20bb16807 Brief Rekenkamer Rotterdam over rapport gefundeerd bouwen. Onderzoek naar nieuwbouw en renovatie scholen

organisatie en overlegstructuren De wijze waarop de gemeentelijke organisatie rondom onderwijshuisvesting is vormgegeven is gedurende de uitvoering van het IHP 2015–2019 ten positieve veranderd. Eerder werden onderwijshuisvestingsprojecten namelijk begeleid door twee functionarissen, een assetmanager van de afdeling Vastgoed en een accountmanager van de afdeling Jeugd en Onderwijs. Hoe de taken tussen deze functionarissen precies verdeeld waren, was niet duidelijk. Ook hadden deze

70 GROTICK staat voor geld, risicomanagement, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteitsmanagement. Het is gebruikelijk om grote projecten op deze onderdelen te beheersen.

53

gefundeerd bouwen

functionarissen veel meer taken dan alleen het begeleiden van onderwijshuisvestingsprojecten, waardoor de tijd die ze hieraan konden besteden en de specialistische kennis die ze op dit gebied konden ontwikkelen, logischerwijs beperkt was. Hier werd verandering in gebracht door het instellen van ‘het uitvoeringsteam OHV’. Dit team is in 2018 ingesteld, onder meer naar aanleiding van het evaluatieonderzoek naar het bouwproject het ‘Open Venster’, en is een zogenaamd ‘dedicated’ team. De functionarissen van dit team, afkomstig van zowel de afdeling Vastgoed als de afdeling Onderwijs, werken fulltime aan de bouwopgave voor onderwijs. Doel van het instellen van dit team is om meer grip op en vaart in de huisvestingsprojecten te krijgen. De gemeente overlegt met de schoolbesturen in sectorkamers, wordt geadviseerd door een stuurgroep onderwijshuisvesting die op haar beurt wordt geadviseerd door de werkgroep onderwijshuisvesting. Met instelling van deze overlegorganen heeft de gemeente geborgd dat zij de huisvestingsplannen kan afstemmen met de schoolbesturen. vooraf Sinds het vaststellen van het IHP 2015-2019 hebben verschillende ontwikkelingen plaatsgevonden met betrekking tot de gemeentelijke organisatie rondom onderwijshuisvesting. Een belangrijke ontwikkeling is het instellen van het uitvoeringsteam OHV.

71 De rekenkamer heeft een overzicht van de ontwikkelingen en gebeurtenissen in de tijd weergegeven in figuur 3-1. figuur 3-1 gemeentelijke ontwikkelingen en gebeurtenissen met betrekking tot onderwijshuisvesting

bron: figuur is opgesteld door Rekenkamer Rotterdam.

organisatie voor uitvoeringsteam OHV Ten tijde van het vaststellen van het IHP 2015- 2019 hanteerde de gemeente een werkwijze waarbij de werkzaamheden rondom de nieuwbouwopgave van de scholen een gedeelde verantwoordelijkheid was van de afdeling Vastgoed en de afdeling Onderwijs (zie figuur 3-1). Over de verdeling van de verantwoordelijkheden zijn ten tijde van de oprichting van het ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, de voorloper van de afdeling Vastgoed, enkele afspraken gemaakt in het ‘overdrachtsdocument’. 72 Het

71 Aanvankelijk werd dit team het programmateam IHP genoemd. 72 Gemeente Rotterdam, ‘Overdrachtsdocument jeugd, onderwijs en samenleving – ontwikkelingsbedrijf Rotterdam’, 12 november 2008, p. 30.

54

gefundeerd bouwen

ontbrak echter aan een procesbeschrijving die duidelijk beschrijft welke stappen de gemeente diende te ondernemen en wie binnen de gemeentelijke organisatie hiervoor verantwoordelijk was. Ook was niet vastgelegd waar de bestuurlijke verantwoordelijkheden voor onderwijshuisvesting lagen. De rekenkamer heeft uit interviews begrepen dat een assetmanager van de afdeling Vastgoed samen met een accountmanager van de afdeling Onderwijs de huisvestingsprojecten begeleidden en dus ambtelijk betrokken waren. Ten tijde van de start van het IHP 2015- 2019 had de afdeling Vastgoed nog een gebiedsgerichte indeling. De assetmanagers moesten dan de nieuwbouw voor de scholen die in hun gebied lagen (bijvoorbeeld in het Centrum of in Feyenoord) gezamenlijk met accountmanagers bij de afdeling Onderwijs begeleiden. Assetmanagers van de afdeling Vastgoed hadden destijds meer verantwoordelijkheden dan alleen onderwijshuisvestingsprojecten begeleiden. Ze waren namelijk in hun gebied (budget)verantwoordelijk voor het leveren van adequate huisvesting voor verschillende gebruikers (denk ook aan sportverenigingen, zwembaden, buurthuizen, cultuurinstellingen etc.). Daarnaast moesten ze in hun gebied zorgen voor optimaal ruimtegebruik en ook voor de kwaliteit van (huur)contracten en de onderhoudsplannen en -contracten.

73 Tot slot waren ze ook verantwoordelijk voor klanttevredenheid van de gebruikers van de objecten in hun gebied. 74 De accountmanagers van de afdeling Onderwijs hadden ook meer verantwoordelijkheden dan alleen onderwijshuisvestingsprojecten begeleiden. Deze managers hielden zich namelijk ook bezig met het opstellen van de Verordening Onderwijshuisvesting, het onderwijshuisvestingsbeleid en de jaarlijkse huisvestingsplannen. 75 De rekenkamer stelt vast dat de begeleiding van de onderwijshuisvestingsprojecten belegd waren bij functionarissen die deze taken ‘erbij’ deden waardoor zij hier logischerwijs niet veel tijd voor hadden. Ook zijn de betrokken functionarissen niet noodzakelijkerwijs gespecialiseerd in het begeleiden van de ontwikkeling van onderwijshuisvesting, omdat zij bijvoorbeeld ook beleid moesten opstellen of meer gericht waren op het beheren van vastgoed. De ambtenaren werkten samen met de huisvestingsspecialist werkend voor het desbetreffende schoolbestuur (die bouwheer is, zoals beschreven in hoofdstuk 1). Indien het schoolbestuur ervoor gekozen heeft om de gemeente te verzoeken het bouwheerschap over te nemen, werd er een projectleider aangesteld bij het Project Management Bureau (PMB) van de gemeente.

De werkwijze wordt in paragraaf 3-3-3 verder toegelicht uitvoeringsteam OHV Per 1 april 2018 is een uitvoeringsteam OHV gestart dat zich geheel richt op de nieuwbouwopgave zoals deze beschreven staat in het IHP. In een wethoudersbrief van eind 2017 wordt aangegeven dat de grote bouwopgave die er ligt voor onderwijshuisvesting, de aanleiding is voor het instellen van dit team. Het college

73 Bij schoolgebouwen liggen de onderhoudsverantwoordelijkheden bij de schoolbesturen. Ze krijgen hiervoor geld van de rijksoverheid. Bij andere panden, zoals zwembaden is dit niet aan orde en verzorgt de gemeente dit. 74 Rekenkamer Rotterdam, rapport ‘Een cultuur van vast goed, bedrijfsvoering en organisatie rondom beheer en onderhoud van culturele panden’, april 2017. 75 Rekenkamer Rotterdam, rapport ‘Onderhoud in de steigers, onderzoek naar de onderwijshuisvesting in het primair en speciaal onderwijs’, oktober 2013.

55

gefundeerd bouwen

hoopt meer grip op de projecten en meer tempo in de uitvoering te krijgen. In het team nemen in totaal acht personen plaats, zowel vanuit het cluster MO (afdeling Jeugd en Onderwijs) als vanuit het cluster SO (afdeling Vastgoed). De leden van dit team zijn geheel vrijgesteld van andere taken om de IHP-taak te vervullen. 76 Dit maakt hen een “dedicated team”. De ontwikkeling van het uitvoeringsteam OHV moet ook gezien worden in samenhang met het evaluatieonderzoek dat is uitgevoerd naar het ‘Open Venster’ en de Uitvoeringsagenda voor de afdeling Vastgoed. Dit laatste is een verbetertraject voor de afdeling Vastgoed die is ingezet naar aanleiding van het dossier Boompjeskade 77 en het daarop volgende onderzoek van Twynstra Gudde. De verbeteragenda leidde tot een forse opgave voor het cluster SO en de afdeling Vastgoed, wat ook veel capaciteit en energie vroeg. Daarbij was een gebrek aan personeelscapaciteit juist een van de geconstateerde problemen bij de afdeling Vastgoed. 78 In de evaluatie van het nieuwbouwproces van de school het ‘Open Venster’ waarbij de gemeente bouwheer was, worden bovendien verschillende tekortkomingen in de werkwijze geconstateerd, die tot forse vertraging en kostenoverschrijding hebben geleid.

