdam,

Erasmus School of Law, 26 mei 2019. 8 Schram, Jorgen, Jorren Scherpenisse en Mark van Twist, ‘Zweven en zwoegen op Zuid. Een kroniek over de integrale ondermijningsaanpak op Rotterdam Zuid’. Den haag: NSOB, 2018. 9 Directie Veiligheid, ‘#Veilig010. Programma veiligheid 2014-2018’, november 2013. Directie Veiligheid, ‘Veilig@Rotterdam Veiligheidsprogramma 2018 – 2023’, november 2018. 10 Minister van Justitie en Veiligheid, kamerbrief ‘versterking aanpak ondermijning: stand van zaken uitvoering ambities regeerakkoord’, 11 juli 2018. 11 Ministerie van Justitie en Veiligheid, ‘Ondermijningswetgeving. Stand van zaken’, 1 april 2020.

39

onder de radar

doel- en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer: 12 • inzicht te geven in de vraag of er sprake is van samenhangend beleid ten aanzien van ondermijnende criminaliteit; • te beoordelen hoe de gemeente invulling geeft aan haar rol binnen de bestrijding van ondermijnende criminaliteit; • te beoordelen hoe de gemeente het bestuurlijk instrumentarium inzet dat zij tot haar beschikking heeft; • te beoordelen of de aanpak van de gemeente van toegevoegde waarde is. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre hanteert de gemeente een adequate aanpak van ondermijning en is deze aanpak van toegevoegde waarde voor de bestrijding van ondermijnende criminaliteit? De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. In hoeverre beschikt de gemeente over een samenhangend beleid ten aanzien van ondermijnende criminaliteit en is de organisatie voldoende geëquipeerd voor de uitvoering daarvan? 2. Welke instrumenten heeft de gemeente tot haar beschikking en wat is de ontwikkeling van de inzet daarvan? 3. Is er sprake van een adequate uitvoering van gemeentelijke projecten en programma's en van de bestuurlijke instrumenten die de gemeente daarbij tot haar beschikking heeft? 4. Geeft de gemeente ten opzichte van samenwerkingspartners op passende wijze invulling aan haar eigen rol binnen de aanpak van ondermijnende criminaliteit? 5. Is de aanpak van de gemeente van toegevoegde waarde?

scope en afbakening rol gemeente Een kenmerk van de aanpak van ondermijnende criminaliteit is dat dit voornamelijk in samenwerking tussen verschillende instanties gebeurt. Naast de gemeente zijn de politie, het OM, de Belastingdienst en andere (opsporings)instanties betrokken. De rekenkamer heeft in het onderzoek specifiek gekeken naar de rol en inzet van de gemeente. Daarbij is aandacht besteed aan de rol die de gemeente als samenwerkingspartner ten opzichte van de andere organisaties inneemt. Ook vindt binnen de gemeentelijke organisatie samenwerking en informatiedeling plaats. Niet alleen de directie Veiligheid houdt zich bezig met de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ook andere clusters komen in aanraking met vormen van ondermijnende criminaliteit. Een speciale positie wordt ingenomen door stadsmariniers die een rol spelen in de uitvoering van verschillende projecten. In het onderzoek heeft de rekenkamer niet alleen gekeken naar de rol van de gemeente ten opzichte van andere organisaties, maar ook hoe de verschillende clusters ten opzichte van elkaar functioneren en wat daarbij de rol van de betrokken stadsmariniers is.

12 Ten opzichte van de onderzoeksopzet zijn enkele aanscherpingen in de doelstelling, de vraagstelling en de deelvragen aangebracht. In bijlage 1 is dit nader toegelicht.

40

onder de radar

meetbaarheid Eveneens kenmerkend voor ondermijnende criminaliteit, is dat het een grotendeels verborgen verschijnsel is. De omvang van ondermijnende criminaliteit is niet bekend. Met als gevolg dat het moeilijk is om de effecten van de gemeentelijke aanpak in kaart te brengen. Soms kan opsporing juist bijdragen aan de beleving dat de ondermijnende criminaliteit toeneemt, bijvoorbeeld doordat daarmee ook de politieregistratie hiervan toeneemt. Het is onbekend of er in zo’n geval daadwerkelijke sprake is van een toename. Een stijging of daling in de statistieken zegt wel iets over de mate van succes van de opsporing, maar dus niet over de impact op de omvang van de totale criminaliteit. Daarnaast geldt dat een deel van de maatregelen van de gemeente is gericht op preventie. Ook daarvan is moeilijk aan te geven of, en in welke mate, ondermijnende criminaliteit is voorkomen. Tot slot geldt dat maatregelen vaak niet geïsoleerd worden ingezet, maar als onderdeel van een geïntegreerde aanpak waarbij verschillende maatregelen naast elkaar bestaan. De effecten van een specifieke maatregel zijn daardoor niet goed meetbaar. Uit het bovenstaande volgt dat het bijzonder lastig is om in een onderzoek uitspraken te doen over de effectiviteit van de gemeentelijke inzet. De rekenkamer legt in dit onderzoek daarom niet het accent op de effectiviteit.

