21bb426 Bijlage 1 behorende bij 21bb427 over Adviesnotitie lerende evaluatie Bestuursmodel Rotterdam 2018 – 2022

Zo zouden wijkcomitéleden onvoldoende politieke contacten hebben om bepaalde issues onder de aandacht te kunnen brengen. Wel zijn zij representatiever dan wijkraden en gebiedscommissies, die op hun beurt weer over meer politiek-bestuurlijke vaardigheden en sensitiviteit beschikken. Daartegenover staat dat de meeste geënquêteerden gematigd positief zijn over de toegevoegde waarde van het betrekken van de gebiedsorganen. Dat geldt voor alle drie de vormen van lokale vertegenwoordiging, waarbij het de input van het wijkcomité (nipt) het meest wordt gewaardeerd. Interne sturing versus luisteren naar de wijk De clusterambtenaren geven aan dat zij van hun leidinggevenden (en van de concerndirectie en het college) voldoende steun krijgen om ongevraagde adviezen te kunnen afhandelen. Niettemin blijkt dat het ontbreekt aan capaciteit (budget, expertise en tijd) om adviezen goed en snel te kunnen verwerken. De responsiviteit van de Coolsingel richting de gebieden lijdt hieronder. Dit hangt samen met de onduidelijkheid die respondenten ervaren rondom procedures, kaders en richtlijnen. Slechts een kwart van de ondervraagden geeft aan de gebiedsorganen gedurende of na een adviestraject te betrekken in besluitvorming aangaande het thema van het betreffende advies.

Het standpunt van ambtenaren dat hun cluster ondanks de input van de gebiedsorganen een onverminderde invloed heeft op het besluitvormingsproces, is dan ook niet verwonderlijk. Dat neemt niet weg dat clusterambtenaren door de bank genomen genoeg vrijheid ervaren in hun bezigheden met input en besluiten van de gebiedsorganen. Tegelijkertijd is er echter sprake van administratieve rompslomp en een hoge mate van hiërarchie. Hierdoor kunnen zij de ervaren steun en handelingsruimte niet vertalen naar een wijkgerichte aanpak die volledig recht doet aan de noden en wensen van de wijken en gebieden. In combinatie met de capaciteitsproblemen en procedurele 22

onduidelijkheid verklaart dit de negatieve invloed van de concernsturing op de slagkracht in wijken en gebieden. Wijkgericht werken Een belangrijk streven in relatie tot het bestuursmodel is het integraal aanpakken van opgaven vanuit de wijken, oftewel het wijkgericht werken. De surveyresultaten laten zien dat clusterambtenaren zowel gevraagde en ongevraagde adviezen als wijkactieplannen beschouwen als een toegevoegde waarde voor het wijkgericht werken. Dit staat in schril contrast met de bevinding dat bijna driekwart van de bevraagden het mogelijk acht om ook zonder gebiedsorganen wijkgericht te werken. Een aanzienlijk deel (ongeveer 35% van de bevraagden) is kritisch op manier waarop het huidige bestuursmodel in staat is om wijkgericht te werken (ookal is het merendeel positief over het wijkgericht werken van het eigen cluster). Ondanks dat over de samenwerking met gebiedsorganisaties gematigd positief wordt geoordeeld, verlangt meer dan 40% van de respondenten naar meer ambtelijke ondersteuning op gebieds- en wijkniveau en meer ambtenaren gericht op de gebieden om het wijkgericht werken mogelijk te maken. Het is van belang om deze bevindingen te bezien in het licht van de discussie binnen de gemeentelijke organisatie over ‘wijkgericht’ versus ‘wijkgestuurd’ werken.

Een wijk- of gebiedsgerichte aanpak duidt op het gebiedsgericht implementeren van veelal stedelijke beleidsprioriteiten, terwijl een wijkgestuurde aanpak de prioriteiten en agenda van een wijk sturend laat zijn. Het is dus niet verrassend dat het merendeel van de respondenten aangeeft de gebiedsorganen niet nodig te hebben voor het wijkgericht werken. Responsiviteit van de gemeentelijke clusters Er zijn duidelijke verschillen tussen de responsiviteit van de verschillende clusters zichtbaar. De gebiedsambtenaren die ervaring hebben met de clusters Bestuurs- en Concernondersteuning (BCO), Dienstverlening en Maatschappelijke Ontwikkeling geven voldoende scores op alle aspecten (ongeveer 6 tot 6,5). Het cluster Stadsbeheer scoort gemiddeld net onder een 6. Nog kritischer zijn de ambtenaren die te maken hebben met de clusters Werk & Inkomen (W&I) en Stadsontwikkeling. Vooral W&I scoort duidelijke onvoldoendes op responsiviteit. Stadsontwikkeling komt op een aantal aspecten op een (nipte) voldoende uit (kwaliteit van adviesaanvragen, inhoudelijke behandeling van adviezen, terugkoppeling op adviezen) en op een paar aspecten op een (nipte) onvoldoende (inachtneming van de wijkagenda en reageren op ongevraagde adviezen). Over de wijkagenda stelt een aantal respondenten bovendien dat deze te weinig aandacht krijgt en niet concreet genoeg is.

Daarnaast heeft de advisering te weinig impact op wijk- en gebiedsniveau. Dit sluit aan bij het beeld dat de gebiedsambtenaren hebben over de houding van de clusters omtrent samenwerking, gebiedsgericht werken en het serieus nemen van het gebiedsorgaan. Hier is ook een aantal duidelijke verschillen tussen de clusters te zien. Over het algemeen zijn de gebiedsambtenaren gematigd kritisch over deze houding, behalve ten opzichte van het cluster Dienstverlening: dit cluster schiet er in positieve zin uit. Maatschappelijke Ontwikkeling en Stadsbeheer scoren hierop ook ‘voldoende’. Op W&I, Stadsontwikkeling en BCO is men wederom kritischer wat betreft de houding. Dit geldt met name voor de stellingen over het serieus nemen van het gebiedsorgaan. Stadsontwikkeling valt in negatieve zin op wat betreft het ingericht zijn om wijkgericht te kunnen werken. 23

Kortom, de wisselwerking en samenwerking tussen stadsniveau en gebiedsorgaan kan verbeterd worden volgens de gebiedsambtenaren. Volgens hen is er vanuit de clusters (nog) onvoldoende oog voor het tijdig betrekken van de gebiedsorganen. Een illustratief verbeterpunt dat een gebiedsambtenaar noemt: “Pro-actiever samenwerken met gebiedsorganen vanuit de clusters”. 3.2 Raad en college De manier waarop het bestuursmodel functioneert, is sterk afhankelijk van de politiek en het stadsbestuur. Zo bepaalt de houding van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders in grote mate de invloed die de gebiedsorganen hebben op het gemeentelijke besluitvormingsproces. Wat betreft de houding van de gemeenteraad hebben sinds de vorige tussenrapportages in 2019 weinig grote veranderingen plaatsgevonden. Nog altijd zijn er veel kritische geluiden vanuit de gebiedsorganen over hun relatie met de gemeenteraad: er is een gebrek aan interactie en de transparantie over de besluitvorming die het gebied en de wijken aangaat, laat te wensen over. Een ander punt van aandacht is het vermeende opportunisme in de raad als het gaat om de interactie met de gebiedsorganen. Een respondent zegt hierover: “De leden van de gebiedsorganen hebben het gevoel dat de gemeenteraad hen ziet als een soort snoepmachine op momenten dat dit de gemeenteraad iets kan opleveren”.

