20bb16807 Brief Rekenkamer Rotterdam over rapport gefundeerd bouwen. Onderzoek naar nieuwbouw en renovatie scholen

Voor De Hazelaar geldt dat het project startte in de oude werkwijze met een slechte projectbeheersing op de aspecten geld, tijd en kwaliteit. Met de overgang naar het uitvoeringsteam OHV (nieuwe werkwijze) verbeterde de projectbeheersing aanzienlijk, behalve wat betreft het aspect tijd. In de planning worden namelijk ook na de overdacht aan het uitvoeringsteam OHV, geen goede tijdsinschattingen gemaakt. De rekenkamer beoordeelt het risicomanagement van de OHV-manager als goed. De risico’s worden namelijk niet alleen op hoofdlijnen gemonitord, maar er worden ook notities hierover aan de wethouderstaf gestuurd. Ook neemt de OHV-manager deel aan de risicosessies van de nieuwe projectmanager van De Hazelaar. Het projectmanagement is in 2018 overgedragen aan een commerciële partij. Met deze overdracht is de score voor het risicomanagement van de projectmanager, naar oordeel van de rekenkamer, verbeterd van onvoldoende naar goed. oordelen GROTICK-scores samengevat De rekenkamer heeft de projectbeheersing van de gemeente beoordeeld op de onderscheiden GROTICK-aspecten met het toekennen van scores. Bij de casus Zuidwijk is er geen onderscheid gemaakt tussen de oude en nieuwe werkwijze, omdat bij Zuidwijk de overgang naar het uitvoeringsteam OHV (in de nieuwe werkwijze) plaatsvond toen het DO reeds was vastgesteld.

De OHV-managers hebben vanaf de realisatiefase een kleinere rol, omdat ze het bouwproces alleen faciliteren en monitoren. Als gevolg hiervan was het niet mogelijk in de fase van na de overgang naar het uitvoeringsteam OHV op alle GROTICK-aspecten een beoordeling te geven. Daarom is de casus als geheel beoordeeld. Bij De Hazelaar is er wel een onderscheid tussen de oude en nieuwe werkwijze gemaakt, behalve bij het aspect informatie. In de periode voor het uitvoeringsteam OHV zijn er namelijk nauwelijks stukken opgesteld. Verder is er ten aanzien van het aspect communicatie, onderscheid gemaakt tussen interne communicatie (binnen de gemeentelijke organisatie) en externe communicatie (met de schoolbesturen). Bij het aspect risicomanagement is zowel de rol van de projectmanager beoordeeld als de rol van de OHV-manager. In tabel 4-3 zijn de scores te zien. Onder de tabel worden de scores nader toegelicht. tabel 4-3: scores Zuidwijk en De Hazelaar GROTICK-aspecten

Zuidwijk

De Hazelaar

Tijd

++

voor uitvoeringsteam OHV: --

+/-

voor uitvoeringsteam OHV: --

-

voor uitvoeringsteam OHV: --

Informatie

+/-

++

Organisatie

+

voor uitvoeringsteam OHV: ++

Geld Kwaliteitsmanagement

na uitvoeringsteam OHV: +/na uitvoeringsteam OHV: ++

na uitvoeringsteam OHV: ++

na uitvoeringsteam OHV: ++ projectmanagement: +

Communicatie Risicomanagement

76

gefundeerd bouwen

intern +/-, extern: ++

intern ++, extern: ++

OHV-manager: +/-

Projectmanagement BRINK: ++

projectmanagement +/-

Projectmanagement PMB: +/OHV-manager: +

-- = slecht; - = onvoldoende; +/-= matig; += voldoende, ++ = goed

toelichting Zuidwijk kwaliteitsmanagement De score voor het kwaliteitsmanagement is bij de casus Zuidwijk ‘onvoldoende’. Belangrijkste reden is dat het PvE 120 en het bestek in hun geheel niet zijn getoetst en dat het VO niet is getoetst aan de technische kwaliteitseisen. 121 Toetsing van deze tussenproducten is belangrijk voor de kwaliteitsbewaking vanuit de gemeente. Het is immers een controle of de plannen nog voldoen aan alle wettelijke vereisten en gebruikerseisen. Ook voor het schoolbestuur is het belangrijk dat gedurende het proces op deze gezette momenten gekeken wordt in hoeverre het ontwerp nog voldoet aan de gebruikerseisen. 122 Voorbeeld hiervan is ook het in paragraaf 4-2-2 genoemde fasedocument DO. Doordat er geen duidelijke oplegger aanwezig was van het DO, waarin bijvoorbeeld de ruimtelijke afwijkingen beschreven staan zoals een aanzienlijk grotere aula en verkleining van een praktijkruimte, wordt dit niet duidelijk gecommuniceerd. 123 Dit maakt het moeilijker om op afwijkingen van de gebruikerseisen te monitoren. Dit alles kan ook gevolgen hebben voor de hoogte van de exploitatiekosten, waarover alle betrokken partijen en zeker het schoolbestuur moeten kunnen beslissen. informatie en externe communicatie De bovenstaande bevinding heeft invloed op de kwaliteit van de GROTICK-aspecten ‘informatie’ en ‘communicatie’.

