21bb6973 Bijlage behorende bij 21bb6968 over Onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit

onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit

Rekenkamer

Rotterdam

onder de radar onderzoek naar aanpak ondermijnende criminaliteit

Rekenkamer

Rotterdam

voorwoord

Sinds de jaren negentig hebben Nederlandse gemeenten een steeds grotere rol in de aanpak van onveiligheid. Die grotere rol voor gemeenten voert terug tot de kabinetsnota “Georganiseerde criminaliteit in Nederland: dreigingsbeeld en plan van aanpak” uit 1992. Daarin werd onder meer gewaarschuwd voor de vermenging van onder- en bovenwereld. Een belangrijk element van wat thans bekend staat als ondermijning of ondermijnende criminaliteit. Zoals veel gemeenten zette ook de gemeente Rotterdam de afgelopen jaren hard in op deze vorm van criminaliteit. Dat is onder meer terug te zien in de spectaculaire stijging van het aantal drugspanden dat op last van de burgemeester is gesloten. Toch blijkt uit onderhavig onderzoek dat het echter moeilijk is om goed zicht te krijgen op wat de gemeente precies doet en of hiermee de georganiseerde criminaliteit daadwerkelijk wordt aangepakt. Het beleid moet immers meer zijn dan het aanpakken van ondernemers met een losse moraal of het oppakken van katvangers, hoe belangrijk dan ook. Bovendien lijkt de balans (te ver) te zijn doorgeslagen naar het bestuurlijk aanpakken van verdachten, zonder daarbij de in het strafrecht gewaarborgde bescherming te bieden. Dit kan leiden tot fouten, willekeur en disproportionaliteit, zonder afbreuk te willen doen aan de evidente successen van de aanpak in de Maasstad.

Het wordt tijd dat de gemeenteraad in de positie komt om hier duidelijke kaders te stellen. Met dit rapport in de hand kan hier een eerste belangrijke stap worden gezet. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Jaap Wils (projectleider), Milou Giesen en Guido van Eijck (onderzoekers).

Paul Hofstra directeur

3

onder de radar

1

2

3

1

2

5

voorwoord

3

bestuurlijke nota

9

inleiding

11

doel en vraagstelling

11

leeswijzer

12

conclusies en aanbevelingen

13

hoofdconclusies

13

toelichting hoofdconclusies

14

aanbevelingen

22

reactie en nawoord

25

reactie college

25

nawoord rekenkamer

32

nota van bevindingen

37

inleiding

39

aanleiding

39

doel- en vraagstelling

40

scope en afbakening

40

aanpak

42

leeswijzer

42

gemeentelijk beleid ondermijning

45

inleiding

45

integrale aanpak ondermijning en rol gemeenten

45

ontstaansgeschiedenis aanpak ondermijning

46

integrale aanpak

47

rol gemeenten in aanpak ondermijning

48

beleid gemeente Rotterdam

49

ontstaansgeschiedenis beleid ondermijning in Rotterdam

50

actueel beleidskader

51

doelstellingen

55

aansluiting projecten op doelstellingen

56

financiële context

56

organisatie aanpak binnen de gemeente

57

organisatie

57

stadsmariniers

58

monitoring, evaluatie en verantwoording

59

inleiding

59

monitoring inzet

59

monitoring en verantwoording resultaten

60

onder de radar

3

4

5

6

inzet bestuurlijke instrumenten

63

inleiding

63

bestuurlijke instrumenten

63

inleiding

64

landelijke wetgeving

64

bevoegdheden voortkomend uit gemeentelijk beleid

68

overige instrumenten

69

werkwijze inzet bestuurlijke maatregelen

71

inleiding

71

maatregelen drugspanden

71

Bibob-onderzoek

74

vergunningplicht op panden, straten of branches

75

ontwikkeling inzet bestuurlijk instrumentarium

76

wetgeving

76

bevoegdheden voortkomend uit gemeentelijk beleid

82

overige instrumenten

83

uitvoering

85

inleiding

85

capaciteit en expertise

85

capaciteit en expertise binnen gemeentelijke organisatie

86

capaciteit en expertise binnen projecten

88

opzet en aanpak projecten

90

probleemanalyse en aanpak

90

beleidsfilosofie aanpak

92

interventies

94

inleiding

95

boulevard op Zuid

95

Mathenesserweg

96

Spaanse Polder

97

bestuurlijk afpakken

100

OMG’s

101

waterbedeffect

102

rol en toegevoegde waarde gemeente

105

inleiding

105

geboekte resultaten

105

inleiding

106

boulevard op Zuid

106

Mathenesserweg

109

Spaanse polder

110

bestuurlijk afpakken

112

OMG’s

112

rol gemeente

113

drie rollen

113

gemeente als regisseur

114

gemeente als handhaver

115

preventieve rol

116

handhavende rol versus gemeentelijke taken en bevoegdheden

117

dilemma’s bij bestrijding van ondermijning

118

onder de radar

7

bijlagen

123

onderzoeksverantwoording

125

afkortingen

128

literatuurlijst

129

onder de radar

bestuurlijke nota

1

inleiding

Rotterdam zet stevig in op de bestrijding van ondermijnende criminaliteit, vaak omschreven als de vermenging van onder- en bovenwereld. 1 De stad kent volop uitdagingen op dit terrein. Zo wijzen studies op de rol van de haven als draaischijf in de internationale drugshandel 2 en waarschuwt menig onderzoeker en beleidsmaker dat de sociaal-economische karakteristieken van sommige wijken een voedingsbodem kunnen zijn voor ondermijnende criminaliteit. 3 Sinds 2014 geldt het fenomeen in de gemeentelijke veiligheidsprogramma’s daarom als beleidsprioriteit. Het huidige college intensiveerde de aanpak met jaarlijks € 4,42 mln. extra budget. 4 De Rotterdamse aandacht voor ondermijnende criminaliteit staat niet op zichzelf. Het fenomeen is de voorbije jaren namelijk hoog op de maatschappelijke agenda komen te staan. Zo waarschuwden journalist Jan Tromp en hoogleraar Pieter Tops in hun boek ‘De achterkant van Nederland’ dat criminele netwerken in Nederland de dienst uit maken. In het nieuws is er volop aandacht voor liquidaties en beschietingen van woningen, bedreigingen van burgemeesters en bestuurders en voor witwaspraktijken in horeca of belwinkels. Dergelijke praktijken leggen bloot hoe de onder- en de bovenwereld in elkaar overvloeien, is de gedachte.

De Rekenkamer Rotterdam heeft onderzocht hoe de gemeente invulling geeft aan haar beleid ten aanzien van ondermijnende criminaliteit en hoe zij de instrumenten inzet die zij daarbij tot haar beschikking heeft. Hiervoor heeft de rekenkamer onder meer vijf casussen onderzocht, te weten de gebiedsgerichte aanpakken in de Spaanse Polder, de Mathenesserweg en de boulevard op Zuid 5 en de themagerichte aanpakken van ‘outlaw motorcycle gangs’ (OMG’s) en het bestuurlijk afpakken van (crimineel) vermogen.

doel en vraagstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer: • inzicht te geven in de vraag of er sprake is van samenhangend beleid ten aanzien van ondermijnende criminaliteit; • te beoordelen hoe de gemeente invulling geeft aan haar rol binnen de bestrijding van ondermijnende criminaliteit;

1 Directie Veiligheid, ‘Veilig@Rotterdam. Veiligheidsprogramma 2018 – 2023’, november 2018, pp. 18. 2 Staring, R. (et. al), ‘Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven: aard en aanpak van het fenomeen’. Rotterdam, Erasmus Universiteit Rotterdam, Erasmus School of Law, 26 mei 2019. 3 Schram, Jorgen, Jorren Scherpenisse en Mark van Twist, ‘Zweven en zwoegen op Zuid. Een kroniek over de integrale ondermijningsaanpak op Rotterdam Zuid’. Den haag: NSOB, 2018. 4 Directie Veiligheid, ‘#Veilig010. Programma veiligheid 2014-2018’, november 2013. Directie Veiligheid, ‘Veilig@Rotterdam Veiligheidsprogramma 2018 – 2023’, november 2018. 5 De boulevard op Zuid verwijst naar de Beijerlandselaan en de Groene Hilledijk.