Dit citaat illustreert dat partijpolitieke overwegingen en strategische belangen bepalend kunnen zijn voor de mate waarin raadsleden oog hebben voor het gebieds- en wijkbelang of contact zoeken met de gebiedsorganen. De politieke agenda prevaleert vaak boven het wijkbelang. Omgekeerd is het ook waar dat raadsleden zich soms gemakkelijk voor het karretje van een gebiedsvertegenwoordiger laten spannen. In de raad lijkt geen duidelijk gedeeld beeld te bestaan over de meerwaarde van de gebiedsdemocratie en lijkt de focus toch vooral te liggen op het eigen profiel en de eigen agenda. Daarbij zien we grote verschillen in de mate waarin raadsleden warmlopen voor wat er in de wijk of het gebied speelt. Ook de werkwijze van het college van burgemeester en wethouders geeft de gebiedsorganen (vooral die in de buitengebieden) het gevoel niet altijd voor vol te worden aangezien. De afdoening van gevraagde en ongevraagde adviezen verloopt procedureel gezien weliswaar beter dan voorheen, maar nog steeds geniet het centrale stadsbelang de prioriteit. Mede hierdoor blijft de relatie tussen het college en de gebiedsorganen moeizaam en is er nauwelijks sprake van het principe van ‘macht versus tegenmacht’. Bovendien krijgt mogelijk ongenoegen vanuit de gebieden en wijken zo geen stem.

Tegelijkertijd is het college kritisch op de gebiedsorganen, omdat die niet functioneren zoals het college voor ogen heeft. De gebiedsorganen zouden zich als gebieds- en wijkvertegenwoordiging moeten bezighouden met het organiseren van participatie en hun bevoegdheden moeten halen uit draagvlak onder bewoners. Juist daar waar vertegenwoordigers van de gebiedsorganen zich van allerlei andere middelen bedienen om hun zin te krijgen, wordt dat niet altijd op prijs gesteld. Wethouder Kathmann deed in maart 2020 ook een aantal toezeggingen namens het college. Zo gaat zij onder meer na of de gebieden de maatregelen die na de 1e tussenrapportage zijn genomen als verbetering ervaren en besteedt zij extra aandacht aan de advisering van de gebiedsorganen aan het stadsbestuur. Daarnaast kondigde zij aan werk te gaan maken van het bevragen van Rotterdammers over hoe het ervoor staat in de stad door middel van een ‘Tour-de Wijk’. Verder gaf ze aan 24

duidelijkheid te willen scheppen over de rollen en bevoegdheden van de verschillende vormen van lokale vertegenwoordiging, waarbij verwachtingsmanagement een van de belangrijkste verbeterpunten is van het bestuursmodel. Het bestuursmodel was ook in de zomer van 2020 onderwerp van gesprek. Wethouder Kathmann ging toen in gesprek met vertegenwoordigers van gebiedsorganen uit de vier rayons over hun ervaringen met het huidige bestuursmodel en over hun ideeën voor de toekomst. Een van de conclusies van deze bijeenkomsten was dat er behoefte is aan meer communicatie, dialoog en informatie-uitwisseling tussen het stadsbestuur en de gebiedsorganen. De aanwezigen gaven aan dat er nog te veel sprake is van ‘wij/zij’ in plaats van brede samenwerking en gedeelde verantwoordelijkheden. Hierdoor is het voor hen onduidelijk hoeveel beleidsruimte er is in het college en de raad en hoeveel mogelijkheden er zijn voor de gebiedsorganen om het verschil te maken. Deze gebreken hangen samen met de reactie vanuit het college op de adviezen, die volgens de gebiedsvertegenwoordigers meer is gericht op het pareren dan op het opvolgen van adviezen. Meer direct contact tussen het college en de gebiedsorganen vinden zij noodzakelijk om de interactie te verbeteren. De wethouder benadrukt vooral het belang van het voeren van het gesprek.

Verder stellen de vertegenwoordigers van de gebiedsorganen dat voor de terugkoppeling van adviezen niet alleen de wethouder via een ambtenaar zou moeten worden gepeild, maar ook de gemeenteraad. In het verlengde daarvan zien zij betere samenwerking en meer contact met de gemeenteraad als voorwaarden om het samenspel tussen de stad en de wijken goed te kunnen laten verlopen. Een voorbeeld hiervan is het gebruikmaken van (al dan niet politieke) lobby om aandacht te mobiliseren voor lokale wensen. De gebiedsorganen willen in ieder geval de gelegenheid krijgen hun mening te uiten en waar nodig te escaleren. Ook zouden ze graag bewoners meer betrekken bij vragen en onderwerpen vanuit de gemeenteraad. Verbetering van de participatie achten zij daarom essentieel. Dit alles valt of staat met de rol en instelling van de raad ten aanzien van de gebieden. Hoewel we dus enerzijds serieuze pogingen zien vanuit de portefeuillehouder om te luisteren naar de wensen van de gebiedsorganen, zien we anderzijds ook dat dit – in de ogen van de vertegenwoordigers zelf – niet leidt tot significante verbetering van de omgang met hen. De onvrede over de gebrekkige impact van adviezen, bijvoorbeeld, blijft ook na alle verbeteracties groot.

25

4. Waarnemingen en conclusies In dit hoofdstuk bespreken we de oogst van bijna drie jaar werken met het nieuwe bestuursmodel. Daarna staan we stil bij de verschillende perspectieven die we hebben aangetroffen op het bestuursmodel. We sluiten af met het schetsen van het kerndilemma van het bestuursmodel zoals wij dat opmaken uit de bevindingen van het onderzoek. 4.1 De oogst van het bestuursmodel Om de oogst van het bestuursmodel te kenschetsen letten we op een aantal zaken. Allereerst de twee democratische experimenten (de wijkraden en de gelote wijkcomités). Vervolgens het proces van advisering. Daarna staan we stil bij participatie, het aanjagen van initiatief en het functioneren van de wijkagenda’s en de wijkactieplannen. 4.1.1 Democratische experimenten In het bestuursmodel 2018 – 2022 is geëxperimenteerd met verschillende manieren van representatie, waaronder loting bij de wijkcomités en een personenstelsel bij de wijkraden. We zien dat alle organen volop aan het leren zijn hoe zij hun rol optimaal en effectief invullen. Als het gaat om de experimenten rond de loting van wijkcomités en verkiezingen op persoonlijke titel bij wijkraden, concluderen wij dat enkel loting niet leidt tot een stabiele basis voor vertegenwoordiging en dat het systeem van persoonlijke verkiezing een aantal zwaktes kent. We geven daarbij de volgende observaties.

We zien allereerst dat door loting een zeer diverse groep Rotterdammers in de gelegenheid is gesteld om een vertegenwoordigende rol te spelen. Een deel van deze groep heeft echter dermate weinig kennis van zaken (en gebrek aan vaardigheden en politieke connecties) dat de ambtelijke ondersteuning in feite namens deze vertegenwoordigers het eigenlijke werk doet. De gelote vertegenwoordigers zijn vaak nauwelijks bekend in hun wijk en zijn ook niet erg zichtbaar. Vooral in wijkcomités is het verloop van leden groot. Tegelijkertijd hebben de gelote leden wel een eigen unieke achterban (van mensen die normaliter niet betrokken zijn bij een gebiedsorgaan) waardoor ze in staat zijn nieuwe en/of andere geluiden op te halen. Daarnaast kijken ze vanuit een ander perspectief naar maatschappelijke problemen, wat de mogelijkheden tot het vinden van oplossingen kan vergroten. Daarnaast komen, door persoonlijke verkiezingen, andere Rotterdammers op vertegenwoordigende posities dan door het (politieke) lijstenstelsel. Dat leidt ertoe dat mensen met een breed netwerk (niet-politiek) in de wijk in de gebiedsorganen terecht kunnen komen. Enerzijds is een deel van de gekozenen ervaren als bestuurder of bekend in de wijk als vrijwilliger. Zij hebben een groot netwerk en kennis van het bestuurlijk stelsel.

