21bb426 Bijlage 1 behorende bij 21bb427 over Adviesnotitie lerende evaluatie Bestuursmodel Rotterdam 2018 – 2022

Adviesnotitie lerende evaluatie Bestuursmodel Rotterdam 2018 – 2022 Observaties en denklijnen voor de toekomst na 2 jaar bestuursmodel nieuwe stijl

18 december 2020 Erasmus Universiteit Rotterdam (ESSB) Auteurs: Prof. Dr. Arwin van Buuren, Dr. Ingmar van Meerkerk, Drs. Floris Hager, Drs. Wijnand Kerklaan, Drs. Marn van Rhee (afdeling OBI, gemeente Rotterdam), Drs. Lucy van Eck en Drs. Karlijn Schipper (DRIFT).

INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding

1.1 Aanleiding en achtergrond 1.2 Aanpak 1.3 Leeswijzer

2.

4

6 7 9

Het bestuursmodel in de praktijk

11

2.1.2 Bewoners: bekendheid en betrokkenheid

14

2.1.3 Ondersteuning door gebiedsambtenaren

16

2.1 Het functioneren van de gebiedsorganen 2.1.1 Taakuitoefening door gebiedsorganen

11 11

2.2 Impact en toegevoegde waarde van de gebiedsorganen

17

Tekstbox 2: Covid-19 als stresstest voor de veerkracht van de gebiedsorganen

20

3. De bestuurlijke context van de gebiedsorganen

22

4. Waarnemingen en conclusies

26

3.1 De concernorganisatie en de clusters 3.2 Raad en college

4.1 De oogst van het bestuursmodel 4.1.1 Democratische experimenten

22 24

26 26

4.1.2 Advisering

27

4.1.3 Het aanjagen van participatie

27

4.1.4 Het aanjagen van bewonersinitiatieven

28

4.1.5 Het formuleren van de agenda van de wijk en de uitvoering ervan

28

4.1.6 Tussenconclusie

28

4.2 Het perspectief van de gebiedsorganen

29

4.3 Het perspectief van de gemeentelijke organisatie

30

4.4 Het perspectief van de burger

31

4.5 De ambivalentie in het bestuursmodel 2018 – 2022

32

5. Aanbevelingen voor de toekomst

34

5.3 Vormen van representatie

37

5.4 De schaal van betrokkenheid

38

5.5 De taken van de gebiedsorganen

38

5.1 Naar een volwaardige, meervoudige gebiedsdemocratie 5.2 Meervoudige democratie op gebiedsniveau

5.5.1 Het opstellen en bewaken van de agenda van de wijk

34 35

38 2

5.5.2 Het adviseren van het stadsbestuur

39

5.5.3 Het organiseren van participatie

40

5.5.4 Het aanjagen van initiatief

41

5.6 Randvoorwaarden voor een goede taakuitoefening

41

5.7 Een vruchtbare context voor een vitale gebiedsdemocratie

42

5.8 Een handreiking voor het vervolg

43

Bijlagen

Bijlage 1: Uitkomsten vignettenstudie

44

Bijlage 2: Uitkomsten enquête gebiedsbestuurders

50

Bijlage 3: Uitkomsten enquête ambtenaren gebiedsorganisatie

63

Bijlage 4: Uitkomsten enquête ambtenaren clusters

82

Bijlage 5: Uitkomsten resultaten bewonersenquête

96

44

3

Aanbevelingen 1. VERSTERK DE MEERVOUDIGE DEMOCRATIE OP WIJKNIVEAU. Versterk het democratisch bestel van de stad door zowel meer werk te maken van directe vormen van participatie, als ook van een sterkere gebiedsvertegenwoordiging op wijkniveau. 2. STEL HET WIJKNIVEAU NOG MEER CENTRAAL ALS SCHAAL WAAROP DE GEBIEDSDEMOCRATIE WORDT GEORGANISEERD. Stap voor de hele stad over op wijkraden of geef de gebiedscommissies een sterker wijkoriëntatie door te werken met wijkgebonden zetels. 3. EQUIPEER GEBIEDSORGANEN OM TEGENSPRAAK KRACHT BIJ TE ZETTEN. De beweging naar meer wijk- en opgavegericht werken is gebaat bij een vitale gebiedsdemocratie die voldoende geëquipeerd is om tegenspraak te geven en die kracht bij te zetten. Dit vormt noodzakelijke tegendruk vanuit de wijken tegen de druk vanuit de politiek-bestuurlijke top om vooral te focussen op het realiseren van stedelijke opgaven en prioriteiten. Daarvoor hebben de gebiedsorganen in ieder geval baat bij: a. een steviger personele bezetting (in het geval van de wijkraden); b. een voorzitter die de rol van ambassadeur naar buiten en coördinator naar binnen kan vervullen en onafhankelijke secretariële ondersteuning; c. een wijkmanager met een steviger positie en meer handelingsvrijheid. 4. WERK AAN EEN BETEKENISVOLLE EN RICHTINGGEVENDE AGENDA VOOR DE WIJK.

Borg de democratische legitimiteit van het wijkgestuurd werken door de wijkagenda meer leidend te maken voor het handelen van de stedelijke organisatie. Maak de agenda richtinggevend, geformuleerd en gedragen door de wijk, formuleer deze inclusief en participatief, borg de formele rol van de organen in het opstellen van de agenda en stel deze wijkagenda pas vast op het moment dat de gebiedsorganen voldoende zijn ingewerkt. Organiseer gesprekken tussen het college en de gebiedsorganen over de voortgang van de uitvoering van de wijkactieplannen. 5. ZIE DE WIJKAGENDA ALS KANS VOOR MEER PARTICIPATIE. Geef de gebiedsorganen bij het opstellen van de wijkagenda ook eigen programmeerruimte, waarbinnen zij hun eigen prioriteiten bepalen en daarmee ook de inzet van middelen sturen. Laat de gebiedsorganen de invulling van deze programmeerruimte samen met de wijk bepalen en stimuleer experimenten met participatief begroten. 6. BRENG DE WIJKMANAGER IN POSITIE: Geef de gebiedsorganisatie en meer in het bijzonder de wijkmanager meer mogelijkheden om daadwerkelijk alledaagse frustraties op te lossen en in te spelen op relatief kleine noden en wensen. Breng de wijkmanager in positie om ervoor te zorgen dat de agenda van de wijk daadwerkelijk ook doorwerkt in de agenda van de clusters.

Maak meer werk van de ontvankelijkheid van de gemeentelijke clusters voor inbreng vanuit de wijken en gebieden. Laat de wijkagenda leidend zijn. 7. STUUR OP GERICHT ADVIES MET STATUS. Vraag meer gericht om advies in een eerder stadium (en garandeer dat er ook iets met de uitkomsten kan gedaan worden) en instrumenteer het recht om ongevraagd te adviseren beter, zodat wanneer gebiedsorganen daadwerkelijk iets aanhangig willen maken wat hen zwaar weegt, dit niet zondermeer terzijde kan worden geschoven.

4

8. MAAK GEBIEDSORGANEN WAAKHOND EN ADVISEUR INZAKE PARTICIPATIE. Geef de gebiedsorganen de rol van waakhond en adviseur in plaats van dat zij verantwoordelijk zijn voor het daadwerkelijk organiseren van participatie. Dit laatste is een taak voor de ter zake kundige ambtenaren. Geef de gebiedsorganen een rol in het bewaken dat participatie inclusief en responsief is. Streef naar zinvolle verbindingen tussen representatieve en participatieve vormen van democratie op wijkniveau (bijvoorbeeld in het kader van ongevraagde adviezen of de wijkagenda). 9. ZET IN OP HET AANJAGEN VAN INITIATIEF. Laat gebiedsorganen meer inhoudelijk gericht op basis van de wijkagenda initiatief van bewoners oprakelen, aansporen, verrijken en verbinden. Laat hen de kaders voor toekenning van budgetten vaststellen, maar laat de beoordeling en toekenning over aan de gebiedsorganisatie. 10. ZET DE KRACHT VAN LOTING SELECTIEF EN GERICHT IN. Stop met een algemene representatie gebaseerd op loting, maar zoek wel naar vormen om de kracht van participatie via loting in te zetten op specifieke thema’s, waarbij er ook aandacht is voor professionele procesbegeleiding en inbreng van experts. 11. ZET VERKIEZINGEN OP PERSOONLIJKE TITEL VOORT. Vergroot de herkenbaarheid van gebiedsvertegenwoordigers door hen te laten kiezen op persoonlijke titel en maak deze rol voldoende aantrekkelijk. 12.