11

onder de radar

• te beoordelen hoe de gemeente het bestuurlijk instrumentarium inzet dat zij tot haar beschikking heeft; • te beoordelen of de aanpak van de gemeente van toegevoegde waarde is. De centrale vraag van het onderzoek is:

In hoeverre hanteert de gemeente een adequate aanpak van ondermijning en is deze aanpak van toegevoegde waarde voor de bestrijding van ondermijnende criminaliteit?

leeswijzer Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

12

onder de radar

2

conclusies en aanbevelingen

hoofdconclusies 1 De afgelopen zeven jaar heeft de gemeente voortvarend uitvoering gegeven aan de aanpak van ondermijning, hoewel de gemeente op onderdelen tegen de grenzen van haar capaciteit begint aan te lopen. De inzet van bestuurlijke maatregelen en gemeentelijke instrumenten gericht op het aanpakken van criminelen is fors toegenomen en leidt ook daadwerkelijk tot resultaten. Positief is bovendien dat er meer dan voorheen aandacht is voor resultaten op langere termijn. 2 In hoeverre het gemeentelijk beleid daadwerkelijk bijdraagt aan minder ondermijnende criminaliteit heeft de rekenkamer echter niet kunnen vaststellen. Dit komt niet alleen doordat ondermijnende criminaliteit per definitie moeilijk meetbaar is. De gemeentelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit speelt zich binnen te vrijblijvende beleidskaders af. Er zijn alleen algemene doelstellingen, uitgewerkte probleemanalyses zijn beperkt aanwezig, een helder beeld van de financiële inzet ontbreekt, de monitoring van de uitvoering en resultaten is gefragmenteerd en de verantwoording aan de raad beperkt zich tot tamelijk willekeurige hoofdlijnen. De controlerende taak van de gemeenteraad wordt hierdoor bemoeilijkt. 3 Een verklaring hiervoor is dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit zich op organische wijze heeft ontwikkeld.

Activiteiten zijn op basis van signalen uit de praktijk ontstaan en zo gegroeid tot een aanpak op steeds meer thema’s en gebieden. Nadeel van deze werkwijze is dat moeilijk valt vast te stellen wanneer het beleid is geslaagd en of de gemeente haar capaciteit effectief op de goede thema’s en plekken in de stad in zet. 4 Bovendien geldt dat de term ‘ondermijning’ steeds meer is verworden tot een containerbegrip dat verwijst naar zowel klassieke gemeentelijke taken als taken op het terrein van opsporing en justitie. Dit versterkt het gebrek aan duidelijkheid over de doelen en (grenzen aan) taken van de gemeente en bemoeilijkt een concernbrede inzet op ondermijning binnen de gemeente. 5 De gemeente vervult in meer of mindere mate drie rollen in de aanpak van ondermijning. a Een regierol die vooral blijkt in gebiedsgerichte projecten (zoals in de Spaanse Polder, op de Mathenesserweg en de Boulevard op Zuid). Deze rol past bij de gemeente, omdat zij veel verantwoordelijkheden heeft op het gebied van leefbaarheid en de inrichting van de openbare ruimte en daardoor de aangewezen partij is om de regierol in te nemen. De gemeente vult deze rol naar tevredenheid van de partners in en weet ook concrete resultaten te boeken. b Een handhavende rol, namelijk bij het inzetten van bestuurlijke maatregelen en instrumenten.

Hoewel deze inzet sterk is toegenomen, is niet van alle gebruikte maatregelen duidelijk in hoeverre deze effect hebben. Bovendien geldt dat

13

onder de radar

verschillende maatregelen verstrekkende gevolgen kunnen hebben, maar dat de gemeente weinig aandacht heeft voor een proportionele inzet ervan. Ook is er bij toepassing van deze maatregelen weinig aandacht voor checks and balances vanwege de concentratie van taken bij de burgemeester. c Een preventieve rol: dit is bij uitstek een gemeentelijke taak, maar het krijgt te weinig aandacht in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Preventieve maatregelen op het gebied van werk, scholing of schulden zijn niet gekoppeld aan de aanpak van ondermijning. 6 De toegenomen gemeentelijke inzet legt vier dilemma’s bloot over de invulling en grenzen van de gemeentelijke rol waarvan op dit moment een expliciete en onderbouwde keuze ontbreekt. Op deze dilemma’s is een keuze nodig om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad te versterken: a een stevige inzet van het bestuurlijke instrumentarium versus meer waarborgen voor zorgvuldige inzet; b een brede versus een afgebakende definitie van ondermijning; c een organische aanpak versus duidelijke doelstellingen; d een projectmatige versus een generieke aanpak.

toelichting hoofdconclusies 1 De afgelopen zeven jaar heeft de gemeente voortvarend uitvoering gegeven aan de aanpak van ondermijning, hoewel de gemeente op onderdelen tegen de grenzen van haar capaciteit begint aan te lopen. De inzet van bestuurlijke maatregelen en gemeentelijke instrumenten gericht op het aanpakken van criminelen is fors toegenomen en leidt ook daadwerkelijk tot resultaten. Positief is bovendien dat er meer dan voorheen aandacht is voor resultaten op langere termijn. uitvoering • Alle gemeentelijke clusters zijn in meer of mindere mate betrokken bij de aanpak van ondermijning. Met de intensiveringsmiddelen (€ 4,42 mln.) is de capaciteit voor inzet op de aanpak van ondermijnende criminaliteit bij de clusters buiten de Directie Veiligheid vergroot. Deze wordt grotendeels als toereikend ervaren. Mede dankzij de intensiveringsmiddelen zijn er voor de huidige inzet voldoende mensen beschikbaar voor aansturing, analyse en toezicht/handhaving. • De capaciteit en expertise zijn ook in de vijf onderzochte projecten grotendeels op orde. Er zijn geen geluiden dat activiteiten geen doorgang kunnen vinden vanwege gebrek aan mankracht. Ook zijn geen problemen geconstateerd door een tekort aan expertise.

Voor het project bestuurlijk afpakken geldt wel dat er bij de verschillende betrokken clusters meer capaciteit en vooral expertise nodig is om ondermijningcasussen te kunnen oppakken. Bij de drie gebiedsgerichte projecten hebben stadsmariniers een prominente rol. Betrokkenen ervaren dat hun betrokkenheid leidt tot meer snelheid in de uitvoering en de mogelijkheid extra inzet te plegen. • De capaciteit bij de Directie Veiligheid is op twee onderdelen kwetsbaar. Het eerste aandachtspunt is de beschikbare capaciteit bij het Team Beleid en Interventies. De uitvoering van bestuurlijke maatregelen is dermate gegroeid dat zij tegen de grens van hun capaciteit aanlopen. Als gevolg worden bijvoorbeeld huizen waarin hennepkwekerijen zijn aangetroffen niet gesloten. Ook in het team dat de Bibobtoetsing uitvoert, is de beschikbare capaciteit krap.

14

onder de radar

inzet bestuurlijke maatregelen en gemeentelijke instrumenten • De totale inzet van bestuurlijke maatregelen en instrumenten groeide tussen 2014 en 2019 met een factor drie. Het jaar 2020 wijkt mede door de coronamaatregelen die toen van kracht waren af van voorgaande jaren. De toename was in het bijzonder zichtbaar rond maatregelen tegen drugspanden: het aantal sluitingen daarvan vervijfvoudigde van 24 in 2014 naar 145 in 2019. De sluiting van de drugspanden neemt een steeds groter aandeel in van de totale inzet van bestuurlijke maatregelen door de burgemeester (van 27% in 2014 naar 41% in 2019). • In totaal sloot de burgemeester in de onderzochte periode 554 drugspanden, waarvan 477 woningen. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat de politie steeds vaker een beroep doet op de handhavende bevoegdheid van de burgemeester. Het aantal ingediende politiedossiers met betrekking tot drugspanden vervijfvoudigde tussen 2014 en 2019. Betrokken ambtenaren geven aan dat er is geïnvesteerd in een betere afstemming met de politie, waardoor rapportages meer informatie bevatten op basis waarvan de burgemeester een sluiting kan opleggen. • Ook op andere terreinen steeg de inzet van bestuurlijke bevoegdheden. Zo verdubbelde het aantal Bibob-onderzoeken van 189 in 2015 naar 384 in 2020.