In plaats daarvan kijkt de rekenkamer vooral naar: • de onderbouwing van de inzet (is het logisch en aannemelijk dat het werkt?); • de wijze van uitvoering (aanwezigheid capaciteit en expertise, loopt het goed, samenwerking/verhouding tot inzet van partners); • de aanwezigheid van een helder kader voor de inzet van bestuurlijke maatregelen en andere instrumenten (worden instrumenten zorgvuldig ingezet?); • de aannemelijkheid dat de gemeentelijke aanpak van toegevoegde waarde is (draagt het bij aan de bestrijding van ondermijnende criminaliteit?). periode Sinds 2014 bestaat er een beleidsprogramma waarin ondermijning specifiek aandacht krijgt. Dit jaar beschouwt de rekenkamer dan ook als startpunt van het onderzoek. Om een goed beeld van de werking van de gemeentelijke aanpak van ondermijning te krijgen wordt gekeken naar beleid en ingezette maatregelen vanaf deze periode. keuze voor casestudies De gemeente pakt ondermijning aan via een scala aan projecten en programma’s. Deze zijn onder meer gericht op witwassen via vastgoed, de aanpak van mensenhandel, drugscriminaliteit in de haven, ‘vrijplaatsen’ en ‘outlaw motor gangs’. Ook is er aandacht voor ‘kwetsbare wijken’, vooral in het zuiden en westen van de stad. Om een goed beeld te krijgen van de uitvoering en resultaten is ingezoomd op een selectie hiervan. De rekenkamer heeft hiervoor vijf projecten als casus geselecteerd.

Bij deze selectie is rekening gehouden met variatie in themagerichte en gebiedsgerichte aanpakken, in ingezette instrumenten en in de looptijd. De volgende vijf casussen zijn geselecteerd: • de Spaanse Polder; • de boulevard op Zuid (Beijerlandselaan en Groene Hilledijk); • de Mathenesserweg; • outlaw motor gangs (OMG’s); • bestuurlijk afpakken.

41

onder de radar

In bijlage 1 is nader ingegaan op de totstandkoming van de selectie.

aanpak Het onderzoek bestaat uit vier onderdelen: • Documentenstudie: beschikbare gemeentelijke beleidsprogramma’s, projectplannen, evaluaties, rapportages en verzonden informatie aan de gemeenteraad zijn bestudeerd. Daarnaast zijn ook diverse landelijke onderzoeken gebruikt. • Interviews: in totaal heeft de rekenkamer met 37 personen gesproken die binnen en buiten de gemeente betrokken zijn bij de aanpak van ondermijning. Het gaat hierbij om ambtenaren van de Directie Veiligheid, stadsmariniers, bij ondermijning betrokken ambtenaren in andere clusters en samenwerkingspartners bij de aanpak van ondermijning. • Data-analyse: om een beeld te krijgen van de inzet en resultaten van de aanpak van ondermijning is een analyse uitgevoerd van bij de gemeente beschikbare cijfers. Naast beschikbare rapportages is aanvullend informatie opgevraagd en ontvangen. • Casestudies: per casus zijn beschikbare projectplannen, evaluaties, voortgangsrapportages of andere informatie over de ontwikkeling ervan bestudeerd. Waar deze informatie ontbrak, is deze door de gemeente op verzoek van de rekenkamer aangevuld. Daarnaast zijn aanvullend per casus vijf tot tien interviews gehouden met betrokken gemeenteambtenaren, betrokken partners in de uitvoering en bewoners, ondernemers of vertegenwoordigers daarvan. Van iedere casus is een casusbeschrijving opgesteld.

Deze is separaat voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor wederhoor. De casusbeschrijvingen zijn gebruikt als input voor hoofdstuk 4 en 5 van het rapport. In bijlage 1 is de onderzoeksaanpak verder uitgewerkt.

leeswijzer In deze nota van bevindingen worden de deelvragen beantwoord. Bij de beantwoording van de meeste deelvragen wordt gebruik gemaakt van normen. Elk hoofdstuk begint met de vermelding van de betreffende normen, voor zover aan de orde. Op basis van deze nota van bevindingen wordt een bestuurlijke nota opgesteld die tevens het antwoord op de deelvragen en de centrale vraag bevat. Hierin worden de bevindingen ook bestuurlijk gewogen en beoordeeld. Deze nota is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt het gemeentelijk beleid en de organisatie beschreven (deelvraag 1). Het derde hoofdstuk behandelt alle bestuurlijke instrumenten die de gemeente gebruikt bij de aanpak van ondermijning en brengt de ontwikkeling van deze inzet in beeld (deelvraag 2). Hoofdstuk 4 gaat aan de hand van de vijf casussen nader in op de uitvoering (deelvraag 3). Ten slotte wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan haar rol en de toegevoegde waarde daarvan voor de aanpak van ondermijning (deelvraag 4 en 5). schuingedrukte teksten In de nota begint elke paragraaf met een cursieve tekst. Deze tekst is te lezen als een korte conclusie van de betreffende (sub)paragraaf aan de hand van de gebruikte normen, of als (bij afwezigheid van normen) een samenvatting van de paragraaf.

42

onder de radar

gekleurde kaders In de nota zijn geelgekleurde en groengekleurde tekstblokken te vinden. De geelgekleurde tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geeft over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en instrumenten. De groengekleurde tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg over feiten waarover in dit rapport wordt geoordeeld.