Een ander deel heeft een minder groot netwerk of bestuurlijke ervaring, maar wel een hoge mate van betrokkenheid met de wijk en haar bewoners, en motivatie om een steentje bij te dragen. Tegelijk zien we dat daarmee ook meer mensen in wijkraden gekozen worden die om wat voor reden dan ook deze functie niet (volledig) kunnen waarmaken. Mede gelet op de omvang van de wijkraden is dat problematisch omdat het eigenlijke werk (dat veelomvattender is dan van tevoren werd verwacht) in een aantal gevallen op de schouders van een te beperkt aantal mensen terecht komt. Daar komt bij dat door de wisseling van de leden gedurende de bestuursperiode de continuïteit in het geding komt. Een succesvolle vertegenwoordiging op basis van een personenstelsel veronderstelt dat de personen die zich kandidaat stellen, hun rol waar kunnen en 26

willen maken. Dit prangt temeer daar er geen selectie, controle en ondersteuning in de vorm van training en coaching van een politieke partij of achterban aanwezig is. Het experiment met het actieve en passieve kiesrecht voor jongeren van 16 en 17 jaar biedt perspectief op meer. Eerder hebben we hier uitvoerig over gerapporteerd. Op basis van de eerdere analyse constateren we dat er mogelijkheden zijn om dit experiment met meer kans op succes uit te voeren, door te investeren in een betere voorbereiding voor en communicatie met de doelgroep. Dit lijkt de moeite waard, als onderdeel van een bredere strategie om jongeren te interesseren in bestuur en democratie en hen daar ook actief bij te betrekken. Tot slot is er – in combinatie met loting en met meer persoonsgerichte verkiezingen – geëxperimenteerd met representatie op een lager schaalniveau dan het gebied, namelijk de wijk. We zien op wijkniveau nadrukkelijk de kracht van nabijheid en lokale verankering. Tegelijk zien we ook het gemis aan slagkracht, overigens ook vanwege de kleine personele omvang (5 personen) en de soms hoge doorloopsnelheid van leden. Dit ligt op gebiedsniveau omgekeerd: daar is de slagkracht en professionaliteit vaak groter, maar is de nabijheid minder sterk.

De combinatie van wijkcomités en gebiedscommissies leidt – vanwege de grote verschillen tussen beide organen en het geringe contact over en weer – overigens niet tot ‘the best of both worlds’. 4.1.2 Advisering Over de toegevoegde waarde van de advisering is het merendeel van de betrokkenen niet positief. De gevraagde adviezen lijken vooral een moetje. Sommige gebiedsorganen zien het als hun taak om op alle adviesaanvragen te reageren. Gebiedsorganen hebben moeite om selectief te zijn en zijn regelmatig ontevreden over de impact van hun adviezen. Veel adviezen vragen meer kennis van zaken dan beschikbaar binnen de gebiedsorganen. Ondanks de merkbare verbetering in de afhandeling van adviezen is de tevredenheid over de resultaten van de adviezen niet groot. Omgekeerd geldt dat er vanuit gemeentelijke zijde vaak onbegrip is over de realiteitszin en kwaliteit van veel van de adviezen. Daar waar selectief en weloverwogen gebruik gemaakt wordt van het recht om ongevraagd te adviseren, lijkt dat regelmatig wel een positief gevolg te hebben. Sommige gebiedsorganen weten met dit recht concrete zaken voor hun wijk of gebied voor elkaar te krijgen. Een mooi voorbeeld hiervan is het advies over rattenoverlast van de wijkraad Feijenoord (september 2020). 4.1.3 Het aanjagen van participatie Het bestuursmodel had expliciet tot doel dat gebiedsorganen participatie van bewoners zou aanjagen.

Op dit punt zijn de verschillen tussen doel en daadwerkelijke uitvoering groot. De wijkraden lijken in het algemeen hier nog het meest werk van te maken en daardoor ook de meeste resultaten te boeken. Gebiedscommissies hebben in een aantal gevallen moeite om hun meer politiek-bestuurlijke routines (gericht op onderling overleg en debat) in te ruilen voor het actief opzoeken van participatie en zo in samenspraak komen tot standpunten. Over het algemeen kan worden gesteld dat de gebiedsorganen onvoldoende in staat zijn om participatie zelf te organiseren. Ze krijgen deze rol in veel gevallen ook niet omdat de clusters dit zelf organiseren. Als ze deze rol krijgen, vullen ze deze rol ook zeer verschillend in. Bewonersparticipatie krijgt vaak vorm als onderdeel van officiële vergaderingen of wordt uitbesteed aan de 27

gebiedsorganisatie. Over het algemeen zien we dat de gebiedsorganen beter gedijen bij een rol als adviseur en supervisor in participatietrajecten, dan bij een meer actieve, verantwoordelijke rol. Dit ook omdat ze daarvoor de kennis, vaardigheden en hulpbronnen ontberen. De wijze waarop de gemeente de gebiedsorganen op dit punt toerust is overigens ook mede debet aan de problemen die we constateren. Gebiedsvertegenwoordigers zijn geen participatieprofessionals. De gebiedsorganisatie heeft niet de menskracht om elke keer adequaat in dit gat te springen. Vaak is de reactietermijn dermate kort dat een volwaardig participatietraject niet tijdig van de grond getild kan worden. Het effect hiervan is wel dat de invloed van de burger op wat er in hun wijk of gebied gebeurt, vaak gering en indirect (dus via de vertegenwoordiging) verloopt. 4.1.4 Het aanjagen van bewonersinitiatieven Het faciliteren en enthousiasmeren van bewoners is de derde functie die aan de gebiedsorganen is meegegeven. In de praktijk krijgen bewoners echter vooral te maken met de wijknetwerkers, managers en Opzoomermee bij het aanvragen van fondsen voor hun plannen. De uiteindelijke beslissing ligt wel bij het gebiedsorgaan, hoewel het advies van ambtenaren relatief vaak wordt gevolgd.

De kansen voor de gebiedsorganen liggen daarom vooral aan de voorkant, bij het informeren van bewoners over het bestaan van dit budget en dat het voor iedereen in de buurt klaarligt. Deze rol weten sommige besturen met verve in te vullen, terwijl anderen niet goed lijken te weten hoe ze dit kunnen aanpakken. Wanneer en hoe bewoners zich in willen zetten voor elkaar en hun buurt blijkt soms ook ongrijpbaar. Soms blijkt een informatiebijeenkomst of een stalletje op een buurtmarkt zeer succesvol in het bereiken van bewoners, terwijl eenzelfde aanpak in een andere wijk of op een andere dag weinig aandacht trekt. Vooral in wijken waar bewoners niet veel met en voor elkaar organiseren is het voor bestuursleden soms lastig om het voortouw te nemen en andere bewoners dan de ‘usual suspects’ te bereiken. Bestuursleden blijven vaak goedwillende amateurs die samen met de gebiedsorganisatie de buurt proberen te bereiken. 4.1.5 Het formuleren van de agenda van de wijk en de uitvoering ervan Het instrument waarmee de gebiedsorganen formeel gezien nog het meest invloed kunnen uitoefenen, de wijkagenda, helpt hen idealiter om focus te houden in waar zij zich op richten. Desalniettemin is de sturende werking van dit instrument niet heel groot. Gebiedsorganen zien dit instrument in een aantal gevallen ook niet als ‘van hen’ omdat hun rol bij het opstellen van de wijkagenda klein was.

Veelal zijn de wijkagenda’s zo breed geformuleerd dat het vrij makkelijk is om gemeentelijke inzet in de wijk onder de noemer van de in de wijkagenda geformuleerde doelstellingen te scharen. Het is jaarlijks mogelijk voor de gebiedsorganen om hun wijkagenda te herijken - sommige gebiedsorganen doen dit wel, anderen niet. De wijkactieplannen zijn vervolgens een ambtelijk product. De gebiedsorganen kunnen wel toezien of deze daadwerkelijk worden uitgevoerd, maar hebben hier geen stem in. Dit leidt ertoe dat veel gebiedsorganen deze plannen niet als iets van hen zien en zich er ook actief mee bemoeien. 4.1.6 Tussenconclusie Als we de oogst van bijna drie jaar werken met het nieuwe bestuursmodel overzien, dan moeten we constateren dat het model voor veel betrokkenen niet heeft gebracht wat men ervan verwacht had. Bij de gebiedsorganen leeft frustratie omdat hun invloed op de gang van zaken in de eigen wijk of 28

gebied geringer is dan ze hadden gehoopt en verwacht. Zeker bij gebiedsvertegenwoordigers die al wat langer meedraaien zien we dat er met een zekere nostalgie wordt teruggeblikt naar voorgaande perioden. Bij ambtenaren en wethouders is er teleurstelling over het feit dat de gebiedsorganen in een aantal gevallen niet de beoogde rol van gangmaker in participatieprocessen hebben opgepakt, de advisering vanuit de wijk weinig waarde toevoegt en de toekenning van bewonersinitiatieven door de gebiedsorganen in hun ogen in veel gevallen net zo goed ambtelijk kan worden afgedaan. Het is belangrijk deze twee perspectieven wat systematischer in kaart te brengen. Dat doen we door enerzijds het perspectief vanuit de gebiedsorganen (uiteraard veralgemeniseerd en daarmee vallen onderlinge verschillen enigszins weg) en anderzijds vanuit de gemeentelijke organisatie (waar hetzelfde voor geldt) te schetsen. Daar zetten we het perspectief van de burger tegenover, als een relevant derde perspectief. 4.2 Het perspectief van de gebiedsorganen De ervaringen van de gebiedsorganen lopen sterk uiteen. Dat maakt het lastig om tot meer generieke conclusies te komen. Toch doen we een poging om de gemene deler in alle verhalen te formuleren. Wat opvalt in de verhalen van de leden van de gebiedsorganen is een mengeling van toewijding en berusting.