Verder zet de gemeente ook nieuwe instrumenten in zoals handhaving op erfpacht en de vergunningplicht op panden, branches en gebieden. Deze instrumenten zijn vooralsnog vooral ingezet binnen de aanpak van ondermijning in de Spaanse Polder. • In alle onderzochte casussen vinden concrete interventies tegen ondermijning plaats. In relatief korte tijd is in deze casussen veel inzet gepleegd. Er zijn diverse typen acties uitgevoerd als integrale controles, sluiting van panden, handhaving op basis van het bestemmingsplan of erfpacht en weigering van vergunningen op basis van Bibob-onderzoek. Bij bestuurlijk afpakken is het aantal interventies nog beperkt. Dit project is van recente datum. resultaten • De vijf onderzochte aanpakken leiden ook daadwerkelijk tot merkbare resultaten. Uit beschikbare informatie van de gemeente, maar bijvoorbeeld ook van de politie en de Belastingdienst, is op te maken dat in de onderzochte casussen resultaten zijn geboekt. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkeling van branchering in een gebied, sluiting van winkels of bedrijfspanden die worden geassocieerd met criminaliteit en de komst van winkels/bedrijven die volgens de gemeente meerwaarde hebben. • Ook worden er fysieke verbeteringen aangebracht in gebieden, zoals herinrichting van de infrastructuur en het onderhoud van vastgoed en beheer van de openbare ruimte.

De fysieke aanpassingen zijn ook de resultaten die vaak door bewoners en ondernemers worden benoemd als verbeteringen. Er zijn tevens financiële resultaten behaald, zoals inning van achterstallige erfpacht in de Spaanse Polder. Bij de aanpak van OMG’s draagt de inzet van de gemeente bij tot de afwezigheid van clubhuizen binnen de gemeentegrenzen. • Of de resultaten ook een duurzaam karakter hebben, is op dit moment nog moeilijk te beoordelen. Wel valt op dat meer dan in het verleden aandacht is voor de resultaten op langere termijn. De duurzaamheid van de resultaten is zeker in de gebiedsgerichte casussen (Spaanse Polder, Mathenesserweg en boulevard op Zuid) expliciet onderdeel van de aanpak. Er wordt beoogd grip te houden op wie zich vestigt in een gebied en ook de kansen op misbruik te beperken door hiervoor barrières op te werpen. Hiervoor worden verschillende instrumenten gebruikt als gesprekken met eigenaren, eigendom van panden, wijziging van bestemming en

15

onder de radar

aanpassing van bestemmingsplannen, inzet van de vergunningplicht en erfpacht. Daarnaast valt op dat de gemeentelijke inzet in de meeste gevallen meerjarig is.

2 In hoeverre het gemeentelijk beleid daadwerkelijk bijdraagt aan minder ondermijnende criminaliteit heeft de rekenkamer echter niet kunnen vaststellen. Dit komt niet alleen doordat criminaliteit per definitie moeilijk meetbaar is. De gemeentelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit speelt zich binnen te vrijblijvende beleidskaders af. Er zijn alleen algemene doelstellingen, uitgewerkte probleemanalyses zijn beperkt aanwezig, een helder beeld van de financiële inzet ontbreekt, de monitoring van de uitvoering en resultaten is gefragmenteerd en de verantwoording aan de raad beperkt zich tot tamelijk willekeurige hoofdlijnen. De controlerende taak van de gemeenteraad wordt hierdoor bemoeilijkt. • Kenmerkend voor criminaliteit is dat het een grotendeels verborgen fenomeen is. De omvang is niet bekend. Registratie van meer misdrijven in de statistieken zegt wel iets over de mate van succes van de opsporing, maar niet over de impact op de omvang van de totale criminaliteit. Daarmee is het moeilijk effecten van de inzet op ondermijning te meten. • Het beleid voor de aanpak van ondermijning in Rotterdam geeft enerzijds invulling aan landelijk en regionaal spelende thema’s en bevat anderzijds specifieke lokale accenten. Het Rotterdamse veiligheidsbeleid beschrijft vijf thema’s en vier gebieden waar de gemeente op in zet.

De vijf thema’s zijn drugscriminaliteit, vastgoed, mensenhandel, digitale ondermijnende criminaliteit en ‘outlaw motorcycle gangs’. De gebiedsgerichte aanpak wordt ingezet in Rotterdam-Zuid, West, de Spaanse Polder en de haven. • Opvallend is dat niet duidelijk is welke doelstellingen de gemeente heeft met de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Zowel in het strategisch kader als in veel operationele projectplannen ontbreken concrete doelstellingen. • Het gevolg is dat hierdoor niet goed inzichtelijk is wat de gemeente doet, waarom de gemeente kiest voor een bepaalde inzet en welke resultaten worden beoogd. Ook leidt dit tot de behoefte bij meerdere partners aan concretere doelen in de samenwerking met de gemeente. Verder bemoeilijkt het de samenwerking op ondermijning binnen de gemeente. Bij de uitvoering van de ondermijningsaanpak zijn alle gemeentelijke clusters betrokken, maar er is geen gemeenschappelijk kader. • De gemeentelijke projectplannen dekken diverse thema’s af. De meeste projectplannen vallen binnen de vijf thema’s en vier gebieden die in het beleid centraal staan of sluiten aan op regionale speerpunten. Voor een aantal plannen is echter niet duidelijk waarom juist hier een aanpak voor is ontwikkeld.

De rekenkamer mist een onderbouwing hoe de gemeente bepaalt of en in welke mate wordt ingezet op thema’s die buiten de gemeentelijke of regionale speerpunten vallen. • De precieze financiële inzet van de gemeente op het gebied van ondermijning is niet duidelijk. Het maakt onderdeel uit van de totale begroting van het taakveld veiligheid. Daarnaast vinden in andere clusters ook activiteiten plaats. Deze worden deels betaald uit de intensiveringmiddelen, maar deels ook niet. • Er is op dit moment geen integrale registratie aanwezig waarmee de gemeentelijke inzet op het gebied van ondermijning kan worden gemonitord. Voor een aantal projecten is dit inzicht wel op projectniveau aanwezig, maar een totaalbeeld ontbreekt. Cijfers zijn versnipperd over verschillende clusters en vaak niet compleet. De gemeente geeft wel aan dat een registratiesysteem in ontwikkeling is.

16

onder de radar

• Resultaten van de aanpak van ondermijning worden jaarlijks in een raadsbrief met een infographic gepubliceerd. Hierin zijn cijfers opgenomen die vooral betrekking hebben op de gerealiseerde output, zoals uitgevoerde controles, overtredingen, opgelegde boetes of gevoerde gesprekken. Deze cijfers zijn een selectie van de inspanningen van de gemeente en haar partners. Uit de toelichting is bovendien niet altijd op te maken welk deel van de resultaten valt toe te schrijven aan de inzet van de gemeente. Met de cijfers uit de raadsbrief is het ook niet goed mogelijk ontwikkelingen in de tijd te volgen en een beeld te krijgen van de geboekte vooruitgang.

3 Een verklaring hiervoor is dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit zich op organische wijze heeft ontwikkeld. Activiteiten zijn op basis van signalen uit de praktijk ontstaan en zo gegroeid tot een aanpak op steeds meer thema’s en gebieden. Nadeel van deze werkwijze is dat moeilijk valt vast te stellen wanneer het beleid is geslaagd en of de gemeente haar capaciteit effectief op de goede thema’s en plekken in de stad in zet. • Het is een bewuste keuze van de gemeente om de doelen van het ondermijningsbeleid in algemene termen te formuleren. Het past namelijk bij de gehanteerde beleidsfilosofie van de gemeente. In deze filosofie staan signalen en praktijkervaringen met ondermijning centraal. Op basis van signalen worden acties opgezet. Als dan blijkt dat hiervoor meer structuur nodig is, wordt een plan van aanpak ontwikkeld. Het aantal thema’s waarop het ondermijningsbeleid zich richt is hierdoor in de afgelopen jaren gegroeid. • Een tweede bewuste keuze in het beleid tegen ondermijnende criminaliteit is het niet hanteren van indicatoren. De opvatting van de gemeente is dat het onderwerp zich niet leent voor het vooraf opstellen van meetbare indicatoren, omdat georganiseerde criminaliteit onder de radar blijft. Daarnaast zouden indicatoren als nadeel hebben dat het flexibiliteit beperkt om in te spelen op nieuwe verschijningsvormen van ondermijning.