43

onder de radar

Rekenkamer

Rotterdam

44

onder de radar

2

gemeentelijk beleid ondermijning

inleiding Dit hoofdstuk richt zich op het gemeentelijk beleid voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit. In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag beantwoord: • In hoeverre beschikt de gemeente over een samenhangend beleid ten aanzien van

ondermijnende criminaliteit en is de organisatie voldoende geëquipeerd voor de uitvoering daarvan? Tabel 2-1 geeft weer welke normen worden getoetst. tabel 2-1: normenkader samenhang gemeentelijk beleid norm

paragraaf

het beleid bevat heldere doelstellingen

2-3

de verschillende projecten sluiten op de doelstellingen aan

2-3

er is kennis van ondermijning en actieve inzet in alle relevante clusters van de

2-4

gemeentelijke organisatie de gemeente monitort, evalueert en verantwoordt de uitvoering en resultaten

2-5

De volgende paragraaf (2-2) schetst allereerst een breder kader van de aanpak van ondermijning door gemeenten. In paragraaf 2-3 wordt vervolgens het gemeentelijk beleid beschreven en de doelen die hiermee worden nagestreefd. Ook is uitgewerkt in hoeverre de projecten en programma’s aansluiten bij deze doelen. Paragraaf 2-4 gaat in op de mate waarin er kennis in de gemeentelijke organisatie aanwezig is over ondermijning en er actieve inzet op plaatsvindt. Tot slot behandelt paragraaf 2-5 de wijze waarop de gemeente de uitvoering en resultaten monitort, verantwoordt en evalueert.

integrale aanpak ondermijning en rol gemeenten Al decennia hebben gemeenten een rol in de aanpak van onveiligheid. Sinds tien jaar neemt ondermijning daarbij een belangrijke plaats in. Over de reikwijdte van het begrip ondermijning is geen consensus. Het wordt gebruikt om aandacht te vragen voor diverse vormen van criminaliteit, voor de weerbaarheid van het openbaar bestuur en voor aantasting van de leefbaarheid in wijken. Kenmerkend voor de aanpak van ondermijning is dat deze steunt op regionale samenwerking tussen overheden. Het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) neemt hierbij een prominente plaats in. De gemeente richt zich binnen de aanpak van ondermijning vooral op twee rollen: de regierol (verantwoordelijkheid voor het lokale veiligheidsbeleid) en het toepassen van bestuurlijke maatregelen en instrumenten. Met de groeiende inzet van bestuursrechtelijke maatregelen is er een

45

onder de radar

verschuiving te zien in de rol van de burgemeester. In de praktijk is de rolverdeling tussen de inzet van de gemeente en die van politie en justitie niet altijd duidelijk. ontstaansgeschiedenis aanpak ondermijning Sinds de jaren negentig hebben Nederlandse gemeenten een steeds grotere rol gekregen in de aanpak van onveiligheid. De gemeente heeft niet alleen de regie over het lokale veiligheidsbeleid, maar ook heeft de burgemeester meer bevoegdheden gekregen om via een bestuurlijke aanpak maatregelen te nemen. 13 De grotere rol van gemeenten voert terug tot de kabinetsnota Georganiseerde criminaliteit in Nederland:

dreigingsbeeld en plan van aanpak (1992), waarin werd gewaarschuwd voor de vermenging van onder- en bovenwereld. In deze periode ontstaat het idee van een ‘veiligheidsketen’, waarbinnen meerdere partijen samenwerken: politie, het Openbaar Ministerie en gemeenten. De conclusies van de parlementaire enquête opsporingsmethoden uit 1994 (‘Commissie Van Traa’) wezen op de noodzaak van vertrouwelijke informatie-uitwisseling tussen politie, justitie en het bestuur. Dit resulteerde onder meer in de wet Bibob (2003). Gemeenten en andere overheden kregen daarmee de mogelijkheid om een integriteitsonderzoek te starten en zo te voorkomen dat zij met subsidies of vergunningen onbewust criminaliteit faciliteren. 14 In de nota Veiligheidsbeleid 1995-1998 legde het kabinet het zwaartepunt voor het te realiseren integrale veiligheidsbeleid bij het lokale bestuur. De kabinetten Balkenende hielden vervolgens vast aan die nadruk op de rol van gemeenten, maar de aandacht verschoof van preventie naar repressie. 15 In 2008 startten de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Justitie en Veiligheid met het programma ‘Bestuurlijke aanpak georganiseerde misdaad’. Hieruit volgde onder meer de oprichting van een reeks Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC’s, zie paragraaf 2-2-2). In deze periode raakt ook het begrip ‘ondermijning’ in zwang.

In 2009 verschijnt “Over ondermijning” van de politieeenheid Amsterdam. Hierin wordt gesproken over de toenemende vermenging van de boven- en onderwereld. 16

ondermijning Hoewel het begrip ondermijning veel wordt gebruikt, is er veel discussie over de betekenis ervan. Het wordt gebruikt om een veelheid aan problemen te benoemen: georganiseerde misdaad, drugscriminaliteit, witwassen, corruptie, intimidatie, bedreiging en fraude. 17 Het wordt ook gebruikt om aandacht te vragen voor de weerbaarheid van het openbaar bestuur tegen intimidatie, bedreiging of omkoping. Ook zijn er bredere benaderingen, waarbij het begrip ondermijning wordt gebruikt voor gedrag dat verwijst naar het afwijzen van overheidsbemoeienis en het bewust niet-naleven van wetgeving.

13 Salet, R. en H. Sackers, ‘Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid, Programma Politie & Wetenschap, Den Haag, 2019. 14 Huisman, W., ‘Gemeenten en de strijd tegen de georganiseerde misdaad’, in Tijdschrift voor Veiligheid 2010 (9) 3. 15 Cachet, A. en R.S. Prins, ‘Ontwikkeling van het lokaal veiligheidsbeleid’, in ‘Handboek Veiligheid. Veiligheid en veiligheidsbeleid in Nederland’, 2012. 16 Boutellier, H., ‘De andere kant van de medaille, Visiedocument over de rol van gemeenten in de aanpak van ondermijnende criminaliteit’, Essay voor de VNG, oktober 2019. 17 Boutellier, H., ‘De andere kant van de medaille, Visiedocument over de rol van gemeenten in de aanpak van ondermijnende criminaliteit’, Essay voor de VNG, oktober 2019.