Problemen waren onder andere dat de aansturingslijn te veel schakels had, de projectadministratie niet op orde was, er geen goede planningen, begrotingen en risicoanalyses werden gemaakt en de samenwerking tussen de clusters SO en MO niet goed liep. Veel van de aanbevelingen in deze evaluatie richten zich dan ook op de projectorganisatie die ‘platter’ georganiseerd moest worden, met een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden, zodat de RSPW goed kan worden nageleefd. 79 Met het inrichten van het uitvoeringsteam OHV gaf de gemeente invulling aan veel van deze aanbevelingen en zij adresseerde daarmee bovendien een gedeelte van de geconstateerde capaciteitstekorten (in het genoemde onderzoek van Twijnstra Gudde) bij de afdeling Vastgoed. Naast het ophogen van de beschikbare capaciteit voor onderwijshuisvesting, schept de gemeente ook de mogelijkheid voor functionarissen om zich geheel in onderwijshuisvesting te specialiseren dan wel specialisten voor dit team aan te trekken. Tot slot wordt met het instellen van het team ook de verantwoordelijkheid voor de begeleiding van onderwijshuisvesting verenigd en duidelijk belegd. De gemeente stelt hiertoe ook een document op waarin dit wordt beschreven. 80 Uit het document over de opdrachtgevers en projectstructuur blijkt dat OHV-managers uit het uitvoeringsteam OHV de huisvestingsprojecten gaan begeleiden.

De ambtelijke besluiten worden vervolgens genomen in het DienstOverleg Nieuwe Stijl (DONS). In dit overleg zit onder andere het afdelingshoofd van Onderwijs en het afdelingshoofd van Vastgoed. De OHV-manager begeleidt het proces dat in principe wordt uitgevoerd door de huisvestingsspecialist die werkt voor het desbetreffende schoolbestuur (die bouwheer is, zoals beschreven in hoofdstuk 1). Net als in de oude organisatiestructuur geldt dat, indien het schoolbestuur ervoor kiest het bouwheerschap over te dragen, er een projectleider wordt aangesteld bij het Project Management Bureau (PMB) van de

76 Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, wethoudersbrief ‘Toezegging Onderwijshuisvesting 17bb9113’, 21 december 2017. 77 Dit is een fraude zaak die uiteindelijk door een raadsenquêtecommissie is onderzocht in 2017. Dit heeft de verbeteragenda voor Vastgoed opgeleverd. 78 College van Burgemeester en Wethouders, raadsbrief ‘Uitvoeringsagenda doorontwikkeling vastgoed en rapport Twynstra Gudde’, 12 oktober 2017. 79 Policy Research Corperation, ‘Evaluatie onderzoek Het Open Venster’, 11 mei 2018. 80 Gemeente Rotterdam, ‘Opdrachtgevers en projectstructuur’, 8 mei 2019.

56

gefundeerd bouwen

gemeente. In dat geval begeleidt de OHV-manager de projectmanager van het PBM. In het document staat tevens dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid bij de wethouder Onderwijs ligt. Indien de gemeente ook bouwheer is wordt deze overgedragen aan de wethouder Bouwen. Hoe de uitvoering van de onderwijshuisvestingsprojecten verder is geregeld, staat beschreven in paragraaf 3-3. overlegstructuren gemeente en schoolbesturen Er bestaan verschillende overlegorganen die zich bezighouden met onderwijshuisvesting. In figuur 3-2 heeft de rekenkamer de overlegstructuur geschetst. Onder het figuur staan de verschillende overlegorganen toegelicht. figuur 3-2 overlegstructuur gemeente en schoolbesturen

bron: figuur is opgesteld door Rekenkamer Rotterdam.

sectorkamers Onderwijshuisvesting is een onderwerp dat veel afstemming met de betrokken schoolbesturen vraagt. Aan de zogeheten op overeenstemming gerichte overleggen in de sectorkamers is reeds aandacht besteed in paragraaf 2-2. Er zijn verschillende sectorkamers, deze zijn ingedeeld op het type onderwijs (denk aan primair, voortgezet etc.) en er is nog een sectorkamer genaamd ‘het jonge kind’, waar ook kinderopvangorganisaties in zitten. In de sectorkamers wordt samengewerkt door de schoolbesturen en de gemeente en vindt ook de besluitvorming met betrekking tot het onderwijsbeleid plaats. 81 In de sectorkamers zitten vertegenwoordigende leden van de schoolbesturen, de betrokken wethouder en het hoofd Onderwijs en het hoofd Jeugd

81 Gemeente Rotterdam, onderwijsbeleid 2019-2022 ‘Gelijke kansen voor elk talent’, januari 2019.

57

gefundeerd bouwen

van de gemeente. 82 De voorzitter van een sectorkamer is niet de betrokken wethouder, maar een lid van een deelnemende schoolbestuur. stuurgroep Onderwijshuisvesting De stuurgroep Onderwijshuisvesting (OHV) dient, hoewel de naam anders doet vermoeden, als adviserend orgaan voor de sectorkamers VO en PO. Dit orgaan was tot 20 maart 2018 de stuurgroep IHP, maar de naam van dit orgaan is aangepast, omdat het een bredere agenda kreeg dan alleen adviseren over het (huidige) IHP. De stuurgroep werd aanvankelijk voorgezeten door de directeur van Jeugd en Onderwijs. Inmiddels is dit het hoofd Onderwijs. 83 Verder zitten verschillende bestuurders van de schoolbesturen op persoonlijke titel, als neutrale onderwijsexperts, in de groep. Deze groep opereert op strategisch en tactisch niveau. De sectorkamers PO en VO besluiten over de samenstelling van de stuurgroep. werkgroep Onderwijshuisvesting De werkgroep Onderwijshuisvesting is per maart 2018 de vervanger voor de werkgroep IHP en zij bereidt de stuurgroep OHV inhoudelijk voor en adviseert deze gevraagd en ongevraagd. In de werkgroep Onderwijshuisvesting zitten huisvestingsspecialisten werkend voor de schoolbesturen. Vanuit de gemeente zit hier de programmamanager van het uitvoeringsteam OHV in en de teammanager Onderwijs vanuit afdeling Vastgoed.

Deze werkgroep richt zich op de meer operationele aspecten van het realiseren van onderwijshuisvesting. Deze werkgroep kan weer commissies voor specifieke thema’s in het leven roepen. Een voorbeeld hiervan is de Businesscase Advies Commissie (BAC). Deze commissie adviseert rechtstreeks aan de stuurgroep OHV over haar bevindingen. In deze commissie zitten ook huisvestingsspecialisten werkend voor de schoolbesturen. Eerder bestond er ook nog een zogenaamde commissie Financiële en Materiële zaken. Deze is per maart 2018 opgeheven.

werkwijze De werkwijze van de gemeente met betrekking tot de onderwijshuisvestingsprojecten is ten positieve veranderd. In de oude werkwijze stemde het schoolbestuur (die in principe bouwheer is) het programma van Eisen (PvE) af met de gemeente, waarna het zelfstandig het voorlopig ontwerp (VO), definitief ontwerp (DO) en het bestek ontwierp en vervolgens de bouwopdracht aanbesteedde en de bouw begeleidde. De gemeente is niet goed op de hoogte van het verloop van dit proces waardoor hij in opzet al niet in staat om het project op de GROTICK-aspecten 84 te beheersen. Ook was niet beschreven hoe de betrokken functionarissen hun werkwijze precies dienden uit te voeren. Alleen de eisen die aan het schoolbestuur werden gesteld, stonden beschreven. Met de invoering van het uitvoeringsteam OHV is er een nieuwe werkwijze ontwikkeld en vastgelegd met een toets op alle tussenliggende producten en tevens is een verplichting tot het opstellen van een businesscase (BC) ingevoerd (een BC omvat ook een PvE, maar is een veel bredere toets naar de haalbaarheid van het project en alles dat daarbij komt kijken). Door middel van deze toetsen is de gemeente in opzet in staat om projecten op de meeste GROTICK-aspecten te beheersen. Alleen de risico’s worden in opzet niet goed beheerst,

82 Informatie over de overlegstructuren heeft de rekenkamer afgeleid uit een gemeentelijk advies uit april 2018 aan de sectorkamer PO en VO over aanpassingen overleggen over onderwijshuisvesting. 83 Ambtelijk wederhoor. 84 GROTICK staat voor geld, risicomanagement, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteitsmanagement. Het is gebruikelijk om grote projecten op deze onderdelen te beheersen.