VERSTERK DE CONTROLERENDE ROL VAN DE RAAD ALS STELSELBEWAKER. Een meer controlerende rol voor de raad vraagt om een meer gestroomlijnde relatie tussen raad en gebiedsorganen, waarbij de raad als geheel zich op vaste momenten laat informeren door de gebiedsorganen en het college controleert als het gaat om haar toewijding en responsiviteit voor de agenda van de wijk. 13. KIES BIJ HET HERZIEN VAN HET BESTUURSMODEL VOOR HELDERHEID EN CONSISTENTIE. Het bestuursmodel is naar onze mening gebaat bij rust en continuïteit. Teveel experimenten werkt verwarrend. Wat is bereikt, verdient doorontwikkeling. Om strijdige verwachtingen en gemengde gevoelens te voorkomen is het maken van heldere keuzes van belang.

14. GEEF HET PROCES VAN HERZIENING VAN HET BESTUURSMODEL OPEN, ZORGVULDIG EN IN

DIALOOG MET ALLE BETROKKENEN VORM. Voer met elkaar het gesprek over de gewenste aanpassingen en houdt daarbij voortdurend het model als geheel in het oog. Belangrijker is het om met een open vizier op de toekomst en met in het achterhoofd de lessen uit de afgelopen jaren, aan de hand van enkele gedeelde ontwerpprincipes te bezien wat er veranderd moet worden. De laatste fase van deze lerende evaluatie kan daar ook bij benut worden.

5

1. Inleiding 1.1 Aanleiding en achtergrond Met de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 heeft de gemeente Rotterdam een aantal wijzigingen doorgevoerd in het systeem van gebiedscommissies en de bijbehorende ambtelijke organisatie. Deze veranderingen zijn mede ingegeven door de uitgebreide evaluatie die van het Rotterdamse bestuursstelsel in 2016 is gemaakt (DRIFT/EUR). Het bestuursmodel van Rotterdam moet bijdragen aan een aantal ambities rondom een meer vitale lokale democratie. Hieronder wordt verstaan: ● ● ● ● ● ●

Burgernabij bestuur: toegankelijk en responsief; Meer betrokkenheid van burgers bij bestuur en beleid (interactieve beleidsvorming); Meer invloed van Rotterdammers (bewoners, ondernemers, instellingen); Ruimte voor maatschappelijk initiatief en tegenkracht vanuit het lokale en decentrale niveau Opgavegericht werken & lokaal maatwerk; Complementaire democratie: krachtig samenspel stad en wijken.

De meest in het oog springende verandering betreft een tweetal experimenten 1: in sommige gebieden zijn de gebiedscommissies vervangen door wijkraden en in andere gebieden zijn de gebiedscommissies aangevuld met gelote wijkcomités. Deze twee experimenten hebben de volgende doelen: ● ● ● ●

Een representatieve en diverse vertegenwoordiging per buurt; Betere belangenbehartiging op buurtniveau in een experimentgebied; Vergroten van de betrokkenheid van bewoners bij de besluitvormingsprocessen die hun directe leefomgeving raken; Beter herkenbare volksvertegenwoordiging op buurtniveau.

Om te kunnen vaststellen of de experimenten daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van de hierboven genoemde doelen wordt een lerende evaluatie uitgevoerd. Het kenmerk van de lerende evaluatie is dat deze ‘tijdens de rit’ wordt uitgevoerd, zodat tussentijds kan worden bijgestuurd en verbeterd. De centrale vraag van de lerende evaluatie is: In hoeverre dragen de huidige democratische experimenten op wijk- en gebiedsniveau bij aan een versterking van de lokale (wijk-/gebiedsgerichte) democratie in Rotterdam? Een lerende evaluatie betekent dat het bestuursmodel “gaande de rit” wordt gevolgd en er nagedacht wordt welke verbeteringen mogelijk zijn. Eerder verschenen twee tussentijdse rapportages: in juli 2019 verscheen de 1e tussenrapportage (de 0-meting) en in december 2019 verscheen de 2e tussenrapportage.

1

Naast deze twee majeure experimenten is, bij de wijkraden en gebiedscommissies, ook het actieve en passieve kiesrecht ingevoerd voor 16-en 17-jarigen; is het wijkgestuurd werken door de ambtelijke organisatie in een volgende fase terecht gekomen; hebben de gebiedscommissies zich ook verder doorontwikkeld; en zijn er diverse veranderingen doorgevoerd in de context van de bestuursorganen.

6

In de 2e tussenrapportage eind 2019 hebben we de betrokkenen opgeroepen om vooral het gesprek met elkaar te voeren en van elkaar te leren. Onze belangrijkste observaties waren toen dat gezaghebbende advisering onvoldoende tot stand komt; de slagkracht van gebiedsorganen tekortschiet; de focus en agenda van gebiedsorganen weinig scherp en onvoldoende sturend zijn; en dat de gebiedsorganen verschillend omgaan met taken als participatie en bewonersinitiatieven. We concludeerden dat de meeste observaties te herleiden zijn tot een meer prangende en fundamentele vraag: hoe belangrijk is het gebiedsorgaan voor de stad en dus voor alle betrokken organen? In hoeverre is de stad bereid om de gebiedsdemocratie echt serieus te nemen en een complementaire democratie te organiseren? Ook al hebben we in het afgelopen jaar wel degelijk een leercurve geobserveerd bij de gebiedsorganen in het vinden van hun rol en het uitvoeren van hun taken, toch zijn we nog steeds kritisch als het gaat om deze elementaire vragen. Voor u ligt de 3e tussenrapportage in de vorm van een adviesnotitie waarin wij verslag doen van de derde onderzoeksfase (van maart tot november 2020). Door de Covid-19-pandemie en bijbehorende kabinetsmaatregelen was dit een lastige periode voor Rotterdammers en het bestuur van de stad.

Door de ‘intelligente lockdown’ van maart tot mei moesten de gebiedsorganen (en alle andere onderdelen van het bestuursmodel) zoeken naar hoe ze hun taak toch konden uitvoeren en toegankelijk en nabij konden zijn voor bewoners. Wat heeft dit betekend voor deze evaluatie? In plaats van de pandemie en bijkomende maatregelen te zien als een belemmering, zien we dit en de impact hiervan op het bestuur van de stad als het ware als een testcase voor de veerkracht van het bestuursmodel in het algemeen en de gebiedsorganen in het bijzonder. In hoeverre waren de gebiedsorganen bijvoorbeeld in staat in te spelen op de kansen en barrières van de pandemie? In hoeverre wisten zij wel of niet hun rol te pakken en waarom? De antwoorden op deze vragen geven inzicht in de kansen en zwaktes van het huidige bestuursmodel. Meer dan in de vorige tussenrapportage richten we ons in deze 3e tussenrapportage niet alleen op de democratische experimenten (de wijkcomités en wijkraden), maar richten we ons breder op de rol van de representatieve gebiedsorganen in het versterken van de lokale democratie en in het inspelen op lokale maatschappelijke opgaven. Ook hebben we middels een extra enquête en vignettenstudie meer ruimte gegeven aan het perspectief van bewoners dan in de vorige onderzoeksfases.

Deze rapportage is met het oog op de nieuwe bestuursperiode (2022 – 2026) van belang voor eventuele institutionele aanpassingen van het bestuursmodel. Het is voor weinigen een vraag of het wenselijk is dat een stad als Rotterdam in haar sturing en beleid inspeelt op de verschillen tussen wijken of gebieden. De noodzaak om recht te doen aan de opgaven in specifieke gebieden en wijken en om in te spelen op verschillen wordt breed gevoeld. De vraag waar vervolgens de meningen over uiteenlopen, is hoe dit op een heldere manier te organiseren. In het slothoofdstuk pleiten wij voor een sterke, meervoudige democratie, waarbij een structurele vorm van bewonersparticipatie, op representatieve leest geschoeid, samengaat met meer en betere vormen van participatieve democratie. Representatieve organen zien wij als cruciaal element in een systeem waarin sprake is van ‘checks en balances’ tussen “de stad” en “de wijk”. Dit vraagt om heldere keuzes. In deze adviesnotitie geven we daarom een aantal denklijnen mee voor college en raad die kunnen helpen bij het maken van deze keuzes. 1.2 Aanpak De aanpak van de derde fase van de lerende evaluatie (maart - november 2020) bestond uit een combinatie van onderzoeksaanpakken, die we in deze paragraaf kort schetsen. 7

Tijdens deze onderzoeksfase zijn 4 enquêtes uitgevoerd over het functioneren van het bestuursmodel en in het bijzonder de twee democratische experimenten. De verslagen van de volgende enquêtes zijn als bijlage opgenomen: ● ● ●

Een enquête onder clusterambtenaren & ambtenaren van de gebiedsorganisatie (voorjaar 2020). Een enquête onder de leden van de gebiedsorganen (september - oktober 2020). Een enquête onder bewoners via het Wijkprofiel en het Digitaal Stadspanel (september oktober 2020).

