21bb6973 Bijlage behorende bij 21bb6968 over Onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit
Tekst van het document
99 Ook zijn er enkele risicogebieden en -branches waar alle vergunningsaanvragen worden onderzocht, zoals bijvoorbeeld bouwvergunningen in de Spaanse Polder. Doel is te achterhalen of er een risico is dat inkomsten uit witwassen, fraude of drugshandel in de onderneming worden geïnvesteerd en of de ondernemer wordt benut om strafbare feiten te plegen. Bij ‘ernstig gevaar’ wordt de vergunning geweigerd. Een Bibob-onderzoek kent twee fasen. De eerste bestaat uit een onderzoek door de gemeente zelf, op basis van openbare bronnen en gegevens van de gemeente, de politie, het OM en de Belastingdienst. Hiervoor is één centraal ‘kenniscentrum Bibob’ in het leven geroepen dat valt onder de Directie Veiligheid. Het onderzoek begint met het op de hoogte brengen van de onderzochte partij, die een vragenformulier dient in te vullen. De tweede onderzoeksfase biedt de mogelijkheid om extra informatie in te winnen door middel van een adviesaanvraag bij het Landelijk Bureau Bibob. Het ‘LBB’ valt onder het Ministerie van Justitie en Veiligheid en heeft toegang tot vertrouwelijke gegevens van onder meer de politie, het UWV en de Arbeidsinspectie. Op basis daarvan volgt het advies dat er ‘geen gevaar’, ‘enig gevaar’ of ‘ernstig gevaar’ is. De gemeente is vrij om dit advies al dan niet op te volgen.
De rechter toetst de inzet van de wet Bibob onder meer op de vraag of voldoende is aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van ernstig gevaar als reden om bijvoorbeeld een vergunning te weigeren. 100 Uit jaarverslagen van de Directie Veiligheid blijkt dat maatregelen naar aanleiding van Bibob-onderzoek veelal stand houden voor de rechter. Een uitzondering is een beroepsprocedure die volgde op de weigering van een vergunning aan een coffeeshopeigenaar naar aanleiding van een advies door het Landelijk Bureau Bibob. In hoger beroep oordeelde de Raad van State in 2018 dat onvoldoende was gemotiveerd dat er sprake was van ernstig gevaar. 101
98 Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:735, 7 april 2021. 99 Gemeente Rotterdam, beleidslijn ‘Toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015’, 8 september 2015. 100 Salet, R. en H. Sackers, ‘Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid’, 2019, pp. 69 – 81. 101 Raad van State, ECLI:NL:RVS:2018:956, 21 maart 2018.
74
onder de radar
vergunningplicht op panden, straten of branches De raadbrief waarin de burgemeester de invoering aankondigde van de vergunningplicht voor panden, straten of branches bevatte ook een toetsingskader waaruit moet blijken wanneer toepassing ervan “strikt noodzakelijk” is. Het onderstaande kader vermeldt de informatie op basis waarvan tot de vergunningplicht kan worden overgegaan. De onderbouwing dient te bestaan uit “feitelijke informatie” van bijvoorbeeld de politie, Belastingdienst en de gemeente.
toetsingskader voor de aanwijzing van de vergunningplicht voor een straat of branche: 102 • de openbare orde en het woon- en leefklimaat in het gebied staan onder druk; • er is sprake van een onveilig, niet leefbaar of malafide ondernemersklimaat; • de aanwijzing is noodzakelijk voor het bestrijden van de problematiek in de branche of straat en de omvang van het aangewezen gebied reikt niet verder dan noodzakelijk (noodzakelijkheidscriterium); • de inzet van andere instrumenten in het gebied biedt geen uitkomst (subsidiariteitscriterium); • het instrument is van toegevoegde waarde op de reeds ingezette aanpak (geschiktheidscriterium). • het belang van de verbetering van de problematiek in de straat of het gebied rechtvaardigt de aanwijzing (proportionaliteitsbeginsel); • indien sprake is van aanwijzing van een branche geldt tevens dat de openbare orde en het woonen leefklimaat onder druk staat door de bedrijfsmatige activiteit die kenmerkend is voor de branche in het gebied.
De vergunningplicht is vooralsnog nergens op zo’n grote schaal ingezet als op bedrijventerrein de Spaanse Polder. Sinds 1 september 2018 geldt hier een vergunningplicht voor de autoverhuurbranche in het gehele gebied. 103 Ter onderbouwing stelde de politie een rapportage op over 2017 en 2018. Daaruit bleek onder meer dat 85% van de autoverhuurbedrijven in het gebied voorkwam in de politiesystemen – bijvoorbeeld in de vorm van criminele antecedenten bij bestuurders van de bedrijven en huurauto’s die voorkwamen in politieonderzoek. 104 Op de invoering volgde een Bibob-onderzoek naar alle vergunningaanvragers. De invoering vond plaats in afstemming met de gemeente Schiedam, die tegelijkertijd een vergunningplicht voor de autoverhuurbranche in het Schiedamse deel van de Spaanse Polder invoerde. 105 Voor de rechter moet een gemeente kunnen aantonen dat de vergunningplicht het gemeentelijk belang dient, bijvoorbeeld doordat de openbare orde en de leefbaarheid in het geding zijn. 106 Dat de gemeente hierin geslaagd is, blijkt uit een rechtszaak uit 2019. De exploitant van een autoverhuurbedrijf in de Spaanse Polder vocht toen de vergunningplicht op haar branche aan. Volgens de rechter had de gemeente de noodzaak van de maatregel echter voldoende onderbouwd. 107
102 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Vergunningplicht tegengaan onveilig, niet leefbaar en malafide ondernemersklimaat (APV wijziging)’, 21 juni 2016. 103 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Evaluatie vergunningplicht / Vergunningplicht autoverhuurbranche Spaanse Polder’, 29 augustus 2018. 104 Burgemeester van Rotterdam, aanwijzingsbesluit ‘autoverhuur Spaanse Polder als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit’, 21 augustus 2018. 105 Burgemeester van Schiedam, besluit ‘houdende regels omtrent autoverhuur Sanctiestrategie vergunningplicht autoverhuur’, 20 december 2018. 106 Jules de Kort, ‘Met het goede belang voor ogen. Een preadvies over optimalisatie van de aanpak van ontwrichtende effecten van ondermijning in de gemeente’, 2019. 107 Rechtbank Rotterdam, ECLI:NL:RBROT:2019:7491, 2 september 2019.
75
onder de radar
ontwikkeling inzet bestuurlijk instrumentarium De totale inzet van bestuurlijke maatregelen en instrumenten groeide tussen 2014 en 2019 met een factor drie. Het jaar 2020 wijkt mede door de coronamaatregelen die toen van kracht waren af van voorgaande jaren. De toename was in het bijzonder zichtbaar rond maatregelen tegen drugspanden: het aantal sluitingen daarvan vervijfvoudigde van 24 in 2014 naar 145 in 2019. In totaal sloot de burgemeester in de onderzochte periode 554 drugspanden, waarvan 477 woningen. Bovendien legt de strijd tegen de drugscriminaliteit een steeds groter beslag op de handhavende bevoegdheden van de burgemeester: in 2014 had 27% van de bestuurlijke maatregelen betrekking op een drugspand, in 2020 was dit 38%. Voor de stijging van het aantal pandsluitingen zijn meerdere verklaringen te geven. Zo werden de wettelijke sluitingsbevoegdheden van de burgemeester uitgebreid. De voornaamste verklaring is echter dat de politie steeds vaker een beroep doet op de handhavende bevoegdheid van de burgemeester. Het aantal ingediende politiedossiers met betrekking tot drugspanden vervijfvoudigde tussen 2014 en 2019. Het aantal sluitingen van winkels, garages en andere openbare gebouwen nam eveneens toe.