58

gefundeerd bouwen

omdat de gemeente zichzelf een passieve rol met betrekking tot de risicobeheersing voorschrijft. Daardoor is niet geborgd dat alle risico’s op tijd geïnventariseerd worden. In het geval dat de gemeente bouwheer is, is het de taak van de gemeente om het desbetreffende schoolgebouw te ontwikkelen. In de oude werkwijze waren hierbij, conform de RSPW, reeds enkele ambtelijk en bestuurlijke beslismomenten ingeregeld. Het was echter niet duidelijk of het PvE getoetst diende te worden. Doordat deze toets niet duidelijk in de werkwijze was geborgd liep de gemeente een risico dat de (kwaliteits)kaders van het project niet eenduidig vastgesteld werden, wat weer de kwaliteitsbeheersing bemoeilijkte. Ook ontbrak een beschrijving van de uit te voeren werkzaamheden van de betrokken ambtenaren. Met de invoering van het uitvoeringsteam OHV is ook de beoogde werkwijze vastgelegd. Ook zijn er meer ambtelijke beslismomenten aan dit proces toegevoegd, waar de toets van een businesscase een voorbeeld van is. Daardoor is de gemeente, ook wanneer zij zelf bouwheer is, in opzet in staat om de meeste GROTICK-aspecten te beheersen. Wederom geldt dat de risicobeheersing minder goed geregeld is. vooraf Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, is in principe het schoolbestuur bouwheer, dit betekent dat dit bestuur het ontwerp en de bouw van het schoolgebouw moet verzorgen.

De gemeente dient dit te faciliteren en haar eigen belangen te behartigen. Uiteindelijk ligt de wettelijke verantwoordelijkheid voor adequate onderwijshuisvesting namelijk bij de gemeente en wordt de ontwikkeling van het schoolgebouw door de gemeente bekostigd. Het is gebruikelijk om bouwprojecten en bijvoorbeeld gebiedsontwikkelingen te beheersen op geld, risico’s, organisatie, tijd, informatie en kwaliteit, de zogenaamde GROTICK-aspecten. In het kader ‘GROTICK-aspecten’ worden deze nader toegelicht.

GROTICK-aspecten: • Geld: het totaal aan financiële middelen nodig om het project te financieren. In onderwijshuisvestingsprojecten gaat het voornamelijk om budgetbewaking van investeringskosten en bouwkosten. • Risico: hier gaat het om risicomanagement vanuit de kant van de gemeente; met name over het inzicht in en de beheersbaarheid van de risico’s. • Organisatie: hoe is het project georganiseerd vanuit de gemeente en welke stakeholders (schoolbesturen, gemeentelijke diensten etc.) zijn erbij betrokken? • Tijd: projectbeheersing met betrekking tot de planning. • Informatie: dossiervorming en de mate waarin het informatiebeheer structureel geborgd is in de organisatie. • Communicatie: dit betreft de communicatie tussen het schoolbestuur en projectorganisatie (extern) en communicatie tussen gemeentelijke afdelingen en projectorganisatie (intern). • Kwaliteit: het totaal aan kwaliteitswaarborgen, nodig om het project succesvol te laten verlopen en op te leveren.

De school kan ervoor kiezen (zoals eerder beschreven) om de gemeente te verzoeken het bouwheerschap over te nemen. In dat geval verzorgt de gemeente ook het ontwerp en de bouw van het schoolpand. Dit heeft tot gevolg dat er twee typen werkwijzen zijn: school is bouwheer of de gemeente is bouwheer. Daarnaast is het zo dat met de invoering van het uitvoeringsteam OHV de werkwijze is vernieuwd; er is dus een ‘oude werkwijze’ en een ‘nieuwe werkwijze’. In totaal zijn er daarom vier

59

gefundeerd bouwen

verschillende modaliteiten. Deze worden in de paragraven 3-3-2 tot en met 3-3-3 nader toegelicht. De werkwijzen zijn in bijlage 3 meer uitvoerig beschreven. In hoofdstukken 4 en 5, waarin de bouwprojecten inhoudelijk beoordeeld worden, wordt per casus toegelicht welke organisatorische regimes en werkwijzen de casus heeft doorlopen. oude werkwijze: school is bouwheer In dit geval is de ‘Bouwleidraad 2014’ 85 van toepassing. Hierin staan alle eisen rondom de ontwikkeling van onderwijshuisvesting aan het schoolbestuur beschreven. De werkwijze is weergegeven in figuur 3-3. Er zijn ook nog enkele algemene eisen beschreven in de Verordening uit 2015. 86 figuur 3-3 oude werkwijze schoolbestuur is bouwheer

bron: figuur is opgesteld door Rekenkamer Rotterdam.

In figuur 3-3 staan de verschillende fases in de oude werkwijze weergegeven met daaronder de verantwoordelijken, de procesbeschrijving en de procesproducten. Uit

85 Gemeente Rotterdam, ‘Leidraad bouwprojecten onderwijs’, 1 oktober 2014. 86 Gemeente Rotterdam, ‘Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Rotterdam 2015’, ongedateerd.

60

gefundeerd bouwen

de eisen die de gemeente aan de school stelt in de bouwleidraad, blijkt dat eigenlijk alleen voorzien is in een toets van het Programma van Eisen (PvE). In dit programma staan de eisen beschreven waaraan het gebouw moet voldoen zoals met betrekking tot de functie, de ruimtes, wettelijke eisen etc. Het verdere ontwerpproces, de aanbesteding van de bouwwerkzaamheden, gunning en realisatie worden zelfstandig door de school uitgevoerd. Er is alleen voorgeschreven dat er contact is op het moment dat er sprake is van een fundamentele scopewijziging en rondom het verzoek tot betaling van de beschikking. Voordat geld wordt toegekend, moet het college hebben ingestemd met het bouwplan en de begroting. 87 Vervolgens is er weer contact met de gemeente rondom de oplevering van het pand. De scholen dienen rondom de oplevering verschillende documenten bij de gemeente aan te leveren. 88 De gemeente is dus gedurende de ontwikkeling en de bouw van het schoolgebouw niet goed op de hoogte van de stand van zaken, laat staan dat zij het project kan beheersen op de GROTICK-aspecten. De rekenkamer stelt vast dat dit een groot hiaat is in de oude werkwijze omdat het project wel met publiek geld wordt betaald. oude werkwijze: gemeente is bouwheer Op het moment dat de gemeente bouwheer was, gold niet de Bouwleidraad maar was de Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken (RSPW) het referentiekader.

De ontwikkeling van een school valt binnen de RSPW onder vastgoedontwikkeling. De gemeente hanteerde daarbij in het RSPW de in figuur 3-4 weergegeven fases. 89 figuur 3-4: schematische weergave RSPW vastgoedontwikkeling

bron: Gemeente Rotterdam, RSPW – faseren en beslissen, 2015, p. 9.

De rode driehoekjes in figuur 3-4 staan voor bestuurlijke besluitmomenten (bestuurlijk opdrachtgever beslist) en de witte voor ambtelijke besluitmomenten (ambtelijk opdrachtgever beslist). Voor beslismomenten behoort een beslisdocument (ook wel fasedocument) te worden opgesteld. Op het moment dat er afgeweken wordt van de bestaande kaders, bijvoorbeeld wanneer een aanbesteding veel hoger sluit dan beoogd, dient ook bestuurlijke besluitvorming plaats te vinden. 90 Bij het ontwikkelen van vastgoed is dus van belang dat bekend is wie de ambtelijk opdrachtgever en bestuurlijk opdrachtgever is. De gemeente heeft de werkwijze die hoort bij figuur 3-4 niet uitgeschreven. De rekenkamer heeft daarom op basis van verschillende documenten 91 gereconstrueerd

87 Gemeente Rotterdam, ‘Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Rotterdam 2015’, ongedateerd, artikel 14 lid 1. 88 Gemeente Rotterdam, ‘Leidraad bouwprojecten onderwijs’, 1 oktober 2014. 89 Gemeente Rotterdam, ‘Rotterdamse standaard voor projectmatig werken – faseren en beslissen’, 2015, p. 9. 90 Gemeente Rotterdam, ‘Rotterdamse standaard voor projectmatig werken – faseren en beslissen’, 2015. 91 Gemeente Rotterdam, stroomschema ‘Doelstelling CVO herontwikkelen object’, 2008; Policy Research Corperation, ‘Evaluatie onderzoek Het Open Venster’, 11 mei 2018; Gemeente Rotterdam, notitie ‘Ondertekening samenwerkingsdocument JOS/SO’, 13 juni 2012.