Aanvullend hebben we gebruik gemaakt van bestaande data uit het Wijkprofiel en hebben we onder bewoners een vignette survey experiment uitgezet met als doel om inzicht te krijgen in door welk orgaan (door wie), en op welke manier (hoe en waarvoor), bewoners zich meer uitgenodigd voelen om betrokken te worden bij besluitvorming die hen aangaat (zie bijlage 1). We danken Vivian Visser – PhD student en onderzoeker aan de EUR – voor haar bijdrage aan de opzet en analyse van het vignette survey experiment. In de derde plaats zijn tussen september en november 2020 acht verdiepende (duo) interviews uitgevoerd met (kern)personen binnen en buiten het bestuursmodel (zie tabel 1). Een eerdere versie van dit rapport is besproken met de klankbordgroep. Ook is er een verdiepend gesprek met de wethouder gevoerd en met betrokken ambtenaren. Tabel 1: Interviews #

Rol/functie

1

Rayondirecteur

2

Wethouder

3

Lid Gebiedscommissie + Lid Gebiedscommissie

4

Lid Gebiedscommissie + Lid Gebiedscommissie

5

Raadslid + Raadslid

6

Gebiedsondersteuning + Gebiedsondersteuning

7

Technisch voorzitter Gebiedscommissie

8

Verslaggever AD Rotterdams Dagblad

8

Ook hebben de onderzoekers 10 observaties uitgevoerd tijdens de reguliere vergaderingen van diverse gebiedsorganen. Middels een observatieformat zijn vergelijkbare inzichten gegenereerd. Aanvullend hebben we geobserveerd tijdens de gesprekken tussen de leden van de gebiedsorganen en wethouder Kathmann – verantwoordelijk voor de portefeuilles Economie, wijken en kleine kernen – georganiseerd door de gemeente in de zomer. Tabel 2: observaties Gebiedscommissies

Hoek van Holland, Hillegersberg-Schiebroek, Prins Alexander Kralingen-Crooswijk, Pernis, IJsselmonde, Centrum

Wijkraden

Oude Noorden, Kop van Zuid

Wijkcomités

Charlois-Tarwewijk

Overig

Observaties tijdens de gesprekken met de wethouder in Noord (2 rondes) en Zuid (2 rondes).

Daarnaast hebben we tijdens de intelligente lockdown van maart tot mei middels een deskstudie de uitgebrachte adviezen, notulen van vergaderingen en sociale media-activiteiten van de gebiedsorganen in kaart gebracht. Aanvullend hebben we een beknopte online vragenlijst naar de wijkmanagers verstuurd met als doel om in grote lijnen in beeld te brengen hoe de gebieds- en wijkorganen zijn omgegaan met de mogelijkheden en beperkingen van de Covid-19-crisis. Tot slot is er voor het verdiepende studie onderzoek gedaan in vier wijken: Nesselande, Hillesluis, Blijdorp & Oud-Mathenesse/Witte Dorp. Per wijk is een observatie uitgevoerd tijdens een online vergadering van de wijkraad of het wijkcomité middels hetzelfde observatieformat. Daarnaast zijn er diepte-interviews uitgevoerd met leden van de gebiedsorganen en de wijkmanagers en wijknetwerkers van deze wijken. Voor deze verdiepende studie zijn 14 mensen geïnterviewd. In totaal zijn er voor deze rapportage derhalve 22 respondenten geïnterviewd. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we het functioneren van de gebiedsorganen in de praktijk. In hoofdstuk 3 gaan we in op de rol van de stedelijke politiek en ambtenarij als context voor de activiteiten van de gebiedsorganen. In hoofdstuk 4 vatten we de belangrijkste waarnemingen samen en presenteren we onze conclusies.

We bespreken achtereenvolgens de democratische experimenten, advies, participatie, het aanjagen van initiatief en de wijkagenda. Ook presenteren we een fundamentele ambivalentie die in het ontwerp van het bestuursmodel is geslopen, namelijk tussen participatie en representatie. In hoofdstuk 5 geven we aanbevelingen voor de toekomst. We staan daarin stil bij: de rol en positie van de decentrale organen in een stedelijk bestuursmodel (paragraaf 5.2); de methode voor het organiseren van representatie (paragraaf 5.3); het schaalniveau (paragraaf 5.4); het takenpakket (paragraaf 5.5); de randvoorwaarden die aanwezig moeten zijn voor het goed functioneren van het bestuursmodel (paragraaf 5.6); en de context waarbinnen een levendige 9

democratie op gebiedsniveau tot bloei kan komen, waarbij we met name oog hebben voor de rol van de clusters, het college en de raad (paragraaf 5.7). Tot slot doen we in paragraaf 5.8 een handreiking voor het vervolg. De uitkomsten uit de enquêtes zijn toegevoegd als bijlage.

10

2. Het bestuursmodel in de praktijk In dit hoofdstuk komt het functioneren van de gebiedsbesturen – zowel de democratische experimenten als de gebiedscommissies – en hun functie voor de wijk en de stad aan de orde. Hierin bouwt zich een fijnmazig beeld op van de gebiedsdemocratie in Rotterdam. In hoeverre zijn de stad en diens gebiedsorganen erin geslaagd om complementariteit te organiseren? In het eerste deel gaan we dieper in op de werking van de gebiedsbesturen. Hierin komen de ervaringen van de leden van de gebiedsorganen, bewoners, en gebiedsorganisatie aan de orde. Daarna volgen de resultaten van de huidige gang van zaken. 2.1 Het functioneren van de gebiedsorganen In het eerste deel van dit tweede hoofdstuk kijken we naar het functioneren van het gebiedsbestuur vanuit het perspectief van de leden van de gebiedsbesturen, de ambtenaren in het gebied en bewoners. 2.1.1 Taakuitoefening door gebiedsorganen Uit de enquêtes blijkt dat leden van de gebiedsorganen hun positie in het bestuursmodel vooral beschrijven als belangenbehartigers van hun wijk(en). Alleen leden van de wijkcomités herkennen zichzelf meer als aanspreekpunt voor bewoners. Belangenbehartiging is voor de meeste gebiedsvertegenwoordigers ook hun belangrijkste taak, gevolgd door advisering van het stadsbestuur en het stimuleren van participatie en initiatieven.

Gebiedscommissieleden die met wijkcomités in hun gebied werken, dichten echter een groter belang toe aan advisering van het stadsbestuur, terwijl het stimuleren van participatie voor hen weinig prioriteit heeft. Opmerkelijk genoeg werd de uitvoering van de wijkactieplannen zelden genoemd als belangrijkste taak. Het merendeel van de leden van de gebiedsorganen vindt dat zij goed kunnen werken. De ambtelijke ondersteuning vinden ze voldoende om hun taken naar behoren uit te voeren. Ook tijdens de afgelopen periode met Covid-maatregelen. Bovendien is men over het algemeen tevreden over de toerusting van hun collega’s. Meer dan de helft geeft echter aan dat hun relatie met de gemeentelijke clusters niet goed is. Hierbij lijken alle typen gebiedsorganen op dezelfde lijn te zitten, hoewel leden van wijkraden en gebiedscommissies in buitengebieden iets negatiever antwoorden dan de wijkcomités en andere gebiedscommissies. Rolinvulling Uit gesprekken ontstaat een diverser beeld van hoe gebiedsvertegenwoordigers hun rolopvatting en functioneren ervaren. Oudgedienden van eerdere deelgemeenten en gebiedscommissies merken dat taken en bevoegdheden mettertijd zijn afgenomen. Dit leidt nogal eens tot frustratie en teleurstelling, omdat hun nieuwe adviserende rol soms botst met een meer bestuurlijke invulling.