Omdat enkele toetsen ontbreken dan wel een oplegger met de toetsresultaten ontbreekt, is belangrijke informatie over bijvoorbeeld het voldoen aan de kwaliteitseisen en de mate waarin het project nog binnen de projectkaders past, logischerwijs minder goed verwerkt in de documenten. Daarmee is in het geval van de casus Zuidwijk de informatievoorziening als matig beoordeeld. De rekenkamer heeft niet de score ‘onvoldoende’ toegekend, omdat een groot gedeelte van de vereiste documenten wel is opgesteld, getuige ook de aanlevering van deze documenten door de gemeente aan de rekenkamer. Wat betreft de externe communicatie heeft het schoolbestuur in het ambtelijk wederhoor aangegeven dat de gemeente het op de juiste momenten op de hoogte heeft gehouden en heeft geïnformeerd over het proces, organisatie en planning. Ook in het gehele ontwerpproces voelde het schoolbestuur als gebruiker betrokken geweest. De bevindingen van het schoolbestuur zijn opgenomen in onderstaand kader. De rekenkamer beoordeelt de externe communicatie als goed.

120 Zoals beschreven in paragraaf 4-2 was de toetsing van het PvE niet verplicht volgens de RSPW. 121 In de Frisse Scholen toets die bij het DO gevoegd zit, staat wel een kolom VO opgenomen. Het is niet duidelijk wanneer deze toets is uitgevoerd, omdat deze toets dus niet in het fasedocument VO staat. Bronnen: gemeente Rotterdam, notitie ‘Stukken besluit voorlopig ontwerp’, 19 oktober 2017 en De Zwarte Hond, definitief ontwerp ‘Het praktijkcollege Zuidwijk’, 21 januari 2018. 122 Gemeente Rotterdam, format ‘Beslisdocumenten RSPW’, 2011. 123 De Zwarte Hond, definitief ontwerp ‘Het praktijkcollege Zuidwijk’, 21 januari 2018.

77

gefundeerd bouwen

bevindingen schoolbestuur over samenwerking met gemeente De samenwerking met de gemeente is volgens het schoolbestuur constructief, opbouwend en is goed bevallen. Het schoolbestuur geeft de gemeente een 8. Indien mogelijk zou het bestuur in de toekomst de gemeente bouwheer laten zijn van alle bouwprojecten. Er zijn volgens het schoolbestuur geen problemen in het proces geweest; het schoolbestuur is voldoende betrokken geweest bij het DO, bestek etc. en er wordt ook in voldoende mate informatie gedeeld. Momenteel wordt het bestuur bijvoorbeeld ook op de hoogte gehouden over hoe het proces bij de aannemer loopt; er wordt ook inzicht gegeven in het proces van meer- en minderwerk. Bij dit project zijn de gebruikerswensen bovendien slechts marginaal gewijzigd, aldus het schoolbestuur. Vanuit het schoolbestuur is geen verschil ondervonden bij de overgang naar het uitvoeringsteam OHV. Het grote voordeel van dat de gemeente zelf bouwheer is, is dat de gemeente nu zelf alle interne zaken regelt met de andere (stedenbouwkundige) afdelingen betreffende bijvoorbeeld vergunningen en bouwinspecties. Als een schoolbestuur zelf bouwheer is, is het moeilijker om de juiste contacten te vinden en in dit zoekwerk gaat veel tijd zitten. 124

geld, interne communicatie en risicomanagement Ook ten aanzien van de aspecten geld en risicomanagement heeft de rekenkamer in de casus Zuidwijk de projectbeheersing als matig beoordeeld. Het project is namelijk begonnen met een budget van € 7,5 mln. dat verder niet was onderbouwd. Het VO viel duurder uit en vervolgens is in het DO getracht het project binnen de financiële kaders te houden, wat volgens de DO-raming was gelukt. Na de aanbesteding blijkt echter dat er een grote budgetoverschrijding is, namelijk zo’n 30%. Uit een second opinion op de directiebegroting blijkt dat de gemeente geen marktconforme prijzen had gebruikt; zij zat gemiddeld 11% te laag. 125 Of deze 11% geheel klopt, is niet met zekerheid te zeggen. De gemeente heeft namelijk nagelaten om een goede controle op de prijzen uit te laten voeren, doordat in de second opinion niet de prijzen met dezelfde datum zijn gehanteerd als in de directiebegroting van de gemeente. Tussen de data zat namelijk een verschil van vier maanden. De rekenkamer acht het echter onwaarschijnlijk dat in vier maanden tijd de bouwprijzen met 11% stijgen. Ter vergelijking, de bouwkostenindex is in heel 2018 met 6% gestegen. 126 De rekenkamer stelt daarom vast dat de gemeente in eerste instantie al meer van de markt vroeg dan budgettechnisch mogelijk was. Daarbij is het goed om te vermelden dat het pand uiteindelijk € 3.546 /m2 BVO (incl.

btw) kost. Dit is een toename van 23% ten opzichte van het uitgangspunt en bovendien van alle casussen die de rekenkamer heeft onderzocht, de hoogste prijs per m2. 127 Dit geeft te denken of de gemeente uiteindelijk wel voldoende een sober en doelmatig ontwerp heeft nagestreefd. Het uitvoeringsteam OHV heeft vervolgens niet transparant aan de betrokken wethouders gecommuniceerd dat het niet marktconforme prijzen heeft gehanteerd, op het moment dat het team aan de wethouders om aanvullend budget vroeg. De budgetoverschrijding is in de wethoudersnotitie geheel weggeschreven als gevolg van marktomstandigheden. 128 Daarbij komt dat opleggers soms ontbraken (fasedocument

124 Interview. 125 IGG Bouweconomie, ‘Second opinion HPC Zuidwijk Rotterdam’, 24 augustus 2018. 126 Bouwkostenindex, trend (2019), geraadpleegd via: http://www.bouwkostenindex.nl/. 127 Niet in alle casussen zijn de bouwkosten al aanbesteed, dus een vergelijking van de uiteindelijke prijzen is nog niet mogelijk. 128 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Tegenvallend aanbestedingsresultaat’, 21 september 2018.