• De keuze voor de huidige opzet van het beleid versterkt het bij conclusie 2 geconstateerde probleem dat het niet goed mogelijk is inzichtelijk te krijgen wat de gemeente doet, waarom de gemeente kiest voor een bepaalde inzet, welke resultaten worden beoogd en wanneer de aanpak is geslaagd.

4 Bovendien geldt dat de term ‘ondermijning’ steeds meer is verworden tot een containerbegrip dat verwijst naar zowel klassieke gemeentelijke taken als taken op het terrein van opsporing en justitie. Dit versterkt het gebrek aan duidelijkheid over de doelen en (grenzen aan) taken van de gemeente en bemoeilijkt een concernbrede inzet op ondermijning binnen de gemeente. • De aanpak van ondermijning was aanvankelijk gericht op het risico dat de overheid onbedoeld criminaliteit faciliteert; hiervoor is bijvoorbeeld in 2003 de wet Bibob ingevoerd. • In de loop van de jaren heeft een verbreding plaatsgevonden in de opvatting over de gemeentelijke rol in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. In 2015 wordt ondermijning door de burgemeester geduid als “zwaardere criminaliteitsvormen als drugscriminaliteit, mensenhandel en witwassen”. • Inmiddels worden onder de noemer ondermijning tal van activiteiten ontplooid, zoals de aanpak van fraude met Persoonsgebonden Budgetten, de aanpak van ten onrechte ontvangen uitkeringen en heling door handelaren in tweedehandsgoederen. Tevens bezoekt de burgemeester in het kader van de aanpak

17

onder de radar

van ondermijning Zuid-Amerika om daar kennis te nemen van problemen met drugskartels. • De ondermijningsaanpakken bevatten ook veel klassieke gemeentelijke taken waarvoor de gemeente, onafhankelijk van de aanpak van ondermijning, verantwoordelijkheid draagt. Dit zijn bijvoorbeeld: - onderhoud van de openbare ruimte; - fysieke ingrepen en gebiedsontwikkeling; - handhaving van bestemmingsplannen; - inning van openstaande vorderingen. • Doordat de aanpakken zowel over reguliere taken van de gemeente gaan als de bestrijding van een breed scala aan criminele activiteiten, is niet duidelijk te benoemen waar de aanpak van de gemeente zich precies op richt. • Uit gesprekken met de gemeentefunctionarissen en partners blijkt dat er geen consensus is over wat ondermijnende criminaliteit precies behelst. Daardoor bestaat vooral bij de clusters W&I, MO en BCO geen duidelijk beeld waar zij zich op moeten richten om ondermijnende criminaliteit bestrijden.

5 De gemeente vervult in meer of mindere mate drie rollen in de aanpak van ondermijning. a Een regierol die vooral blijkt in gebiedsgerichte projecten (zoals in de Spaanse Polder, op de Mathenesserweg en de boulevard op Zuid). Deze rol past bij de gemeente, omdat zij veel verantwoordelijkheden heeft op het gebied van leefbaarheid en de inrichting van de openbare ruimte en daardoor de aangewezen partij is om de regierol in te nemen. De gemeente vult deze rol naar tevredenheid van de partners in en weet ook concrete resultaten te boeken. • De regierol houdt in dat de gemeente de verantwoordelijkheid heeft voor het veiligheidsbeleid op lokaal niveau. In afstemming met partners worden prioriteiten vastgesteld, maatregelen geformuleerd en een goede inzet van middelen gewaarborgd. Ondermijning is één van de thema’s die een plaats heeft in het veiligheidsbeleid. • De gemeente vervult deze rol ook in projecten. In drie van de vijf onderzochte projecten (boulevard op Zuid, Spaanse Polder en de Mathenesserweg) nam de gemeente de regierol in.

• Kenmerkende maatregelen die de gemeente in deze rol inzet zijn: - openen van een kantoor in het gebied; - meer inzet op het onderhoud en de uitstraling van de openbare ruimte; - fysieke ingrepen en gebiedsontwikkeling door bijvoorbeeld het opknappen van gevels of het slopen van de panden; - inzetten van ‘poortwachtersmaatregelen’ als het opkopen van vastgoed, aanpassen van bestemmingsplannen of invoeren van een vergunningsplicht om zo invloed uit te oefenen op wie zich in een gebied kan vestigen; - landelijke politieke agendering van ondermijning om aandacht te vragen voor noodzakelijke middelen en bevoegdheden; - intensivering van capaciteit voor thema’s of projecten, regelmatig in combinatie met de inzet van een stadsmarinier. • Veel van bovenstaande maatregelen kunnen alleen door de gemeente ingezet worden of hebben meerwaarde als juist de gemeente deze toepast. • In de gebiedsgerichte aanpakken zijn concrete resultaten behaald. In alle aanpakken is de samenstelling van het gebied in positieve zin ontwikkeld (bijvoorbeeld door het vertrek van criminele ondernemers in een gebied), de criminaliteit is

18

onder de radar

teruggedrongen, de ondernemers en bewoners ervaren positieve effecten en er zijn positieve ontwikkelingen in het straatbeeld. • De partners van de gemeente zijn positief over de rol en de inzet van de gemeente in deze aanpakken.

b Een handhavende rol, namelijk bij het inzetten van bestuurlijke maatregelen en instrumenten. Hoewel deze inzet sterk is toegenomen, is niet van alle gebruikte maatregelen duidelijk in hoeverre deze effect hebben. Bovendien geldt dat verschillende maatregelen verstrekkende gevolgen kunnen hebben, maar dat de gemeente weinig aandacht heeft voor een proportionele inzet ervan. Ook is er bij toepassing van deze maatregelen weinig aandacht voor checks and balances vanwege de concentratie van taken bij de burgemeester. • De handhavende rol van de gemeente verwijst naar de inzet van bestuurlijke bevoegdheden bij de bestrijding van ondermijnende criminaliteit – zoals de sluiting van drugspanden en de mogelijkheid om een Bibob-onderzoek te starten. In alle onderzochte casussen neemt de gemeente een dergelijke handhavende rol op zich. Zoals vermeld in conclusie 1 maakt de gemeente vaker gebruik van bestuurlijke maatregelen en instrumenten, wat onder meer te verklaren is doordat de politie vaker een beroep doet op de gemeente. • Het is niet altijd duidelijk in hoeverre de toegenomen handhaving door de gemeente daadwerkelijk effect heeft. Zo verdubbelde het aantal Bibob-onderzoeken tussen 2015 en 2020, maar bleef het aantal geweigerde vergunningen, subsidies en dergelijke min of meer gelijk.

De toename van het aantal Bibob-onderzoeken heeft dus niet geleid tot meer opgespoorde ondermijnende criminaliteit. • De wet kent aan bestuurlijke handhaving andere kenmerken toe dan aan strafrechtelijke handhaving. Handhaving door de gemeente is er veelal op gericht een overtreding op te heffen en zo de openbare orde te herstellen. Dit houdt in dat een bestuurlijke maatregel volgens de wet niet geldt als straf, maar als herstelmaatregel. Niettemin kunnen bestuurlijke maatregelen verstrekkende gevolgen hebben, waardoor het onderscheid met strafmaatregelen kan vervagen. Zo kunnen personen en hun familie na een drugsvondst uit huis worden gezet en vijf jaar lang geen aanspraak maken op een corporatiewoning. Ook kan de gemeente een horecaondernemer die het oordeel ‘van slecht levensgedrag’ heeft jarenlang een horecavergunning ontzeggen. • Omdat bestuurlijke handhaving niet geldt als strafmaatregel, ontbreken hierin waarborgen die het strafrecht wel kent, zoals een zware bewijslast of een oordeel door een onafhankelijke rechter. Bovendien is bij bestuurlijke handhaving de verdeling tussen degene die de regels opstelt en uitvoert niet altijd duidelijk.