61

gefundeerd bouwen

welke werkzaamheden gedurende de genoemde fases uitgevoerd moesten worden. Tijdens de haalbaarheidsstudie diende het nut en de noodzaak voor het project onderbouwd te worden. Hierin werd onder andere vastgesteld hoe groot de ruimtebehoefte is, welke locatie geschikt was en er werd een inschatting van de kosten gemaakt. Deze fase werd afgesloten met een bestuurlijke beschikking. In de definitiefase werden de plannen eerst uitgewerkt met een Programma van Eisen (PvE). Uit de verschillende documenten blijkt niet duidelijk of het PvE getoetst moest worden. In figuur 3-4 volgt er na het PvE geen wit of rood driehoekje, wat een toets en vervolgens beslissing daarover behelst (wit ambtelijk, rood bestuurlijk). Een samenwerkingsdocument tussen de afdeling Vastgoed en afdeling Onderwijs beschrijft wel dat het PvE getoetst moet worden. Na het PvE moet er een Voorlopig Ontwerp (VO), inclusief kostenraming en een Definitief Ontwerp (DO) ontworpen worden. Vervolgens werd bestuurlijk besloten of de bouwmiddelen (dat wil zeggen, krediet) beschikbaar werd gesteld op basis van de raming van het DO. 92 Gedurende ‘de voorbereiding’ werd het bestek ontwikkeld, dat nodig was voor het uitzetten van de opdracht in de markt. De aanbesteding was onderdeel van de realisatiefase, waarin het gebouw ook gebouwd werd. 93 Na oplevering dient de gemeente ook nog enkele zaken te regelen.

De investering moet verrekend worden in de huurovereenkomst tussen de afdeling Onderwijs en de afdeling Vastgoed. De afdeling Onderwijs stelt een ingebruikgevingsovereenkomst op met de school. In deze werkwijze valt het de rekenkamer op dat, zoals vermeld, niet duidelijk is of het PvE wel of niet getoetst moet worden. Het niet duidelijk vastliggen van deze processtap is een risico. Het niet separaat toetsen van het PvE heeft namelijk negatieve gevolgen voor de kwaliteitsbeheersing van het project. In een PvE wordt namelijk gedefinieerd aan welke kwaliteit het schoolgebouw moet gaan voldoen, denk aan de duurzaamheidseisen, het aantal vierkante meters, de gebruikerseisen, etc. Dit document is daarom cruciaal voor de kwaliteitsbeheersing en is als het ware de leidraad om later in het ontwerpproces te verifiëren of het pand nog aan de initiële uitgangspunten en kwaliteitseisen voldoet. nieuwe werkwijze Met de invoering van het uitvoeringsteam OHV zijn verschillende documenten 94 opgesteld waarin staat beschreven welke processtappen door het uitvoeringsteam OHV doorlopen moeten worden. Deze werkwijze is vormgegeven binnen de nog altijd geldende kaders van het RSPW; in andere documenten zijn de taken verder gespecificeerd voor onderwijshuisvesting.

95 De werkzaamheden voor de functionarissen van het uitvoeringsteam OHV zijn in het geval dat de gemeente bouwheer is, gelijk aan het geval dat dit niet zo is. De ene keer wordt samengewerkt met het schoolbestuur en in het andere geval met een projectmanager van het PMB van de gemeente. Indien het schoolbestuur bouwheer is,

92 Gemeente Rotterdam, ‘Rotterdamse standaard voor projectmatig werken – faseren en beslissen’, 2015. 93 Gemeente Rotterdam, ‘Rotterdamse standaard voor projectmatig werken – faseren en beslissen’, 2015. 94 Gemeente Rotterdam, ‘Opdrachtgevers en projectstructuur’, d.d. 8 mei 2019; gemeente Rotterdam, ‘Procesbeschrijving 1e, 2e en 3e tranche projecten Uitvoeringsteam Onderwijshuisvesting’, oktober 2019. 95 Interview.

62

gefundeerd bouwen

staan de eisen die aan de school worden gesteld in de vernieuwde Bouwleidraad uit 2019. In deze paragraaf wordt de werkwijze van het uitvoeringsteam OHV nader toegelicht. De toevoegingen voor de gemeente, in het geval zij bouwheer is, worden beschreven onder het kopje ‘aanvullende taken gemeente bouwheer’. werkwijze uitvoeringsteam OHV De gemeente heeft in haar beschrijving van de ‘Opdrachtgevers en projectstructuur’ een schematisch overzicht opgenomen met de taken en verantwoordelijkheden in de huisvestingsprogramma’s. Zie figuur 3-5. figuur 3-5: opdrachtgeverstructuur school is bouwheer

bron: Gemeente Rotterdam, ‘Opdrachtgevers en projectstructuur’, d.d. 8 mei 2019; bewerking Rekenkamer Rotterdam.

In figuur 3-5 is te zien dat de wethouder Onderwijs in het gehele proces bestuurlijk verantwoordelijk blijft. Het uitvoeringsteam OHV krijgt de casus op het moment dat in de sectorkamer besloten is dat het project uitgevoerd moet worden. De IHPprojecten worden jaarlijks over de tranches verdeeld, zoals beschreven in hoofdstuk 2, waarna ze overgedragen worden aan het uitvoeringsteam OHV. Verder is in figuur 3-5 te zien dat er bestuurlijk wordt besloten over het IHP, het bouwvoorbereidingskrediet en de toekenning van de bouwmiddelen. Ambtelijk worden de BC, het VO, het DO, het bestek, de aanbesteding, de oplevering, de financiële afwikkeling en de afspraken rondom beheer vastgesteld. De gemeente heeft de werkwijze voor de manager van het uitvoeringsteam OHV (hierna OHV-manager) in een procesbeschrijving vastgelegd. De naamgeving van de gehanteerde fases in deze procesbeschrijving komt echter niet geheel overeen met de naamgeving van deze fases in de projectstructuur zoals te zien in figuur 3-5. Tabel 3-2 laat de verschillen zien.

63

gefundeerd bouwen

tabel 3-2: fasevergelijking projectstructuur (RSPW) en procesbeschrijving

fases projectstructuur faseresultaat

fases procesbeschrijving

faseresultaat

Initiatieffase

bestuurlijke besluitvorming en

besluitvorming tranche

vastgesteld IHP

kredieten Haalbaarheidsfase

vastgestelde businesscase en

initiatieffase

vastgestelde businesscase en

beschikking voorbereidingskrediet

beschikking voorbereidingskrediet

Definitiefase

vastgesteld Definitief Ontwerp (DO)

ontwerpfase

vastgesteld Definitief Ontwerp (DO)

Voorbereidingsfase

Bestek

bestekfase

bestek en contract uitvoerende partij

Realisatiefase

beschikbaar stellen bouwmiddelen en

realisatiefase

beschikbaar stellen bouwmiddelen en werk in uitvoering

opgeleverd gebouw Nazorgfase

afgewikkeld project

oplevering en ingebruikneming

afsluiten project

Zoals in tabel 3-2 af te leiden is aan de kolom ‘faseresultaat’, doorlopen beide documenten grosso modo hetzelfde proces maar zijn er andere namen aan de fases verbonden. Welke stappen er per fase in het huisvestingsproces precies genomen moeten worden staan samengevat in tabel 3-3. De rekenkamer hanteert voor de benaming van de fases de ‘procesbeschrijving’ als uitgangspunt (zie de rechterkant van tabel 3-2). De uitwerking per stap is opgenomen in bijlage 3.

tabel 3-3: werkwijze uitvoeringsteam OHV aantal stappen fase

beschrijving acties

documenten

14

Het project wordt middels een overdrachtsformulier

ondertekend overdrachtsformulier

overgedragen aan het uitvoeringsteam OHV. De opties renovatie

vastgesteld afwegingskader

en (ver)nieuwbouw worden in het afwegingskader afgewogen,

beschikking

hieruit komt een opdracht voor de businesscase. Met het eerste

vastgesteld businesscase en bijhorende

deel van voorbereidingskrediet gaat de bouwheer de

toets en advies BAC

initiatieffase

businesscase (BC) ontwikkelen. 96 Deze wordt uiteindelijk getoetst door een ontwikkelmanager van het uitvoeringsteam OHV, verkrijgt een advies van de BAC, en moet akkoord bevonden worden door DONS. Hierna wordt het tweede deel van het voorbereidingskrediet uitgekeerd. 8

ontwerpfase

In de ontwerpfase wordt door de bouwheer een architect in de

aanbestedingsstukken architectenselectie

armen genomen. Deze maakt in samenwerking met de

VO & fasedocument

gebruikers een voorlopig ontwerp. De gemeente toetst het VO

DO & fasedocument

aan de hand van een zogenoemd fasedocument. Vervolgens

uitvoeringsovereenkomst school

wordt een DO opgesteld die ook getoetst wordt met behulp van

beschikking bouwmiddelen

een fasedocument. Het DO wordt ambtelijk vastgesteld. Er wordt

rapportages OHV-manager op GROTICK

een uitvoeringsovereenkomst met de school opgesteld over uitvoeringsafspraken en de investeringsbijdrage van het schoolbestuur. Op basis van het DO worden de bouwmiddelen beschikbaar gesteld. De OHV-manager dient gedurende de ontwerpfase te monitoren op GROTICK-aspecten en hierover te

96 De gemeente heeft hier ook een instructie voor opgesteld te weten ‘instructie voor een businesscase’ d.d. 20 april 2017. BC omvat ook een PvE maar is een veel bredere toets naar de haalbaarheid van het project en alles dat daarbij komt kijken.