78

gefundeerd bouwen

DO) of niet geheel transparant waren (fasedocument VO). 129 Al met al is de score die de rekenkamer toekent aan de interne communicatie ‘matig’. Ook de kwaliteit van het risicomanagement wordt als matig beoordeeld. De betrokken projectmanager vanuit PMB past risicomanagement namelijk niet structureel toe. Structureel risicomanagement toepassen is volgens de RSPW echter wel verplicht. Op incidentele momenten worden wel bepaalde risico’s besproken in bijvoorbeeld het opdrachtgeverscollectief, maar deze worden dan niet in de volle breedte doordacht. Een voorbeeld hiervan is in onderstaand kader opgenomen.

bespreking bouwtijdverkorting in het opdrachtgeverscollectief In de casus Zuidwijk is een risico met betrekking tot de planning ter sprake gekomen in het opdrachtgeverscollectief. In het project werd namelijk voorzien dat de sloopwerkzaamheden wel eens uit zouden kunnen lopen. Het opdrachtgeverscollectief heeft toen een beheersmaatregel getroffen, namelijk het verkorten van de bouwtijd van 12 naar 11 maanden. 130 Doel van deze actie is om de planning, oplevering in augustus 2019 (op 22 december 2017 was dit nog de planning), alsnog te halen. De rekenkamer stelt vast dat bij het treffen van deze beheersmaatregel nagelaten wordt om alle gevolgen van de gekozen actie door te lichten. Dat is wel van belang, omdat er bijvoorbeeld onzekerheid is in hoeverre er asbest in het te slopen pand zit. Daardoor is ook onzeker hoe lang het duurt om het pand te slopen. Ook is er nog onzekerheid over de precieze datum waarop de huidige gebruikers van het te slopen pand, het pand gaan verlaten. Dergelijke integrale benadering van de risico’s, ontbreekt nu in het project.

Zoals beschreven in paragraaf 3-3-4, voorziet de werkwijze van de gemeente niet in een goede beheersing van de risico’s. Aangezien de OHV-manager conform de in opzet tekortschietende voorgeschreven werkwijze heeft gehandeld, is ook het risicomanagement van de OHV-manager als matig beoordeeld. tijd en organisatie De beheersing van de aspecten tijd en organisatie zijn als respectievelijk goed en voldoende beoordeeld door de rekenkamer. Binnen het project hebben namelijk alleen afwijkingen van de planning plaatsgevonden die vanuit het perspectief van de gemeente goed te billijken zijn. Het project is gedurende het opstellen van het PvE uitgelopen, maar dat is de gemeente niet aan te rekenen; deze taak is immers belegd bij het schoolbestuur. Daarnaast heeft de aanbesteding aan de aannemer langer geduurd dan gepland. Dit had met het tegenvallend aanbestedingsresultaat te maken. Dat de gemeente eerst de tijd heeft genomen om uit te zoeken waarom het resultaat tegenviel en vervolgens de tijd heeft gestoken in het verkrijgen van een bestuurlijke goedkeuring voor budgetverhoging, past binnen een goede projectbeheersing. De rekenkamer vindt het daarom te billijken dat de planning uit is gelopen. De casus Zuidwijk is grotendeels uitgevoerd voordat het uitvoeringsteam OHV ingesteld was.

Zoals toegelicht in paragraaf 3-2-2 hanteerde de gemeente toen een organisatie van onderwijsprojecten waarbij de verantwoordelijkheden niet duidelijk belegd waren en de begeleiding van het project werd uitgevoerd door functionarissen

129 In de oplegnotitie van het VO is niet benoemd dat er over 5 onderwerpen twijfels waren in hoeverre het ontwerp binnen de kaders bleef. Dat deze twijfels bestonden blijkt vervolgens wel uit de stukken van het DO. 130 Gemeente Rotterdam, verslag ‘Opdrachtgeverscollectief nieuwbouw Schere 47’, 22 december 2017.

79

gefundeerd bouwen

die daar niet noodzakelijkerwijs in gespecialiseerd waren. De rekenkamer beoordeelt de organisatie rondom Zuidwijk toch als voldoende. Dit is omdat de gemeente voor dit project een opdrachtgeverscollectief heeft opgericht. Dat is een verbetering, omdat het project een duidelijke structuur kreeg en ook de communicatie rondom het project verbeterde. De organisatie is verder ook helder en transparant beschreven in het, volgens de RSPW verplichte, projectplan. toelichting De Hazelaar tijd, geld en kwaliteitsmanagement De rekenkamer beoordeelt de projectbeheersing op de aspecten tijd, geld en kwaliteitsmanagement bij de casus De Hazelaar, ten tijde van voor de invoering van het uitvoeringsteam OHV, als ‘slecht’. Met het instellen van het uitvoeringsteam OHV is de projectbeheersing wat betreft geld en kwaliteitsmanagement ‘goed’ geworden. De score op het onderdeel tijd is echter nog ‘matig’. De beheersing van het aspect tijd is voor de eerste periode (tot het instellen van het uitvoeringsteam OHV 131) als ‘slecht’ beoordeeld, omdat het project toen al heel lang liep zonder dat er voortgang zat in het project. In 2010 is namelijk al een voorstudie verricht naar de mogelijkheden voor het bouwen van een nieuwe school voor het speciaal onderwijs. 132 In de casus De Hazelaar is, zoals eerder aangegeven, gekozen om alsnog een BC op te stellen.