In het geval van pandsluitingen leidt dit tot de situatie waarin de burgemeester niet alleen een dominante stem heeft in de totstandkoming van de regels, maar ook degene is die sluitingen oplegt en beslist over de opvolging van adviezen die de Algemene Bezwaarschriftencommissie geeft over ingediende bezwaren. • De gemeente hanteert ook geen strikt afwegingskader om te beoordelen of een maatregel moet worden ingezet en, zo ja, of dit proportioneel is. Zo maakt het beleid voor de sluiting van woningen of bedrijfspanden geen onderscheid naar de ernst van de overtreding. Zowel de vondst van twee gram als 35 kilo harddrugs leidt tot een sluiting van zes maanden. Een drugsvondst in een horecabedrijf resulteert daarentegen tot een sluiting van drie maanden. Dit onderscheid oogt willekeurig. • Evenmin is duidelijk wat het oordeel ‘van slecht levensgedrag’ precies inhoudt. Het horecabeleid geeft de burgemeester namelijk veel vrijheid in de wijze waarop hij tot

19

onder de radar

dit oordeel komt. De consequenties van een dergelijk oordeel voor de betreffende horecaondernemer zijn evenmin uitgewerkt in een beleidslijn.

c Een preventieve rol: dit is bij uitstek een gemeentelijke taak, maar de gemeente vult haar preventieve rol hoofdzakelijk met repressieve maatregelen. Preventieve maatregelen op het gebied van werk, scholing of schulden zijn niet gekoppeld aan de aanpak van ondermijning. Ook treft de gemeente beperkt maatregelen die positief gedrag stimuleren. • De preventieve rol betreft de maatregelen die de gemeente kan inzetten om (ondermijnende) criminaliteit te voorkomen. Er zijn verschillende vormen van preventie. Uit een harde aanpak met forse straffen kan een afschrikkende werking uitgaan die voorkomt dat mensen de fout in gaan, de gemeente kan maatregelen nemen die voorkomen dat een overtreding voortduurt, de gemeente kan ook positief gedrag stimuleren of maatregelen nemen die (potentiële) overtreders handvaten geven om (niet opnieuw) de fout in te gaan. • De gemeente zet voornamelijk in op het onmogelijk maken dat een ongewenste activiteit voortduurt en op een algemeen afschrikkende werking door controles: - voorbeelden van het stoppen van ongewenste activiteiten zijn de stopgesprekken die de gemeente voert met vastgoedeigenaren die hun pand verhuren aan een criminele exploitant of het wijzigen van bestemmingsplannen.

- voorbeelden van het genereren van een afschrikkende werking zijn de controles op het Digitaal Opkopersregister en het afleggen van bezoeken met de politie zodat er meer urgentie bij ondernemers of vastgoedeigenaren wordt gevoeld. • De gemeente treft maar zeer beperkt maatregelen die positief gedrag stimuleren, terwijl uit onderzoek blijkt dat positief gedrag stimuleren effectiever is dan negatief gedrag bestraffen: - op de boulevard op Zuid is een btw-bingo gepland; - op de Spaanse Polder worden ‘goede ondernemers’ in het zonnetje gezet. • De gemeente treft in haar ondermijningsaanpakken geen preventieve maatregelen op individueel niveau die voorkomen dat een (potentiële) dader of overtreder (opnieuw) de fout in gaat. Dit terwijl het belang van deze preventieve maatregelen groot is, omdat uit onderzoek blijkt dat een puur repressieve aanpak beperkt effect heeft. Om criminaliteit effectief aan te pakken zou er gelijktijdig met de aandacht voor repressie ook aandacht moeten zijn voor preventie.

• In de aanpakken is de rekenkamer geen preventieve maatregelen tegengekomen die zijn gericht op mensen waartegen de gemeente handhavend optreedt. De gemeente zet zich (vanuit haar verantwoordelijkheden) reeds in voor veel onderwerpen die kunnen bijdragen aan het voorkomen van criminaliteit, zoals hulp bij schulden, scholing en hulp bij het vinden van werk. Deze inzet wordt echter niet gekoppeld aan de gemeentelijke inzet voor de aanpak van ondermijning.

6 De toegenomen gemeentelijke inzet legt vier dilemma’s bloot over de invulling en grenzen van de gemeentelijke rol waarvan op dit moment een expliciete en onderbouwde keuze ontbreekt. Op deze dilemma’s is een keuze nodig om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad te versterken: a een stevige inzet van het bestuurlijke instrumentarium versus meer waarborgen voor zorgvuldige inzet; b een brede versus een afgebakende definitie van ondermijning; c een organische aanpak versus duidelijke doelstellingen; d een projectmatige versus een generieke aanpak.

20

onder de radar

aanwezigheid dilemma’s • De gemeentelijke inzet op het gebied van ondermijnende criminaliteit heeft de afgelopen zeven jaar een stevige impuls gekregen. In deze periode heeft de gemeente bij zowel de opzet van het beleid en het gebruik van bestuurlijke instrumenten als de uitvoering van de aanpak veelal impliciet gekozen voor een specifieke invulling van haar rol. • Deze invulling brengt zowel voordelen als beperkingen met zich mee, waarover tot op heden geen duidelijke besluitvorming in de raad heeft plaatsgevonden. De rekenkamer constateert dat hier vier dilemma’s uit voortvloeien. • Met name vanwege de organische wijze waarop het beleid is gegroeid, staat de raad relatief op afstand. Om de kaderstellende en de controlerende rol van de raad te versterken is een expliciete keuze nodig op deze vier onderwerpen. stevige inzet bestuurlijke instrumentarium versus meer waarborgen zorgvuldige inzet • In de onderzochte periode deed de gemeente (en in het bijzonder de burgemeester) in toenemende mate een beroep op het bestuurlijk instrumentarium. Dit is onderdeel van de keuze voor een stevige aanpak van ondermijnende criminaliteit. De gemeente schuift binnen de aanpak zo op in de richting van het strafrecht.

• De bestuursrechtelijke benadering heeft meerwaarde binnen de aanpak van ondermijnende criminaliteit: - de gemeente kan snel optreden; - er is een breed pallet aan maatregelen beschikbaar; - de gemeente kan zichtbare resultaten boeken (bijvoorbeeld in de vorm van een gesloten drugspand); - de gemeente kan in sommige gevallen harder optreden dan justitie (zo zou van een woningsluiting een sterke afschrikwekkende werking uitgaan). • Hoewel de inzet van bestuurlijke maatregelen verstrekkende gevolgen kan hebben, zijn er echter veel minder waarborgen dan in het strafrecht. Het doel van dergelijke waarborgen is onder meer om fouten of willekeur bij de uitvoering te voorkomen. Het gebrek hieraan geeft de gemeente een verantwoordelijkheid om zorgvuldig om te gaan met de rechten en belangen van al haar inwoners. De brede inzet van bestuursrechtelijke bevoegdheden vraagt om duidelijke richtlijnen over de inzet ervan en om ‘checks and balances’ die onzorgvuldigheden kunnen voorkomen. brede versus afgebakende definitie van ondermijning • De gemeente hanteert, zoals in conclusie 4 is beschreven, een brede definitie van ondermijning. • Een brede definitie van ondermijning staat de gemeente toe nieuwe fenomenen te signaleren en hier snel op in te spelen. Criminelen houden zich immers ook niet aan de grenzen van een gemeentelijk taakveld.