Deze wrijving valt nieuwere leden soms op: “Oudgedienden zijn een heel andere rol gewend, daar worden ze ongelukkig van”. Tegelijkertijd moeten nieuwere leden ook de grenzen van hun rol leren: “jonge leden verwachten vaak meer dan wat ze kunnen doen”. De huidige mate van ambtelijke ondersteuning is niet altijd afdoende voor de complexe vraagstukken waar gebiedsvertegenwoordigers soms mee te maken krijgen. Met hun ervaring en contacten zijn oudgedienden echter relatief goed in staat om zelf initiatief te nemen door contact met partijgenoten en bekenden te zoeken of aandacht voor een issue te mobiliseren. Bovendien draagt hun bestuurlijke competentie in positieve zin bij aan het functioneren van het gebiedsorgaan.

11

Voor de wijkcomités en wijkraden geldt dat deze opzet met een lager schaalniveau en een kleinere groepsgrootte nieuwe uitdagingen met zich meebrengt. Met slechts vijf leden is het functioneren van wijkraden en -comités in hogere mate afhankelijk van de samenwerking tussen en inzet van alle leden. Motivatie en relevante ervaringen zijn daardoor extra belangrijk in de groep. Leden kunnen zich eenzaam voelen wanneer zij (het gevoel hebben) alleen de kar (te) trekken. Ambtelijke ondersteuning is hierdoor van relatief groot belang bij de wijkcomités en wijkraden. Het loten en verkiezen van leden op eigen naam in plaats van door middel van een partijlijst zorgt daarnaast voor een influx van leden met minder ervaring en hulpbronnen, die juist extra hulp kunnen gebruiken. Bijvoorbeeld van een secretaris waaraan ze kunnen vragen hoe bestuurlijke processen lopen en wat de richtlijnen zijn. Of weten bij wie aan te kloppen: “Een cursus lobbyen zou voor de meeste leden niet misstaan”. Met name oudgedienden in wijkraden voelen zich daarnaast minder gerespecteerd dan gebiedscommissies. Bij de wijkcomités kan niet onderschat worden hoe steil de leercurve voor leden was en is. Zij vertegenwoordigen een breuk met voorgaande gebiedsorganen, wat een frisse kijk op issues in de wijk oplevert.

Nieuwe leden zijn echter vaak zoekende en hebben veel te leren over de stad en haar bestuurlijke processen. Als een lid vertrekt dan moet de opvolger dit proces opnieuw doorlopen: “het balletje moet gaan rollen”. Soms duurt het ook lang voordat een vertrekkend lid wordt vervangen. De afgelopen maanden speelden de Covid-19 maatregelen hierbij mee. Vergeleken met de ervaren leden in gebiedscommissies en wijkraden werkt een wijkcomité daardoor met een forse achterstand op bestuurlijk vlak. Daarbij beschikken leden vaak niet over de tijd en middelen om bekend te raken met alle thema’s die van belang zijn voor het schrijven van adviezen: “Er is te weinig tijd om expert te worden van alle verschillende thema’s.” Leden die nu 2,5 jaar actief zijn hebben veel geleerd, maar ervaren ook dat hun invloed vaak niet erg groot is. Invloed op stedelijk bestuur Het merendeel van de leden van de gebiedsorganen is kritisch op de invloed van het eigen orgaan op het stadsbestuur. Ruim 80% laat zich hier in de enquête negatief over uit. Het ligt voor de hand dat de Covid-maatregelen hieraan hebben bijgedragen: bijna 80% geeft aan dat dit hun handelen heeft beperkt, hoewel deze ontevredenheid in eerdere rapportages ook werd gemeld.

Dit sluit ook aan bij het beeld van de wisselwerking met andere onderdelen van het bestuursmodel, waarin betrokkenheid en communicatie met het college en de gemeenteraad een 4 als rapportcijfer krijgen. Communicatie met clusters en andere gebiedsorganen scoort ook nipt onvoldoende. Net als in eerdere rapportages vallen leden van wijkcomités op door hun relatief positieve beoordelingen, terwijl bestuursleden in de kleine kernen het meest ontevreden zijn over hun invloed op het stadsbestuur. Dit onderschrijft de ervaring van de leden van de gebiedsorganen die het gevoel hebben dat ze niet serieus worden genomen en weinig voor elkaar krijgen. “Als we serieus worden genomen dan kunnen we aan onze bewoners laten zien wat we hebben gedaan”, stelt een van hen. Zij vinden het belangrijk om naar hun achterban te kunnen vertalen wat het gebiedsorgaan doet, maar voelen zich daarin beperkt: “We zijn gekozen door onze inwoners, maar kunnen daar weinig aan teruggeven”. Wat deze bestuursleden graag zouden zien is dat het stadsbestuur niet alleen luistert, maar ook met de wijken en gebieden samenwerkt en met hun input aan de slag gaat. Dit gaat hand in hand met het uitwisselen van informatie door de stedelijke organisatie. Leden van de gebiedsorganen geven aan niet altijd goed op de hoogte te zijn van ontwikkelingen in de buurt.

Dat is vervelend voor henzelf bij het uitvoeren van hun functie, omdat ze niet gericht kunnen werken. Daarnaast wordt het door bewoners ook niet altijd goed begrepen. De recente ontwikkelingen rond het voorstel om de Duimdrop 12

speelgoedcontainers af te schaffen is een goed voorbeeld van deze dynamiek waarin de wisselwerking en communicatie tussen stadsbestuur en wijk tekortschieten (zie tekstbox 1). ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Tekstbox 1: Zonder voorgaand overleg met gebiedsorganen, buurtorganisaties of wijkpolitie deelt het college haar plannen om Duimdrop containers op 25 pleinen in de binnenstad niet langer te financieren. Als reactie op dit voornemen roepen kinderen uit de wijken via filmpjes op sociale media op om de Duimdropcontainers te redden, wat zelfs landelijk aandacht krijgt door een item op het Jeugdjournaal. 2 Kort hierop sturen alle relevante wijkraden, wijkcomités en gebiedscommissies collectief een ongevraagd advies aan wethouder De Langen, waarin zij hun verbazing uitspreken over de gang van zaken. De bestuurscommissies geven met ongenoegen aan dat “wij, de ogen en oren van het stadsbestuur, hier niet over geïnformeerd waren en de onderliggende keuze die als basis dient voor dit voornemen noch kunnen uitleggen, kunnen bekrachtigen, of anderzijds kunnen ontkennen aan de bewoners”.

3 Hierop reageert wethouder De Langen dat hij zich realiseert dat dit besluit voor velen als een verrassing kwam, maar dat “goede communicatie en participatie met diverse partijen essentieel is” voor het implementeren van de nieuwe aanpak voor jeugd en welzijn. 4 Dit geeft treffend weer hoe de wijken en de stad anders denken over het gewenste moment en de wijze van meepraten en -denken, wat tot frustratie en spanning leidt.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Afsluitend blijkt dat de wijkagenda en wijkactieplannen laag op de prioriteitenlijst van gebiedsvertegenwoordigers staan. Momenteel worden deze aandachtspunten onder hoge druk in de eerste maanden opgesteld, waarna er weinig meer mee gedaan wordt. Aangezien nieuwe leden zich nog aan het oriënteren zijn, is de sturing van ondersteunende ambtenaren bij het opstellen van de wijkagenda soms aanzienlijk. Tegelijkertijd geeft de overgrote meerderheid van de leden van de gebiedsorganen aan dat hier ruimte ligt voor verbetering. Wijkactieplannen mogen volgens ruim 80% van de respondenten meer bepalend zijn voor het werk van de gebiedsorganen. Daarbij geeft bijna 90% aan dat zij een grotere rol willen spelen bij het opstellen van de wijkagenda. Deze zou dan wel op een ander moment vastgesteld moeten worden; niet meer vlak na de aanstelling van nieuwe leden maar op een later moment. Bovendien is ruim 95% van de bevraagde leden van de gebiedsorganen het eens dat clusters met hen samen zouden moeten werken bij de uitvoering van de wijkactieplannen. Eigen functioneren Kijkend naar het functioneren van hun eigen gebiedsorgaan zien we deze frustratie over het stadsbestuur terug.