In vergelijking met de sluitingen van woningen, bedrijfspanden en winkels maakt de burgemeester beduidend minder vaak gebruik van zijn bevoegdheden om op basis van de Gemeentewet de openbare orde te handhaven. Ook op andere terreinen steeg de inzet van bestuurlijke bevoegdheden. Zo verdubbelde het aantal Bibob-onderzoeken van 189 in 2015 naar 384 in 2020. Het aantal weigeringen (van bijvoorbeeld vergunningen of vastgoedtransacties) dat hieruit voortkwam, steeg echter niet mee. Dit kan er op wijzen dat er minder terughoudendheid is om een Bibob-onderzoek te starten. Volgens de gemeente gaat er van de Bibob ook een preventieve werking uit: vergunningaanvragen zouden soms worden ingetrokken nadat een Bibob-onderzoek is gestart. Tot slot zet de gemeente ook nieuwe instrumenten in. Handhaving op erfpacht en de vergunningplicht op panden, branches en gebieden zijn vooralsnog vooral ingezet binnen de aanpak van ondermijning in de Spaanse Polder. wetgeving Opiumwet artikel 13b Tabel 3-2 toont het aantal waarschuwingen (‘gele kaarten’) en sluitingen (‘rode kaarten’). In totaal sloot de burgemeester in de onderzochte periode 554 drugspanden, waarvan 477 woningen. De stijging vond vooral tussen 2014 en 2019 plaats: het aantal sluitingen steeg met een factor vijf en het aantal waarschuwingen met een factor twaalf.
In 2020 heeft de afdeling Beleid & Interventies als gevolg van de coronamaatregelen vaker geadviseerd om een waarschuwing op te leggen in plaats van een sluiting. Mensen op straat zetten zou risico’s voor de volksgezondheid met zich mee kunnen brengen. 108
108 Interview met een medewerker van de gemeente.
76
onder de radar
tabel 3-2: pandsluitingen op basis van Opiumwet 13b 2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
waarschuwingen (‘gele kaart’)
5
21
35
40
56
64
84
waarvan woningen
5
19
26
31
42
63
79
waarvan bedrijfspanden
0
2
9
9
14
1
5
pandsluitingen (‘rode kaart’)
24
42
68
62
108
145
105
waarvan woningen
24
38
53
51
91
131
89
waarvan bedrijfspanden
0
4
15
11
17
14
16
afgezien van maatregel
7
3
5
1
1
2
0
totaal ingediende politiedossiers
36
66
108
103
165
211
189
Er zijn verschillende verklaringen voor deze stijging. Allereerst vervijfvoudigde het aantal dossiers dat de politie bij de burgemeester indiende: van 36 politiedossiers in 2014 naar 211 in 2019. Betrokken ambtenaren geven aan dat er de afgelopen jaren is geïnvesteerd in een betere afstemming met de politie, waardoor rapportages meer informatie bevatten die voor de burgemeester relevant is. 109 In de gehele onderzochte periode leidde tussen de 60% en 70% van de ingediende politiedossiers tot een pandsluiting. Bij de overige dossiers gaf de burgemeester een waarschuwing of zag hij af van een maatregel. Een tweede verklaring voor de stijging ligt in de ruimere bevoegdheden van de burgemeester. Zo worden in Rotterdam sinds 2015 ook bedrijfspanden gesloten waar een hennepkwekerij is aangetroffen. 110 Sinds 2019 staat de Opiumwet burgemeesters daarnaast toe een pand te sluiten waar voorwerpen en stoffen zoals een cocaïnewasserij of versnijdingsmiddelen (zogeheten ‘voorbereidingshandelingen’ om drugs mee te vervaardigen) zijn aangetroffen. In 2019 sloot de burgemeester zes panden om die reden, in 2020 waren dat dertien panden. Zoals de tabel toont kunnen deze ruimere bevoegdheden de stijging van het aantal sluitingen echter maar ten dele verklaren.
De strijd tegen de drugshandel beslaat bovendien een groeiend aandeel van de totale inzet van handhavingsbevoegdheden door de burgemeester. Figuur 3-1 toont de verhouding van het aantal gesloten drugspanden ten opzichte van het totaal aantal bestuurlijke maatregelen (waarschuwingen zijn hierin niet meegenomen). Zoals is te zien stijgt het aantal sluitingen van drugspanden ten opzichte van andere bestuurlijke maatregelen (bijvoorbeeld na geweld in de horeca, maar ook minderjarigen die betrapt worden met alcohol). 111 Waar in 2014 nog 27% van de bestuurlijke maatregelen bestonden uit de sluiting van drugspanden, was dat in 2019 toegenomen tot 41%. 112
109 Interviews met medewerkers van de gemeente. Zie ook Directie Veiligheid, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving 2019’, ongedateerd, pp. 5. 110 Directie Veiligheid, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving 2015’, ongedateerd, pp. 6. 111 Het Jaarverslag Bestuurlijke Handhaving 2019 vat het op pagina 4 als volgt samen: “In Rotterdam wordt bestuurlijke handhaving ingezet om de openbare orde te herstellen, ondermijning te bestrijden en om de naleving van wet- en regelgeving te stimuleren. Op deze wijze wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan een veilig woon-, leef- en uitgaansklimaat in Rotterdam.” 112 In deze telling zijn waarschuwingen niet meegenomen. Het beeld vertoont een minimale afwijking indien dat wel gebeurd: 26% (2014), 22% (2015), 28% (2016), 24% (2017), 33% (2018), 41% (2019), 46% (2020).
77
onder de radar
figuur 3-1 aandeel drugspandsluitingen ten opzichte van totaal aantal bestuurlijke maatregelen
De stijging van het aantal pandsluitingen vertaalt zich ook in een toename van het aantal bezwaren dat hierover bij de Algemene Bezwaarschriftencommissie wordt ingediend, evenals het aantal beroepsprocedures of aangevraagde voorlopige voorzieningen bij de rechter of Raad van State. In tabel 3-3 is een overzicht opgenomen. tabel 3-3 beroep en bezwaar met betrekking tot sluitingen van drugspanden 2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
voorlopige voorziening
nb
17
3
16
39
68
42
bezwaar (ABC)
nb
15
12
25
56
85
73
beroep
0
2
0
1
9
4
20
Raad van State
0
2
0
0
2
3
3
De cijfers van 2019 en 2020 betreffen alleen woningsluitingen, inclusief zaken waarin nog geen uitspraak is gedaan. Het aantal voorlopige voorzieningen en bezwaarprocedures over 2014 is onbekend.
Zoals beschreven in paragraaf 3-3-2 houdt een woningsluiting na een drugsvondst veelal stand voor de rechter. Ook de bezwaarschriftencommissie adviseert meestal om de sluiting in stand te houden. Zo adviseerde de bezwaarschriftencommissie in 2019 om slechts 7% van de ingediende bezwaren tegen woningsluitingen (deels) gegrond te verklaren. 113 De burgemeester kan besluiten het advies van de bezwaarschriftencommissie tot gegrondverklaring van het bezwaar naast zich neer leggen: de burgemeester gaat dan ‘contrair’. De rekenkamer heeft een overzicht ontvangen van tien zaken tegen woningsluitingen waarin de bezwaarschriftencommissie in de voorbije jaren het geadviseerd het
113 Algemene bezwaarschriftencommissie, ‘Jaarverslag 2019’, mei 2020, pp. 16.
78
onder de radar
bezwaar (deels) gegrond te verklaren. De helft daarvan stamt uit 2019. De burgemeester is in alle vijf zaken uit 2019 contrair gegaan. In vier daarvan adviseerde de bezwaarschriftencommissie de sluiting te verkorten van zes naar drie maanden, in één geval adviseerde de commissie om de spoedsluiting nadere te onderbouwen in het besluit op bezwaar. Opvallend is dat de burgemeester tegen deze adviezen inging, maar de sluiting in drie gevallen toch ophief dan wel niet effectueerde. Zo bleef de sluiting van zes maanden ‘op papier’ in stand, maar werd de woning in de praktijk eerder geopend dan wel in het geheel niet gesloten.
de Algemene bezwaarschriftencommissie over woningsluitingen Zoals eerder in dit hoofdstuk vermeld, is het beleid rond pandsluitingen strenger geworden. Waar het beleid voorheen de mogelijkheid van een sluitingsperiode van drie maanden bevatte, is dat nu standaard zes maanden. Kamer I van de Algemene bezwaarschriftencommissie behandelt deze en andere besluiten van de burgemeester. In het jaarverslag 2019 stelt de commissie het volgende over dit beleid: “De commissie Kamer I mist beleid bij woningsluitingen die te maken hebben met de hoeveelheid aangetroffen drugs in relatie tot de lengte van de sluitingsperiode. Zo kan het nu gebeuren dat zowel bij een aangetroffen hoeveelheid van 2 gram als 3,5 kilo een woning zes maanden wordt gesloten. De commissie ziet graag meer maatwerk, zodat ook een sluiting van bijvoorbeeld drie maanden tot de mogelijkheden behoort”. 114
Als het pand gesloten is kan een pandeigenaar een verzoek indienen om de pandsluiting op te heffen. Niet zelden zijn de gesloten panden het eigendom van woningcorporaties. 115 Als zij de huurovereenkomst hebben ontbonden stemt de burgemeester hier in veel gevallen mee in. 116 Tabel 3-4 toont hoe vaak een dergelijk verzoek bij is ingediend en ingewilligd. In 2015 werden relatief de meeste pandsluitingen vroegtijdig opgeheven: het ging toen om achttien van de 42 van de gesloten panden (of 43%). Het percentage opgeheven pandsluitingen vertoont een grillig verloop dat zich niet eenduidig laat verklaren. Zo gaven betrokken ambtenaren aan dat de gemeente huurwoningen van woningcorporaties regelmatig vroegtijdig vrijgeeft zodra deze het contract met de huurder hebben ontbonden. 117 De burgemeester sprak in een interview met de rekenkamer het voornemen uit om sluiting standaard te gaan opheffen zodra het huurcontract is ontbonden.