Het overgrote merendeel zet zich graag en met veel enthousiasme en passie in voor hun wijk of gebied, maar tegelijkertijd levert het regelmatig een teleurstelling op wat betreft de impact. De frustratie over dat laatste is soms groot (vooral bij de kleine kernen en bij diegenen die al langer meelopen), al zien we ook een flink aantal gebiedsorganen dat deze beperkte rol als vertrekpunt neemt en daarbinnen het beste ervan wil maken. Hier zien we dat een deel van de gebiedsvertegenwoordigers nadrukkelijk hogere verwachtingen heeft van de eigen mogelijkheden dan een ander deel. Vrijwel iedereen lijkt het er echter over eens te zijn dat de wijkagenda in de huidige vorm niet goed gebruikt wordt. Hier ligt dan ook een kans voor verbetering. Wanneer leden vers aangesteld zijn en de gebiedsorganen van start kunnen wordt de wijkagenda onder stoom en kokend water opgesteld, waarna er later weinig aandacht naar uitgaat. Ook de sturende werking van de agenda op het gemeentelijk beleid is daardoor niet groot. De verschillen die men ervaart hebben ook te maken met de toewijding vanuit de gemeentelijke organisatie. Die verschilt van persoon tot persoon en ook tussen clusters ervaart men verschillen. Met een cluster als MO of Stadsbeheer is het makkelijker ‘praten’ dan met SO, zo is het gevoel.

Hier zien we nadrukkelijk verschillen in bureaucratische competenties, maar ook van het vermogen van gebiedsvertegenwoordigers om via de informele weg de gang van zaken binnen het concern en het stadsbestuur te beïnvloeden. Die informele routes zijn vaak effectiever, maar lang niet elke gebiedsvertegenwoordiger kent deze routes of weet ze ook daadwerkelijk te benutten. Omdat de weg vanuit het gebiedsorgaan naar de clusters vaak lastig en stroef verloopt, kiezen gebiedsvertegenwoordigers (als zij deze weg al kennen) eerder de weg naar de politiek. Daarmee wordt het issue inzet van het politieke spel, wat niet zelden toch weer negatief afstraalt op de gebiedsorganen omdat de betrokken ambtenaren zich op die wijze gepasseerd voelen. Wederom ligt hier dus een duidelijk aangrijpingspunt voor verbetering in de wisselwerking en dialoog tussen clusters en gebiedsorganen, waarbij wel vermeld kan worden dat sommige clusters dit al beter doen dan andere. Breed gedeeld is de frustratie over de houding van college en raad en de hoeveelheid ondersteuning. Hoewel daar verbetering in lijkt te komen, voelen gebiedsorganen zich vaak niet gezien, laat staan 29

serieus genomen als volwaardige gesprekspartner. De gebiedsorganen hebben sinds 2018 steeds meer ambtelijke ondersteuning gekregen (de wijkcomités van meet af aan meer dan de anderen), maar veel gebiedsvertegenwoordigers ervaren dit alsnog steeds ontoereikend (ook al zijn ze wel positief over de kwaliteit van de ondersteuning). En de ambtenaren in de gebieden geven zelf ook aan om de gebiedsorganen adequaat te kunnen ondersteunen. Met name de figuur van een voorzitter met wat extra tijd om het orgaan te vertegenwoordigen, om wat werk achter de schermen te doen en om de agenda van de stad in de gaten te houden om daar vervolgens tijdig op te kunnen anticiperen, wordt vaak node gemist. Zeker voor de wijkraden wringt het dat zij hetzelfde takenpakket als een gebiedscommissie moeten doen, maar wel in minder tijd en voor minder vergoeding. In de tijd die beschikbaar is en met de beschikbare menskracht is het in de ogen van veel gebiedsvertegenwoordigers ondoenlijk om alles te doen wat gevraagd wordt en dan ook nog eens met aandacht voor participatie en bewonersbetrokkenheid.

4.3 Het perspectief van de gemeentelijke organisatie Hoewel er ook binnen de organisatie veel verschillende meningen bestaan over het bestuursmodel, zien we dat over de gehele linie de indruk vooral is dat het bestuursmodel niet heel veel toevoegt aan belangrijke doelen als participatie, wijkgericht werken en het centraal stellen van de agenda van de wijk. De twee surveys onder de ambtenaren (zowel van de clusters als van de gebiedsorganisatie) laten daar geen misverstand over bestaan. Gebiedsorganisatie Zoals reeds in het voorgaande gezegd zijn de ambtenaren van de gebiedsorganisatie overwegend kritisch op het functioneren van het bestuursmodel. Deze kritiek uit zich op meerdere manieren. Zo vindt bijna de helft van de gebiedsambtenaren dat de input van de gebiedsorganen niet leidt tot een verbetering van de dienstverlening vanuit de clusters. De signaalfunctie van de gebiedsorganen en hun rol als adviserende belangenbehartiger en representatieve organisator van participatie ten spijt. Sterker nog: meer dan twee op de drie gebiedsambtenaren vindt de gebiedsorganen in deze vorm niet noodzakelijk voor het wijkgericht werken. Tegelijkertijd is bijna de helft positief over de bijdrage van het gebiedsbestuur aan een betere afstemming van de inhoud en uitvoering van beleid op wat er speelt in de wijk of het gebied.

Inbreng van gebiedskennis en het bieden van een participatieplatform worden als sterke punten gezien. Knelpunten zitten vooral in de wisselwerking met de clusters en deels de ervaren competenties. De wisselwerking tussen de clusters en gebiedsorganen wordt matig gewaardeerd. De voornaamste oorzaken daarvan zijn enerzijds een vermeend gebrek aan responsiviteit van de clusters en anderzijds een gebrek aan competenties en capaciteiten van de gebiedsorganen. Ook over de houding van de clusters zijn veel gebiedsambtenaren niet te spreken: zij stellen dat het tijdig betrekken van de gebiedsorganen te weinig aandacht krijgt. Daarnaast is een aanzienlijk deel van de gebiedsambtenaren van mening dat veel van de gebiedsorganen competenties en kwaliteiten tekortkomen. Wijkcomités en (in mindere mate) wijkraden zijn volgens de gebiedsambtenaren het minst capabel, gebiedscommissies krijgen over het algemeen het voordeel van de twijfel. 30

Hoewel de gebiedsambtenaren hun eigen rol duidelijk vinden en genoeg autonomie ervaren, is ongeveer een op de drie ontevreden over de beschikbare mankracht; de gebiedsorganisatie heeft in hun ogen namelijk te weinig middelen en bevoegdheden. Dat beperkt de mogelijkheden tot het bieden van de benodigde ondersteuning aan de gebiedsorganen. Clusters Vanuit de clusters leven er twijfels over de kwaliteit van de input van de gebiedsorganen, over het verwachtingsmanagement binnen de gebiedsorganen, en over de competenties en representativiteit van de leden (waarbij verschillen zijn waar te nemen tussen de drie verschillende bestuursvormen). Toch bestaat binnen de clusters de overtuiging dat de gebiedsorganen en hun input van toegevoegde waarde kunnen zijn voor participatie van bewoners. Daarnaast is er sprake van steun vanuit de top van de organisatie en ervaren de ambtenaren vrijheid wat betreft de afdoening van adviezen. Echter ontbreekt het aan capaciteit, responsiviteit en procedurele helderheid over hoe de input vanuit de gebieden en wijken te verwerken. Daarnaast lijkt het aan echte wil of ervaren noodzaak te ontbreken om de gebiedsorganen vroegtijdig te betrekken bij beleids- of besluitvorming. Een groot deel van de clusterambtenaren ziet geen toegevoegde waarde van de gebiedsorganen in het vormgeven en de uitvoering van het wijkgericht werken.