46

onder de radar

Vanaf 2017 zette het kabinet Rutte-III in op intensivering van de aanpak van ondermijning. In het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ is een ondermijningsfonds beschikbaar gesteld met € 100 mln. voor versterking van de aanpak door regio’s. RIEC-partners konden concrete voorstellen indienen bij het ministerie en daarbij aangeven hoe extra budget kon bijdragen aan een ‘versterking en versnelling’ van hun aanpak van ondermijnende criminaliteit. De regio Rotterdam ontving hieruit € 11 mln. om onder meer de drugshandel in de haven te bestrijden. Ook kondigde het kabinet specifieke ondermijningswetgeving aan, gericht op bijvoorbeeld knelpunten rond het verwerken van persoonsgegevens binnen samenwerkingsverbanden, de onderzoeksmogelijkheden van bestuursorganen en een verbod op ondermijnende organisaties. In 2019 is de Opiumwet uitgebreid met de mogelijkheid om panden te sluiten waar voorwerpen of stoffen worden gevonden die bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs (zoals chemicaliën en versnijdingsmiddelen). integrale aanpak Het landelijk beleid voor de aanpak van ondermijnende criminaliteit kenmerkt zich vooral door de ondersteuning van regionale samenwerking. Kenmerkend daarvoor is de integrale benadering, ook wel het werken als ‘één overheid’ genoemd.

In de praktijk betekent dit dat beleid erop gericht is dat verschillende overheidsdiensten als de gemeente, politie, het OM en de Belastingdienst de krachten bundelen. Elke instantie beschikt immers over eigen informatie en eigen handhavingsinstrumenten die elkaar kunnen versterken: van een controle van de bedrijfsadministratie door de Belastingdienst tot een strafrechtelijk onderzoek door het Openbaar Ministerie. RIEC De samenwerking wordt per regio gefaciliteerd door het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC). Het RIEC fungeert als netwerkorganisatie en ondersteunt bij de aanpak van georganiseerde, ondermijnende criminaliteit. De tien regionale RIEC’s vormen samen met het Landelijk Informatie en Expertise Centrum een landelijk dekkend netwerk. Het huidige RIEC Rotterdam ontstond in 2012 uit een fusie van RIEC Rotterdam Rijnmond en RIEC Zuid-Holland Zuid. De zogeheten ‘convenantpartners’ van het RIEC zijn onder meer de gemeente, politie en OM, maar ook de douane, Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). 18 In de stuurgroep RIEC neemt een afgevaardigde van iedere convenantpartner deel.

Daaronder staat de stuurploeg RIEC, waarin vertegenwoordigers van de samenwerkingspartners beslissen over de inzet van capaciteit voor elke casus (een casus is een situatie waarin een vermoeden aanwezig is dat een individu of bedrijf betrokken is bij ondermijnende criminaliteit). De RIEC-partners werken op deelonderwerpen samen met andere publieke en private partijen, die niet aangesloten zijn bij het RIEC-convenant, zoals de Nederlandse Vereniging van Geldtransactiekantoren en De Nederlandsche Bank bij een controle van geldtransactiekantoren. 19

18 Zie voor een volledig overzicht www.riec.nl 19 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Voortgang en resultaten stadsbrede aanpak ondermijnende criminaliteit 2017’, ongedateerd.

47

onder de radar

De RIEC’s houden zich bezig met vijf landelijke thema’s: mensenhandel en -smokkel, georganiseerde hennepteelt, fraude en misbruik in de vastgoedsector, criminele motorbendes en witwassen. Ze richten zich op het verzamelen en verwerken van informatie op de genoemde thema’s. Ook verzamelen RIEC’s informatie over zogeheten regionale handhavingsknelpunten. 20 Een RIEC kan zelf zo’n ‘handhavingsknelpunt’ aanwijzen. Dit kan omdat er bijvoorbeeld een gebied is waarin er sprake is van een gemotiveerd en onderbouwd handhavingstekort. Voordeel van een dergelijke aanwijzing is dat er door de partners onderling in een vroeg stadium informatie gedeeld mag worden, zonder dat er al sprake is van een ‘casus’. “Dit schept ruimte om aan de voorkant alle beschikbare informatie bij elkaar te leggen zodat geanalyseerd kan worden waar ‘de pijn’ in het gebied zit en dit vervolgens gestructureerd en met meer focus te gaan aanpakken.” 21 Handhavingsknelpunten zijn altijd tijdelijk. In het RIEC Rotterdam zijn in 2020 de bestaande handhavingsknelpunten opnieuw beoordeeld. Verder hebben de RIEC’s als taak de integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur op grond van de Wet Bibob te bevorderen en te ondersteunen. Hiervoor is een werkproces ontwikkeld waarin de wijze van ondersteuning van het RIEC aan de gemeente is beschreven.