64

gefundeerd bouwen

rapporteren aan de stuurgroep Maatschappelijk Vastgoed en de Combistaf (wethouders onderwijs en bouwen). 5

bestekfase

In aanloop van de aanbesteding aan een aannemer wordt door

bestek & fasedocument

de bouwheer een bestek ontwikkeld die ook weer getoetst wordt

aanbestedingsstukken aannemer

door het uitvoeringsteam OHV middels een fasedocument. Na

vastgelegde afspraken doorlopende

aanbesteding en contractvorming kan het project definitief

kosten met schoolbestuur

gegund worden. Met de bouwheer worden afspraken gemaakt

rapportages OHV-manager op GROTICK

over de doorlopende kosten van het bestaande schoolpand. De OHV-manager monitort ook tijdens de bestekfase op de GROTICK-aspecten en rapporteert hier weer over aan de eerder genoemde gemeentelijke organen. 3

realisatiefase

In de realisatiefase wordt de school gebouwd. De bouwheer is

rapportages OHV-manager op GROTICK

verantwoordelijk voor het begeleiden van dit proces, de OHVmanager heeft een faciliterende rol. De bouwmiddelen moeten conform het betaalschema uitbetaald worden. De OHV-manager dient wederom de voorgang van het project te monitoren op basis van GROTICK en hier aan genoemde partijen over te rapporten. 10

opleveren en

Schoolbestuur dient een beschikking ingebruikneming in, het

beschikking ingebruikname

ingebruik-

claimrecht wordt gevestigd door de gemeente. Er wordt door het

verzekeringsstukken

neming

onderwijsteam van vastgoed een object in het registratiesysteem

proces verbaal oplevering

aangemaakt met een kostendrager, het projectdossier wordt

melding van opleveringsdatum

vanuit het uitvoeringsteam OHV overgedragen aan de afdeling

kadastrale grenzen nieuwe

Vastgoed. Het object wordt verzekerd en verwerkt in de

eigendomssituatie

kostendekkende huur die MO aan SO betaalt. Rondom

NEN 2580 meting

oplevering moeten stukken aangeleverd worden. Het resultaat

eindafrekening met

wordt geëvalueerd en er komt een eindafrekening vanuit de

accountantsverklaring

bouwheer met een goedkeuring van de accountant.

Tabel 3-3 geeft ook op hoofdlijnen aan welke taken bij de bouwheer liggen. Zoals vermeld, is in principe het schoolbestuur bouwheer. Zij is dan dus verantwoordelijk voor het aanleveren van de businesscase, het VO en fasedocument, het DO en fasedocument etc. De taken voor het schoolbestuur staan verder beschreven in de Bouwleidraad uit 2019. In deze paragraaf wordt hier niet verder op ingegaan, omdat dit onderzoek zich richt op de rol van de gemeente in het ontwikkelproces van onderwijshuisvesting. Tabel 3-3 laat ook zien dat de gemeente een veel grotere betrokkenheid en meer toetsende rol voor zichzelf heeft ontwikkeld ten opzichte van de oude werkwijze. Bij de oude werkwijze was er weinig betrokkenheid van de gemeente geregeld vanaf het vaststellen van het PvE tot de oplevering van het gebouw. Inmiddels worden dus alle fases van het bouwproces tussentijds getoetst door de gemeente. Logischerwijs vergt dit veel meer capaciteit van de gemeente en is dit mogelijk gemaakt door het instellen van een ‘dedicated’ team. De rekenkamer stelt vast dat de gemeente zich met deze nieuwe werkwijze in opzet in staat heeft gesteld om de meeste GROTICK-aspecten te beheersen. Alleen voor de risicobeheersing geldt dat de gemeente met de beschreven werkwijze deze niet geheel kan beheersen.

De OHV-manager, die de toetsende (gedelegeerde) rol van ambtelijk opdrachtgever uitvoert, wordt namelijk op de hoogte gesteld van de risico’s die volgens de bouwheer spelen (de bouwheer is dan wel het

65

gefundeerd bouwen

schoolbestuur dan wel een projectmanager van het PMB). De OHV-manager leest deze bijvoorbeeld in de businesscase, maar doet niet mee aan de risicosessies waarin deze risico’s in kaart worden gebracht. Daarnaast staat in de procesbeschrijving wel dat de OHV-manager vanaf het ontwerpen van het VO de GROTICK-aspecten dient te monitoren en deze in de projectenmonitor dient op te nemen. De procesbeschrijving schrijft echter niet voor dat de OHV-manager ook risicosessies organiseert dan wel bijwoont. De rekenkamer vindt dat een meer actieve en participerende rol van deze manager op dit vlak nodig is. De OHV-manager kan namelijk, door zijn/haar kennis over de ontwikkelingen in de gemeentelijke organisatie, bepaalde risico’s kennen die bij andere betrokkenen in het project niet bekend zijn. Dit kunnen ontwikkelingen bij de gemeente zijn, bijvoorbeeld dat zij niet langer de huisvesting van commerciële partijen wil bekostigen waardoor het meenemen van de huisvesting van een commerciële partij als kinderopvang niet in de BC past. Of bijvoorbeeld dat bepaalde voorwaarden voor bouwvergunningen veranderen. Daarnaast kan het zo zijn dat bepaalde risico’s bekend zijn bij de projectleider maar dat deze niet (in de volle breedte) gecommuniceerd worden aan de OHV-manager, waardoor de manager de kennis rondom deze risico’s niet kan benutten bij het invullen van de projectenmonitor.

Kortom, zo lang de risicosessies niet gezamenlijk worden uitgevoerd zijn mogelijk niet alle risico’s goed in beeld, laat staan dat zij kunnen worden beheerst. aanvullende taken gemeente is bouwheer De in tabel 3-3 beschreven werkwijze wordt, zoals reeds aangegeven, ook gevolgd indien de gemeente bouwheer is. De projectmanager vanuit PMB voert dan de taken uit van de bouwheer. Er zijn echter wel een aantal interessante verschillen te benoemen ten opzichte van de organisatie en werkwijze wanneer de school bouwheer is. Allereerst is de opdrachtgeversstructuur iets anders. De gemeente heeft daar zelf onderstaand figuur 3-6 over opgesteld. figuur 3-6: opdrachtgeverstructuur gemeente is bouwheer

bron: Gemeente Rotterdam, ‘Opdrachtgevers en projectstructuur’, d.d. 8 mei 2019; bewerking Rekenkamer Rotterdam.

In figuur 3-6 is te zien dat het bestuurlijk opdrachtgeverschap wordt overgedragen aan de wethouder die verantwoordelijk is voor SO. Dit betreft de

66

gefundeerd bouwen

eindverantwoordelijkheid; in de praktijk worden de bestuurlijke beslissingen namelijk genomen in de wethouderstaf (in figuur 3-6 weergegeven als project specifieke stuurgroep) waarin zowel de wethouder Onderwijs als de wethouder Bouwen (in het figuur Stadsontwikkeling genoemd) zit. Verder is er bij de ambtelijke opdrachtgever een ‘opdrachtgeverscollectief’ te zien. Dit is een collectief waarin ook het schoolbestuur vertegenwoordigd is als uiteindelijke gebruiker. Tot slot staat ook de projectmanager PMB in het figuur, omdat deze manager uiteraard de taken uitvoert die anders zouden worden uitgevoerd door het schoolbestuur. De taken die moeten worden uitgevoerd door de projectmanager van het PMB staan niet nader in het document beschreven, anders dan de RSPW die reeds in paragraaf 33-2 is beschreven. Wel zijn de taken van de projectmanager duidelijker geworden, omdat deze in principe hetzelfde werk moet leveren als het schoolbestuur (wanneer zij bouwheer is). Hierdoor zijn de werkzaamheden vergelijkbaar, terwijl in de oude werkwijze echt een andere werkwijze werd gevolgd wanneer de gemeente bouwheer was.