Hier krijgt de gang van zaken rond adviezen, net als in eerdere rapportages, veel kritiek. Bij het opstellen van adviezen vindt ruim 70% van de gebiedsbestuurders dat ze bewoners 2 https://jeugdjournaal.nl/artikel/2353309-kinderen-voeren-actie-op-tiktok-voor-hun-speelcontainers.html 3 Ongevraagd advies over afbouwen van de Duimdroppen per 2021 (23 oktober 2020). Van Wijkraad Agniesebuurt,

Wijkraad Oude Noorden, Wijkraad Afrikaanderwijk, Wijkraad Bloemhof, Wijkraad Feijenoord, Wijkraad Hillesluis, Wijkraad Katendrecht / Wilhelminapier, Wijkraad Noordereiland, Wijkraad Vreewijk, Wijkcomité Middelland, Wijkcomité Oud Mathenesse / Witte Dorp, en Gebiedscommissie Delfshaven.

4 Reactie op adviezen Duimdrop (5 november 2020). Van wethouder S. de Langen en cluster Maatschappelijke

Ontwikkeling.

13

onvoldoende kunnen betrekken. Wanneer deze adviezen vervolgens bij het stadsbestuur liggen, vindt een ruime meerderheid niet dat er tijdig wordt gereageerd. Ook ervaren zij niet dat het stadsbestuur adviezen voldoende serieus neemt of daadwerkelijk iets met hun werk doet. Dit geldt ook voor de leden van de wijkcomités, die overigens doorgaans positiever antwoorden. Hier staat tegenover dat leden van de gebiedsorganen overwegend tevreden zijn over hun overige taken. Vooral over het stimuleren van initiatieven en het betrekken en informeren van bewoners zijn ze te spreken, maar ook over de onderlinge samenwerking en de ruimte voor het geven van ongevraagde adviezen is men tevreden. Deze cijfers onderschrijven de breed gedeelde ervaring van gebiedsbestuurders dat participatieprocessen en adviezen niet voldoende serieus worden genomen. Velen ervaren dat het adviesrecht beperkt is als formele functie. Leden van de gebiedsorganen merken op dat het stedelijk bestuur veel vraagt en verwacht, maar niet goed luistert en reageert. Tegelijkertijd wordt er weinig samengewerkt. Een gebiedscommissielid duidt deze situatie treffend: “We produceren ook heel veel papier met elkaar”. Deze gebrekkige terugkoppeling op adviezen en participatieprocessen stelt ook de relatie met bewoners op de proef. Leden van de gebiedsorganen zien weinig terug van hun inzet wanneer ze bewoners betrekken.

Ze luisteren naar bewoners en leveren gedegen advies waar ze vervolgens weinig van terugzien. Zonder goede communicatie met de gebieden over de status van adviezen en ontwikkelingen erodeert potentieel draagvlak onder bewoners. Dit kan in wantrouwen en een cynische houding jegens participatie resulteren. Een gebiedscommissielid beschrijft dit gevoel door te stellen dat de gemeente zelf te weinig participeert: “De stad weet vaak toch al wat ze wil, er is nooit echt sprake van een open houding”. Prioriteiten en wensen in de gebieden leggen het volgens een ander geregeld af tegen stedelijke plannen: “Alles wordt in het format van de gemeente gegoten”. Veel leden zeggen niet achteraf te willen reageren op voorgekauwde stukken, maar vooraf en/of gedurende de rit te willen participeren over zaken die zij van belang achten. Zij ervaren niet dat het stadsbestuur vooraf naar hen toekomt om te vragen wat zij willen. Participatie voelt daardoor soms als een hokje dat aangevinkt dient te worden door ambtenaren. Wanneer de formele kaders en bevoegdheden van de gebiedsorganen onvoldoende ruimte bieden, wenden leden van de gebiedsorganen andere opties aan om informatie te krijgen en issues onder de aandacht te brengen. Vooral politieke contacten komen geregeld goed van pas om de slagkracht van het gebiedsorgaan te versterken.

Via een partijlid of assistent van een wethouder meer duidelijkheid over een issue krijgen of een advies extra onder de aandacht brengen kan het verschil maken. “Zonder ingang daar heb je weinig slagkracht. Dan ga je het formeel langs de lijntjes kleuren, dan wordt het heel moeilijk”. Leden zonder politieke inbedding missen deze mogelijkheden: “Als je dat netwerk niet hebt, dan is het lastig”. Daarnaast spreken gebiedsorganen de media aan om meer aandacht te mobiliseren voor aandachtspunten die via formele kanalen niet opgepakt worden. Zo kaartte wijkraad Noordereiland parkeeroverlast aan 5 en uitten meerdere gebiedscommissies – vooral in de buitengebieden – hun onvrede over de houding van het stadsbestuur in de kranten. 2.1.2 Bewoners: bekendheid en betrokkenheid In hoeverre zijn bewoners bekend met hun gebiedsorgaan en hoe denken zij over het nut en het functioneren daarvan? We hebben de meningen van bewoners in kaart gebracht middels uitkomsten uit het Wijkprofiel (veldwerk in voorjaar en najaar van 2019), een enquête via het Digitale Stadspanel 5 https://www.ad.nl/rotterdam/noordereiland-is-overlast-van-parkeertoeristen-zat~a9102eae/

14

Rotterdam (DSR) en onder respondenten van het Wijkprofiel die hadden aangegeven vaker mee te willen werken aan onderzoek voor de gemeente in oktober 2020 (hierna: bewonersonderzoek), en tot slot een vignettenstudie via het DSR (zie de bijlagen voor de uitkomsten). Bekendheid met het bestuursmodel en de wijkactieplannen Uit het Wijkprofiel (2019) blijkt dat bijna driekwart van de respondenten niet weet welk type gebiedsorgaan hun wijk heeft. Slechts 14% van de respondenten geeft het juiste antwoord op de vraag welk type gebiedsorgaan er actief is in hun wijk. In de wijken met een wijkcomité is de bekendheid iets hoger (16%), in de wijken met een wijkraad juist iets lager. In het bewonersonderzoek in 2020 zijn de respondenten meer bekend met het gebiedsorgaan in de wijk. 60% van de bewoners in de zes wijken met een wijkcomité geeft aan op de hoogte te zijn van het wijkcomité. Bijna driekwart van de respondenten in Noord en Feijenoord zegt te hebben gestemd voor de wijkraad of in ieder geval op de hoogte te zijn dat er een wijkraad actief is in hun wijk. In de wijken met een gebiedscommissie is dit bijna 70%. Een plausibele verklaring voor het verschil met de uitkomsten uit het Wijkprofiel is dat het bewonersonderzoek is uitgevoerd onder bewoners die bovengemiddeld geïnteresseerd zijn in het bestuur van de stad.

Uit het Wijkprofiel blijkt dat de bekendheid met het bestuursmodel het hoogst is in Hoek van Holland (53%) en Rozenburg (43%), gevolgd door Pernis (27%) en Overschie (23%). Dit zijn alle vier zogenaamde buitengebieden. In Hoogvliet, wat veelal ook tot de buitengebieden wordt gerekend, is de bekendheid lager, namelijk 17%. Dat is lager dan de bekendheid in de wijken met een wijkcomité in Prins Alexander (20%). In het bewonersonderzoek in 2020 is aan de respondenten gevraagd of ze op de hoogte zijn van het bestaan van de wijkactieplannen (die voor iedere wijk worden gemaakt). Het overgrote deel van de bewoners is onbekend met de wijkactieplannen (meer dan 80%). “Wijkactieplan? Ik zie geen wijkactieplan voor Middelland?”, merkt een van de respondenten van de enquête onder bewoners op. Minder dan 5% kent een aantal concrete punten uit het plan. Er is nagenoeg geen verschil tussen de diverse typen gebiedsorganen wanneer het over de wijkactieplannen gaat. Contact met gebiedsorgaan Slechts 6% van de respondenten in het Wijkprofiel heeft rechtstreeks met een gebiedsorgaan te maken gehad (terwijl bijna een kwart van deze groep niet weet welke bestuursvorm er in hun gebied actief is). Er is qua contact weinig verschil tussen de verschillende gebiedsorganen. De wijkcomités en wijkraden lijken dus niet direct bij te dragen aan meer contact tussen burgers en bestuur.