22 De werkwijze van het RIEC kenmerkt zich door een zogeheten ‘integrale casusaanpak’. Dat begint bij een signaal dat binnenkomt via een van de partners (zoals een verdachte vastgoedtransactie of een vergunningaanvraag die bij de gemeente vragen oproept). De partners analyseren dit signaal vervolgens gezamenlijk en kunnen beslissen om over te gaan tot een interventie (strafrechtelijk, bestuurlijk, fiscaal) door een of meerdere partners. Het kader voor de samenwerking ligt vast in een convenant tussen alle betrokken partijen. Hierin zijn afspraken over de doelen, wijze van organisatie en de informatie-uitwisseling opgenomen. 23 rol gemeenten in aanpak ondermijning In de beschreven ontwikkeling is te zien dat de rol van de gemeente in de aanpak van georganiseerde criminaliteit, en later ondermijning, is toegenomen. De rol van de gemeente ligt op hoofdlijnen op twee vlakken: • regierol: de gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeleid op lokaal niveau. In afstemming met partners worden prioriteiten vastgesteld, maatregelen geformuleerd en een goede inzet van middelen gewaarborgd. Ondermijning is een van de thema’s die een plaats heeft in het integraal veiligheidsplan van gemeenten.

• inzet bestuurlijke maatregelen en instrumenten: het belangrijkste wapen in de gemeentelijke strijd tegen ondermijning zijn de bestuurlijke maatregelen en instrumenten die de gemeente of specifiek de burgemeester kan inzetten. Het gaat om instrumenten als de Bibob, bestuursdwang, bestuurlijke boete, last onder dwangsom, vergunningverlening, sluiting en onteigening. Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op dit palet aan maatregelen.

20 www.riec.nl. 21 Interview partner gemeente. 22 RIEC, ‘Procesbeschrijving Bibob ondersteuning door bestuursorgaan’, augustus 2019. 23 Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC), ‘Convenant ten behoeve van Bestuurlijke en Geïntegreerde Aanpak Georganiseerde Criminaliteit, Bestrijding Handhavingsknelpunten en Bevordering Integriteitsbeoordelingen’, september 2014.

48

onder de radar

Hoewel duidelijk is dat de gemeente een steeds grotere rol is gaan spelen, is tegelijkertijd niet zo scherp af te bakenen wat de precieze rol van de gemeente eigenlijk is. Dit speelt met name bij de inzet van de bestuursrechtelijke bevoegdheden van de burgemeester. De Raad van State wijst erop dat elke betrokken instantie in goede onderlinge afstemming vanuit de eigen rol verantwoordelijkheid neemt. De rol van de burgemeester wordt daarbij groot, maar tegelijkertijd ook begrensd genoemd. Rolvervaging in relatie tot politie en justitie is volgens de Raad van State niet wenselijk. 24 Onderzoekers waarschuwen voor een oneigenlijke inzet van bevoegdheden waarbij “de burgemeester in het gat springt van een tekortschietende repressieve aanpak door de politie en justitie”. 25 Ook wordt gewezen op de bestuurlijke verwarring over rollen en op de noodzaak van een duidelijkere verdeling van verantwoordelijkheden tussen het strafrecht en het bestuursrecht. 26 De gemeente zou alleen moeten optreden op basis van inhoudelijke gronden als deze over betere instrumenten beschikt dan politie en justitie; niet omdat het politie en OM door gebrek aan capaciteit onvoldoende lukt de eigen instrumenten in te zetten. Gepleit wordt voor een sterkere koppeling met het lokaal sociaal-maatschappelijk beleid.

27 Het is, kortom, duidelijk dat de gemeente een belangrijke rol speelt in de aanpak van ondermijning. De precieze invulling van deze rol is onder meer afhankelijk van de opvatting over de wijze waarop de bevoegdheden van de burgemeester moeten worden ingezet.

beleid gemeente Rotterdam Het beleid voor de aanpak van ondermijning in Rotterdam geeft enerzijds invulling aan landelijk en regionaal spelende thema’s en bevat anderzijds specifieke lokale accenten. Het Rotterdamse veiligheidsbeleid beschrijft vijf thema’s en vier gebieden waar de gemeente op in zet. Opvallend is dat niet duidelijk is welke doelstellingen de gemeente heeft met de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Zowel in het algemeen strategisch kader als in veel operationele projectplannen ontbreken concrete doelstellingen. Het gebrek aan doelstellingen is overigens het gevolg van een bewuste keuze van de gemeente om in te zetten op signalen uit de praktijk en hiervoor geen meetbare indicatoren vast te stellen. Dit leidt er echter toe dat niet goed inzichtelijk is wat de gemeente doet, waarom de gemeente kiest voor een bepaalde inzet en welke resultaten worden beoogd. Ook leidt dit tot de behoefte bij meerdere partners aan concretere doelen in de samenwerking met de gemeente. Verder bemoeilijkt het de samenwerking op ondermijning binnen de gemeente. Bij de uitvoering van de ondermijningsaanpak zijn alle gemeentelijke clusters betrokken, maar er is geen gemeenschappelijk kader. Ook ontbreekt een beeld van de precieze financiële inzet van de gemeente op het gebied van ondermijning.

24 Raad van State, ‘De rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning, Voorlichting van de afdeling advisering van de Raad van State’, 20 maart 2019. 25 Salet, R. en H. Sackers, ‘Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid, Programma Politie & Wetenschap, Den Haag, 2019. 26 Boutellier, H., ‘De andere kant van de medaille, Visiedocument over de rol van gemeenten in de aanpak van ondermijnende criminaliteit’, Essay voor de VNG, oktober 2019. 27 Boutellier, H., ‘De andere kant van de medaille, Visiedocument over de rol van gemeenten in de aanpak van ondermijnende criminaliteit’, Essay voor de VNG, oktober 2019.