De betrokken ambtenaren en huisvestingsspecialisten werkend voor het schoolbestuur, geven aan dat het opstellen van een BC veel structuur in het project heeft gebracht. 133 Ook de rekenkamer heeft vastgesteld dat de projectbeheersing beter is geworden doordat er een BC is opgesteld is. De afwijking die dit vervolgens op de planning had, is derhalve te billijken. Maar, de planning in de BC is vervolgens ook niet gehaald. Gepland was om medio 2019 te starten met bouwen en eind 2020 op te leveren. Medio 2019 was de gemeente echter nog bezig met het ontwikkelen van het DO. De rekenkamer stelt vast dat deze afwijking van de planning (gedeeltelijk) te voorkomen was (zie onderstaand kader). Daarom beoordeelt de rekenkamer de beheersing op het aspect tijd na het instellen van het uitvoeringteam OHV als ‘matig’.

uitloop uitwerking VO Het uitwerken van het VO heeft in de casus De Hazelaar langer geduurd dan gepland. De ontwikkeling van het VO liep tegelijkertijd met het ontwikkelen van de BC, omdat de ontwikkeling van het VO al gestart was toen besloten werd alsnog een BC op te stellen. Toen de BC gereed was in december 2017, bleek meteen dat het VO niet binnen de financiële kaders van de BC paste. Op dat moment is echter niet expliciet gemaakt waarom deze afwijkingen bestonden. Pas toen het VO gereed was (november 2018), is geëscaleerd naar DONS. Het eerder escaleren had verdere uitloop op de planning kunnen voorkomen.

131 Het uitvoeringsteam OHV is in april 2018 officieel gestart. Met de invoering van het opdrachtgeverscollectief is echter een soort pilot van dit team opgezet waarbij ook het ontwikkelen van de businesscase in de werkwijze is opgenomen. Dit is de reden dat De Hazelaar in 2017 al een BC ging ontwikkelen terwijl het ‘officiële uitvoeringsteam OHV’ nog niet gestart was. 132 Dit is te lezen in de BC van De Hazelaar. 133 Interviews.

80

gefundeerd bouwen

Het VO en het fasedocument kwamen op 13 november 2018 bij DONS terecht. DONS gaf aan het team een bezuinigingsopdracht van € 2 mln. op het VO mee met een termijn van 4 tot 6 weken. De rekenkamer stelt vast dat dit een niet haalbare termijn is voor een bezuiniging van dergelijke omvang die goed doordacht moet worden en ook afgestemd moet worden met onder andere de gebruikers. Deze bezuinigingsronde heeft uiteindelijk dan ook 6 maanden extra doorlooptijd voor het project opgeleverd.

Geld was de reden dat het DONS niet akkoord ging met het VO. 134 Het budget is immers fors opgelopen gedurende het project. Aanvankelijk was er € 18 mln. beschikbaar (voor de ontwikkeling van de school in het centrum). Dit bedrag was niet onderbouwd. De architect heeft vervolgens een ontwerp gemaakt dat geenszins haalbaar bleek voor dit budget. Er volgden verschillende bezuinigingsrondes op het VO wat, zoals genoemd, tot veel vertraging heeft geleid. 135 De gemeente had beter moeten sturen op een haalbaar ontwerp. Het is in deze casus voor de gemeente moeilijk om te sturen op een sober ontwerp, omdat het een uniek gebouw is en er daarmee weinig referentiemateriaal bestaat. De rekenkamer kan dit dan ook niet beoordelen. De rekenkamer stelt wel vast dat met de komst van een OHV-manager de oorzaken van alle verschillende budgetontwikkelingen goed in beeld zijn gebracht. Bij het VO is namelijk geheel uitgewerkt welke kostenverhoging het gevolg zijn van de BENG-eisen en welke van het inpassen van de liften. Ook zijn de financiële ontwikkelingen afgestemd binnen de gemeentelijke organisatie (via DONS). Het kostenmanagement wordt daarom, na het instellen van het uitvoeringsteam OHV, als goed beoordeeld. Het kwaliteitsmanagement was aanvankelijk ‘slecht’, omdat het project startte met PvE’s en een VO die niet integraal waren en niet aan de uitgangspunten voldeden.