Met name in de buitengebieden hebben relatief veel mensen contact met het gebiedsorgaan. In de wijken met een wijkcomité heeft men iets minder contact met gebiedsorganen dan in andere wijken. De wijkcomités in Charlois en Prins Alexander hebben met minder inwoners contact dan de laagst scorende gebiedscommissie. In Delfshaven doen de wijkcomités het wat dat betreft iets beter dan de meeste gebiedscommissies rondom het centrum van de stad. Nut van schaalniveau van de wijk of het gebied Ongeveer de helft van de respondenten in het Wijkprofiel geeft aan een bestuursvorm op gebiedsniveau nuttig te vinden (ook al weet een groot deel van deze groep dus niet welk type model er in hun wijk actief is). Ruim een kwart van de respondenten die in een wijk met een gebiedscommissie wonen (en daarvan op de hoogte zijn) geeft aan een bestuursvorm op 15

gebiedsniveau niet nuttig te vinden. Gebiedscommissies op wijkniveau lijken de meeste bewoners echter minder nuttig dan op gebiedsniveau. Degenen die weten dat er in hun gebied een gebiedscommissie actief is, zijn hier stelliger in. Wijkcomités en wijkraden vindt men op wijkniveau wel iets nuttiger dan op gebiedsniveau (verschil van circa 5 en 15 procentpunten). In het bewonersonderzoek (2020) hebben we bewoners met een wijkcomité en wijkraad gevraagd of ze hun type gebiedsorgaan beter of slechter vinden dan een gebiedscommissie, die ze in principe kennen uit de periode 2014 – 2018. De meeste respondenten hebben hier geen mening over of geen voorkeur. Van de kleine groep die wel een voorkeur heeft gaat die vooral uit naar een systeem met wijkraden (zie bijlage 5, figuur 10). Aan de bewoners die een gebiedscommissie als gebiedsorgaan hebben is uitgelegd wat wijkraden en wijkcomités zijn. Vervolgens is gevraagd steeds aan te geven welke van de twee bestuursvormen zij het beste vinden. Opnieuw zegt ruim de helft niet te weten welk type gebiedsorgaan beter is. Slechts een kwart geeft steeds een voorkeur aan. Het model met wijkraden heeft daarbij de voorkeur.

Deze uitkomsten sluiten aan bij de bevindingen uit de Vignette studie (zie bijlage 1) waarin onder andere getoetst is of de afzender van een uitnodiging voor bewonersparticipatie uitmaakt voor de beslissing van bewoners om deel te gaan nemen aan de bijeenkomst. Opvallend is dat zowel de afzender als de vorm van participatie geen duidelijke effecten laten zien. Dus of de uitnodiging komt van ‘de gemeente’ in het algemeen, een geloot wijkcomité of een gekozen wijkraad maakt geen verschil of mensen geneigd zijn eerder deel te nemen aan een bijeenkomst gericht op de wijkagenda. De verschillen zijn minimaal. Gemiddeld bleek de bereidheid iets groter als de uitnodiging van de gemeente in het algemeen komt, gevolgd door de wijkraad en daarna het wijkcomité (maar de verschillen zijn statistisch niet significant). Het grootste effect op de bereidheid deel te nemen betrof de verbondenheid die iemand voelt met de buurt. Wat betreft het bewonersperspectief zijn de conclusies dat het gros van de bewoners slecht op de hoogte is van het (huidige) bestuursmodel en/of geen duidelijke mening heeft. Bovendien zijn er in het oordeel over het functioneren van de gebiedsorganen geen grote verschillen te zien tussen de drie typen besturen.

Ook al vindt de helft van de bewoners een gebiedsorgaan een nuttig bestuursorgaan, vindt minder dan 40 procent dat hun gebiedsorgaan hen dichter bij het gemeentebestuur brengt. Vooral over de zichtbaarheid zijn bewoners kritisch. De wijkcomités en wijkraden dragen niet direct bij aan meer contact tussen burgers en het bestuur van de stad. Wat betreft de bekendheid en het contact met de gebiedsorganen scoren de buitengebieden significant hoger. Uit de bevindingen blijkt geen overtuigende voorkeur voor een van de drie modellen. 2.1.3 Ondersteuning door gebiedsambtenaren De gebiedsorganisaties staan als verbindende schakel tussen de gebiedsorganen en het stadsbestuur. Ze spelen een belangrijke rol in de ondersteuning van de wijkraden, wijkcomités en gebiedscommissies. Daarnaast hebben ze een goed beeld van hoe de gebiedsorganen functioneren alsook hoe de wisselwerking tussen de clusters en het stadsbestuur enerzijds en de gebiedsorganen anderzijds in de praktijk functioneren. Hun ervaringen met de gebiedsorganen zijn zowel middels een survey (zie bijlage 3) als met gerichte interviews onderzocht.

16

Verschillende rollen van gebiedsambtenaren Wat betreft hun eigen rolopvatting en -invulling blijkt uit de uitkomsten van de enquête dat het merendeel van de gebiedsambtenaren vooral een verbindende rol tussen de wijken en de clusters speelt. Ook geeft een aanzienlijk deel aan een oplossende rol te vervullen, bijvoorbeeld door het passend maken van adviezen en signalen uit de wijk bij het werk van de clusters. Ten derde komt een faciliterende rol vaak voor, zoals het faciliteren van de gebiedsorganen bij het organiseren en aansturen van en het helpen bij bewonersparticipatie (middels bewonersinitiatieven, buurtnetwerken en discussie-momenten). Naast deze top drie valt op dat de gebiedsmedewerkers die met wijkcomités samenwerken vaker aangeven een sturende rol te spelen – dat wil zeggen een proactieve houding aannemen in het opstellen van adviezen en de agenda – dan hun collega’s die geen contact met wijkcomités hebben. Daarentegen vervullen gebiedsmedewerkers die uitsluitend met gebiedscommissies te maken hebben vaker een meer faciliterende rol. Over hun eigen rol zijn gebiedsambtenaren over het algemeen positief. Ze ervaren weinig ambiguïteit, waarbij met name hun verantwoordelijkheden helder zijn. Ook geeft 80 tot 90% aan ruim voldoende autonomie in het werk te ervaren, zoals mogelijkheden om eigen initiatief te nemen.

Bijna de helft geeft aan zich gesteund te voelen door de ambtelijke top, terwijl zo’n 35% stelt deze steun te missen. Een meerderheid ervaart weinig spanningen of botsende verzoeken tussen de gemeentelijke organisatie en de wijk. Wel ervaart 30% tot 40% dat hij of zij regelmatig opdrachten krijgt zonder de benodigde mankracht en vaak een regel moet negeren om het werk goed te kunnen doen. Daarbij geeft zo’n 40% aan dat de wijkmanagers en -netwerkers over onvoldoende middelen en bevoegdheden beschikken om goede ondersteuning te kunnen bieden (tegenover 30% die dit wel vindt). Vooral het werken met wijkcomités vraagt meer van ambtenaren dan zij kunnen leveren. Gebiedsambtenaren zijn voor hun effectiviteit sterk afhankelijk van de opstelling van de clusters. Een soepele wisselwerking en responsiviteit 6 faciliteren immers de impact van de gebiedsorganen op het wijkgericht werken en het vervullen van een effectieve signaalfunctie voor het gebied. Zo’n 55% van de gebiedsambtenaren vindt echter dat er geen goede uitwisseling van informatie plaatsvindt en dat de gebiedsorganen de clusters niet helpen om meer wijkgericht te werken.

2.2 Impact en toegevoegde waarde van de gebiedsorganen Na deze beschrijving van het functioneren van de gebiedsorganen in de wijken en gebieden blijft de vraag wat de resultaten van dit bestuursmodel zijn. Daarom wordt er in deze paragraaf naar de impact en toegevoegde waarde van de gebiedsorganen gekeken. Hoe tevreden zijn bewoners en gebiedsambtenaren met de afgelopen periode? Toegevoegde waarde voor bewoners Uit de reacties van bewoners komt vooral ambiguïteit over het bestuursmodel en de gebiedsorganen naar voren. Enerzijds willen bewoners een orgaan dat hun wijkbelangen behartigt; anderzijds hebben ze weinig vertrouwen dat dit nu goed gebeurt. Uit het bewonersonderzoek blijkt dat ruim de helft van de respondenten (die bekend zijn met de bestuursvorm in hun wijk) hun gebiedsorgaan een nuttig bestuursorgaan vindt, maar dat minder dan 40% vindt dat hun gebiedsorgaan hen dichter bij het gemeentebestuur brengt. De meerderheid (ruim 60%) weet ook niet of hun gebiedsorgaan voldoende 6 Responsiviteit verwijst hierbij naar de kwaliteit van de adviesaanvragen (gevraagde adviezen), het reageren op

ongevraagde adviezen, het in acht nemen van de wijkagenda of het wijkactieplan, de terugkoppeling op adviezen, en de inhoudelijke behandeling en doorlooptijd van adviezen.