67

gefundeerd bouwen

Rekenkamer

Rotterdam

68

gefundeerd bouwen

4

casussen bouwheerschap bij gemeente

inleiding In dit hoofdstuk worden de casussen behandeld waarbij het bouwheerschap bij de gemeente is belegd. De casussen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn: • Zuidwijk (realisatiefase); • De Hazelaar (ontwerpfase DO). In tabel 4-1 staan de onderzoeksvragen en de bijbehorende normen. tabel 4-1: onderzoeksvragen en bijbehorende normen onderzoeksvragen

normen

paragraaf

1. Is binnen de geselecteerde casussen het

In de casus is conform de (destijds)

4-2

huisvestingsproces conform beleid verlopen

geldende kaders gewerkt zoals de RSPW,

en wat zijn de verklaringen voor eventuele

de Bouwleidraad, de Procesbeschrijving en

afwijkingen?

de Opdrachtgevers en projectstructuur OHV projecten.

2. In hoeverre heeft de projectcontrole

De gemeente beheerst de projecten op de

binnen de casussen adequaat gewerkt en

GROTICK-aspecten (geld, risico,

wat zijn de verklaringen voor een eventueel

organisatie, tijd, informatie, communicatie

mindere controle?

en kwaliteit) en maakt daarbij gedegen

4-3

afwegingen. 3. Komen de tekortkomingen die tot

Geen normen, analytische vraag.

4-4

problemen hebben geleid bij het ‘Open Venster’ nog voor in de onderzochte casussen?

Voor de beantwoording van de deelvragen heeft de rekenkamer elke casus beoordeeld aan de hand van de procesbeschrijving zoals die op dat moment gold. De bevindingen hiervan staan in paragraaf 4-2. De bevindingen met betrekking tot de projectcontrole, geclusterd in zogeheten GROTICK-aspecten, staan in paragraaf 4-3. 97 Tot slot wordt in paragraaf 4-4 getoetst in hoeverre de tekortkomingen die tot problemen hebben geleid bij het ‘Open Venster’, ook aan de orde zijn bij Zuidwijk en De Hazelaar.

procesverloop Zuidwijk en De Hazelaar In de casus Zuidwijk zijn het PvE, VO en DO ontwikkeld onder de oude werkwijze. Het proces is gedurende de oude werkwijze niet geheel conform de voorgeschreven procedure verlopen. Zo is 97 De GROTICK-methode wordt in de praktijk vaak toegepast in het projectmanagement. Deze methode wordt vooral gebruikt in de vastgoedontwikkeling, de bouwkunde en de aannemerij. Het uitvoeringsteam OHV past ook deze methode toe in zijn projectmanagement.

69

gefundeerd bouwen

er geen huisvestingsaanvraag opgesteld of een ander document waaruit de staat van het oude pand blijkt. Verder voldoet het fasedocument DO niet aan de vereisten van de RSPW. Na overgang naar de nieuwe werkwijze met het uitvoeringsteam OHV, is de procedure ook niet geheel conform voorschriften verlopen. Er is namelijk geen fasedocument bij het bestek opgesteld, waardoor er uiteindelijk een ontwerp in de markt is gezet dat niet haalbaar was voor de begrote prijs. De opdracht is uiteindelijk voor een waarde gegund die 30% boven de raming lag. In de casus De Hazelaar is gedurende het ontwerpen van het VO, gekozen om alsnog een BC te ontwikkelen. Daardoor zijn, weliswaar in een andere volgorde, alle stappen van de nieuwe werkwijze doorlopen. De rekenkamer stelt vast dat deze casus tot nu toe (ontwerp DO) aan alle eisen van de nieuwe werkwijze voldoet. beschrijving casussen Zuidwijk De huisvestingsopgave voor Praktijkcollege Zuidwijk betreft 2.600 m2 bruto vloeroppervlake (BVO) onderwijsvoorziening ten behoeve van 190 leerlingen voor voortgezet praktijkonderwijs. De school valt onder het schoolbestuur LMC voortgezet onderwijs. Het huidige gebouw van het praktijkonderwijs op de Huismanstraat is geen onderdeel van de top 50 uit het IHP 2015-2019, maar is onderdeel van de zogenaamde ‘Schuif op Zuid’.

98 Deze schuif ontstond doordat de Stichting voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine uit een gebouw aan de Montessoriweg trok. In deze schuifoperatie zijn o.a. Young Business School Rotterdam, Montfortcollege en Avicenna College (deze casus is ook in dit onderzoek behandeld en staat in hoofdstuk 5) betrokken. In deze schuif wordt er voor de leerlingen van het praktijkcollege Zuidwijk een nieuw gebouw gerealiseerd aan de Schere. Voor de ‘Schuif op Zuid’ is in het huisvestingsprogramma van 2015 € 15 mln. vrijgemaakt aangaande Avicenna en Zuidwijk. 99 Door de school wordt aangegeven dat het bouwheerschap bij de gemeente ligt, omdat het onderdeel is van de ‘Schuif op Zuid’ en de gemeente een totaalbudget heeft voor deze schuif. 100 Als de nieuwbouw van Zuidwijk wordt opgeleverd, dan betekent dit ook de afsluiting van ‘Schuif op Zuid’. De Hazelaar De gemeente ontwikkelt voor drie verschillende instellingen een complex voor onderwijs en revalidatie ter grootte van zo’n 12.915 m2 BVO. Dit wordt het Onderwijsen Revalidatiecentrum de Hazelaar, hierna te noemen De Hazelaar. Mytylschool De Brug, Tyltylschool Rotterdam en Rijndam Revalidatie willen in het complex hun krachten bundelen en zo hun leerlingen en cliënten met specialistische zorgvragen optimaal te bedienen.

De doelgroep voor het onderwijs- en revalidatiecentrum zijn lichamelijk en/of meervoudig gehandicapte kinderen en jongvolwassenen in de leeftijd van 2 tot 20 jaar. De betrokken scholen vallen onder speciaal onderwijs. Scholen voor speciaal onderwijs zijn voor leerlingen die lichamelijk, zintuiglijk of verstandelijk gehandicapt zijn en voor leerlingen die psychische problemen of

98 Zoals in hoofdstuk 2 staat beschreven was in het IHP 2015-2019 voorzien om pas in 2016 te starten met de top 50. 99 Gemeente Rotterdam, directeur J&O, brief ‘Beschikkingen Huisvestingsprogramma 2015’, 15 december 2014. 100 Interview.

70

gefundeerd bouwen

gedragsproblemen hebben. Voor deze leerlingen zijn er vier clusters scholen. 101 Deze worden in het gele kader hieronder nader toegelicht.

clusterindeling speciaal onderwijs Cluster 1: Scholen voor blinde of slechtziende leerlingen (visueel gehandicapte leerlingen). Cluster 2: Scholen voor dove leerlingen, slechthorende leerlingen, leerlingen met ernstige spraakmoeilijkheden en leerlingen met communicatieve problemen. Cluster 3: Scholen voor leerlingen met lichamelijke en/of verstandelijke beperkingen, zeer moeilijk lerende leerlingen en langdurig zieke leerlingen met een lichamelijke handicap, leerlingen met epilepsie en meervoudig gehandicapte leerlingen die zeer moeilijk leren. Cluster 4: Scholen voor leerlingen met ernstige gedragsproblemen en/of psychiatrische problemen.