114 Algemene bezwaarschriftencommissie, ‘Jaarverslag 2019’, mei 2020, pp. 14. 115 Interview medewerkers gemeente. 116 Interview medewerkers gemeente. 117 Interview medewerker gemeente.
79
onder de radar
tabel 3-2 verzoeken opheffingen pandsluiting 2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
verzoeken opheffing pandsluiting
7
22
29
12
27
38
38
verzoeken opheffing pandsluiting
6
18
26
11
23
31
33
25%
43%
38%
18%
21%
21%
31%
ingewilligd % opgeheven sluitingen van totaal gesloten panden
Zoals vermeld in paragraaf 3-3-2 maakt de gemeente bij de aanpak van hennepkwekerijen in woningen geen gebruik van bevoegdheden uit de Opiumwet. 118 De aanpak van hennepkwekerijen door de gemeente gebeurt in Rotterdam door het college en op basis van de Woningwet. 119 Tabel 3-5 toont het totaal aantal hennepkwekerijen dat jaarlijks is ontmanteld. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen het totale aantal ontmantelde kwekerijen (waaronder ook kwekerijen vallen waar alleen via het strafrecht is opgetreden) en het aantal kwekerijen waarbij bestuurlijke handhaving is gebruikt. De stevige daling van het aantal ontmantelde kwekerijen is opvallend. Binnen de gemeente is hiervoor geen sluitende verklaring en vergt het nog nadere analyse. 120 De indruk is niet dat er minder hennep wordt gekweekt. Mogelijk heeft het te maken met een lagere meldingsbereidheid of een andere wijze van opereren door kwekerijen. De daling in het aantal ontmantelde kwekerijen past binnen een landelijke trend. tabel 3-5 aantal ontmantelde hennepkwekerijen
totaal aantal ontmantelde kwekerijen
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
448
384
368
290
261
206
139
382
326
321
229
208
149
97
113
112
122
116
132
107
70
(incl. strafrechtelijk) wv aantal ontmantelde kwekerijen met gebruik van bestuurlijke handhaving wv aantal bestuurlijke boetes voor onttrekken woning aan voorraad
Gemeentewet Sluitingen van woningen om andere redenen dan een drugsvondst, vinden plaats op basis van de Gemeentewet. Zoals te zien in tabel 3-6 wordt dit instrument beduidend minder vaak ingezet dan bijvoorbeeld het sluiten van drugspanden op basis van de
118 Verschillende gemeenten hanteren op dit onderwerp andere richtlijnen. Zo maakt Amsterdam hierbij wel gebruik van de sluitingsbevoegdheid uit de Opiumwet en Den Haag niet. Zie: Gemeente Amsterdam, ‘Beleidsregels sluitingen en heropeningen Amsterdam’, 7 mei 2020, artikel 3.1.2 en Gemeente Den Haag, ‘Beleidsregel met betrekking tot de toepassing van artikel 13b Opiumwet inzake woningen, lokalen en publiek toegankelijke inrichtingen niet zijnde een horeca-, of seksinrichting’, 17 maart 2016. 119 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidsnotitie gemeente Rotterdam 2014 bestuurlijke boete, beheerovername en sluiting op grond van de Woningwet’, 3 december 2014. 120 E-mail medewerker gemeente.
80
onder de radar
Opiumwet. Kenmerkend voor artikel 174 is dat de dreiging afkomstig moet zijn vanuit de woning zelf. 121 Zo volgden de waarschuwingen en sluiting uit 2016 en 2017 op de vondst van vuurwapens. 122 De drie sluitingen uit 2014 waren gevallen van personen met een psychische stoornis die dreigden zichzelf en de woonomgeving iets aan te doen. 123 Woningsluitingen op basis van de artikelen 172 en 175 gelden als een zwaar middel dat de rechter niet zomaar goedkeurt. Zo vertelde een betrokken ambtenaar over een woningsluiting na een beschieting, die vervolgens geen stand hielden bij de rechter. 124 tabel 3-6 handhaving openbare orde (Gemeentewet) 2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
artikel 174a, waarschuwing
0
0
1
2
0
0
0
artikel 174a, sluiting
3
1
1
0
4
1
5
artikel 172/175
0
0
0
0
0
2
8
Bibob-onderzoeken Zoals te zien in figuur 3-2 stijgt het aantal door de gemeente uitgevoerde Bibobonderzoeken de voorbije jaren. Dit is mede te verklaren doordat het aantal onderwerpen dat in de wet Bibob is opgenomen, gestaag uitbreidt. Zo vallen sinds een wetswijziging uit 2013 ook vastgoedtransacties onder de reikwijdte van de Bibob. 125 Ook groeit de bekendheid met het kenniscentrum Bibob bij de verschillende gemeentelijke afdelingen. 126 Het aantal adviesaanvragen bij het Landelijk Bureau Bibob blijft vrijwel gelijk – met uitzondering van het jaar 2019, toen aanvragen over onder meer acht autoverhuurbedrijven bij het LBB werden ingediend.
121 Van Oevelen, R.D. en A. Danopoulos, ‘Artikel 175 Gemeentewet: dé grondslag voor de sluiting van woningen en het opleggen van gebiedsverboden na schietincidenten’, in Jurisprudentie voor gemeenten, 2019, 29 (2), pp. 28-30. 122 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving 2016’, ongedateerd, pp. 5 en Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving 2017’, ongedateerd, pp. 5-6. 123 Gemeente Rotterdam, ‘Jaarverslag bestuurlijke handhaving 2014’, ongedateerd, pp. 6-7. 124 Interview medewerker van de gemeente. 125 Ministerie van Veiligheid en Justitie, ‘De Wet Bibob: wat is er gewijzigd?’, juni 2013. 126 Interview medewerker gemeente.
81
onder de radar
figuur 3-2 aantal Bibob-onderzoeken en op basis daarvan geweigerde vergunningen
nb: het aantal door de gemeente uitgevoerde onderzoeken over 2014 is onbekend.
Opvallend is dat het aantal weigeringen van bijvoorbeeld vergunningen of vastgoedtransacties niet meestijgt met het aantal onderzoeken. De wet omschrijft een Bibob-onderzoek als ‘ultimum remedium’, een laatste middel dat de gemeente kan inzetten als de mogelijkheden van reguliere wetgeving zijn uitgeput. 127 Voor de onderzochte personen betekent het immers een inbreuk op de privacy en administratieve verplichtingen. De relatieve afname van het aantal weigeringen op basis van een Bibob-onderzoek kan er op wijzen dat er minder terughoudendheid is om het instrument in te zetten dan voorheen. Medewerkers van de gemeente stellen daarnaast dat van de Bibob een preventieve werking uitgaat: sommige vergunningaanvragen zouden vroegtijdig worden ingetrokken nadat een Bibobonderzoek is gestart. bevoegdheden voortkomend uit gemeentelijk beleid vergunningplicht Tabel 3-7 toont het aantal nieuwe gevallen waar per jaar een vergunningplicht is opgelegd. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen enerzijds acht individuele panden door de hele stad, en anderzijds de Spaanse Polder waar in één keer achttien autoverhuurbedrijven vergunningplichtig werden. Het overzicht toont dat het instrument vooralsnog vooral op dit bedrijventerrein op grote schaal is ingezet. Hoofdstuk vier gaat nader in op de invoering in de Spaanse Polder.