Het PvE voldeed bijvoorbeeld niet aan de eisen van Frisse Scholen en het VO paste niet binnen het budget. Met het besluit om een BC met fasedocument op te stellen is veel orde op zaken gesteld binnen het project. De PvE’s zijn ook herijkt en er is een reviewlijst heeft opgesteld om te kijken in hoeverre het ontwerp nog voldoet aan de eisen uit het PvE. 136 Hiermee is het kwaliteitsmanagement, naar oordeel van de rekenkamer, verbeterd naar ‘goed’. risicomanagement Ook het risicomanagement is met het overnemen van het projectmanagement door een commerciële partij verbeterd. Deze partij voert namelijk structureel risicosessies uit en betrekt hierbij ook de OHV-manager. Daardoor voert de OHV-manager op het gebied van risicomanagement een actievere rol uit, dan is voorgeschreven in de werkwijze (zie paragraaf 3-3-4). Het risicomanagement van de OHV-manager is daarom ook goed. De rekenkamer heeft twee documenten ontvangen die aantonen dat de projectmanager van PMB risicoanalyses heeft uitgevoerd. 137 De rekenkamer heeft echter niet kunnen vaststellen dat de projectmanager vanuit PMB structureel bij de start van alle fases een risicoanalyse uitvoerde. Ook ontbrak de risicoanalyse in de

134 Gemeente Rotterdam, verslag DONS van 13 november 2018. 135 Brinkgroep, ‘Fasedocument VO’, 23 oktober 2018. 136 Brinkgroep, ‘Fasedocument VO’, 23 oktober 2018. 137 Deze zijn in het ambtelijk wederhoor toegestuurd.

81

gefundeerd bouwen

BC, terwijl dit toentertijd wel de algemene werkwijze was. Derhalve beoordeelt de rekenkamer het risicomanagement vanuit PMB als matig. informatie, communicatie en organisatie De rekenkamer heeft de beheersaspecten informatie, interne en externe communicatie en organisatie als ‘goed’ beoordeeld. Voor de organisatie geldt dat er al voor het instellen van het uitvoeringsteam OHV gebruik is gemaakt van het opdrachtgeverscollectief, wat een duidelijke structuur aan de organisatie geeft en ook bijdraagt aan een goede communicatie. Daarnaast heeft de organisatie van dit project veel projectmanagerswissels gekend, zonder grote gevolgen voor het project. De communicatie is intern ook goed verlopen. Er is bijvoorbeeld ook nog een aanpassing gemaakt in de overlegstructuur in de VO-fase, waardoor deze fase volgens de betrokkenen uiteindelijk slagvaardiger is verlopen. 138 Ten slotte was het schoolbestuur positief over de samenwerking met de gemeente. De rekenkamer heeft hierin zelf ook geen tekortkomingen geconstateerd. Het schoolbestuur geeft de samenwerking met de gemeente een dikke 8 tot 9 en geeft aan dat er opbouwend is samengewerkt.

lessen uit ‘Open Venster’ In vergelijking tot het bouwproject het ’Open Venster’ zijn de afwijkingen van de procesbeschrijving en de tekortkomingen in de projectbeheersing in de casussen De Hazelaar en Zuidwijk klein te noemen. De projecten vertonen op enkele aspecten gelijkenissen met het ‘Open Venster’. Zuidwijk heeft bijvoorbeeld net als het ‘Open Venster’ geen goede voorbereiding van het project, een gang van zaken die niet altijd conform de RSPW is en onderdelen van het projectmanagement zijn niet goed uitgevoerd. De Hazelaar heeft nadelige gevolgen van een ‘te rooskleurige planning’, net als het ‘Open Venster’. De afwijkingen van de voorgeschreven werkwijze en gebreken in de projectbeheersing zijn bij De Hazelaar en Zuidwijk van geheel andere orde dan bij het ‘Open Venster’. Bij De Hazelaar en Zuidwijk doet af en toe iets voor wat gelijkenissen vertoont met de gang van zaken bij het ’Open Venster’; de projecten zijn echter nog geheel ‘in control’. De belangrijkste reden dat de gebreken van het ‘Open Venster’ niet meer op die schaal voorkomen, is dat de gemeente meer capaciteit voor het begeleiden van onderwijshuisvesting heeft vrijgemaakt. Ook is er inmiddels zoveel structuur in de nieuwe werkwijze gebracht, dat het informatiebeheer op orde is en dat er sprake is van een zeer duidelijke rolverdeling.

De interne communicatie (ook wel informatievoorziening genoemd) verloopt een stuk beter, omdat het uitvoeringsteam OHV een gedeeld team is van de afdeling Onderwijs en de afdeling Vastgoed. Bij opschaling binnen de gemeentelijke organisatie worden ook gezamenlijke overleggen benut, zoals DONS en de wethouderstaf Onderwijs en Bouwen. Op deze wijze wordt iedereen van dezelfde informatie voorzien. vooraf Zoals eerder beschreven hebben er veel ontwikkelingen plaatsgevonden met betrekking tot de gemeentelijke organisatie rondom onderwijshuisvesting. Veel van deze ontwikkelingen heeft de gemeente in gang gezet naar aanleiding van het evaluatieonderzoek van het ‘Open Venster’. De rekenkamer beoordeelt daarom in deze paragraaf in hoeverre de in dat onderzoek benoemde ‘achterliggende oorzaken’, ook wel tekortkomingen genoemd, nog aan de orde zijn bij de twee casussen die in