Meer ambtelijke ondersteuning vanuit de gebiedsorganisatie en meer gebiedsgerichte clusterambtenaren zouden volgens hen afdoende zijn om het wijkgericht werken te laten functioneren. We zien dat veel ambtenaren in hun dagelijks werk een spanning ervaren tussen wat de gebiedsorganen vragen en wat de top van de organisatie als prioriteiten stelt. Het is – nog steeds – niet eenvoudig om ruimte te vinden voor verzoeken vanuit de wijk als deze botsen met de prioriteiten van de eigen organisatie (college en concerndirectie). Deze verzoeken vanuit de wijk leggen de basis voor een aanzienlijk deel van de adviezen vanuit de gebiedsorganen. Clusterambtenaren zijn degenen die de afdoening van de adviezen voor hun rekening moeten nemen. Hun attitudes ten aanzien van de gebiedsorganen zijn van invloed op de afdoening. Deze attitudes bestaan onder meer uit de rolopvatting aangaande de verhouding tussen stad en gebied, de ervaren meerwaarde van de gebiedsorganen, en ambtelijke responsiviteit. Deze attitude is vaak niet heel positief. En hoe negatiever de attitudes, hoe lager de inhoudelijke kwaliteit en het tempo van afdoening, en hoe lager de intensiteit van het contact tussen stad en gebied. Dit is een van de verklaringen voor de aanhoudende ‘strijd’ tussen de gebieden en het stadsbestuur.

4.4 Het perspectief van de burger Als we kijken naar de bekendheid van het model en haar vertegenwoordigers onder de burger dan zien we dat het nieuwe model niet beter of slechter scoort dan het vorige model. De bekendheid van Rotterdammers met het bestuurlijk model in hun eigen wijk is zeer gering. De enige uitzonderingen hierop zijn Rozenburg en Hoek van Holland. Het gros van de bewoners die we bevraagd hebben in het wijkprofiel en het bewonersonderzoek heeft overigens vaak geen mening over het functioneren of voorkeur voor een specifiek model. Verder zijn er in het oordeel over het functioneren van de gebiedsorganen geen grote verschillen te zien tussen de wijkcomités, wijkraden en gebiedscommissies. Ook al vindt de helft van de bevraagde bewoners een gebiedsorgaan een nuttig bestuursorgaan, minder dan 40% vindt dat hun gebiedsorgaan hen daadwerkelijk dichter bij het 31

gemeentebestuur brengt. Vooral over de zichtbaarheid zijn bewoners in het bewonersonderzoek kritisch. Bewoners die in een gebied wonen met een wijkcomité of wijkraad hebben niet meer contact met het bestuursorgaan dan bewoners die in een wijk met een gebiedscommissie wonen. Wederom springen de buitengebieden er op dit gebied uit: relatief veel mensen hebben daar contact met het gebiedsorgaan. Over het algemeen geven Rotterdammers wat betreft vertrouwen en voorkeur echter weinig verschillen aan tussen de drie verschillende bestuursvormen. 4.5 De ambivalentie in het bestuursmodel 2018 – 2022 We zien dus dat er, ondanks dat er op onderdelen zeker ook (groeiende) waardering en tevredenheid is inzake het functioneren van de gebiedsorganen – om uiteenlopende redenen – ook ontevredenheid is. Aan de basis hiervan liggen structureel uiteenlopende en botsende verwachtingen. Bestuurders en ambtenaren zien de gebiedsorganen als een manier om het gebied te consulteren en te horen wat men in het gebied belangrijk vindt. De hoop was dat de gebiedsorganen de participatie van gebieden zouden aanjagen. Op onderdelen lukt dit, maar regelmatig ook niet of valt de oogst tegen.

Binnen de stedelijke organisatie worden de gebiedsorganen daarom niet als cruciaal gezien om het gebiedsgericht of wijkgericht werken vorm te geven en is er teleurstelling dat de gebiedsorganen er niet in slagen om op het gebied van participatie echt te innoveren. Tegelijk geldt dat de ruimte om in te spelen op de wensen en prioriteiten van de wijk vaak kleiner is dan nodig om ook daadwerkelijk iets met de inbreng uit te gebieden te doen. In een aantal gevallen lijkt de organisatie ook helemaal niet echt geïnteresseerd te zijn in wat de gebieden van hun voornemens vinden en heeft participatie geen doorwerking en impact. De gebiedsorganen zelf zien zich als gebiedsbestuur en vinden dat ze zeggenschap moeten hebben over zaken die het gebied direct raken. Zij worstelen met het vormgeven van participatie en voor zover zij zich zien als vertegenwoordigers van het gebied, voelen zij ook niet altijd de noodzaak om ook nog eens zwaar in meer directe vormen van participatie te investeren. Immers hebben zij zelf ook een mandaat. Dit geldt voor zowel de gebiedscommissies, wijkraden als wijkcomités, al zijn er duidelijke verschillen tussen de drie vormen van gebiedsorgaan waar te nemen. Bij de gebiedscommissies is vaak de teleurstelling het sterkst voelbaar, zeker bij de meer ervaren leden. Bij de wijkraden is dat – zeker naarmate de tijd vordert – ook vrij sterk het gevoel.

Bij de wijkcomités is dat minder het geval. Het blijkt dat het met name voor de gekozen gebiedsvertegenwoordigers lastig is om uit te leggen dat men weliswaar gekozen is, maar niet om daarmee bepaalde zaken te ‘regelen’. Juist omdat deze verwachtingen consequent botsen, zien we een breed gedeeld gevoel van ontevredenheid of van berusting. Daar waar, zeker in 2020, er volop pogingen zijn ondernomen om de tevredenheid te vergroten en de wethouder het gesprek is aangegaan met de gebiedsorganen, zien we dat deze pogingen vaak stranden omdat het fundamentele verschil in taak- en rolopvatting daar niet mee verholpen wordt. De gebiedsorganen voelen zich onderschat, de clusters en het stadsbestuur vinden daarentegen dat de organen zichzelf overschatten. Als we wat beter naar deze mismatch kijken, dan valt het op dat deze te herleiden is tot een fundamentele ambivalentie die in het ontwerp van het bestuursmodel is geslopen. Bij de invoering van het model was het nadrukkelijk de bedoeling om de gebiedsorganen een rol te geven als instrument om participatie te bevorderen. Tegelijkertijd is er veel energie gestoken in het organiseren van een systeem van representatie. De leden van de gebiedsorganen zijn daarmee wijk- of gebiedsvertegenwoordiger. Daar worden ze ook ‘op aangekeken’ door bewoners. Zij hebben het gevoel dat ze bij de gebiedsorganen terecht kunnen met hun verzoeken en wensen.

Bewoners 32

verwachten daar ook actie op. Ze hebben immers hun stem op deze vertegenwoordigers uitgebracht. Ook bij de leden van de gebiedsorganen zien we dat het zijn van vertegenwoordiger wordt vertaald in een meer bestuurlijke rolneming. Als gekozen vertegenwoordiger namens de wijk moet het toch mogelijk zijn om bepaalde zaken zelf te regelen? En moet het toch mogelijk zijn om kwesties waar de wijk daadwerkelijk een mening over heeft, in de gewenste richting te beslechten? Het schuurt voor de gekozen leden dat ze moeten volstaan met het zijn van een doorgeefluik en vaak niet meer kunnen dan ‘meedenken’. Dit sentiment werd tijdens observaties van vergadermomenten van de verschillende gebiedsorganen teruggezien. Wanneer een vertegenwoordiger vanuit het stadsbestuur een nieuw project of plan nader kwam toelichten, ontstond dikwijls reuring bij de leden die het gevoel hebben geen inspraak te hebben gehad op de verloop en/of invulling van deze projecten: “Is dit het lijstje van het ambtelijk apparaat of van de gebiedscommissie?”. Het botst ook niet zelden met het motief dat zij hadden toen ze begonnen aan hun taak en zich verkiesbaar stelden om op te komen voor hun wijk en iets te betekenen voor hun directe leefomgeving.