Het gebruik van de term ‘ondermijning’ is bovendien krachtig gebleken in de beeldvorming om geconstateerde problemen met partners op te kunnen pakken. • Nadeel van het containerbegrip is dat het lastig is onderscheid te maken tussen reguliere toezicht- en handhavingstaken en ondermijning, zeker als er geen gedeeld beeld aanwezig is over wat onder ondermijning wordt verstaan. Dit bemoeilijkt het formuleren van duidelijke doelstellingen en het toewijzen van capaciteit voor analyse en handhaving. • Een ander nadeel is dat onduidelijk wordt op wie de aanpak van ondermijning zich richt. Doordat ook kleine vergrijpen onder ondermijning vallen, kan het verzanden in aandacht voor kleinere zaken. Het resultaat is dat moeilijk is te zeggen of de

21

onder de radar

huidige aanpak erin slaagt niet alleen het ‘laaghangende fruit’ (ondernemers met een losse moraal, loopjongens) aan te pakken, maar ook de professionele georganiseerde criminaliteit. organische aanpak versus duidelijke doelstellingen • Zoals in conclusie 3 is beschreven, heeft het huidige beleid zich op organische wijze ontwikkeld. Het accent ligt op het inspelen op signalen en daar gerichte interventies op inzetten. • Het voordeel van deze wijze van opereren is dat het mogelijk is snel en flexibel in te spelen op nieuwe problemen en fenomenen. Er kan gericht een aanpak op maat worden ingezet. • Doordat de aanpak voor een belangrijk deel reactief is, ontbreekt het echter aan een duidelijke afweging van de inzet. De gemeente loopt daarbij een risico dat vooral zichtbare problemen (een rommelige winkelstraat, buurten met veel overlast) aandacht krijgen, terwijl fundamentelere problemen (zoals de georganiseerde misdaad) mogelijk buiten schot blijft. projectmatige versus generieke aanpak • De gemeente hanteert een projectmatige aanpak. • Via projecten zet de gemeente in een specifieke periode veel capaciteit en middelen in. Zoals in conclusie 1 is uitgewerkt weet de gemeente, vooral in de gebiedsgerichte projecten, hiermee concrete resultaten te bereiken.

• De focus op specifieke gebieden of thema’s heeft echter ook nadelen: - bepaalde problematiek, zoals witwassen in winkelstraten, kan breder verspreid zijn dan alleen in de gebieden waar de gemeente op dat moment aandacht aan besteed. Wanneer de focus alleen op specifieke thema’s of gebieden ligt, komen andere delen van de stad veel minder aan bod. - een deel van de inzet bestaat uit uitvoering van taken waarvoor de gemeente al van oudsher verantwoordelijk is. Het gaat dan bijvoorbeeld om toezicht op de gebouwde omgeving of kwaliteit van de openbare ruimte. Het risico bestaat dat inzet op deze onderwerpen afhankelijk wordt van de focus in het veiligheidsbeleid en de aandacht na een tijdelijke inspanning ook weer snel wegebt.

aanbevelingen De gemeente voert nu zeven jaar beleid gericht op de aanpak van ondermijnende criminaliteit. In deze periode is de inzet op dit onderwerp sterk toegenomen. Gedurende deze periode zijn impliciet keuzes gemaakt over de visie en koers die de gemeente Rotterdam hierbij voert. Naar het oordeel van de rekenkamer is nu een natuurlijk moment aangebroken de kaders die de gemeente hanteert bij de aanpak van ondermijning scherp te formuleren. De rekenkamer komt daarom met de volgende aanbevelingen. 1 Draag zorg voor een met de raad afgestemde, onderbouwde en expliciete keuze op de volgende dilemma’s: a in welke mate er voor de toepassing van het bestuurlijke instrumentarium striktere waarborgen nodig zijn; b in welke mate het begrip ‘ondermijning’ nauwer afgebakend dient te worden; c in welke mate de aanpak organisch moet blijven en tot op welk niveau doelstellingen nodig worden geacht;

22

onder de radar

d in welke mate de aanpak projectmatig dient te blijven of dan wel een generieke aanpak nodig is. 2 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes in het veiligheidsbeleid en onderliggende projectplannen. Investeer daarnaast ook in afwegingskaders en nadere richtlijnen voor de inzet van het bestuurlijke instrumentarium. 3 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes ook in de wijze waarop de voortgang van het beleid wordt gemonitord. 4 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes ook in de verantwoording hierover aan de raad, waardoor de raad ook in de gelegenheid wordt gesteld ontwikkelingen in de aanpak en resultaten te kunnen volgen. 5 Investeer in verdere betrokkenheid van andere clusters buiten de Directie Veiligheid bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Maak hiervoor concrete afspraken over gezamenlijke prioriteiten en inzet van capaciteit. 6 Besteed meer aandacht aan preventie. Tref meer maatregelen die positief gedrag stimuleren. Draag ook zorg voor maatwerk door persoonsgerichte preventieve maatregelen te koppelen aan de getroffen repressieve maatregelen. Zoek hiervoor verbinding met de activiteiten die reeds door andere clusters worden getroffen.

23

onder de radar

Rekenkamer

Rotterdam

24

onder de radar

Rekenkamer

Rotterdam

3

reactie en nawoord

reactie college Met veel interesse hebben wij kennisgenomen van uw conceptrapport ‘aanpak ondermijnende criminaliteit’ voor bestuurlijk wederhoor. Onze waardering voor de wijze waarop u alle informatie overzichtelijk heeft weergegeven. De bevindingen in uw nota herkennen wij. Echter, op een aantal punten zijn wij een andere mening toegedaan. Deze punten lichten wij in deze brief toe. Veiligheid is een belangrijke voorwaarde voor een aantrekkelijke en weerbare stad. Rotterdam is de afgelopen jaren mede door een actieve aanpak van criminaliteit steeds aantrekkelijker en daarmee ook veiliger geworden. Ook criminaliteit die de samenleving ondermijnt, maar niet altijd direct zichtbaar is, pakken we aan. Rotterdam heeft ondermijnende criminaliteit nadrukkelijk benoemd als één van de prioriteiten binnen het veiligheidsprogramma Veilig@Rotterdam 2018-2023, welke door de gemeenteraad is vastgesteld. De aanpak is begonnen op Rotterdam Zuid en in de Spaanse Polder. Daarna volgde Delfshaven en de laatste jaren is de Rotterdamse haven toegevoegd aan de gezamenlijke aanpak. Dit zijn allen door de Driehoek bepaalde focusgebieden en thema’s.

Vaak op basis van door het Regionale Informatie- en Expertise Centrum (RIEC) opgestelde ondermijningsbeelden of wetenschappelijk onderzoek zoals het rapport ‘Drugscriminaliteit in de Rotterdamse haven: aard en aanpak van het fenomeen’ van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Daarnaast zien we dat bepaalde wijken in de wijkprofielen erg laag scoren en een grote kwetsbaarheid kennen. Het is ook vanuit die wijkverantwoordelijkheid dat er urgentie is om de ondermijnende criminaliteit aan te pakken. Een van de belangrijkste elementen van de aanpak van ondermijnende criminaliteit is de integrale samenwerking. Alleen in gezamenlijkheid, mede door onze verschillende taken en bevoegdheden, kunnen we deze complexe problemen effectief aanpakken. De thema’s en gebieden die in Rotterdam worden aangepakt, worden mede bepaald door de RIEC-partners. Het gaat onder andere om de inzet van de politie, het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst én de gemeente. Het vergt besluitvorming in de Driehoek en de stuurgroep RIEC om een thema of gebied integraal te kunnen aanpakken. Rotterdam loopt landelijk en regionaal gezien voorop met de aanpak van ondermijnende criminaliteit. De voortgang van de aanpak wordt frequent besproken in de Driehoek vanwege de gedeelde verantwoordelijkheden en taken met politie en het Openbaar Ministerie.

De Belastingdienst en/of de Douane sluiten daarbij regelmatig aan (dan is de benaming Driehoek+). Wij menen dat de aanpak van ondermijnende criminaliteit ook een zaak voor het openbaar bestuur in het geheel en de burgemeester in het bijzonder is. De burgemeester heeft daar een belangrijke rol in, zowel in regie als in de inzet van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden. De burgemeester treedt nergens in de bevoegdheden van politie en justitie.