138 Brinkgroep, ‘Fasedocument VO’, 23 oktober 2018.

82

gefundeerd bouwen

deze paragraaf centraal staan. Daarbij is het bij deze analyse nog van belang dat de voorbereidingen van Zuidwijk tot en met het vaststellen van het DO volgens de ‘oude werkwijze’ heeft plaatsgevonden. De rekenkamer weegt daarom mee dat deze casus tot het opstellen van het bestek geen profijt kan hebben gehad van de organisatorische wijzigingen die inmiddels zijn doorgevoerd. vergelijking met de tekortkomingen van het ‘Open Venster’ De belangrijkste tekortkomingen van het nieuwbouwproces voor het ‘Open Venster’ en bijbehorende voorbeelden staan in tabel 4-4. 139 tabel 4-4: tekortkomingen evaluatieonderzoek het ‘Open Venster’ tekortkomingen 1. slechte voorbereiding van het project waarbij de complexiteit van het onderwerp is onderschat 2. RSPW niet gevolgd en handvatten niet benut

voorbeelden • geen haalbaarheidsstudie verricht • onvoldoende kwaliteitseisen aanbesteding en gunning op laagste prijs • afwijkingen bij invulling ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgeverschap • niet alle beslisdocumenten zijn opgesteld en nieuwe fasen werden wel gestart terwijl beslisdocumenten nog niet getekend zijn en begroting niet gedekt • projectplan werd niet ‘serieus’ genomen • ambtelijk opdrachtgever had geen inzicht in financiën en risico’s • toezeggingen budget berusten op mondelinge toezeggingen J&O

3. problemen in de informatievoorziening en projectcontrole doordat de aansturingslijn uit te veel schakels bestond

• signalen van hoofdconstructeur over ontbreken werkplan van de aannemer kwamen niet door • rapport over mogelijke vervolgscenario’s werd niet gedeeld met bestuurders • e-mail aanbestedingszaken om anders aan te besteden werd niet opgevolgd

4. onderdelen projectmanagement slecht uitgevoerd

• risico’s werden niet periodiek geïdentificeerd, berekend noch beheerst • risicoclassificatie van het project te laat bijgesteld • tekort van € 6,6 mln. kwam pas heel laat aan het licht • aanbeveling Project Control niet opgevolgd

5. planning te rooskleurig ingeschat

• bij vertraging werd alles doorgeschoven zonder te herijken • communicatie ging uit van ‘best case scenario’s’

139 Policy Research Corperation, ‘Evaluatie onderzoek Het Open Venster’, 11 mei 2018.

83

gefundeerd bouwen

6. onjuiste financiële inschattingen en afwegingen

• ondanks dat VO en DO niet past binnen budget wordt aanbesteed omdat verwacht wordt met een aanbestedingsvoordeel dit te kunnen compenseren, terwijl dit voor het ontwerp niet haalbaar was (te specifiek ontwerp) • kosten zijn eerst alles bepalend en worden vervolgens geheel aan de kant geschoven door tijdsdruk. Het gevolg was dat er niet zorgvuldig werd omgesprongen met gemeenschapsgeld (het uiteindelijke ontwerp is

7. projectdocumentatie was niet op orde

bijna twee keer zo groot als geraamd in PvE) • aanlevering van stukken aan externe adviseurs was niet volledig en juist (niet altijd de laatste versies van stukken) • onvolledig dossier

8. onvolledige/onjuiste informatie(voorziening aan college en raad)

• financiële administratie onvoldoende inzichtelijk • college wacht onderzoek staat houtwerk niet af en laat het demonteren (onomkeerbare maatregel) • college en raad verkeerd geïnformeerd over aantal m2 gymzalen • projectorganisatie deelt onderzoeksrapport niet • verwijzingen naar onderzoeksrapporten in collegebesluiten zijn niet goed herleidbaar • scenario’s worden niet duidelijk en onderscheidbaar beschreven • bepaalde scenario’s worden niet gedeeld met de raad • niet alle relevante partijen (zoals hoofdconstructeur) worden betrokken

In tabel 4-5 wordt aangegeven in hoeverre de tekortkomingen uit tabel 4-4 aanwezig zijn bij De Hazelaar en Zuidwijk. Hierbij wordt aangegeven of de tekortkoming: • niet aanwezig was; • enigszins aan de orde was; • wel aan de orde was.

tabel 4-5: overlap tekortkomingen van het ‘Open Venster’ bij De Hazelaar en Zuidwijk

tekortkomingen van het ‘Open Venster’

Zuidwijk

De Hazelaar

1. slechte voorbereiding van het project, waarbij de complexiteit van

enigszins aan de orde

niet

het onderwerp is onderschat 2. RSPW niet gevolgd en handvatten niet benut

enigszins aan de orde

niet aanwezig

3. problemen in de informatievoorziening en projectcontrole doordat

niet

niet

de aansturingslijn uit te veel schakels bestond

aanwezig enigszins

aanwezig

aan de orde

aanwezig enigszins

4. onderdelen projectmanagement slecht uitgevoerd 5. planning te rooskleurig ingeschat

niet aanwezig

84

aanwezig

gefundeerd bouwen

niet

aan de orde

6. onjuiste financiële inschattingen en afwegingen 7. projectdocumentatie was niet op orde 8. onvolledige/ onjuiste informatie(voorziening aan college en raad)