Een voorbeeld van een aanleiding om een vergunningplicht op te leggen aan een individueel pand, was
127 Gemeente Rotterdam, beleidslijn ‘toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015’, 8 september 2015, pp. 4.
82
onder de radar
een overvalpoging in 2019. In het betreffende pand waren in het verleden gestolen voertuigen en drugs aangetroffen en er ontbrak een Digitaal Opkopersregister. 128 tabel 3-7: vergunningplicht 2017
2018
2019
2020
nieuwe vergunningplichtige panden
3
4
1
0
aantal bedrijven binnen branche waaraan
0
18
0
0
vergunningplicht is opgelegd
sluiting van andere openbare gebouwen De burgemeester kan zogeheten publiek openstaande gebouwen (zoals winkels of garages) sluiten als de openbare orde er in het geding is. De jaarverslagen bestuurlijke handhaving noemen als voorbeelden illegaal gokken, aangetroffen drugs en heling. Tabel 3-8 toont de mate waarin de burgemeester dit instrument de voorbije jaren inzette. Het aantal sluitingen nam sinds 2014 toe. De sterke stijging in 2019 is te verklaren doordat toen zestien cash centres (waarmee gebruikers contant geld op anonieme accounts kunnen storten) werden gesloten als onderdeel van een landelijke actie van de Kansspelautoriteit, de politie en het OM. Bij die actie werden de cash centers in beslag genomen. De afname in 2020 is mogelijk te verklaren door de coronamaatregelen die een groot deel van dat jaar golden.
tabel 3-8: sluitingen van andere openbare gebouwen 2014
2015
2016
2017
2018
2019
sluitingen
5
4
8
12
18
40
7
waarschuwingen
4
3
8
4
5
10
15
nb. exclusief de opgelegde vergunningplicht.
overige instrumenten Van overige instrumenten zoals stopgesprekken en ‘knock-and-talk’ kan de rekenkamer geen totaalbeeld geven, omdat deze informatie niet centraal wordt geregistreerd. De casusbeschrijvingen in hoofdstuk 4 bieden een beeld van deze instrumenten.
128 Burgemeester van Rotterdam, raadsbrief ‘Resultaten aanpak ondermijnende criminaliteit 2019’, 25 maart 2020.
83
onder de radar
2020
Rekenkamer
Rotterdam
84
onder de radar
4
uitvoering
inleiding In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: •
Is er sprake van een adequate uitvoering van gemeentelijke projecten en programma's en van de bestuurlijke instrumenten die de gemeente daarbij tot haar beschikking heeft?
Tabel 4-1 geeft weer welke normen worden getoetst. tabel 4-1: normenkader organisatie en uitvoering norm
paragraaf
de gemeente brengt voldoende capaciteit en expertise in voor de uitvoering
4-2
de gemeentelijke aanpak is gebaseerd op een probleemanalyse en richt zich op duurzame
4-3
resultaten de gemeentelijke projecten leiden tot concrete interventies
4-4
de gemeente besteedt aandacht aan het optreden van een waterbedeffect
4-5
De gemeentelijke aanpak van ondermijning bestaat voornamelijk uit de uitvoering van diverse projecten. Om te kunnen beoordelen in hoeverre sprake is van een adequate uitvoering heeft de rekenkamer vijf gemeentelijke initiatieven als casus nader onderzocht. In dit hoofdstuk staan deze vijf casussen centraal. Het gaat om de aanpak op de Beijerlandselaan en Groene Hilledijk (hierna de boulevard op Zuid), de Mathenesserweg, de Spaanse Polder, 129 bestuurlijk afpakken en de aanpak van de OMG’s. Van iedere casus is een aparte uitwerking opgesteld. Paragraaf 4-2 gaat in op de mate waarin de gemeente voldoende capaciteit en expertise in zet. De derde paragraaf zoomt in op de mate waarin in de vijf onderzochte initiatieven een in opzet goede probleemanalyse aanwezig is en of het zich richt op duurzame resultaten. Vervolgens gaat paragraaf 4-4 in op de mate waarin de projecten leiden tot concrete interventies. De laatste paragraaf (4-5) beoordeelt in hoeverre de gemeente in de projecten aandacht besteed aan verplaatsing van de problemen naar andere gebieden: het zogenoemde waterbedeffect.
capaciteit en expertise Naast de Directie Veiligheid zijn alle clusters in meer of mindere mate betrokken bij de aanpak van ondermijning. De beschikbare capaciteit binnen de gemeente voor inzet op de aanpak van ondermijnende criminaliteit wordt als toereikend ervaren. Mede dankzij de intensiveringsmiddelen zijn er voldoende mensen beschikbaar voor 129 Formeel is sprake van het project Holsteiner en van de inzet van de stadsmarinier. Beide projecten richten zich gezamenlijk op zowel de Spaanse Polder als de 's-Gravelandse Polder. Als wordt gesproken van het project ‘Spaanse Polder’ worden beide projecten in beide polders bedoeld.
85
onder de radar
aansturing, analyse en toezicht/handhaving. Aandachtspunt is de beschikbare capaciteit bij het Team Beleid en Interventies. De uitvoering van bestuurlijke maatregelen is dermate gegroeid dat zij tegen de grens van hun capaciteit aanlopen. Als gevolg worden huizen waarin hennepkwekerijen zijn aangetroffen niet gesloten. Ook het team dat de Bibob-toetsing uitvoert is de beschikbare capaciteit krap. Tot slot is capaciteit voor de gemeente ook een factor bij een eventuele uitbreiding van de vergunningsplicht met nieuwe branches of gebieden. De capaciteit en expertise zijn in de onderzochte projecten grotendeels op orde. Er zijn geen geluiden dat activiteiten geen doorgang kunnen vinden vanwege gebrek aan mankracht. Ook zijn geen problemen geconstateerd door een tekort aan expertise. Wel dient een brede groep medewerkers nog een training te krijgen om ondermijning te kunnen signaleren en melden. Bij de drie gebiedsgerichte projecten hebben stadsmariniers een prominente rol. Betrokkenen ervaren dat hun betrokkenheid leidt tot meer snelheid in de uitvoering en de mogelijkheid extra inzet te plegen. Bij het project bestuurlijk afpakken geldt wel dat er bij de verschillende betrokken clusters meer capaciteit en vooral expertise nodig is om daadwerkelijk ondermijningcasussen te kunnen oppakken.
capaciteit en expertise binnen gemeentelijke organisatie capaciteit De Directie Veiligheid heeft de coördinerende rol bij de aanpak van ondermijning en voert daarnaast een deel van de bestuurlijke maatregelen uit. Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit en Team Beleid en Interventies zijn hierbij betrokken. De capaciteit bij Team Aanpak Ondermijnende Criminaliteit is in de afgelopen jaren sterk toegenomen. In 2013 waren er twee medewerkers; in 2020 is dit gegroeid naar 25. 130 Bij het Team Beleid en Interventies werken twintig medewerkers. 131 Zij houden zich deels bezig met bestuurlijke maatregelen in het kader van de aanpak van ondermijning. Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven zijn naast de Directie Veiligheid ook andere clusters betrokken bij de uitvoering van de aanpak van ondermijning. Deze inzet heeft vooral betrekking op de uitvoering van controles en handhaving. Op basis van interviews en opgevraagde informatie heeft de rekenkamer een schatting gemaakt van het totaal aantal betrokken medewerkers. In de onderstaande tabel 4-2 is een overzicht gegeven.