We zien dat een meer representatieve logica past bij en mede voeding geeft aan de behoefte om als gebiedsvertegenwoordiging sturing te geven aan ontwikkelingen in de wijk en voor de wijk op te komen. Een meer participatieve logica gaat daarentegen meer samen met een signalerende functie (zoals aanvankelijk bedoeld in het bestuursmodel). In de ogen van veel betrokkenen is de herziening van het bestuursmodel de zoveelste uitkleding van het model: wel een mandaat van kiezers maar geen instrumenten om dat te vertalen naar impact op de wijk. In het volgende hoofdstuk bouwen we op deze constatering voort en doen we voorstellen om alsnog te komen tot een model waarin rollen en verantwoordelijkheden op elkaar afgestemd zijn en elkaar kunnen versterken.

33

5. Aanbevelingen voor de toekomst Met het oog op de nieuwe bestuursperiode (2022 – 2026) geven we in dit hoofdstuk een aantal denklijnen en aanbevelingen mee voor college en raad die kunnen helpen bij het maken van keuzes over het bestuursmodel voor de komende periode. Daarbij passen twee opmerkingen vooraf. Het bestuursmodel is een aantal keren grondig op de schop genomen. Sowieso in 2014 met het afschaffen van de deelgemeenten. Maar ook in 2018 toen het takenpakket van de gebiedscommissies fors werd herzien en er een aantal experimenten werd ontworpen. Het bestuursmodel is nu naar onze mening gebaat bij een zekere rust en continuïteit waarbij de in gang gezette verandering de tijd krijgt om in te dalen en door te ontwikkelen, maar tegelijkertijd is er ook behoefte aan een aantal keuzen die helderheid moeten verschaffen. Betrokkenen willen niet “doormodderen”. Dat komt de legitimiteit van het eigen orgaan maar uiteindelijk ook van het gehele bestuursmodel en daarmee van de lokale democratie niet ten goede. Een tweede opmerking betreft de wijze waarop de besluitvorming over aanpassingen aan het bestuursmodel onzes inziens zou moeten plaatsvinden. We hebben zowel in de aanloop naar 2014 als naar 2018 gezien dat de besluitvorming over een nieuw bestuurlijk model grillig was, waardoor er een model resulteerde dat niet altijd consistent in elkaar stak.

Te gemakkelijk werd er geprobeerd tegenstrijdige wensen in het model te accommoderen. Aan het einde van dit hoofdstuk doen wij daarom ook een aantal aanbevelingen over de wijze waarop het proces tot aanpassing van het model het beste zou kunnen plaatsvinden, om te voorkomen dat door een grillig proces er een suboptimaal model resulteert. Onze aanbevelingen kunnen gelezen worden als een poging om enerzijds zoveel mogelijk binnen de bestaande structuur het stelsel te verbeteren en te optimaliseren, en om anderzijds ook duidelijk keuzes te maken die het functioneren van het stelsel ten goede komen of daar zelfs randvoorwaardelijk voor zijn. 5.1 Naar een volwaardige, meervoudige gebiedsdemocratie Het is voor weinigen een vraag of het wenselijk is dat een stad als Rotterdam in haar sturing en beleid inspeelt op de verschillen tussen wijken of gebieden. Hoewel de stad voldoende stadsbrede en gebiedsoverstijgende opgaven heeft en er vaak alle reden is om beleid op sommige terreinen uniform en stadsbreed toe te passen, zijn de verschillen in opgaven op gebieds- en wijkniveau minstens zo vaak even significant. Er is dus een sterke noodzaak om daar recht aan te doen. De vraag waar vervolgens de meningen over uiteenlopen, is hoe dit inspelen op deze verschillen georganiseerd dient te worden.

Tot op heden zien we in Rotterdam een combinatie van meerdere aanpakken: Allereerst door de organisatie een meer wijkgestuurde focus te geven, zowel organisatorisch (met de gebiedsorganisaties) als qua sturing en governance (door het wijkgestuurd werken in de clusters vorm te geven); Vervolgens door in processen van participatie wijken en buurten als vertrekpunt te nemen en deze – al dan niet met behulp van de gebiedsorganen – te activeren om mee te praten en mee te denken; 34

Tot slot door op het gebieds- en wijkniveau te werken met een gekozen of geloot orgaan dat als vertegenwoordiging van wijk of gebied het gesprek voert met de organisatie en het bestuur van de stad over wat in de wijk leeft en speelt. Als het gaat om de eerste twee aanpakken dan is ons advies om daar op volle kracht mee door te pakken. De ambitie om de organisatie ‘te kantelen’ en de wijk veel meer sturende kracht te geven als het gaat om het doen en laten van de clusters verdient alle steun. Deze klus is immers zeker nog niet geklaard, maar is een “conditio sine qua non”: als dit niet gebeurt zijn andere interventies vrijwel kansloos. Ook het organiseren van allerlei vormen van (directe) participatie waarbij bewoners betrokken worden bij wat er in de stad speelt, zelf initiatief kunnen nemen, mee kunnen beslissen of mee kunnen denken, verdient het om met kracht voortgezet te worden. Deze evaluatie richtte zich echter met name op het laatste element, de rol van de representatieve gebiedsorganen. Naar onze mening vormen deze een cruciale bouwsteen in het genoemde bouwwerk. En ook dit onderdeel van de aanpak vereist onzes inziens versterking.

Ondanks het feit dat er op het functioneren van de gebiedsorganen het nodige is aan te merken (waarbij we hebben gezien dat dit voor een deel te wijten is aan de organen zelf maar zeker ook aan de context waarin zij functioneren), adviseren wij om deze bouwsteen verder te verstevigen. Wij zien een meer structurele vorm van bewonersparticipatie, op representatieve leest geschoeid, als cruciaal element in een systeem waarin sprake is van checks en balances tussen “de stad” en “de wijk”. Ons pleidooi (in lijn met tal van andere studies op dit gebied) is in essentie om verder te bouwen aan een sterke, meervoudige democratie die recht doet aan de gelaagdheid van de Rotterdamse schaal, waarbij vormen van participatieve en representatieve democratie naast elkaar functioneren en de complementariteit tussen beide vormen wordt versterkt. In dit hoofdstuk beantwoorden we een aantal vragen die relevant zijn bij het verder ontwikkelen en versterken van het bestuursmodel van de gemeente Rotterdam. Daarbij is er uiteraard veel aandacht voor de rol en positie van de gebiedsorganen zelf, maar ook en vooral voor de context waarin zij opereren. De gebiedsorganen zijn immers geen doel op zichzelf, maar zijn een van de middelen om in Rotterdam burgernabij, wijkgericht en democratisch legitiem te besturen. In het verdere van dit hoofdstuk staan we stil bij de volgende kwesties: -

-

wat de rol en positie is van decentrale organen in een stedelijk bestuursmodel (paragraaf 5.2); via welke methode de representatie het beste kan worden georganiseerd (paragraaf 5.3); op welke schaal de representatie het beste kan worden georganiseerd (paragraaf 5.4); welke taken het gebiedsorgaan zou moeten vervullen (paragraaf 5.5); welke randvoorwaarden aanwezig moeten zijn voor het goed functioneren van het bestuursmodel, waarbij we met name ingaan op de rol van de gebiedsorganisatie (paragraaf 5.6); binnen welke context een levendige democratie op gebiedsniveau tot bloei kan komen, waarbij we met name oog hebben voor de rol van de clusters, het college en de raad (paragraaf 5.7).