49

onder de radar

De gemeentelijke projectplannen dekken diverse thema’s af. De meeste projectplannen vallen binnen de vijf thema’s en vier gebieden die in het beleid centraal staan of sluiten aan op regionale speerpunten. Voor een aantal plannen is echter niet duidelijk waarom juist hier een aanpak voor is ontwikkeld. De rekenkamer mist een analyse hoe de gemeente afweegt of en in welke mate wordt ingezet op projecten die buiten de gemeentelijke of regionale speerpunten vallen. Het geheel aan plannen maakt daarom een enigszins willekeurige indruk. ontstaansgeschiedenis beleid ondermijning in Rotterdam Voordat sprake was van de begrippen ondermijning en integrale aanpak startte in Rotterdam in 1998 al het project ‘Alijda’. Dit project was een samenwerking tussen onder meer de gemeente, politie, Justitie en de Belastingdienst met als doel het aantal drugsrunners in één jaar tijd te halveren. Wie werd betrapt, werd meteen doorgelicht door alle diensten. 28 In 2003 werd deze integrale aanpak van het Alijda-project ingezet tegen malafide huiseigenaren. Eind 2006 werd Alijda uitgebreid met als doel vastgoeden hypotheekfraude te bestrijden, onder meer in samenwerking met de Nederlandse Vereniging van Banken, makelaars, notarissen en taxateurs.

Bij het uitwisselen van informatie gingen de aangesloten partijen overigens te ver, oordeelden de Nationale Ombudsman, de Raad van State en het College Bescherming Persoonsgegevens (nu Autoriteit Persoonsgegevens). 29 De aandacht voor de georganiseerde misdaad en de bestuurlijke aanpak daarvan, kwam in 2007 op de agenda. In dat jaar verscheen het Actieprogramma Maatschappelijke Integriteit dat zich richtte op de aanpak van georganiseerde criminaliteit (gedefinieerd als handel in softdrugs, mensenhandel en illegale vastgoedpraktijken). Kenmerkend werd de samenwerking van verschillende instanties (“ketensamenwerking”) onder verantwoordelijkheid van de gemeentelijke Directie Veiligheid. 30 In de ‘Veiligheidsaanpak 2010-2014’ werd die prominente aandacht voor georganiseerde criminaliteit verder uitgewerkt, gedefinieerd als de “verbinding tussen onder- en bovenwereld”. 31 Het gold nu als één van de vier veiligheidsthema’s. Om te voorkomen dat de overheid criminaliteit onbedoeld faciliteert, werden middelen ingezet als de “Alijda-pandenaanpak, de controle van belwinkels en woonwagencentra, de aanpak van hennepteelt en de toepassing van de Wet Bibob”. De term ‘ondermijning’ komt voor het eerst voorbij in het ‘Veiligheidsprogramma 2014-2018’, met daarin ook de aankondiging dat er een “programma ondermijning” wordt ontwikkeld.

In de raadsbrief schrijft de burgemeester dat de nadruk vooral ligt op Rotterdam-Zuid: “de inzet is uiteraard stads breed, maar de uitvoering vindt nu voor een groot deel plaats in een aantal focuswijken in Rotterdam-Zuid, omdat de ingrepen van het NPRZ onvoldoende effect hebben als de ondermijnende criminaliteit niet ook worden aangepakt”. “Gelegenheidsstructuren” zouden moeten worden teruggedrongen door een combinatie van “zorg en preventie” en “hard en repressief

28 Trouw, ‘Harde aanpak Rotterdamse drugsrunners’, 28 november 1998, verkregen via https://www.trouw.nl/nieuws/harde-aanpak-rotterdamsedrugsrunners~bd349d7b 29 Autoriteit Persoonsgegevens, ‘Alijda-lijst Toegezegde werkwijze Alijda-aanpak nu in overeenstemming met de wet’, 9 maart 2009, verkregen via: https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/nieuws/alijda-lijst-toegezegde-werkwijze-alijda-aanpak-nu-overeenstemming-met-de-wet en Raad van State, ECLI:NL:RVS:2007:BA8742, 4 juli 2007. 30 Gemeente Rotterdam, ‘Actieprogramma maatschappelijke integriteit’, Jaarrapportage 2010, 2011. 31 Gemeente Rotterdam, ‘Vertrouwen in veiligheid. Meedoen in de stad. Vijfjarenactieprogramma veiligheid 2010-2014’.

50

onder de radar

optreden”. 32 Opvallend is ook de verbreding in de taakopvatting van de gemeentelijke rol in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Niet langer gaat het over risico dat de overheid onbedoeld criminaliteit faciliteert (waarvoor de wet Bibob in het leven is geroepen). De burgemeester omschreef het fenomeen in een raadsbrief als “zwaardere criminaliteitsvormen als drugscriminaliteit, mensenhandel en witwassen.” 33 actueel beleidskader In figuur 2-1 is het actuele beleidskader schematisch samengevat. In deze vereenvoudigde weergave is de onderlinge samenhang weergegeven. Binnen het kader zijn de relevante onderdelen voor de Rotterdamse aanpak van ondermijning opgenomen. Het gaat om: • Het collegeakkoord. Hierin zijn extra middelen voor de intensivering van de aanpak van ondermijning opgenomen. Deze zijn zowel gericht op de uitvoering van plannen als de intensivering van inzet door andere onderdelen van de gemeentelijke organisatie. • Het beleidsprogramma Veilig@Rotterdam 2018-2023. • De aanpak van ondermijnende criminaliteit. • In het kader van bovenstaand programma lopen verschillende projecten gericht op thema’s of gebieden. In drie gevallen gaat het om een project of programma van substantiële omvang met diverse deelprojecten. Deze zijn apart weergegeven.