17

taken en bevoegdheden heeft om effectief te zijn en voor de wensen van inwoners op te kunnen komen. Belangenvertegenwoordiging staat bij driekwart van de bewoners echter wel in de top drie van belangrijkste taken van hun wijk- of gebiedsbestuur. Een respondent zegt hierover: “De wijkraden moeten meer bevoegdheden hebben in de wijk, [dus] niet alleen bewonersinitiatieven ondersteunen maar ook mee kunnen beslissen over andere besluiten”. De verschillen tussen de diverse typen gebiedsorganen zijn bovendien klein. Veel bewoners (die bekend zijn met de bestuursvorm in hun wijk) weten eigenlijk niet wat de gebiedsorganen realiseren. Wat ze wel duidelijk aangeven is dat de zichtbaarheid van het gebiedsorganen laag is. “De gebiedscommissies en wijkraden zijn voor mij nagenoeg onzichtbaar. Ik denk dat dat geldt voor 98% van de inwoners van Rotterdam”, stelt een van de respondenten. Over de invloed van het gebiedsorgaan op het gemeentebestuur heeft ongeveer de helft geen mening. Van de groep die daar wel iets van vindt, is het merendeel negatief. Dit geldt in vrijwel gelijke mate voor zowel gebiedscommissies, wijkraden, als wijkcomités. In het bewonersonderzoek is ook gevraagd een rapportcijfer te geven voor het functioneren van hun gebiedsorgaan. Geen van de gebiedsorganen krijgen van bewoners een voldoende. De wijkcomités scoren iets lager dan de gebiedscommissies.

De wijkraden iets hoger. Onderlinge verschillen zijn echter klein. In het Wijkprofiel wordt ook gevraagd naar het vertrouwen dat men heeft in het gemeentebestuur en in het gebiedsorgaan. Er is wat betreft de mate van vertrouwen weinig verschil tussen de drie type gebiedsorganen. In de wijken met een wijkraad heeft men wat minder vertrouwen in het gebiedsorgaan, hoewel dat ook voor het gemeentebestuur opgaat. Het valt op dat het vertrouwen in het gemeentebestuur overal hoger is dan in het gebiedsorgaan, met uitzondering van Hoek van Holland en (bovenal) Rozenburg. In deze buitengebieden is er juist sprake van een relatief hoge mate van wantrouwen jegens het gemeentebestuur. Toegevoegde waarde voor gebiedsambtenaren Enerzijds zijn gebiedsambtenaren kritisch zijn over de experimentele wijkcomités en wijkraden. Vooral het gelote wijkcomité kan op weinig steun rekenen: ze vinden het geen goede aanvulling op het bestuursmodel en spreken zich unaniem uit tegen stadsbrede implementatie. Ook vinden ze het samenspel tussen wijkcomités en gebiedscommissies moeizaam en zien ze de wijkcomités niet als meerwaarde bij het betrekken van bewoners. Volgens deze gebiedsambtenaren komt dit door gebrek aan draagvlak en netwerk van de gelote leden in de wijken, een gebrek aan kennis en kunde (waardoor zij zich moeizamer ontwikkelen) en de relatief hoge doorstroom van leden 7.

Wijkraden slagen er volgens de gebiedsambtenaren ook niet in bewoners beter te betrekken. Volgens het merendeel van de geënquêteerden maken wijkraden de afstemming met andere wijken (middels het gebiedsoverleg) moeilijker. Ook vindt het merendeel (zo’n 65%) van de gebiedsambtenaren dat wijkraden het moeilijker maken effectief de belangen te behartigen van bewoners dan in de situatie met alleen gebiedscommissies. Anderzijds spelen de gebiedsorganen volgens veel gebiedsambtenaren een belangrijke rol in het inbrengen van gebiedskennis in gemeentelijk beleid. Dankzij hun belangenbehartiging en vertegenwoordiging van het wijk- of gebiedsniveau, is het mogelijk de gebieden en wijken lokaal 7

De gemiddelde doorloopsnelheid van de wijkcomités is verreweg het hoogst. Binnen de wijkraden is het aantal personele wijzigingen aanzienlijk kleiner dan binnen de wijkcomités, maar wel (iets) groter dan binnen de gebiedscommissies.

18

maatwerk te bieden. Door de kleinschaligheid en nabijheid van de gebiedsorganen op wijkniveau komt de diversiteit van de wijken en gebieden beter tot zijn recht in gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan: “Gebiedskennis wordt ingebracht, waardoor stedelijke middelen effectiever kunnen worden besteed”. Lokale kennis en bestuurlijke expertise kunnen elkaar mooi aanvullen op deze manier. Daarnaast dienen gebiedsorganen volgens gebiedsambtenaren als participatieplatforms. Het gebiedsorgaan staat dichterbij dan het stadsbestuur en geeft bewoners de mogelijkheid om te participeren: “Bewoners voelen zich iets meer betrokken, de gezichten van gebiedsbestuursleden zijn bekender dan die van raadsleden”. Om deze participatieve functies te versterken, is het volgens sommige gebiedsambtenaren wel noodzakelijk de gebiedsorganen beter te equiperen. Maar creëren de gebiedsorganen ook daadwerkelijk impact met hun participatieve en belangenbehartigende rol? Hierover zijn de meningen verdeeld. Een meerderheid is het ermee eens dat er dankzij de gebiedsorganen een bredere groep Rotterdammers mee kan doen en dat hun wensen sneller op de juiste plek terecht komen. Daarentegen merkt meer dan de helft van de gebiedsambtenaren dat de dienstverlening vanuit de clusters niet verbetert door de input van de gebiedsorganen.

Ook de uitwisseling van informatie tussen clusters en gebiedsorganen kan volgens hen nog beter. Bovendien geeft een groot deel (zo’n 70%) van de gebiedsambtenaren aan dat het wijkgericht werken ook goed zonder de gebiedsorganen kan. In dat licht is het belangrijk te melden dat de gebiedsambtenaren ook een vrij kritisch beeld hebben van de competenties, capaciteiten en vertegenwoordigende kwaliteiten van de leden van de gebiedsorganen. Gevraagd naar de kwaliteit en het functioneren van de gebiedsorganen 8 geven gebiedsambtenaren gemiddeld een matige tot onvoldoende score. Hetzelfde geldt voor de bestuurlijke en participatieve competenties 9 die nodig zijn om een goede bijdrage aan wijkgericht werken te kunnen leveren. Iets positiever, maar nog steeds kritisch – zeker wat betreft de wijkraden en wijkcomités – zijn de gebiedsambtenaren over de representatieve kwaliteiten van de gebiedsorganen. 10 Hierbij zijn duidelijke en consistente verschillen te zien tussen de drie typen gebiedsorganen: de competenties, capaciteiten en kwaliteiten van de gebiedscommissies worden het hoogst beoordeeld (een nipte voldoende), gevolgd door de leden van de wijkraden. De leden van de wijkcomités worden hier duidelijk het laagst op beoordeeld: “Ze hebben onvoldoende inzicht in de wensen van de wijk enerzijds en anderzijds onvoldoende inzicht in hoe de gemeente is georganiseerd”.

Hierbij merken verscheidene gebiedsambtenaren op dat er grote verschillen “in de competenties van individuele gebiedsbestuursleden” bestaan in alle typen gebiedsorganen. Een aanzienlijk deel van de gebiedsambtenaren geeft aan dat de positie en rol van het gebiedsorgaan verbeterd kan worden door het beter afbakenen en verduidelijken, maar tegelijkertijd ook het versterken van bevoegdheden. Hierbij wordt soms expliciet benoemd dat gebiedsorganen een verkeerd beeld hebben van waarover ze iets te zeggen hebben en dat deze rol- en taakopvatting 8 Interne capaciteiten gaan over het kunnen voeren van discussies tijdens vergaderingen, het kunnen organiseren van

participatie, hun bijdrage aan de adviezen, hun proactieve houding en het beschikken over voldoende leiderschapskwaliteiten.

9 Dit omvat kennis over het functioneren van de gemeente, politieke contacten, lobbykracht en expertise op dossiers. 10 Vertegenwoordigen gaat hier om het vertegenwoordigen van de lokale belangen, het goed op de hoogte zijn van wat er

speelt in de wijk, de invloed van bewoners en het hebben van een lokaal netwerk.