De Hazelaar richt zich op het derde cluster. De Mytylschool bedient lichamelijk gehandicapte kinderen die (regulier) onderwijs op eigen tempo volgen, afgewisseld met bepaalde therapieën (in het revalidatiecentrum). De Tyltylschool richt zich op kinderen met een meervoudige handicap, dus lichamelijk en tegelijkertijd verstandelijk beperkten. De rekenkamer richt zich in haar onderzoek op de ontwikkeling van de school in De Hazelaar. Deze school valt onder het schoolbestuur BOOR, wordt 8.684 m2 groot en is berekend op 327 leerlingen. Het project is gestart met een budget van € 18 mln. voor het realiseren van de school in het centrum. procesbeoordeling Om het doorlopen nieuwbouwproces van Zuidwijk te beoordelen is een combinatie van de beschreven werkwijzen in hoofdstuk 3 nodig. In het geval van Zuidwijk heeft de gemeente namelijk tot en met het opstellen van het DO de ‘oude werkwijze’ gehanteerd. Daarna is het project overgedragen aan het uitvoeringsteam OHV en diende volgens de ‘nieuwe werkwijze’ te worden gehandeld. In tabel 4-2, waarin de beoordeling van de processen staat, is deze overgang aangegeven met een horizontale stippellijn. Daarnaast staat achter het type fase ook benoemd welk document deze fase beschrijft.

In de verschillende documenten worden namelijk verschillende termen voor de fases gehanteerd (zie tabel 3-2 voor een vergelijking tussen de naamgeving van de fases in de nieuwe werkwijze). Voor het nieuwbouwproces van De Hazelaar geldt dat dit project weliswaar is gestart met de oude werkwijze, maar dat er voor gekozen is om op een later moment toch nog een businesscase (BC) op te stellen. Hierdoor heeft het project, zij het in een andere volgorde, uiteindelijk toch alle stappen van de nieuwe werkwijze doorlopen. Daarom heeft de rekenkamer ervoor gekozen om voor dit project als toetsingskader de nieuwe werkwijze te hanteren, waarbij dus de beschreven stappen in tabel 3-3 en bijlage 3 ‘nieuwe werkwijze’ van toepassing zijn. Overigens geldt voor beide casussen dat vooruitlopend op de installatie van het uitvoeringsteam OHV al wel een opdrachtgeverscollectief is opgesteld, zoals dat

101 OCO, artikel ‘Wat is het verschil tussen speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs?’, 7 januari 2019, geraadpleegd via: https://www.onderwijsconsument.nl/speciaal-onderwijs-en-speciaal-basisonderwijs-niet-hetzelfde/.

71

gefundeerd bouwen

beschreven staat in de nieuwe werkwijze (zie paragraaf 3-3-4 kopje aanvullende taken gemeente is bouwheer). In tabel 4-2 staat aangegeven in hoeverre de gemeente de voorgeschreven stappen heeft gevolgd. Onder de tabel worden de scores nader toegelicht. De score aanduiding is weergegeven door een √ of x. Een √ betekent dat de voorgeschreven stappen zijn doorlopen en dat de aangetroffen document(en) bij de betreffende processtep voldoen aan de eis(en) en een x houdt in dat hier niet aan de eis(en) is voldaan. Indien een bepaalde vereiste niet van toepassing was, is n.v.t. opgenomen. tabel 4-2: procesbeoordeling Zuidwijk en De Hazelaar

Zuidwijk

De Hazelaar

fase

Acties

documenten

fase

acties

haalbaarheidsstudie

school dient

aanvraag X

initiatieffase

project overdragen, afwegingskader

overdrachtsformulier √

(RSPW)

huisvestingsaanvraag in,

beschikking √ 102

(procesbeschrijving)

opstellen, BC ontwikkelen met

afwegingskader n.v.t.

definitiefase (RSPW)

documenten

directie J&O keurt deze

voorbereidingskrediet. Toets BC en

beschikking √

en geeft beschikking

akkoord. 103

BC, toets en akkoord √

PvE, VO, DO ontwikkelen

PvE, VO en DO √ 104

ontwerpfase

projectplan maken, met architect en

projectplan √

en keuring door

fasedocument VO √

(procesbeschrijving)

adviseurs een VO maken en DO

aanbestedingstukken

(ambtelijk)

fasedocument DO X 105

maken, beiden toetsen. GROTICK

architect en adviseurs √

opdrachtgever

monitoring OHV-manager.

VO en fasedocument √ projectenmonitor √ 106 notities wethouderstaf √

eind ontwerpfase en

opstellen

uitvoeringsovereenkomst √

bestekfase

uitvoeringsovereenkomst

opdrachtbrief n.v.t., 107

(procesbeschrijving)

met de school,

bestek √ 108

opdrachtbrief voor PMB,

aanbestedingstukken √

bestek ontwikkelen, en

fasedocument X

fasedocument rondom

projectmonitor √ 109

het bestek en de gunningsstukken. afspraken doorlopende kosten maken, monitoring GROTICK.

102 De beschikking is afgegeven op basis van de ‘Schuif op Zuid’ en dus niet op een aanvraag. 103 Toen het uitvoeringsteam OHV startte in 2018 was het nog de werkwijze om de BC met de werkgroep en de stuurgroep te bespreken en niet met BAC. Deze oude procedure is rondom deze casus doorlopen. 104 Technisch PvE is in 2017 opgesteld terwijl het ruimtelijk en functioneel PvE’s uit 2015 komen. Klaarblijkelijk is het proces niet tijdsvolgordelijk doorlopen. 105 De gemeente heeft een samengesteld document DO opgeleverd, waarvan zij aangeeft dat dit het fasedocument is. Dit document voldoet echter niet aan de in de RSPW daaraan gestelde vereisten waardoor de rekenkamer deze stap als niet voldoende uitgevoerd beschouwt. 106 Hier zijn geen achterliggende analyses van beschikbaar anders dan de notities aan de wethouderstaf en presentaties aan de stuurgroep. 107 Dit is een opdrachtbrief aan PBM. De gemeente heeft hierover in het informeel ambtelijk wederhoor aangegeven dat dit destijds nog niet de werkwijze was van de gemeente. 108 Er is alleen een geschreven bestek, er zijn geen tekeningen opgesteld. 109 Hier zijn geen achterliggende analyses of notities aan de stuurgroep Maatschappelijk Vastgoed. Dit is een overleg van de afdeling Vastgoed dat ook de schoolgebouwen in portefeuille heeft.

72

gefundeerd bouwen

realisatiefase

bouwheer begeleidt de

(procesbeschrijving)

projectmonitor √ 110

bouw, OHV-manager faciliteert en monitort GROTICK.

haalbaarheidsstudie en initiatieffase Zuidwijk In tabel 4-2 is duidelijk te zien dat het voorgeschreven proces bij de casus Zuidwijk verschillende malen niet is gevolgd. Het ontbreekt in de eerste plaats aan een aanvraag vanuit het schoolbestuur voor de huisvesting. Deze processtap staat in de Verordening voorgeschreven (zie ook paragraaf 1-2). Deze processtap is niet genomen, omdat het huisvestingsproject onderdeel is van de ‘Schuif op Zuid’ en het op die wijze prioriteit heeft gekregen om uitgevoerd te worden. Volgens het schoolbestuur stond het oude pand al eerder dan de top 50 op de lijst om vervangen te worden. 111 Het overslaan van de voorgeschreven aanvraag, betekent echter ook dat daardoor een ander onderdeel van de aanvraag is overgeslagen, namelijk een toets dat het oude pand bouwtechnisch niet meer voldoet. 112 De gemeente heeft deze informatie wel nodig, omdat zij de verantwoordelijkheid heeft de voor de verdeling van de bouwmiddelen en logischerwijs de panden die in de slechtste staat zijn het eerst moet aanpakken. De rekenkamer heeft ook in geen van de andere stukken een bouwkundige keuring van de staat van het oude pand aangetroffen, waardoor de staat van het oude gebouw onbekend is.

De Hazelaar Bij De Hazelaar is de processtap van de huisvestingsaanvraag niet beoordeeld, omdat het oude pand van de Tyltylschool/Mytylschool op nummer 2 in de top 50 van het IHP 2015-2019 staat. Scholen in de top 50 hoeven geen aanvraag meer bij de gemeente te doen. Zoals is beschreven, is bij De Hazelaar gedurende het ontwikkelen van het VO besloten om alsnog een BC op te stellen. De gemeente heeft er niet voor gekozen om ook een afwegingskader op te stellen. In een afwegingskader worden verschillende scenario’s afgewogen, zoals grondige renovatie en (ver)nieuwbouw. De rekenkamer vindt deze keuze te billijken, omdat de gemeente al duidelijk de keuze had gemaakt de twee scholen en het revalidatiecentrum samen te voegen. In de BC staat bovendien uitgelegd dat beide schoolpanden technisch verouderd zijn, al jarenlang op de prioriteitenlijst van de gemeente staan (en dus in de top 50) en te kampen hebben met capaciteitstekorten. Ook is er een scenarioverkenning van het revalidatiecentrum als bijlage bij de BC opgenomen, waarin staat dat de gemeente de twee speciaal onderwijsscholen wil samenvoegen en uit de verkenning blijkt dat het interessant is voor het revalidatiecentrum om zich daarbij te voegen. 113 Gelet op deze informatie acht de rekenkamer een separaat afwegingskader niet nodig en heeft deze proceseis daarom als niet van toepassing beschouwd.