130 Interview ambtenaar gemeente. 131 Interview ambtenaar gemeente.
86
onder de radar
tabel 4-2: schatting beschikbare capaciteit aantal medewerkers Directie Veiligheid; Team AOC
25
Directie Veiligheid; Beleid en Interventies
20
toelichting deels ingezet voor ondermijning
capaciteit voor controles en handhaving ondermijning Stadsontwikkeling
±6*
Stadsbeheer
11
Dienstverlening
1
Maatschappelijk ontwikkeling
0,5
Werk en inkomen
-
geen gelabelde capaciteit vrijgemaakt
BCO
-
wel inzet op project bestuurlijk afpakken
alleen team ondermijning van SB
* 2 parttime inspecteurs zijn als één medewerker gerekend (bron: interview). In de tabel is te zien dat buiten de Directie Veiligheid vooral bij Stadsontwikkeling (en dan specifiek Bouw- en Woningtoezicht) en Stadsbeheer medewerkers betrokken zijn bij de aanpak van ondermijning. Bij Stadsbeheer zijn alleen de direct betrokken medewerkers bij het handhavingsteam ondermijning van het cluster in de tabel opgenomen. Daarnaast wordt ook op ad hoc basis bijgedragen aan handhavingsacties. De capaciteit daarvan is niet bekend. Bij de andere clusters is de inzet op ondermijning beduidend kleiner. Dit is ook logisch, omdat in de werkzaamheden van deze clusters de rol van ondermijnende criminaliteit minder groot is. Naast de genoemde capaciteit voor controle en handhaving zijn in vijf clusters (uitgezonderd BCO) nog accounthouders actief. Deze fungeren als contactpersoon van het cluster en besteden een gedeelte van hun tijd aan de aanpak van ondermijning. Zij werken aan bewustwording in hun clusters. In het overzicht zijn stadsmariniers en de medewerkers die onder de stadsmariniers vallen niet meegerekend. Een deel van de capaciteit die in tabel 4-2 is gepresenteerd, is bekostigd met de intensiveringsmiddelen. Het gaat om 7,7 fte van de capaciteit buiten de Directie Veiligheid.
In de interviews is de beschikbare capaciteit binnen de gemeente voor inzet op de aanpak van ondermijnende criminaliteit als toereikend ervaren. Mede dankzij de intensiveringsmiddelen zijn er voldoende mensen beschikbaar voor aansturing, analyse en toezicht/handhaving. Voor de uitvoering van de bestuurlijke maatregelen door het Team Beleid en Interventies is de beschikbare capaciteit wel een aandachtspunt. Hoewel de capaciteiten afgelopen jaar is meegegroeid, zijn er verschillende signalen dat deze krap is: • Het team dat Bibob-toetsingen uitvoert is met vier medewerkers op ongeveer 300 onderzoeken per jaar krap bezet. 132 Dit leidt onvermijdelijk soms tot keuzes. Zo vermeldt het gemeentelijk Bibob-beleid diverse risicobranches en -gebieden. Elke aanvraag voor een bouwvergunning in de Spaanse Polder zou getoetst moeten worden. In de praktijk is dit niet haalbaar en blijft het veelal bij een lichte toets en 132 Ook uit een landelijke evaluatie blijkt capaciteit een breder punt van zorg: Regioplan, ‘Procesevaluatie uitbreidingswet Bibob 2013’, 2020, pp. 45-49.
87
onder de radar
wordt een schifting gemaakt. 133 De gemeente stelt dat het niet uitvoerbaar zou zijn om alle bouwvergunningen op deze wijze te toetsen. 134 Daarom wordt er een onderscheid gemaakt tussen ingrijpende verbouwingen waarmee hoge kosten gemoeid zijn of waarbij andere indicaties een Bibob-onderzoek vereisen (zoals indicaties van fraude op basis van een politieonderzoek), en verbouwingen tegen lagere kosten (zoals bijvoorbeeld het plaatsen van tussenvloeren of reclame). • Het grote aantal pandsluitingen vergroot ook de druk op het Team Beleid en Interventies. Mede hierdoor wordt het instrument bijvoorbeeld niet ingezet bij aangetroffen hennepkwekerijen, terwijl dat in andere gemeenten wel gebeurt. 135 Indien mogelijk ruimt de gemeente de kwekerijen op basis van spoedeisende bestuursdwang en legt het de pandeigenaar een boete op voor het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad. Dit leidt soms tot ogenschijnlijk tegenstrijdige situaties: de burgemeester kan een woning sluiten waar benodigdheden voor een hennepkwekerij (of een kleine handelshoeveelheid drugs) worden aangetroffen. Bij de vondst van een grote hennepkwekerij in een woning gebeurt dat daarentegen in principe niet. In zijn huidige vorm leidt het gebruik van de vergunningplicht niet tot capaciteitsproblemen. Dit verandert indien de vergunningplicht op grotere schaal wordt toegepast dan nu gebeurt.
136 De gemeente overweegt al enige tijd de invoering van een vergunningplicht voor specifieke branches. Bij een mogelijke invoering zouden al deze bedrijven aan een Bibob-toets worden onderworpen. De invoering van de vergunningplicht op de autoverhuurbranche in de Spaanse Polder leidde tot een forse stijging van de aanvragen. Sommige samenwerkingspartners gaven in interviews met de rekenkamer graag een verdere uitbreiding van de vergunningplicht met andere sectoren te zien. Voor de gemeente is dit echter een arbeidsintensief instrument, wat mede bepalend is voor de inzet ervan. expertise Een belangrijk onderdeel van de aanpak van ondermijning binnen de gemeentelijke organisatie is het vergroten van de kennis van betrokken medewerkers. Dit moet het mogelijk maken dat zij signalen binnen werk eerder oppikken en weten hoe zijn vervolgens dienen te handelen. Een beperkt aantal medewerkers heeft hiervoor het afgelopen jaar een cursus gevolgd. Verdere training en opleiding dient in 2021 plaats te vinden. Deze training en opleiding is van belang om de bijdrage van clusters buiten de Directie Veiligheid te vergroten. Betrokkenen ervaren dat met name bij Werk en Inkomen, Maatschappelijke Ontwikkeling en BCO nog weinig kennis van ondermijning aanwezig is en er binnen deze clusters nog weinig prioriteit aan ondermijning wordt gegeven.
capaciteit en expertise binnen projecten Voor de vijf onderzochte casussen is specifiek naar de beschikbare capaciteit en expertise binnen het project gekeken. De hoeveelheid betrokken medewerkers van de gemeente verschilt sterk per casus. In de onderstaande tabel is per casus weergegeven
133 Gemeente Rotterdam, ‘Beleidslijn toepassing Wet Bibob Rotterdam 2015’, 8 september 2015, pp. 14. 134 E-mail medewerker gemeente. 135 Pro Facto, ‘Gemeente Rotterdam, Evaluatie toepassing artikel 13b Opiumwet’, maart 2020. 136 Interview gemeente.
88
onder de radar
in hoeverre betrokkenen oordelen dat er voldoende capaciteit en expertise aanwezig is. Daarnaast staat de aanwezigheid van een stadsmarinier vermeld. tabel 4-3: bezetting projecten betrokkenheid
voldoende capaciteit
voldoende expertise
boulevard op Zuid
ja
ja
ja
Mathenesserweg
ja
ja
deels
Spaanse Polder
ja
ja
ja
deels
deels
nee
ja
ja
nee
bestuurlijk afpakken OMG’s
stadsmarinier
In de drie gebiedsgerichte aanpakken, boulevard op Zuid, Mathenesserweg en Spaanse Polder, is een stadsmarinier betrokken of betrokken geweest. Deze heeft een eigen budget en capaciteit. Bij de Mathenesserweg is de stadsmarinier op dit moment niet meer betrokken. De prominente rol voor de stadsmariniers binnen de aanpak was een terugkerend onderwerp in al deze casussen. Sinds 2020 is er ook een stadsmarinier voor ondermijning in de Waalhaven. Betrokkenen omschrijven de rol van de stadsmarinier in interviews als degene die partijen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie bij elkaar kan brengen. Ook kan de stadsmarinier door de beschikbaarheid van eigen budget snel handelen, bijvoorbeeld door kantoorruimte te huren, een onderzoeksbureau in te schakelen voor nadere analyse, of door te investeren in de openbare ruimte. Tot slot zien betrokkenen dat de stadsmarinier een sterk mandaat heeft, omdat hij of zij direct aan de burgemeester rapporteert. Deze bevindingen komen overeen met het rekenkamerrapport ‘Handhaven van stadsmariniers’, waarin bovendien werd geconcludeerd dat verreweg de meeste acties van de stadsmarinier zichtbaar resultaat hebben. 137 De gemeentelijke betrokkenheid bij de boulevard op Zuid en de Spaanse Polder is het omvangrijkst. Bij de boulevard op Zuid zijn drie medewerkers van de gemeente fulltime betrokken bij de aanpak van ondermijning.