niet

niet

aanwezig

aanwezig

niet

niet

aanwezig

aanwezig

niet

niet

aanwezig

aanwezig

In tabel 4-5 is te zien dat drie van de acht vastgestelde tekortkomingen bij het ‘Open Venster’ enigszins aan de orde waren bij Zuidwijk en één bij De Hazelaar. tekortkomingen die nog enigszins aan de orde zijn Zuidwijk Bij de casus Zuidwijk heeft een slechte voorbereiding duidelijk een rol gespeeld. Dit is omdat voor Zuidwijk, zoals voorgeschreven in de oude werkwijze, geen BC is opgesteld en tevens het PvE niet is getoetst. Zodoende zijn de kwalitatieve uitgangspunten niet duidelijk vastgesteld (zie paragraaf 3-3-3). Ook is het technische PvE vervolgens pas twee jaar later opgeleverd. Dit heeft tot gevolg dat bij het ontwikkelen van het VO deze uitgangspunten niet duidelijk waren en er bijvoorbeeld niet voldaan werd aan alle eisen van Frisse Scholen. De ernst van de tekortkoming ‘slechte voorbereiding’ is bij Zuidwijk echter van een andere orde dan bij het ‘Open Venster’. Hier bleken de ontwerpen namelijk van een dergelijk ondermaatse kwaliteit dat het niet gebouwd kon worden. Dat is bij Zuidwijk niet aan de orde. Het niet volgen van de RSPW is ook bij Zuidwijk aan de orde geweest. Zoals aangegeven in paragraaf 4-2 zijn verschillende fasedocumenten niet opgesteld of van ondermaatse kwaliteit. De meeste gebreken vonden plaats onder de oude werkwijze.

Na de overgang naar de ‘nieuwe werkwijze’ is er echter ook geen fasedocument opgesteld voor het bestek, terwijl dit wel een ambtelijk beslismoment was. Mogelijk is deze toets niet uitgevoerd, omdat het uitvoeringsteam OHV net gestart was en de procesbeschrijvingen nog niet ontwikkeld waren. In vergelijking met het ‘Open Venster’ zijn dit echter relatief kleine punten. Het ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgeversschap waren namelijk goed geregeld en er was ook een goed projectplan opgesteld. Tevens heeft alle besluitvorming gestructureerd plaatsgevonden. Hierbij heeft ook het ingestelde opdrachtgeverscollectief een positieve rol gespeeld. Dit heeft namelijk voor veel structuur en duidelijke afspraken en beslissingen gezorgd. Een laatste overeenkomst tussen Zuidwijk en het ‘Open Venster’ is dat onderdelen van het projectmanagement slecht zijn uitgevoerd. In de casus Zuidwijk is gewerkt met een projectmanager vanuit PMB. Zoals beschreven in paragraaf 4-3 is er geen structureel risicomanagement uitgevoerd. Wel zijn er incidenteel risicosessies gehouden en werden bijvoorbeeld bepaalde risico’s besproken in het opdrachtgeverscollectief. Met deze werkwijze wordt echter niet voorzien in een structureel inzicht in alle risico’s en wordt ook niet gedegen afgewogen welke beheersmaatregelen moeten worden genomen.

Daar staat tegenover dat in het project Zuidwijk wel voortdurend inzicht is geweest in de kosten en bijvoorbeeld de hoogte van het beschikbaar gestelde budget. In het geval van een tekort, zoals bij de aanbesteding, is dit via de juiste route binnen de gemeente geëscaleerd. De gevolgen van de tekortkomingen in het projectmanagement zijn daarom niet zo groot als bij het

85

gefundeerd bouwen

‘Open Venster’, waar het lange tijd niet duidelijk was dat er een tekort was van € 6,3 mln. en er uiteindelijk allemaal keuzes zijn gemaakt waarvan de gevolgen niet goed doordacht waren (zie ook punt 6 en 8 in tabel 4-4). De Hazelaar Bij De Hazelaar is slechts één van de tekortkomingen van het ‘Open Venster’ enigszins aan de orde. Dit is het te rooskleurig inschatten van de planning. Het te rooskleurig plannen bij De Hazelaar uitte zich bijvoorbeeld in een bezuinigingsopgave, waarvoor vier tot zes weken werden gegeven, maar uiteindelijk zes maanden kostte. Ook is er in de BC een planning opgenomen die niet haalbaar is gebleken. Het lijkt erop dat de gemeente in deze casus op vergelijkbare wijze plant als bij andere scholen en daarbij onderschat welk effect de complexiteit van dit project heeft op de planning. Immers, dit is een project met een relatief groot budget en veel kwaliteitseisen vanwege het ook te ontwikkelen revalidatiecentrum. Ook moet in het ontwerp rekening gehouden worden met de uitgebreide gebruikerseisen die horen bij de doelgroep, zoals parkeergelegenheid voor alle busjes waarmee de leerlingen worden gebracht en bijvoorbeeld het aantal liften dat nodig is om alle leerlingen bij een calamiteit (zoals bijvoorbeeld brand) op tijd het gebouw uit te krijgen.

tekortkomingen die niet meer aan de orde zijn Doordat er met het instellen van het uitvoeringsteam OHV een hele duidelijke projectstructuur is opgetuigd waarbij altijd op elk project dezelfde controle wordt uitgeoefend, is de beheersing van deze projecten meer een geoliede machine geworden. Het is niet langer iets wat de assetmanagers van afdeling Vastgoed en accountmanagers van afdeling Onderwijs erbij hoeven te doen. Hierdoor is de kwaliteit van de uitvoering van deze taken aanzienlijk op vooruit gegaan. Dit blijkt ook uit de procesbeschrijvingen die zijn ontwikkeld en blijvend aangepast worden. Het uitvoeringsteam OHV laat daarmee lerend vermogen zien. De problemen die genoemd zijn in tabel 4-4 zijn grotendeels al opgelost door de taken duidelijk te beleggen bij functionarissen die er ook tijd voor hebben en de informatie ook allemaal conform de richtlijnen in te richten. De rekenkamer heeft zelf ook kunnen zien dat het informatiebeheer nu op orde is (punt 7 uit tabel 4-4), waardoor voor elk project duidelijk is wat de stand van zaken is. Door de goede vastlegging van documentatie zijn de functionarissen die betrokken zijn in de onderwijshuisvestingsprojecten ook vervangbaar.