110 Hier zijn geen achterliggende analyses uitgevoerd of notities verstuurd aan de stuurgroep Maatschappelijk Vastgoed. 111 Interview. 112 Dit staat in artikel 7 lid 1e.2° van de Verordening Voorzieningen Onderwijshuisvesting Rotterdam. 113 At Osborne, ‘Notitie Scenario Hazelaarweg’, 17 november 2014.

73

gefundeerd bouwen

PvE, VO, DO, bestek en bijbehorende fasedocumenten Zuidwijk In tabel 4-2 is te zien dat bij de casus Zuidwijk conform de procedure een PvE, VO en DO is opgesteld. De rekenkamer plaatst hierbij de kanttekening dat het technisch PvE van Zuidwijk pas in 2017 is opgesteld, terwijl de twee andere PvE’s (ruimtelijk en functioneel) uit 2015 stammen. Klaarblijkelijk is dit onderdeel pas later opgesteld en zijn de stappen dus niet in de voorgeschreven volgorde uitgevoerd. Een verklaring hiervoor is dat in de ‘oude werkwijze’, conform de RSPW, niet is voorzien van een toets op de PvE (zie figuur 3-3 in paragraaf 3-3-3). Doordat deze toets niet uitgevoerd is, is ook niet opgemerkt dat het technisch PvE aanvankelijk ontbrak. Bij de casus Zuidwijk is niet voldaan aan de vereisten van de (aanwezigheid van) fasedocumenten bij het DO en het bestek. Een fasedocument, in de RSPW ook wel beslisdocument genoemd, is een belangrijk document, omdat daarin de stand van zaken wordt geschetst met betrekking tot bijvoorbeeld het VO, DO of bestek dat opgesteld is. Ook wordt in het document getoetst in hoeverre het ontwerp nog in lijn is met de uitgangspunten van het project (bijvoorbeeld het PvE). De benaming beslisdocument is hier ook toepasselijk omdat deze informatie nodig is voor een besluit. Het is dus van groot belang dat de informatie compleet, kloppend en overzichtelijk wordt genoteerd.

De rekenkamer heeft bij het DO vastgesteld dat er geen fasedocument aanwezig is, in de vorm zoals dat beschreven staat in de RSPW. 114 Er is wel een samengesteld document DO, 115 dat door de gemeente wordt beschouwd als fasedocument. De rekenkamer stelt echter vast, dat het ontbreekt aan een afzonderlijke oplegger van het DO waarin concreet wordt beschreven welke afwijkingen er van de originele kaders (PvE) gemaakt zijn en welke beslissingen gevraagd worden van de ambtelijke en bestuurlijke opdrachtgevers. Als gevolg van het ontbreken van de oplegger worden ook de afwijkingen niet nader toegelicht of verklaard. De rekenkamer constateert echter dat er grote afwijkingen zijn, bijvoorbeeld ten opzichte van de ruimtelijke staat. Ook voldoet het ontwerp niet aan de vereisten van daglicht, zoals opgenomen in Frisse Scholen. De rekenkamer heeft daarom het fasedocument DO beoordeeld als ‘voldoet niet aan de eisen’. Verder is het vereiste fasedocument van het bestek niet opgesteld. 116 Binnen de gemeente is veel gecorrespondeerd over de aanbesteding die volgde op het bestek, omdat de aanbesteding veel hoger (30%) sloot dan de directiebegroting van de gemeente (behorend bij een bestek). De gemeente heeft, naast een eigen analyse op het prijsverschil, door een bedrijf een second opinion op de directiebegroting en de inschrijving laten uitvoeren.

De gemeente concludeert dat de 30% prijsstijging geheel aan de marktomstandigheden te wijten is. 117 De rekenkamer weerspreekt dit. Uit de second opinion blijkt dat de directiebegroting van de gemeente niet marktconform was. In de second opinion sluit de begroting namelijk 11% hoger dan die van de

114 Gemeente Rotterdam, format ‘Beslisdocumenten RSPW’, 2011. 115 De Zwarte Hond, definitief ontwerp ‘Het praktijkcollege Zuidwijk’, 21 januari 2018. 116 In tabel 4-2 is getoetst aan ‘de nieuwe werkwijze’. In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat ‘de nieuwe werkwijze’ nog niet van kracht was. Daar ook in ‘de oude werkwijze’ een fasedocument bestek opgesteld diende te worden heeft dit geen invloed op het oordeel. 117 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Tegenvallend aanbestedingsresultaat nieuwbouw HPC Zuidwijk’, 21 september 2018.

74

gefundeerd bouwen

gemeente. 118 Uiteindelijk wordt op directieniveau besloten de opdracht toch te gunnen voor de eerder genoemde prijs die 30% boven begroting lag. 119 Hiervoor is de juiste procedure doorlopen. De rekenkamer stelt vast dat indien de gemeente aan de hand van het fasedocument, het bestek en de directiebegroting had getoetst, zij mogelijk zelf al had kunnen vaststellen dat deze begroting niet marktconform was. In dat geval had conform de procesbeschrijving door DONS de keuze gemaakt moeten worden of dit duurdere bestek wel in de markt gezet had moeten worden. De Hazelaar Bij de casus De Hazelaar is alleen het opstellen van het VO en het bijbehorende fasedocument beoordeeld, omdat de gemeente ten tijde van het onderzoek nog bezig was met het DO. De stappen rondom het VO zijn voor De Hazelaar conform de procesbeschrijving verlopen. De Hazelaar is overigens een project dat in totaal meer dan € 40 mln. gaat kosten en naast het ontwikkelen van de scholen voor speciaal onderwijs ook het ontwikkelen van een revalidatiecentrum omvat. Het is een groot en ingewikkeld project. Verder is in dit project per december 2018 een externe projectmanager aangesteld, omdat de eerdere projectmanager vanuit het PMB ging stoppen. Op dat moment had PMB geen capaciteit om een nieuwe projectmanager voor dit project te leveren.

Daarvoor heeft nog een projectmanagerswissel plaatsgevonden, deze is wel binnen het PMB opgevangen. monitoring op basis van GROTICK-aspecten In beide casussen is er sprake van monitoring via de projectenmonitor, waarmee wordt voldaan aan de desbetreffende eisen in de procesbeschrijving. Aanvullend heeft de rekenkamer bij de gemeente gevraagd om de achterliggende risicoanalyses, maar de gemeente kon deze niet aanleveren. De rekenkamer stelt daarom vast dat monitoring slechts op hoofdlijnen plaatsvindt. Bij De Hazelaar zijn overigens wel, naar aanleiding van budgettaire overschrijdingen, enkele notities naar de wethoudersstaf verstuurd, zoals aangegeven in tabel 4-2. Het risicomanagement komt in de volgende paragraaf 4-3 nader aan bod.

projectbeheersing GROTICK-aspecten De rekenkamer beoordeelt de projectbeheersing voor Zuidwijk op het onderdeel kwaliteitsmanagement als onvoldoende. Bij verschillende stappen in het ontwerp is namelijk geen (goede) toets uitgevoerd op de mate waarin het ontwerp nog past in de geldende projectkaders. Het niet structureel en geheel transparant toetsen van het ontwerp aan de projectkaders heeft ook negatieve gevolgen gehad voor de kosten, informatie en interne communicatie. Zo was het niet altijd bekend of het ontwerp nog aan de eisen voldeed (informatie) wat de interne communicatie hierover bemoeilijkte. Daarnaast is het beheersen van de kosten bemoeilijkt doordat dit niet altijd op tijd is getoetst. De rekenkamer beoordeelt het risicomanagement bij de casus Zuidwijk ook als matig. Dit wordt namelijk niet structureel uitgevoerd door de projectmanager van PMB en de OHV-manager, hoewel de laatste volgens de formele werkwijze hier geen expliciete taak heeft.

118 Daarbij is het wel zo dat de second opinion 4 maanden later gemaakt is dan de directiebegroting. Een gedeelte van de 11% kan daarom verklaard worden door een tussentijdse prijsstijging. Hierover staat meer in paragraaf 4-3-2. Bron: IGG Bouweconomie, second opinion HPC Zuidwijk Rotterdam, 24 augustus 2018. 119 Gemeente Rotterdam, memo ‘HPC Zuidwijk’, 17 december 2018.

75

gefundeerd bouwen