Het gaat om het project Holsteiner in de Spaanse Polder, Hand in Hand op de boulevard op Zuid en de aanpak van de haven (bestaande uit het programma Integere Haven en de Uitvoeringsagenda). In deze aanpakken is de inzet van een stadsmarinier verweven. In de haven gaat het specifiek om inzet van een stadsmarinier op de Waalhaven. • Tot slot is relevant dat inzet vanuit diverse clusters plaatsvindt op het gebied van toezicht en handhaving. De in het lichtblauw weergegeven blokken zijn specifiek op de aanpak van ondermijning gericht.

32 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Aanpak ondermijnende criminaliteit Rotterdam-Zuid’, 19 december 2014. 33 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Inzet Aanpak Ondermijnende Criminaliteit’, 7 juli 2015.

51

onder de radar

figuur 2-1 schematische weergave beleidskader

collegeakkoord Het collegeakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’ is het eerste collegeakkoord in Rotterdam dat expliciet melding maakt van ondermijning. Een intensivering van de huidige aanpak is aangekondigd (met name in de Spaanse Polder en de focuswijken op Zuid). Het college stelt hiervoor op jaarbasis € 4,42 mln. aan extra middelen beschikbaar. Het collegeakkoord beloofde ook een extra stadsmarinier voor een stadsbrede aanpak ondermijning. 34 De intensiveringsmiddelen zijn onder andere bedoeld om extra personeel aan te stellen op het gebied van toezicht en handhaving. Zo zijn er bijvoorbeeld bij het cluster Stadsbeheer vijf handhavers, een juridische ondersteuner en een accounthouder bijgekomen. Deze extra handhavers functioneren als een team dat specifiek is gericht op ondermijning. 35 Ook bij andere clusters is geïnvesteerd in extra fte. Daarmee is onder andere een accounthoudersfunctie gefinancierd en zijn bij de meeste clusters ook extra medewerkers aangenomen. Een andere belangrijke pijler van de intensivering is het investeren in kennisvergroting van personeel. Medewerkers worden getraind om signalen van ondermijning beter te herkennen. beleidsprogramma Het beleidsprogramma ‘Veilig@Rotterdam 2018-2023’ beschrijft vier lijnen waarlangs de aanpak van ondermijnende criminaliteit verloopt: signaleren, aanpakken, voorkomen en positieve ontwikkelingen stimuleren.

De centrale thema’s zijn

34 Coalitieakkoord 2018-2022 ‘Nieuwe energie voor Rotterdam’, juni 2018. 35 Interview ambtenaren gemeente.

52

onder de radar

drugscriminaliteit, vastgoed, mensenhandel, digitale ondermijnende criminaliteit en ‘outlaw motor gangs’. De gemeente hanteert naast de themagerichte aanpak ook een gebiedsgerichte aanpak (gericht op Rotterdam-Zuid, West, de Spaanse Polder en de haven). Veilig@Rotterdam noemt als ambitie “een eerlijk, veilig, maatschappelijk integer en rechtvaardig Rotterdam, waar het plezierig leven, wonen en werken is”. Binnen de ondermijningsaanpak zijn de afzonderlijke thematische en gebiedsgerichte aanpakken en projecten nader uitgewerkt. Daarnaast zijn er verschillende stadsmariniers actief die zich richten op ondermijning en daarvoor een eigen aanpak hebben ontwikkeld, bijvoorbeeld voor de aanpak in de Spaanse Polder en van de Beijerlandselaan en Groene Hilledijk. Dit laatste programma, Hand in Hand, heeft overigens een bredere insteek. De aanpak van ondermijnende criminaliteit in het gebied is daarbij een van de pijlers. 36 Niet alle gemeentelijke activiteiten op het gebied van ondermijning zijn uitgewerkt in projectplannen. Dit geldt met name voor de inzet van bestuurlijke maatregelen. Deze maatregelen worden vaak wel als onderdeel van een project ingezet. In hoofdstuk 3 wordt hier verder op ingegaan. Voor de inzet van bestuurlijke maatregelen bestaan enkele aparte beleidslijnen.

Er is een beleidslijn voor de toepassing van de Wet Bibob 37 en voor het sluiten van panden als drugs worden aangetroffen of voorbereidingshandelingen voor het telen of bereiden van drugs (bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet). 38 afbakening ondermijning In het aantal thema’s dat in de projectplannen aan de orde komt, is terug te zien dat het begrip ondermijning in het beleid zich door de jaren heen heeft verbreed. In eerste instantie lag het accent op maatschappelijke integriteit en de nadruk op de kwetsbaarheid van de gemeente voor het onbedoeld faciliteren van criminaliteit. Vervolgens is het accent meer komen te liggen op georganiseerde criminaliteit. 39 De laatste jaren heeft het zich verder verbreed tot het aanpakken van criminele activiteiten die de leefbaarheid in een buurt aantasten, maar niet per definitie zijn veroorzaakt door georganiseerde (drugs)criminaliteit. Het gaat dan om de aanpak van foute ondernemers en illegale activiteiten op straat- of gebiedsniveau, het stimuleren dat daarvoor bonafide ondernemers in de plaats komen en aandacht voor preventie. Deze ontwikkeling laat zien dat ondermijning een dynamisch begrip is waarbij nieuwe thema’s onder het begrip worden verstaan. Ook de opvatting over wat de rol van de gemeente in de aanpak is, heeft zich verbreed.