Bij de gehele aanpak zijn naar schatting zeker twintig medewerkers van de gemeente betrokken. Bij de Spaanse Polder gaat het om acht medewerkers uit het projectteam, vier medewerkers uit het team van de stadsmarinier en de stadsmarinier zelf. 138 Bij de overige drie casussen beperkt de capaciteit zich tot een projectleider en het op gezette tijden bijdragen aan handhavingsacties. Voor de Mathenesserweg zijn drie handhavers beschikbaar gesteld. 139 Voor bestuurlijk afpakken geldt dat medewerkers uit vijf clusters hieraan een bijdrage leveren. Het betreft doorgaans een beperkt deel van hun tijdsbesteding. Uit de casussen komt het beeld naar voren dat bijna in alle gevallen de beschikbare capaciteit voldoende is voor het uitvoeren van het project. Er zijn geen geluiden uit interviews dat activiteiten geen doorgang kunnen vinden vanwege gebrek aan menskracht. Ook worden geen problemen geconstateerd met de aanwezige expertise. Enige uitzondering is het project bestuurlijk afpakken. Voor het daadwerkelijk
137 Rekenkamer Rotterdam, ‘Handhaven van stadsmariniers, effecten van stadsmariniers op veiligheid’, 138 Daaronder zijn vier medewerkers van het team Aanpak ondermijnende criminaliteit, die de helft van hun tijd aan de Spaanse Polder besteden. 139 Aangeleverde informatie in het ambtelijk wederhoor.
89
onder de radar
oppakken van ondermijningscasussen is niet in alle clusters voldoende capaciteit en vooral expertise beschikbaar.
opzet en aanpak projecten De vijf onderzochte projecten beschikken niet allemaal over een duidelijke probleemanalyse. Bij drie van de vijf projecten is een dergelijke analyse wel aanwezig. Voor alle projecten geldt dat niet goed duidelijk is wat de gemeente precies wil bereiken. Er is geen concreet beeld van wat de aanpak uiteindelijk moet opleveren, waardoor het moeilijk is vast te stellen wanneer de aanpak voldoende is geslaagd. Drie van de vijf projecten richten zich op de aanwezige ondermijning in een specifiek gebied in Rotterdam. Bij deze projecten neemt de gemeente een centrale rol in. De ontwikkelde aanpakken in deze projecten hanteren een vergelijkbare filosofie. In grote lijnen bestaat deze uit een combinatie van inzet op signaleren (informatie verzamelen, aanwezigheid in het gebied), aanpakken (inzet op rechtshandhaving en bestuurlijke maatregelen), aandacht voor het proces (bijstelling gedurende de aanpak) en aandacht voor duurzaamheid van het resultaat. In deze werkwijze is aandacht voor zowel de breedte van de problematiek als de noodzaak tot borging op langere termijn. De rol van de gemeente in de andere twee projecten is wezenlijk anders. Op basis van signalen van partners draagt de gemeente bij aan uitvoering van acties.
probleemanalyse en aanpak Verwacht mag worden dat er voorafgaand aan de inzet van de gemeente een duidelijke probleemanalyse is, op basis waarvan doelstellingen worden geformuleerd en in te zetten instrumenten worden bedacht. Kenmerkend voor de aanpak van ondermijning is dat voor een gedeelte de aard en omvang van het probleem nog niet bekend is en op welke wijze de gemeente daarop in kan spelen. Er mag een zekere flexibiliteit worden verwacht. In de onderstaande tabel is weergegeven in welke mate een probleemanalyse, concreet te bereiken resultaten en in te zetten instrumenten vooraf in kaart zijn gebracht. tabel 4-4: probleemanalyse en onderbouwing aanpak
probleemanalyse
concreet te bereiken resultaten
onderbouwde aanpak
Boulevard op zuid
deels
deels
ja
Mathenesserweg
nee
nee
ja
Spaanse Polder Bestuurlijk afpakken OMG’s
ja
deels
ja
deels
nee
deels
ja
deels
ja
De Mathenesserweg is enigszins een vreemde eend in de bijt tussen de vier andere casussen. Deze straat kent een lange geschiedenis van opeenvolgende projecten. De huidige aanpak in deze straat ligt niet vast in een apart plan van aanpak, maar is gaandeweg ontstaan naar aanleiding van signalen van bewoners over misstanden. Mede op basis van ervaringen uit het verleden heeft wel een beredeneerde keuze voor
90
onder de radar
de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten plaatsgevonden. De aanpak richt zich op een combinatie van sluiting van panden waar illegale activiteiten (waaronder gokken) plaatsvonden, toezicht en handhaving, inzet op zichtbare fysieke verbetering van de straat, versterking van participatie van bewoners en het verminderen van het aantal winkels door deze te vervangen door woningen. De probleemanalyse voor de Spaanse Polder is het omvangrijkste en meest uitgewerkt. Voorafgaand aan de ontwikkeling van de aanpak in de Spaanse Polder maakte in 2014 het RIEC een brede analyse van de aard en omvang van de georganiseerde criminaliteit in het gebied. In 2016 is de aanpak opnieuw tegen het licht gehouden, waarbij onder meer nieuw criminologisch onderzoek is geïnitieerd. Naast informatie uit deze bronnen is geconstateerd dat de noodzaak voor een projectmatige aanpak van de Spaanse Polder ook voortkomt uit jarenlange verwaarlozing van het gebied door de overheid en partners. De aanpak is in 2016 is verbreed, waarbij niet alleen meer wordt ingezet op rechtshandhaving, maar ook op gebiedsontwikkeling, participatie van ondernemers en verbetering van de publieke ruimte. Op basis van deze aanpak zijn doelstellingen geformuleerd. Deze zijn weliswaar niet heel concreet, maar geven wel een duidelijke richting aan.
De inzet draait sindsdien om “het creëren van een integer en gezond ondernemersklimaat”, en is gericht op enkele thematische deelprojecten. Bijzondere aandacht gaat daarbij uit naar de opslagboxenbranche, de autobranche, de branche voor transport en logistiek, en de import- en exportsector. Na een nieuwe herijking gaat er sinds 2020 extra aandacht uit naar een reeks individuen waarvan na een analyse bleek dat zij actief zijn in de zware criminaliteit. De probleemanalyse voor de boulevard op Zuid bestaat uit enkele problematische ontwikkelingen in de wijken rond de boulevard (Bloemhof en Hillesluis) en signalen over ondermijnende criminaliteit. De gemeente stelt vast dat de uitstraling en reputatie van de boulevard armoedig en malafide is, en dat de omliggende wijken de minst koopkrachtige van Rotterdam zijn en tevens veel sociale problematiek kennen. 140 Er zijn signalen voor ondermijning, zoals de combinatie van hoge huren voor bedrijfs- en winkelpanden gebruikt door ondernemingen die naar verwachting geen hoge omzetten draai. Ook heeft het RIEC een 0-meting uitgevoerd waarin alle beschikbare informatie over de ondernemers op de boulevard en eventuele criminele netwerken in kaart zijn gebracht.
In de probleemanalyse is niet uitgewerkt wat de wisselwerking is tussen de problematische ontwikkelingen in de wijk (verloedering en sociale problematiek) en de signalen over ondermijnende ondernemers in de winkelpanden. In de aanpak wordt aandacht besteed aan het tegengaan van ondermijnende criminaliteit, maar de aanpak staat ook voor veel fysieke ingrepen in het gebied. De gemeente wil bovendien 1/3 van het vastgoed verwerven. De gestelde doelstellingen bevatten veelal specifieke en meetbare targets voor de korte termijn (tot 2023), zoals “25 malafide ondernemers structureel beëindigen” en “50% van het gevelbeeld van de boulevard op orde”. Hiernaast zijn er ook lange termijn doelen geformuleerd, dit zijn meer algemene vergezichten over de staat van de boulevard in 2031. Voorbeelden hiervan zijn “sterke ondernemers, evenwicht in branchering” en “boulevard is eerlijk, rechtvaardig warm en welvarend”. Het valt de rekenkamer op dat de doelstellingen op de korte termijn hoofdzakelijk de inzet concretiseren. De lange termijn doelen richten