5.2 Meervoudige democratie op gebiedsniveau In het bestuursmodel 2018 – 2022 was een belangrijk vertrekpunt dat de gebiedsorganen (een vorm van representatieve democratie) de participatie in de wijk zouden moeten aanjagen en bevorderen. Daarmee koos de gemeenteraad voor een model dat in essentie een vorm van meervoudige 35

democratie behelst. Enerzijds een representatief orgaan dat namens de wijk als vaste gesprekspartner voor college en raad fungeert en omgekeerd voor de wijk richting gemeentelijke organisatie. Anderzijds vormen van directe participatie waarmee rond concrete issues de wijkbewoner aan het woord wordt gelaten en om input wordt gevraagd. Een dergelijk meervoudig model heeft als belangrijkste voordeel dat de sterke kanten van een op representatie gebaseerd model van democratie gecombineerd kunnen worden met de kansen van een op participatie gebaseerd model. Een representatief orgaan doet recht aan het in essentie “politieke” aspect van ‘wijkgestuurd werken’ en participatie. Vanuit de gemeentelijke organisatie is veel aandacht voor participatie en voor wijkgestuurd werken in het kader van ambities als burgernabij werken, opgavegericht werken en lokaal maatwerk. De ruimte voor participatie wordt per definitie (vanuit de organisatie) afgebakend en ingeperkt. Daarnaast is participatie veelal issue-gedreven en richt het zich op specifieke issues of initiatieven. De kracht van een representatieve democratie is dat het gesprek over “het algemeen wijkbelang” een plek krijgt en gevoerd kan worden door personen die zich daar niet incidenteel maar gedurende een langere periode aan toewijden.

Haar kracht is ook dat zij kritisch kan waken over de ruimte die er is voor participatie en het rendement ervan, en dat zij – op basis van haar mandaat – kan escaleren als er een loopje wordt genomen met haar inbreng. Dit is bij uitstek een “politieke” activiteit en zou daarom ook niet ambtelijk maar juist democratisch belegd moeten worden. Gebiedsorganen kunnen dus een rol spelen in participatieprocessen, en kunnen zelf ook een platform vormen waarop de dialoog tussen spelers in de wijk gevoerd wordt. Minder gelukkig is het om ze het organiseren van de participatie uit te laten voeren. De afgelopen periode heeft laten zien dat dit niet alleen tijd en toewijding, maar ook kennis, capaciteit en expertise vergt. Deze is niet zonder meer beschikbaar in een gebiedsorgaan. Het zelf organiseren van participeren verhoudt zich daarenboven ook slecht met een rol als ‘waakhond’ om toe te zien op de kwaliteit van de participatie. Op de gemeentelijke website staat over het huidige model: “De kracht van de gebiedscommissie, wijkraad en wijkcomité is dat die haar bevoegdheid haalt uit het draagvlak onder buurtbewoners. En niet uit formele bevoegdheden en budgetten”. Onze evaluatie laat zien dat dit in de praktijk onvoldoende werkt.

Formeel hebben gebiedsorganen geen eigen bevoegdheden, maar dat betekent uiteindelijk ook dat ze op eigen kracht aan het kortste eind trekken en anders afhankelijk zijn van lobby en pressie (waarvan de kwaliteit en dus de impact per vorm van gebiedsbestuur beduidend verschilt). Wil de gemeente echt tegenspraak kunnen krijgen, dan moet ze er ook voor zorgen dat haar gesprekspartner voldoende geëquipeerd is om die tegenspraak kracht bij te zetten. Een steviger positie van gebiedsorganen, zonder dat er direct sprake is van allerlei eigen bevoegdheden, is prima te ontwerpen. Zeker als er heldere lijnen zijn om via de raad richting het stadsbestuur te kunnen escaleren. Daarbij helpt het als de gemeenteraad daadwerkelijk het college controleert of de gebiedsdemocratie serieus genomen wordt. En vooral als de gebiedsorganen worden ondersteund door een wijkmanager en een gebiedsorganisatie die daadwerkelijk zelf zaken voor elkaar kan krijgen of sturing kan geven aan wat de clusters wel of niet doen. Het gevaar dat de druk vanuit de politiek-bestuurlijke top op de realisatie van stedelijke opgaven zodanig groot wordt dat het concern terugvalt in het sturen op beleidsdoelen die vanuit het college zijn ingestoken, maakt het noodzakelijk dat er gezaghebbend tegenwicht vanuit de gebieden georganiseerd kan worden, zodat de urgenties vanuit de gebieden en wijken gehoord worden en niet 36

ondersneeuwen. Deze trekkracht of countervailing power vanuit de wijken kan de ambtelijke beweging naar meer wijk- en opgavegericht werken versterken en voeden. 5.3 Vormen van representatie Deze evaluatie wijst uit dat het samenstellen van een gebiedsvertegenwoordiging voor een langere periode op basis van loting geen stabiele basis oplevert en zich onvoldoende leent om daadwerkelijk de oren en ogen van een wijk te organiseren. Ons advies is om te stoppen met een algemene representatie gebaseerd op loting, maar te zoeken naar vormen om de kracht van participatie via loting in te zetten op specifieke thema’s, waarbij er ook aandacht is voor professionele procesbegeleiding en inbreng van experts. Dat kan zowel op het stedelijk als op het gebieds- of wijkniveau, door bijvoorbeeld met gelote panels te werken die zich richten op specifieke thema’s binnen een bepaalde, afgebakende tijdsperiode. In de wijkraden is ervaring opgedaan met het laten verkiezen van leden op persoonlijke titel. Dat heeft zeker geleid tot een bredere politieke participatie en heeft ook mensen in positie gebracht die minder het politieke spel via partijpolitieke kanalen spelen, en in sommige gevallen meer werk maken van het participatieproces in de wijk en het overleg met allerhande spelers in de wijk. Dit verdient voortzetting.

Het hanteren van politieke partijen als kanaal voor representatie heeft ongetwijfeld een aantal voordelen. Het maakt het mogelijk om in fractieverband samen te werken en het biedt ook een zekere context waarbinnen gebiedsvertegenwoordigers geselecteerd en gecoacht kunnen worden en op elkaar kunnen terugvallen. Daarnaast hebben we laten zien dat de aanwezigheid van partijpolitieke kanalen vaak essentieel is om als wijk of gebied ‘gehoord’ te worden, omdat het betekent dat vertegenwoordigers ingangen hebben bij het Stadhuis. Tegelijk is er de klacht dat gebiedsvertegenwoordigers met een duidelijke politieke achtergrond hun perspectief soms sterker richten op de agenda van hun collega’s in de raadszaal dan op de belangen van de wijk of het gebied. Wij zijn ervan overtuigd dat gebiedsorganen niet afhankelijk zouden moeten zijn van het al dan niet hebben van een (politiek) netwerk om succesvol te kunnen opereren. De gebiedsorganen moeten op eigen kracht succes kunnen boeken en serieus worden genomen vanwege hun rol en positie en niet vanwege het hebben van connecties en ingangen. Omdat een personenstelsel het nog steeds mogelijk maakt dat kandidaten met een partijpolitieke achtergrond aan de verkiezingen deelnemen, adviseren we om voor alle gebiedsorganen over te stappen op een zuiver personenstelsel.

Dit vormt onzes inziens voor alle kandidaten een krachtiger prikkel om te investeren in hun zichtbaarheid en relevantie voor de wijk. Zoals al is gesteld in het eerder uitgevoerde deelonderzoek over het experiment om jongeren van 16 en 17 het passief en het actief kiesrecht te geven voor de verkiezing van de gebiedsorganen, is dit experiment niet echt goed van de grond gekomen. Dat is jammer, omdat het in potentie wel de moeite waard is om – ook op deze wijze – jongerenparticipatie te bevorderen. Als deze spelregel wordt gecontinueerd is het wel zaak om deze doelgroep extra aandacht in termen van communicatie en ondersteuning te bieden. Daarnaast zou deze doelgroep meer aandacht moeten krijgen in vormen van directe participatie die op wijkniveau worden ontwikkeld of toegepast en dan gericht op thema’s die voor hen belangrijk zijn. In andere steden zien we dat jongerenparticipatie kan leiden tot mooie resultaten.