25

onder de radar

Uw nota en casusrapportage gaan ook in op deze integrale samenwerking. Zoals in de diverse interviews met uw medewerkers is benadrukt, is veel van de verstrekte informatie vertrouwelijk. Wij willen hierbij nog eens benadrukken dat de gebruikte informatie en stukken dan ook vertrouwelijk moeten blijven. De documenten die door de gemeente in de zogenoemde wederhoortabellen zijn aangemerkt als vertrouwelijk, zijn documenten die naar hun aard en inhoud door ons om de volgende redenen niet openbaar gemaakt worden. Gelet op de aard van de informatie in die documenten zou openbaarmaking ervan in de weg kunnen staan aan (de uitvoering van) het gemeentelijke beleid en dat van haar partners met betrekking tot de aanpak van ondermijning. Het is in het belang van de veiligheid van de samenleving dat niet kenbaar wordt welke concrete werkwijze de gemeente en de samenwerkingspartners toepassen. Voorkomen moet worden dat informatie naar buiten komt op grond waarvan derden hun gedrag zouden kunnen aanpassen. Het belang om dit te voorkomen, weegt zwaarder dan het algemene belang van openbaarheid. Daarnaast wordt bij de aanpak met veel verschillende organisaties en personen samengewerkt. Zonder de samenwerking met verschillende partners is het niet mogelijk om op een adequate wijze de aanpak vorm te geven en uit te voeren.

Deze samenwerking mag door verwijzing in het rapport van de Rekenkamer geen schade worden toegebracht. Verder zijn veel van de documenten waaronder de plannen van aanpak, voor een belangrijk deel intern gerichte documenten om de projecten goed te kunnen opzetten, organiseren en uitvoeren, bínnen de gemeente én samen met partners buiten de gemeente. In dat opzicht zijn deze plannen dan ook interne werkdocumenten waarover intern beraad plaatsvindt voor de verdere uitwerking en uitvoering van die plannen. Wij verzoeken de Rekenkamer bij deze dan ook om in de rapportages niet te refereren aan vertrouwelijke documenten en informatie. aanbevelingen Rekenkamer Rotterdam Hieronder geven wij aan wat wij voornemens zijn om met uw aanbevelingen te doen, rekening houdend met uw conclusies en met de dilemma’s, die u heeft geschetst. aanbeveling 1 a 1 Draag zorg voor een met de raad afgestemde, onderbouwde en expliciete keuze op de volgende dilemma’s: a in welke mate er voor de toepassing van het bestuurlijke instrumentarium striktere waarborgen nodig zijn. De burgemeester is zich bewust van de verstrekkende gevolgen die bestuurlijke maatregelen kunnen hebben. Daarom was hij bijvoorbeeld tijdens de Coronacrisis terughoudend met het sluiten van woningen van kwetsbare personen. In 2020 zijn er 42 woningen minder gesloten dan het jaar daarvoor.

Ook wordt er tegenwoordig in een casus waarbij minderjarige kinderen zijn betrokken altijd contact gezocht met het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling en het Incidentenloket. Hierdoor kan hij alle zorgaspecten meenemen bij zijn afweging om een bestuurlijke maatregel op te leggen. Ieder dossier is uniek en wordt zorgvuldig behandeld. Dat voldoende sprake is van checks and balances en een zorgvuldige inzet blijkt uit de cijfers van het aantal toegewezen voorlopige voorzieningen door de rechtbank: in 2020 was hier slechts in vijf van de 46 gevallen sprake van.

26

onder de radar

Verder stelt u dat het in het beleid ontbreekt aan een onderscheid naar de ernst van het vergrijp: ‘’een gram cocaïne geldt daarin als een even zwaar vergrijp als zeven kilo.” In de praktijk blijkt dat in gevallen waarbij relatief kleine hoeveelheden verdovende middelen worden aangetroffen er wel sprake kan zijn van veel (drugs)overlast. Het uitgangspunt is daarom maatwerk en niet de hoeveelheid die wordt aangetroffen. In uw rapport wordt verschillende keren verwezen naar de toepassing van het oordeel ‘slecht levensgedrag’. We willen benadrukken dat het oordeel ‘slecht levensgedrag’ jaarlijks in een relatief beperkt aantal gevallen voorkomt. Dat de precieze criteria voor het oordeel ‘slecht levensgedrag’ en de gevolgen van deze kwalificatie niet in beleid zijn vastgelegd, betekent niet dat er geen sprake is van een consistente en eenduidige toepassing van dit instrument. Naar onze mening zijn er dan ook voldoende waarborgen van kracht bij toepassing van het bestuurlijk instrumentarium.

aanbeveling 1 b, c, d en 2 1 Draag zorg voor een met de raad afgestemde, onderbouwde en expliciete keuze op de volgende dilemma’s: b in welke mate het begrip ‘ondermijning’ nauwer afgebakend dient te worden; c in welke mate de aanpak organisch moet blijven en tot op welk niveau doelstellingen nodig worden geacht; d in welke mate de aanpak projectmatig dient te blijven of dan wel een generieke aanpak nodig is. 2 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes in het veiligheidsbeleid en onderliggende projectplannen. Investeer daarnaast ook in afwegingskaders en nadere richtlijnen voor de inzet van het bestuurlijke instrumentarium. We zijn ons ervan bewust dat het begrip ondermijning een breed begrip is en het als abstract kan worden ervaren. Dat wordt ook door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) geconstateerd. Het blijkt dat niet alle gemeenten, instanties of rijksoverheden dezelfde definitie gebruiken wanneer het op ondermijning aankomt. Een algemeen geaccepteerde definitie van ondermijning is er dan ook niet. In het veiligheidsprogramma Veilig@Rotterdam 2018-2023 staat omschreven wat we onder ondermijnende criminaliteit verstaan: de verwevenheid van onder- en bovenwereld. “Deze vorm van criminaliteit, die we ondermijnende criminaliteit noemen, werkt een illegale economie in de hand en heeft een slechte uitwerking op onze jeugd.

Het schaadt het vertrouwen van bewoners en ondernemers in de legitimiteit van de overheid. In buurten waar dit aan de orde is, blijft de veiligheid achter, maar is de criminaliteit niet direct zichtbaar.” Het werkveld van de aanpak ondermijning door de gemeente is een breed veld met uiteenlopende thema’s en vraagstukken. U stelt terecht vast dat ondermijnende criminaliteit per definitie moeilijk meetbaar is. Dat komt omdat de problematiek vaak nog onvoldoende duidelijk is. We hebben vaak te maken met een beperkt aantal signalen, met meldingen die geen consistent beeld van de problematiek laten zien, en met onderbuikgevoelens/subjectieve (on-)veiligheidsbeleving. Er is regelmatig eerst (nader) onderzoek nodig alvorens een aanpak met doelen kan worden opgesteld. Dit is juist kenmerkend voor ondermijning en we spelen hierop in door flexibel en wendbaar te acteren: niet altijd eerst vooraf vastgestelde plannen te

27

onder de radar

maken maar juist vanuit de basis en de werkelijke situatie te bepalen wat nodig is om te komen tot een effectieve aanpak. De aanpak vraagt dus om meer organisch vorm omdat de aard en omvang van het probleem meestal niet bekend is of nog niet goed gedefinieerd is. De insteek is echt maatwerk. Het kan uit de systemen blijken dat er geen probleem is, maar de werkelijke situatie kan anders zijn. Ondermijnende criminaliteit kenmerkt zich vaak juist door onzichtbaarheid. Het is de taak van de gezamenlijke overheid dit wel zichtbaar te maken. De plannen van aanpak bestaan daarom zoveel mogelijk uit een onderbouwing en concrete doelen, beoogde resultaten en indicatoren. In een aantal plannen van aanpak zijn doelstellingen algemener geformuleerd, omdat het een nieuw fenomeen betreft. De projectplannen verschillen in mate van gedetailleerdheid en onderbouwing, omdat de inhoud van de problematiek en de beoogde doelen verschillen. Voor de inzet van bestuurlijke maatregelen, die vaak als onderdeel van een project worden ingezet, zijn niet uitgewerkt in projectplannen. De inzet van bestuurlijke maatregelen is geen doel op zich maar een middel (instrument) dat binnen een project kan worden ingezet. En de inzet van bestuurlijke instrumenten ligt vast in diverse beleidsnota’s zoals de Horecanota.