140 Gemeente Rotterdam, ‘Hand in Hand’, september 2018, pp. 4 en 14.
91
onder de radar
zich meer op de opbrengst van de aanpak, maar zijn weinig specifiek. Hierdoor is moeilijk vast te stellen wanneer de aanpak is geslaagd. Bij bestuurlijk afpakken is in het plan van aanpak terug te zien dat de gemeente pas recent is gestart met het op gestructureerde wijze aandacht geven aan bestuurlijk afpakken. Er is een beperkte probleemanalyse, waarin alleen is geconstateerd dat sprake is van veel openstaande gemeentelijke vorderingen. De precieze omvang van deze vorderingen en de mate waarin deze zijn gelieerd aan ondermijnende criminelen, is niet bekend. Ook ontbreekt het nog aan concrete doelen. Wat verder opvalt, is dat de aanpak zich vooral concentreert op structurering van de informatieuitwisseling tussen betrokken clusters. De op basis hiervan te nemen vervolgstappen om daadwerkelijk over te kunnen gaan tot afpakken, zijn nog niet uitgewerkt. 141 De probleemanalyse bij de OMG’s beperkt zich tot de constatering dat veel leden van deze motorclubs zich bezighouden met zware en ondermijnende criminaliteit. De te bereiken doelstellingen zijn niet allemaal even concreet, maar het is wel duidelijk dat de gemeente het voorkomen van de opening van nieuwe clubhuizen en evenementen nastreeft. De aanpak is concreet uitgewerkt en goed onderbouwd. Met name het stopgesprek met pandeigenaren of overleg met horeca-exploitanten neemt een belangrijke plaats in binnen de aanpak.
Met deze interventie wordt eigenaren of exploitanten gevraagd zelf actie te ondernemen op basis van huurcontracten of huisregels. Verder fungeren bestuurlijke maatregelen als stok achter de deur. beleidsfilosofie aanpak De vijf onderzochte casussen zijn te verdelen in gebiedsgerichte en themagerichte aanpakken. De gebiedsgerichte aanpakken zijn onderling verschillend, maar hebben tegelijkertijd een enigszins vergelijkbare filosofie. In grote lijnen is deze te verdelen in vier onderdelen: 1 signaleren: • via handhavingsacties binnenkomen bij ondernemers en zo zicht krijgen op het probleem; • investeren in een zeer gedetailleerde informatiepositie. Op het niveau van een pand wordt informatie bijgehouden; • bij betrokken organisaties in het gebied zorgen voor bewustwording van de aanwezigheid van ondermijning en de noodzaak tot aanpak daarvan; • fysieke en zichtbare aanwezigheid in het gebied. Door middel van een kantoor in het gebied wordt de aanwezigheid van de overheid zichtbaar en wordt de drempel voor het melden van problemen verlaagd; • inzet op ‘knock and talk’: onaangekondigde en laagdrempelige bedrijfsbezoeken om in gesprek te treden met ondernemers om uitleg te geven en eventuele misstanden te signaleren.
2 aanpakken: • in samenwerking met politie, justitie, Belastingdienst en eventueel andere partners inzetten op rechtshandhaving in het gebied; • bijdragen aan verwijderen ondermijnende activiteiten door bestuurlijke maatregelen op te leggen;
141 In de ambtelijke reactie op het conceptrapport is toegelicht dat de doelen inmiddels zijn aangescherpt.
92
onder de radar
• aanvullend inzet van andere bestuurlijke instrumenten, zoals handhaving op bestemmingsplan, op erfpachtcontracten of door het opkopen van panden; • meer aandacht voor “schoon, heel en veilig” in het gebied; • inzet op het volgen van aangepakte ondernemers die zich vestigen op andere locaties om het waterbedeffect te voorkomen; • aandacht voor de fysieke verbeteringen in het gebied door bij te dragen aan het opknappen van gevels, aanpakken van de openbare ruimte en het slopen van panden. 3 aandacht voor het proces: • Investeren in leren/bijstelling van de aanpak gedurende het proces. Met partners regelmatig bepalen in hoeverre de aanpak nog goed functioneert en welke bijstelling nodig is. 4 aandacht voor duurzaam resultaat: • investeren in participatie en betrokkenheid van ondernemers en/of bewoners; • inzet op gebiedsontwikkeling door ‘rotte appels’ te vervangen door bonafide ondernemers. Hiervoor worden verschillende instrumenten ingezet als een vergunningplicht voor specifieke branches of door in eigendom krijgen van panden om zo te sturen op het gewenste type exploitanten; • het aanbod aan winkels verkleinen en vervangen door woningen; • langdurige zichtbare aanwezigheid met handhaving. Zowel de aanpak op de boulevard op Zuid, de Spaanse Polder als op de Mathenesserweg bevatten veel van de bovengenoemde elementen.
Vooral bij de Spaanse Polder en boulevard op Zuid is sprake van een brede aanpak waarbij niet alleen met partners wordt ingezet op rechtshandhaving, maar ook op gebiedsontwikkeling op langere termijn. Uiteraard zijn er wel kenmerkende verschillen. Op de Spaanse Polder is sprake van veel erfpachtcontracten. De gemeente heeft hierdoor een privaatrechtelijke relatie met pandeigenaren in het gebied en kan deze aanspreken op het niet nakomen van afspraken of bij ernstige overtredingen het contract beëindigen. Ook kan de dreiging van contractontbinding een stok achter de deur zijn om de pandeigenaar te bewegen een andere huurder te zoeken. Een tweede kenmerkend verschil is dat in de aanpak bij de Spaanse Polder op grotere schaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot het opleggen van een vergunningplicht op een pand, gebied of branche. Sinds 1 september 2018 geldt een vergunningplicht voor de autoverhuurbranche Spaanse Polder. Alle bedrijven in het gebied die in deze branche actief zijn, moeten daarvoor een vergunning hebben. Aan de verlening daarvan gaat een Bibob-onderzoek vooraf, met de mogelijkheid om op basis van de uitkomsten een vergunning te weigeren. Daarentegen is kenmerkend voor de aanpak op de boulevard op Zuid dat daar is gekozen voor het verwerven van panden door de gemeente.
Deze verwervingen zijn volgens de gemeente noodzakelijk om voldoende grip te krijgen op de branchering op de boulevard en ook gelijktijdig de woningvoorraad aan te pakken. Door het (laten) (her)ontwikkelen van woningen wil de gemeente koopkrachtige bewoners trekken. De ambitie van de aanpak is om circa 30% van het vastgoed, zo’n veertig panden, te verwerven. De gemeente verwacht ongeveer € 33 mln. aan vastgoedinvesteringen te doen. De verwerving van vastgoed dient drie doelen.
93
onder de radar
• de gemeente wil vastgoed bezitten in de (verkorte) winkelstraat, zodat het invloed heeft op de branchering en de uitstraling van het kernwinkelgebied; • zij wil de mixzone (de zone waar eerst winkels zaten) aantrekkelijker en meer divers maken; • tot slot wil ze de kwaliteit van de woningvoorraad en het eigenwoningbezit bevorderen. Dit wordt onder andere gerealiseerd door winkels op de Groene Hilledijk te verwerven en deze (te laten) verbouwen tot atelierwoning. De aanpak op de Mathenesserweg is veel kleinschaliger, maar bevat wel diverse van de bovengenoemde onderdelen. Kenmerkende verschil is de kortstondige inzet. Gedurende een relatief korte periode is veel aandacht uitgegaan naar de straat door betrokkenheid van een stadsmarinier, een kantoor in de straat, een wijkagent voor de straat en meer controles. Dit is relatief snel weer afgeschaald. Ook wijkt de aanpak af doordat de transformatie van het gebied niet via het verwerven van panden of handhaving op erfpachtcontracten plaatsvindt. In plaats daarvan is ingezet op het faciliteren van transformatie van de straat. Hiervoor is het bestemmingsplan gewijzigd (minder winkels en meer woonbestemmingen) en wordt overlegd met pandeigenaren. Ook is in de straat de Wijk Ontwikkelings Maatschappij (WOM) Mathenessekwartier actief.