37

5.4 De schaal van betrokkenheid We constateerden dat het wijkniveau voor een gebiedsorgaan het voordeel van nabijheid met zich brengt. Het gebiedsniveau heeft daarentegen meer slagkracht. In de ogen van de burger zien we geen grote verschillen in populariteit of bekendheid. Nu is in beide richtingen een kansrijk scenario denkbaar en ons onderzoek geeft ook geen duidelijke handvatten om hier heel duidelijk positie in te kiezen. Het is mogelijk om op wijkniveau gebiedsorganen met voldoende slagkracht te organiseren (al noodzaakt dat uiteraard meer investeringen omdat dit meer kosten met zich meebrengt). Maar het is ook mogelijk om op gebiedsniveau meer focus op de wijk te organiseren. Wat het eerste scenario betreft, merken we het volgende op. Het probleem van de geringe slagkracht op wijkniveau zal ondervangen moeten worden door de omvang van het orgaan en de beschikbare tijd voor een voorzitter (door deze een hogere vergoeding te geven) of de overige leden te vergroten. Als de voorzitter meer tijd in deze functie kan steken en het aantal leden vergroot wordt, neemt de slagkracht en continuïteit enorm toe. Een gebiedsorgaan op wijkniveau heeft qua herkenbaarheid en nabijheid duidelijk voordelen.

Daar waar een bestuursmodel op wijkniveau op bezwaren stuit omdat daarmee het model weleens heel omvangrijk en dus bewerkelijk en kostbaar zou kunnen worden (een systeem van wijkraden zou betekenen dat er circa 40 organen ingericht moeten worden), kan ook het andere scenario (een “districtenstelsel”) verkend worden. Dat kan door het wijkniveau herkenbaarder op gebiedsniveau terug te laten komen en binnen een gebiedscommissie te waarborgen dat alle wijken daarin zijn vertegenwoordigd, waarbij dus elke wijk een aantal zetels binnen de commissie invult. Welke keuze er ook qua schaal en type gebiedsorgaan wordt gemaakt, in alle gevallen is er behoefte aan mogelijkheden voor onderlinge afstemming. Op dit moment zien we dat er relatief weinig onderlinge afstemming is tussen gebiedsorganen. Dat is jammer, omdat veel vraagstukken uiteraard de schaal van de wijk overstijgen. Het verdient aanbeveling dat hier serieus werk van gemaakt wordt. Dat kan natuurlijk alleen als leden van deze organen hier ook tijd voor hebben en voor willen maken. 5.5 De taken van de gebiedsorganen 5.5.1 Het opstellen en bewaken van de agenda van de wijk De gemeentelijke organisatie is in transitie om meer opgavegericht en van buiten naar binnen te gaan werken.

Dat is een gunstig klimaat om de agenda van de wijk meer leidend te maken voor het handelen van de stedelijke organisatie, niet alleen als het gaat om de tactische prioriteiten op het niveau van straat en buurt, maar ook als het gaat om de stadsbrede opgaven die een wijkgerichte vertaling moeten krijgen. Dan moet die agenda van de wijk wel richtinggevend zijn, geformuleerd en gedragen door de wijk en richtinggevend voor bestuur en beleid. Daarmee wordt de democratische legitimiteit van het wijkgestuurd werken geborgd. Zeker als het proces van formuleren van de wijkagenda daadwerkelijk inclusief en participatief kan worden ingericht. Het is van groot belang dat de wijkagenda daadwerkelijk betekenis heeft en niet slechts in de marge die door de nieuwe coalitie nog is overgelaten. De agenda moet er dus al liggen, voordat een coalitieakkoord er ligt, of het coalitieakkoord moet voldoende ruimte laten voor aan- en invulling door middel van wijkagenda’s. Een wijkagenda vraagt er ook om dat er budget en capaciteit voor de uitvoering gereserveerd kan worden. Een manier om dit praktisch handen en voeten te geven is door de wijken een stuk eigen programmeerruimte te geven, gekoppeld aan budget dat besteed kan 38

worden door de gebiedsorganisatie (wijkmanager), waarbinnen het gebiedsorgaan haar eigen prioriteiten kan bepalen en daarmee ook de inzet van middelen kan sturen. De wijze waarop deze ruimte concreet wordt ingevuld kan – onder regie van het gebiedsorgaan – met meer participatieve vormen van democratie worden bepaald. In het huidige bestel heeft het gebiedsorgaan geen rol in het op te stellen wijkactieplan. Het is van belang dat die rol wel geformaliseerd wordt, zodat het gebiedsorgaan ook kan bewaken of de voorgenomen acties in lijn zijn met de wijkagenda en ook conform voornemen worden uitgevoerd. Als dit niet het geval blijkt te zijn is een escalatielijn richting het bestuur nodig om dit ongenoegen ook kracht bij te kunnen zetten. Tenminste zal de raad, door de gebiedsorganen, periodiek geïnformeerd moeten worden over de voortgang van de uitvoering, zodat zij daar het college op kan aanspreken. Naast een meerjarige agenda en jaarlijkse actieplannen zijn er altijd incidenten of issues die op willekeurige momenten gaan spelen en op het bordje van het gebiedsorgaan terechtkomen.

Wij zijn ervan overtuigd dat het de legitimiteit en slagkracht van de gemeentelijke organisatie ten goede komt als de gebiedsorganisatie en meer in het bijzonder de wijkmanager meer mogelijkheden krijgt om daadwerkelijk alledaagse frustraties op te lossen en in te spelen op relatief kleine noden en wensen. 5.5.2 Het adviseren van het stadsbestuur De huidige werkwijze rond advisering leidt tot veel onvrede binnen zowel de gemeentelijke organisatie als de gebiedsorganen. De advisering door de gebiedsorganen komt vooral tot haar recht als het instrument selectief en met kennis van zaken wordt ingezet. Daar waar gebiedsorganen zelf niet altijd selectief kunnen of durven te zijn, is het wellicht goed om ze meer gericht te vragen om advies en vooral ook het recht om ongevraagd te adviseren beter te instrumenteren zodat dit ook daadwerkelijk met effect kan worden ingezet. Juist de ongevraagde adviezen gaan over zaken die op wijkniveau als urgent worden ervaren, maar passen vaak niet goed in de werkwijze of agenda van de clusters. Juist daar ligt een uitdaging om – door deze adviezen meer status te geven – een stuk lenigheid en responsiviteit af te dwingen. Wanneer advies gevraagd wordt, is het van het grootste belang dat er ook de tijd en ruimte is om te komen tot een goed advies en er ook de bereidheid is om het uiteindelijke advies te verdisconteren in het te nemen besluit.

Hierbij is uiteraard ook het kennis- en vaardighedenniveau van de gebiedsvertegenwoordigers van belang. Zij moeten ook wel in staat zijn om adequaat te adviseren op basis van voldoende, toegankelijke informatie en dus ook zich te kunnen laten voorlichten over het voorliggende thema. Een gebiedsorgaan zou aan het begin van de rit moeten kunnen aangeven op welke thema’s het wil adviseren, zodat van meet af aan ook het recht van advisering ingezet wordt op voor de wijk relevante thema’s. Natuurlijk kan dat wijzigen, maar een dergelijke eigen “advieskalender” biedt wel focus en daarmee ook meer tijd om dit instrument gerichter in te zetten. In dit licht is het interessant om te reflecteren op de vraag wanneer de advisering wordt ingezet en in welke vorm. We zien dat de adviesaanvragen vooral in een tamelijk laat stadium, als de beleidsvoorbereiding al vergevorderd is, uitgaan. Het is onzes inziens effectiever als er in een eerder stadium via de band van overleg en consultatie op zoek wordt gegaan naar de inbreng van de gebieden. Dan is er meer ruimte om deze inbreng een plek te geven maar kan er ook het gesprek over plaatsvinden. Wat dat betreft is (formele) advisering vaak een weinig gelukkig instrument om daadwerkelijke inbreng te realiseren. Juist deze doorgaande interactie en inbreng is van belang.