U stelt dat u een analyse mist hoe de gemeente afweegt of en in welke mate wordt ingezet op projecten die buiten de gemeentelijke of regionale speerpunten vallen. Het geheel aan plannen maakt daarom volgens u een enigszins willekeurige indruk. Het klopt inderdaad dat er geen analyse naar de aard en totale omvang van ondermijnende criminaliteit in Rotterdam. Het geheel van plannen lijkt voor u wellicht willekeurig, maar als we gericht kijken naar een gebied of wijk dan zijn de plannen juist zeer toegesneden op de lokale situatie met maatwerk en gerichtheid en verre van willekeurig. Zie bijvoorbeeld de aanpak op de Beijerlandselaan waarbij ondermijning een integrale pijler is en deel uitmaakt van een bredere aanpak om de winkelstraat duurzaam te verbeteren en aantrekkelijk te maken. Ook in de Spaanse Polder is het zeer themagericht met oog voor de bedrijfssituaties. Dit vinden wij juist de kracht van deze aanpak met doelgerichtheid en samenhang met andere, lokale en op maat gesneden inzet. Criminele organisaties kunnen sneller schakelen dan de overheid en kunnen zich sneller aanpassen aan de situatie om hun criminele activiteiten voort te zetten. De overheid moet daar ook sneller en wendbaarder in opereren. Dat betekent dat we soms gewoon aan de slag gaan.

Ook is bij de inzet op integrale aanpakken sprake van een wisselwerking met andere partijen en spelen meerdere belangen, zoals bijvoorbeeld de inzet/capaciteit van partners. Jaarlijks ontvangt de gemeenteraad de voortgang van de aanpak van ondermijning en wordt deze in de commissie Veiligheid en Bestuur besproken. Bij de opstelling van het nieuwe veiligheidsprogramma zal het begrip ondermijning verdere ontwikkeling kennen en zullen we de gemeenteraad wederom nauw betrekken. Daarbij zullen we ook ingaan op de vraag of en hoe we het begrip ondermijning nauwer dienen af te bakenen.

28

onder de radar

aanbeveling 3 en 4 3 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes ook in de wijze waarop de voortgang van het beleid wordt gemonitord. 4 Verwerk de onder aanbeveling 1 gemaakte keuzes ook in de verantwoording hierover aan de raad, waardoor de raad ook in de gelegenheid wordt gesteld ontwikkelingen in de aanpak en resultaten te kunnen volgen. Het veiligheidsprogramma is een openbaar document met de ambities en de hoofdlijnen van het beleid. Om dit programma ten uitvoer te brengen, is de aanpak ondermijning uitgewerkt in vertrouwelijke documenten. Zoals eerder aangegeven, leent de aard van de problematiek en de daarop gerichte aanpak, zich niet in alle opzichten voor de openbaarheid. Dit neemt niet weg dat de gemeenteraad toch frequent wordt geïnformeerd over diverse thema’s en gebieden waarop de aanpak van ondermijning zich richt. De gemeenteraad ontvangt niet alleen jaarlijks het verslag over het voorgaande jaar, maar wordt ook tussentijds geïnformeerd over beleidsvoornemens, aanpak en resultaten. Ook zijn voor de leden van de commissie Veiligheid en Bestuur expertsessies georganiseerd over de aanpak van mensenhandel en hebben raadsleden werkbezoeken bijgewoond. Indien de problematiek op een thema of gebied in beeld is, wordt deze beschreven en worden algemene en concrete doelstellingen geformuleerd.

Vervolgens wordt een onderbouwde aanpak beschreven, alsmede de beoogde (eind)resultaten. Er worden waar mogelijk indicatoren geformuleerd die inzicht moeten bieden in de resultaten zodat gedurende een aanpak of project en na afronding ervan, een evaluatie plaats kan vinden. Een complex vraagstuk als ‘ondermijning’ laat zich echter veelal niet eenvoudig vangen in simpele lineaire causale verbanden. Waar nodig en/of mogelijk wordt een projectplan aangevuld en/of aangepast of wordt een aanpak bijgesteld gedurende de uitvoering. Indien wij daar de meerwaarde van zien, wordt een evaluatie van een aanpak aan extern onderzoek onderworpen. Gelet op de fase waarin de aanpak van ondermijnende criminaliteit zich thans bevindt, zijn we voornemens de komende jaren meer evaluaties van onderdelen van de aanpak ondermijning uit te laten voeren, conform uw advies. aanbeveling 5 5 Investeer in verdere betrokkenheid van andere clusters buiten de Directie Veiligheid bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Maak hiervoor concrete afspraken over gezamenlijke prioriteiten en inzet van capaciteit. De raad zegde intensiveringsmiddelen voor deze collegeperiode toe en deze zijn verlengd tot medio 2024. In uw rapport stelt u dat deze deels vanuit intensiveringsmiddelen worden betaald, maar voor een deel valt het ook samen met regulier werk.

De precieze financiële inzet van de gemeente op het gebied van ondermijning is daarmee niet goed te bepalen. Vanuit de intensiveringsmiddelen zijn per afdeling/team afspraken gemaakt over de inzet. De behoefte aan capaciteit gedurende de uitvoering van projecten wordt besproken. Zo is bijvoorbeeld bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van cluster Stadsontwikkeling de afspraak gemaakt dat er 2000 uur ter beschikking staat voor de aanpak van ondermijning, naast de 1200 uur voor de reguliere inzet van de

29

onder de radar

bouwinspecteurs. Ook is er bijvoorbeeld een “team Ondermijning” bij cluster Stadsbeheer van 7 fte operationeel. Inmiddels worden de werkzaamheden en/of personen op het gebied van ondermijning dermate belangrijk gevonden. Het streven is om de aanpak van ondermijning zoveel mogelijk te integreren in het reguliere werk en dat het onderdeel is geworden van de vaste formatie binnen een cluster. Wij vinden het daarnaast heel belangrijk dat het kennis- en bewustzijnsniveau over ondermijnende criminaliteit binnen het concern wordt vergroot. Gemeentelijke professionals krijgen cursussen over de verschijningsvormen van ondermijning en krijgen ook handelingsperspectieven aangereikt voor hun dagelijkse werk om ondermijnende criminaliteit te voorkomen, te signaleren en te laten aanpakken. Bij ieder cluster is een accounthouder ondermijning aangesteld. Zij zijn voor het betreffende cluster een vast contactpersoon voor informatie en ondersteuning m.b.t. het onderwerp ondermijning. Ook is er een animatiefilm ontwikkeld, bedoeld om medewerkers te informeren over wat ondermijning is en waar zij dit kunnen melden. In januari 2020 is een bijeenkomst georganiseerd met interactieve workshops voor ruim 200 gemeentelijke professionals over ondermijnende criminaliteit. Het versterken van de samenwerking binnen de gemeente en het delen van kennis stond hierbij centraal.

Er is een intern Meldpunt Ondermijning opgezet in de vorm van een app, waar gemeenteambtenaren signalen van ondermijnende criminaliteit kunnen melden. De app kan in gebruik worden genomen zodra de toets rondom de privacy-voorschriften is afgerond. Collega’s en andere overheidspartners doen ook ervaring op om met een andere blik naar hun eigen werk te kijken, door aanwezig te zijn bij integrale controles op straat. aanbeveling 6 6 Besteed meer aandacht aan preventie. Tref meer maatregelen die positief gedrag stimuleren. Draag ook zorg voor maatwerk door persoonsgerichte preventieve maatregelen te koppelen aan de getroffen repressieve maatregelen. Zoek hiervoor verbinding met de activiteiten die reeds door andere clusters worden getroffen. We zijn het met u eens dat de preventieve aanpak in het bestrijden van ondermijnende criminaliteit heel belangrijk is. De aanpak bestaat niet alleen uit repressie. Zoals in het jaarverslag 2020 is aangegeven bestaat de aanpak van ondermijnende criminaliteit uit de sporen: signaleren, voorkomen én aanpakken van ondermijnende criminaliteit en het stimuleren van positieve ontwikkelingen. De gemeente heeft een subsidie van het Rijk gekregen (BOTOC-gelden) die specifiek bedoeld is voor de preventieve aanpak van ondermijning.