Dit samenwerkingsverband tussen twee corporaties en een aannemer bestaat sinds de eeuwwisseling en bezit een deel van de panden die na opknappen worden verkocht. De themagerichte aanpakken hebben een duidelijk andere insteek met een wezenlijk andere rol van de gemeente. De gemeente is daarbij vooral samenwerkingspartner. Bij de aanpak van OMG’s handelt de gemeente signaalgestuurd. Op basis van aangeleverde signalen, met name vanuit de politie, wordt opgetreden. Bij de casus afpakken is de bijdrage van de gemeente op dit moment nog beperkt. De gemeente heeft wel de ambitie meer eigen dossiers op te pakken.
interventies In de onderzochte casussen wordt daadwerkelijk concreet geïntervenieerd. In relatief korte tijd is in deze casussen veel inzet gepleegd. Er zijn diverse typen acties uitgevoerd als integrale controles, sluiting van panden, handhaving op basis van het bestemmingsplan of erfpacht en weigering van vergunningen op basis van Bibobonderzoek. Bij bestuurlijk afpakken is het aantal interventies nog beperkt. Dit project is van recente datum. In de drie gebiedsgerichte aanpakken is vooral veel inzet te zien op de uitvoering van controles. Bij de twee langer lopende projecten in de Spaanse Polder en op de Mathenesserweg is na een fase van intensieve controles een verschuiving te zien naar het gebruik van andere gemeentelijke instrumenten. Deze instrumenten zijn niet alleen gericht op het stoppen van ongewenste activiteiten, maar ook op het krijgen van grip op wie zich in een gebied vestigt door bijvoorbeeld het gebruik van de vergunningplicht, erfpacht of aanpassing van het bestemmingsplan. De gemeente heeft met de toepassing van dit instrumentarium, meer dan in het verleden, aandacht voor de resultaten op langere termijn.
94
onder de radar
inleiding In deze paragraaf wordt per casus een beeld gegeven van de mate waarin er concrete interventies zijn uitgevoerd. De resultaten van deze interventies komen in hoofdstuk 5 aan bod. Verdere informatie over iedere casus is te vinden in de casusbijlage. boulevard op Zuid interventies Er is een aantal branches op de boulevard waar de gemeente veelvuldig heeft gecontroleerd. Dit betreft winkels met tweedehands goederen, de beautybranche, vergunningplichtige ondernemers (avondwinkels, horeca), niet-reguliere supermarkten en kledingwinkels. De gemeente voert de controles uit met partners (zoals Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de politie) die bevoegdheden hebben om bepaalde zaken te beboeten. Bij de controles worden bestuurlijke rapportages opgesteld, op basis waarvan de gemeente kan besluiten een pand te sluiten (al dan niet voorafgegaan door een waarschuwing). De gemeente was voornemens ook controles in de horeca uit te voeren, maar dit is er door corona niet van gekomen. Het totaal aantal controles is niet gespecificeerd. De gemeente geeft zelf aan ongeveer 25 onaangekondigde bezoeken te hebben gebracht aan verdachte ondernemingen. Hiernaast zijn in het kader van controle op bijvoorbeeld het Digitaal Opkoop Register (DOR) nog meer bezoeken uitgevoerd. In het kader van vergunningen worden ook Bibob-onderzoeken uitgevoerd.
Er zijn in totaal 2019 en 2020 zeventien Bibobonderzoeken uitgevoerd. In tabel 4-5 staat een overzicht van de getroffen maatregelen in de genoemde branches. Omdat veel controles in samenwerking met partners zijn uitgevoerd, zijn ook de maatregelen van de partners genoteerd. De tabel geeft een samenvatting van de belangrijkste maatregelen. Meer informatie over de inzet op de boulevard staat in casusbijlage.
tabel 4-5: getroffen maatregelen Boulevard op Zuid, 2019 en 2020 DOR jaar
2019
2020
maatregelen partners
geen boetes geheven
6 boetes;
maatregelen gemeente
4 bestuurlijke waarschuwingen
bestuurlijke waarschuwingen (aantal niet gespecificeerd); 2 zaken zijn gesloten.
beautybranche jaar
2019
2020
maatregelen partners
2 boetes ontbreken tewerkstellingsvergunning
1 vordering Wet Minimum Loon 142
maatregelen gemeente
1 zaak is gesloten vanwege schijnbeheer
vergunningen jaar
2019
2020
maatregelen gemeente
bestuurlijke waarschuwing avondwinkel
horecavergunning ingetrokken na een vechtpartij op het terras; bakker gesloten omdat een restaurantexploitatievergunning ontbrak;
142 Naar aanleiding van deze vordering is ook een onderzoek gestart.
95
onder de radar
2 cafés zijn gesloten.
controle op aangeboden waar (met Douane en NVWA) jaar
2019
maatregelen partners
2020 grote hoeveelheid illegale medicijnen in beslag genomen; geregeld illegale goederen in irreguliere supermarkten aangetroffen en in beslaggenomen; smartshop goederen (gericht op het starten van een plantage) in beslag genomen; valse merkkleding in beslag genomen.
maatregelen gemeente
smartshop gesloten voor de duur van 6 maanden, door middel van bemiddeling met de pand eigenaar is het huurcontract beëindigd; winkel met valse merkkleding gesloten.
overige inzet De gemeente zet ook in op het verwerven van vastgoed en andere fysieke ingrepen op de boulevard. De gemeente heeft een gedeelte van de luifels op de boulevard verwijderd om de uitstraling van de boulevard te verbeteren. Er is een brancheringscommissie opgericht die zich onder andere richt op het werven van nieuwe ondernemers voor de boulevard, om zo meer variatie in de branchering aan te brengen. Mathenesserweg De aanpak op de Mathenesserweg bestond in eerste instantie uit de uitvoering van controles. Naar aanleiding daarvan zijn verschillende panden gesloten waar illegale activiteiten plaatsvonden, zoals gokken en het schenken van alcoholische dranken. Ook zijn er avondwinkels en een supermarkt gesloten en zijn er overtredingen van de bijstandswet aangetroffen. In één geval is de uitkering beëindigd en teruggevorderd. In de onderstaande tabel zijn de interventies in de periode 2017-2020 opgenomen. Er zijn alleen cumulatieve aantallen beschikbaar. Wel is duidelijk dat alle bedrijven in de straat in 2017 integraal zijn gecontroleerd. De overige acties hebben in de periode daarna plaatsgevonden.
96
onder de radar
tabel 4-6: interventies Mathenesserweg, 2017-2020 aantal integrale controles bedrijven
65
gesloten horeca/stichtingen
23
gesloten winkels (supermarkt/avondwinkel)
3
beëindigde bijstandsuitkeringen
1
gesprekken pandeigenaren andere invulling pand huisbezoeken gemeentelijk interventieteam bij overlast
22 niet bekend
Naast de inzet op toezicht en handhaving heeft de gemeente ook andere acties uitgevoerd: • aanpassing van het Besluit uitzondering vrijstelling exploitatievergunning, waardoor horeca-exploitatie zonder vergunning op de Mathenesserweg niet meer mogelijk is; • aanpassing van de detailhandelnota; • ontwikkeling van een nieuw bestemmingsplan om een ander gebruik van panden mogelijk te maken. Ook is het aantal functiemogelijkheden in het bestemmingsplan teruggebracht. Het bestemmingsplan is door het college goedgekeurd en moet nog door de raad worden vastgesteld; • ondersteunende activiteiten bij de transformatie van de straat, zoals een handvat voor de gevelrenovatie voor eigenaren en een financiële vergoeding voor het laten opstellen van tekeningen. Spaanse Polder Bij aanvang van Project Holsteiner in de Spaanse Polder ging een groot deel van de inspanningen uit naar integrale acties en controles. Dit leidde onder meer tot de vondst van gestolen voertuigen, wapens, drugs, namaakkleding, contant geld en illegaal te werk gestelde vreemdelingen. Integrale controles zijn gericht op meerdere bedrijven of individuen. Ter illustratie: in 2020 vonden negen integrale controles plaats (zie tabel 4-7), waarbij in totaal 53 bedrijven zijn gecontroleerd.
143 Mede met het oog op de gecoördineerde VIGOR-verkeerscontroles, geldt de Spaanse Polder sinds eind 2019 als veiligheidsrisicogebied waar de politie preventief mag fouilleren en auto’s voor controle mag aanhouden. 144 Tabel 4-7 laat de ontwikkeling in het aantal controles zien. De sterke afname hiervan is te verklaren vanuit de verbreding van de aanpak die bovendien in grotere mate signaal gestuurd is geworden. Waar de nadruk in 2014 sterk lag op integrale controles door samenwerkingspartners en het verbeteren van de informatiepositie, is de aanpak sinds 2016 verbreed met een reeks thematische deelprojecten. In 2020 konden zes geplande acties bovendien geen doorgang vinden als gevolg van de coronamaatregelen.