19

verkeerde verwachtingen schept. Zo adviseert een respondent: “Baken bevoegdheden en verantwoordelijkheden beter af, bijvoorbeeld alleen adviserend (ongevraagd en gevraagd) over concrete zaken met impact op de wijk”. Soms gaat het ook over het vergroten van slagkracht daar waar nodig: “Het gekozen model vraagt om doorzettingsmacht en geld op onderdelen”. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Tekstbox 2: Covid-19 als stresstest voor de veerkracht van de gebiedsorganen Vanaf medio maart 2020 kwamen de verschillende gebiedsorganen voor een extra uitdaging te staan vanwege de uitbraak van Covid-19 en bijkomende kabinetsmaatregelen. De meeste (formele) vergaderingen lagen vanaf half maart tot en met eind april stil. Bovendien moesten veel reeds goedgekeurde bewonersinitiatieven en evenementen afgelast worden en inkomende bewonersinitiatieven heroverwogen worden.

We bezien de Covid19 en de bijkomende maatregelen als een stresstest voor de veerkracht van de gebiedsorganen: hoe zijn de gebiedsorganen omgegaan met de obstakels en mogelijkheden? Wat leert dit ons over de kracht en de kwetsbaarheden van het huidige bestuursmodel? Binnen deze derde onderzoeksfase is een kleine studie uitgevoerd op basis van inzichten uit het raadsinformatiesysteem (meerdere vergadermomenten, gevraagde/ongevraagde adviezen en bewonersinitiatieven), sociale media-pagina’s van de gebiedsorganen en een korte vragenlijst onder de wijkmanagers in de verschillende gebieden. Hieronder staan de belangrijkste observaties wat betreft de omgang met de Covid-19-situatie door de gebiedsorganen in het eerste half jaar dat de kabinetsmaatregelen van kracht waren. De eerste observatie is dat de wijkcomités en gebiedscommissies verschillend zijn omgegaan met de Covid-19crisis en de gevolgen van de maatregelen op hun werkwijze en werkzaamheden. Met name het niet meer op locatie kunnen vergaderen en in de buurt op pad kunnen om te kijken wat er speelt, waren grote hordes voor de gebiedsorganen. De crisis bekrachtigt het reeds bestaande verschil in rolopvatting en houding tussen de gebiedsorganen: van meer afwachtend tot meer proactief. Over het algemeen geldt dat de maatregelen omtrent Covid-19 het ervaren gebrek aan slagkracht versterkt.

Gebiedsorganen die doorgaans ondernemender zijn in het initiëren van dialoog met de bewoners en het organiseren van bijeenkomsten, sloegen ten tijde van de gedeeltelijke lockdown ook vaker de handen ineen. Bijvoorbeeld door het organiseren van onlinebijeenkomsten of door zich actief in te zetten in de wijk. Een voorbeeld hiervan is gebiedscommissie Delfshaven die samen met wijkpartners betrokken was bij het platform Delfshavenhelpt om informatie te verspreiden aan bewoners en om kwetsbare bewoners extra te ondersteunen. Verder gingen een aantal gebiedsorganen nieuwe en voorheen onverwachte partnerschappen aan, zoals met de Voedselbank. Andere gebiedsorganen namen een meer afwachtende houding aan en verdwenen in deze periode wat meer naar de achtergrond. Deze meer passieve of reactieve houding was (vaak) geen onwil, maar vooral onmacht en wordt, in het geval van de wijkraad en het wijkcomité, versterkt door het afbreukrisico van kleine teams. Dit blijkt ook uit het volgende citaat van een wijkraadslid terugblikkend op de gedeeltelijke lockdown in het voorjaar: “Achteraf wel jammer, want je wil in zo’n wijk waar mensen het moeilijk hebben en waar de effecten van de crisis breed gevoeld worden juist een stapje meer zetten. Jammer dat we daar niet geslaagd zijn (…) In de kern komt het neer op dat we niet goed weten hoe je dat zou kunnen doen.

Los van individuele acties zoals het bieden van boodschappenhulp etc. Maar als wijkraad hadden we niet een duidelijk beeld wat we dan konden. En het geeft een knagend gevoel want je stelt je verkiesbaar voor je buurt en dan heb je een crisis en constateer je dat het niet lukt.” Vanaf eind april/begin mei vonden de meeste gebiedsorganen een nieuwe modus operandi voor het vergaderen door middel van Microsoft Teams en het livestreamen van deze vergaderingen voor bewoners. Deze overgang naar digitaal ging volgens de meeste wijkmanagers redelijk soepel. De meeste online-vergaderingen werden zelfs meer bekeken dan dat live-vergaderingen voorheen bezocht werden. Voor veel wijkmanagers is dit ook

20

een reden om het digitaal vergaderen als optioneel onderdeel van de werkwijze te behouden. Het is alleen de vraag welke bewoners wel en welke bewoners vooral niet bereikt kunnen worden door deze nieuwe focus op digitale participatiemiddelen. Bovendien krijgen de vergaderingen meer een karakter van eenrichtingsverkeer, aangezien uit observaties is gebleken dat burgers amper of niet gebruikmaken van de mogelijkheid om online in te komen spreken. In deze periode zijn ook andere vormen van digitale innovatie, waaronder de Gemeentepeiler, verder ontwikkeld en ingezet. Ook in de online aanwezigheid en informatievoorziening voor bewoners van de gebiedsorganen zien we dat sommige gebiedsorganen proactiever te werk gingen. Sommige gebiedsorganen hadden een actieve Facebook-pagina, met updates rondom initiatieven in het gebied, persoonlijke videoboodschappen van de gebiedsorganen en de maatregelen. Hierbij moet wel de nuance aangebracht worden dat het soms niet duidelijk is of de gebiedsorganen zelf deze pagina’s beheren of dat dit wordt gedaan vanuit de ambtelijke ondersteuning. Tot slot, door de Covid-19-crisis werd duidelijk dat de kracht van de gebiedsorganen zit in de nabijheid tussen bewoners en bestuur - juist omdat die nabijheid door Covid-19 onder druk stond.

Leden van de gebiedsorganen hadden het idee dat een van hun primaire functies, namelijk de ogen en oren van de wijk zijn, niet of amper meer uitvoerbaar was. Daarnaast hebben de Covid-19-crisis en de bijkomende kabinetsmaatregelen inzicht gegeven in de (ongelijke) relatie tussen het stadsbestuur en het gebiedsorgaan. Het was duidelijk dat in de implementatie en communicatie van de kabinetsmaatregelen het stadsbestuur en ambtelijk apparaat aan het roer stonden. Volgens sommigen is dit ook wat in een crisissituatie nodig is: centrale sturing. De gebiedsorganen hadden in de loop van de zomer weinig ruimte of autonomie om zelf een weg te vinden in hoe aan te passen aan de veranderende omstandigheden (bijvoorbeeld in het installeren van nieuwe leden). Ook waren ze nauwelijks betrokken bij de implementatie van de Covid-19-maatregelen door de stad in het gebied. De ervaring was dat de gemeenteraad en wethouders meer bewegingsruimte hadden om samen te komen, wat als bewijs werd gezien van ‘meten met twee maten’ en dat het gebiedsorgaan als minder belangrijk dan het stadsbestuur wordt gezien.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

21

3. De bestuurlijke context van de gebiedsorganen De impact en toegevoegde waarde van de gebiedsorganen zijn direct gerelateerd en afhankelijk van het functioneren van de rest van het bestuursmodel. In deze paragraaf staat de interactie tussen de gebiedsorganen en de clusters, het college en de gemeenteraad centraal. 3.1 De concernorganisatie en de clusters De enquête onder clusterambtenaren toont aan dat de clusters over de breedte genomen niet te spreken zijn over de kwaliteit van de ongevraagde adviezen, gevraagde adviezen en wijkactieplannen en wijkagenda’s die de gebiedsorganen leveren. Een belangrijke oorzaak hiervan is het gebrek aan aansluiting van de output van de gebiedsorganen op een reëel verwachtingspatroon van wat de clusters kunnen leveren. Dit betekent dat de gebiedsorganen – in de ogen van de clusters – onjuiste verwachtingen hebben van de mogelijkheden die de clusters hebben om te voldoen aan de wensen van de gebieden en wijken. Tegelijkertijd is er een gebrek aan overeenstemming over de rolverdeling tussen de stad en de gebieden en wijken. De attitude van de clusters ten aanzien van de gebiedsorganen komt de afhandeling van adviezen niet ten goede. Daar komt bij dat de gebiedsorganen volgens de clusterambtenaren de benodigde competenties en representativiteit ontberen.