Deze dynamiek leidt ertoe dat het diffuus wordt wat wel en niet onder ondermijning wordt verstaan. regionale versterkingsgelden Een belangrijk kenmerk van de aanpak van ondermijning is dat deze in samenwerking met partners plaatsvindt. Op regionaal niveau neemt het RIEC een centrale plaats in. Het RIEC richt zich, zoals in de voorgaande paragraaf aangegeven, op vijf landelijke thema’s en specifieke regionale handhavingsknelpunten. De thema’s die centraal staan bij het RIEC zijn terug te vinden in de gemeentelijke aanpak.

36 Gemeente Rotterdam, ‘Hand in Hand’, september 2018. 37 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidslijn toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015, 2015. 38 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2019’, januari 2019. 39 Interview ambtenaar gemeente.

53

onder de radar

Naast deze thema’s heeft de regio Rotterdam ook een Integraal versterkingsplan 20192021. Dit versterkingsplan geeft invulling aan de landelijke intensiveringsmiddelen voor het versterken van de integrale aanpak. In totaal is voor de regio € 11 mln. beschikbaar voor deze periode. In dit versterkingsplan staan drie inhoudelijke thema’s centraal: 40 • criminaliteit die voortvloeit uit drugshandel; • de Rotterdamse haven als logistieke knooppunt voor drugshandel; • criminele geldstromen en het verdienmodel van georganiseerde drugscriminaliteit. De aanpak verloopt via extra inzet op zes zogenaamde versterkingspijlers: 41 • versterking van aanpak van drugs in- en uitvoer, criminele geldstromen en malafide branches in de haven; • oprichting Regionaal Financieel Team; • extra inzet op de regionale aanpak van crimineel vastgoed; • het Regionaal Innovatief Offensief (gericht op het ontwikkelen van een communicatiestrategie, ontwikkelen van methoden om beter verantwoording af te leggen); • ontwikkelen Dynamisch Regionaal Integraal Ondermijningsbeeld (verder ontwikkelen van de gezamenlijke informatiepositie); • opzetten regionaal operationeel bestuurlijk team (ondersteuning van en kennisoverdracht aan gemeenten). haven Binnen de gemeentelijke en regionale aanpak van ondermijning neemt de haven een speciale positie in.

Bijzonder bij de aanpak in de haven is dat niet alleen groot aantal overheidspartijen een rol speelt, maar ook private organisaties een belangrijke functie vervullen. De gemeente heeft vooral een regie- en faciliterende rol in de aanpak in de haven. Het levert onder andere een procesregisseur. “De gemeente zorgt voor het aansturen, enthousiasmeren en organiseren van de integrale projectaanpak en is een linking pin tussen de verschillende pijlers.” 42 Sinds 2013 bestaat het Programma Integere Haven. Dit programma wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de Haventafel waarin betrokken partijen zijn vertegenwoordigd. 43 Het doel van het programma is de weerbaarheid van het havenpersoneel tegen ondermijnende criminaliteit te vergroten. Sinds 2019 loopt daarnaast de in de voorgaande paragraaf genoemde Versterkingspijler haven. De middelen voor deze versterking zijn besteed aan vergroting van de capaciteit en uitvoeren van nieuwe projecten met partners. De acties vanuit beide programma’s komen samen in de Uitvoeringsagenda. In totaal bevat deze 22 actiepunten, gericht op samenwerking met buurlanden en productielanden, barrières opwerpen en het aanpakken van criminele en afpakken van hun vermogen. De gemeente geeft uitvoering aan zeven actiepunten. Voor de revitalisering van de Waalhaven is het Havenbedrijf Rotterdam de ‘trekker’.

Hierbij wordt nauw samengewerkt met de gemeente en de stadsmarinier Waalhaven die in 2020 is aangesteld.

40 RIEC Rotterdam, ‘Integraal versterkingsplan regionale aanpak ondermijning, RIEC Rotterdam 2019-2021’, september 2018. 41 RIEC Rotterdam, ‘Versterkingskrant 2019 – 2020’, april 2020. 42 Interview ambtenaar gemeente. 43 Douane, Havenbedrijf Rotterdam, Rijkshavenmeester, OM, Zeehavenpolitie, FIOD, Deltalinqs en gemeente. Zie ook: www.rotterdamsehavenveiligehaven.nl.

54

onder de radar

Aandachtspunt bij de realisatie van de uitvoeringsagenda is dat voor een deel van de acties aanvullende financiering van de rijksoverheid nodig is. Deze middelen zijn niet toegezegd, waardoor de financiële basis voor de uitvoering gedeeltelijk (waaronder een deel van de aanpak voor de Waalhaven) ontbreekt. Dit geldt zowel voor de inzet van de gemeente als voor de andere betrokken partners. doelstellingen Opvallend is dat het niet duidelijk is wat nu precies de gemeentelijke doelstellingen zijn van de aanpak van ondermijnende criminaliteit, aangezien beleidsstukken nauwelijks doelstellingen vermelden. In algemene termen wordt bij de behandeling van de verschillende thema’s gesproken over: • vergroten van bewustzijn; • barrières opwerpen; • het ondernemersklimaat verbeteren; • meer vertrouwen in financiële systemen; • verstoren en terugdringen van ondermijnende criminaliteit; • het weerbaar maken van overheid, burgers en ondernemers. De projectplannen bevatten doorgaans een beknopte probleemanalyse, algemene doelstellingen en schetsen de hoofdlijnen van de aanpak. Concrete doelstellingen ontbreken ook in deze projectplannen in veel gevallen.