Ook is de kans op grote misverstanden door problemen in de informatievoorziening aanzienlijk afgenomen, en is de kans op onjuiste informatievoorziening aan de raad en het college een stuk kleiner geworden (punt 8 uit de tabel 4-4). Tot slot kunnen financiële keuzes beter onderbouwd en gemaakt worden op basis van een goed informatiebeheer (punt 6 uit tabel 4-4). In interviews hebben ambtenaren aangegeven dat binnen de gemeente zelf meer aandacht is gekomen voor (de samenwerking met) onderwijshuisvesting omdat er een duidelijk aanwijsbaar team bestaat, dat hier expliciet over gaat. Dit geldt bijvoorbeeld voor gebiedsontwikkelingen waar scholen onderdeel van uitmaken. Ook is het gemakkelijker om binnen de gemeente samenwerking op te zoeken met andere afdelingen. De rekenkamer ziet de capaciteit die is vrijgemaakt voor onderwijshuisvesting (uitvoeringsteam OHV) als belangrijke reden van de geschetste vooruitgang in de casussen De Hazelaar en Zuidwijk ten opzichte van het ‘Open Venster’. Daarnaast verloopt de informatievoorziening ook een stuk beter omdat het uitvoeringsteam OHV

86

gefundeerd bouwen

een gedeeld team is van de afdeling Onderwijs en de afdeling Vastgoed. Bij opschaling binnen de gemeentelijke organisatie worden ook gezamenlijke overleggen benut zoals DONS en de wethouderstaf Onderwijs en Bouwen. Zoals beschreven in paragraaf 3-2-3 is DONS een dienstoverleg tussen het hoofd van de afdeling Onderwijs en het hoofd van de afdeling Vastgoed en de betrokken ambtenaren. Op deze wijze wordt iedereen van dezelfde informatie voorzien. Dit geldt dus ook voor de wethouders die gezamenlijk worden geïnformeerd in het zogenoemde wethouderstaf overleg. In hoeverre de projectprocedures en -beheersing ook naar behoren verlopen wanneer de school bouwheer is, staat in het volgende hoofdstuk beschreven.

87

gefundeerd bouwen

Rekenkamer

Rotterdam

88

gefundeerd bouwen

5

casussen bouwheerschap bij schoolbesturen

inleiding In dit hoofdstuk worden de casussen behandeld waarbij het bouwheerschap bij de schoolbesturen is belegd. De casussen die in dit hoofdstuk aan de orde komen zijn: • Avicenna college (gebruiksfase); • Jan Antonie Bijloo (initiatieffase); • Nicolaasschool (initiatieffase); • Schreudercollege (initiatieffase). In tabel 5-1 staan de onderzoeksvragen van dit onderzoek en de bijbehorende normen weergegeven. tabel 5-1: normen onderzoeksvragen

normen

paragraaf

1. Is binnen de geselecteerde casussen het

In de casus is conform de (destijds) geldende

5-2

huisvestingsproces conform beleid verlopen

kaders gewerkt zoals de RSPW, de

en wat zijn de verklaringen voor eventuele

Bouwleidraad, de Procesbeschrijving en de

afwijkingen?

Opdrachtgevers en projectstructuur OHV projecten.

2. In hoeverre heeft de projectcontrole

De gemeente beheerst de projecten op de

binnen de casussen adequaat gewerkt en

GROTICK-aspecten (geld, risico, organisatie,

wat zijn de verklaringen voor een eventueel

tijd, informatie, communicatie en kwaliteit) en

mindere controle?

maakt daarbij gedegen afwegingen.

3. Komen de tekortkomingen die tot

Geen normen, analytische vraag.

5-3

5-4

problemen hebben geleid bij het ‘Open Venster’ nog voor in de onderzochte casussen?

Voor de beantwoording van de deelvragen heeft de rekenkamer elke casus, net zoals in hoofdstuk 4, beoordeeld aan de hand van de procesbeschrijving zoals die op dat moment gold (zie paragraaf 3-3). De bevindingen hiervan staan in paragraaf 5-2. De bevindingen met betrekking tot de projectcontrole, geclusterd in zogeheten GROTICKaspecten, staan in paragraaf 5-3. In paragraaf 5-4 wordt, net zoals in hoofdstuk 4, getoetst in hoeverre de tekortkomingen die tot problemen hebben geleid bij het ‘Open Venster’ ook aan de orde zijn bij de casussen die in dit hoofdstuk centraal staan.

89

gefundeerd bouwen

procesverloop Avicenna college, J.A. Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege De casus Avicenna is getoetst aan de oude werkwijze. Het proces is niet geheel conform de voorgeschreven procedure verlopen. Zo ontbrak een huisvestingsaanvraag van het schoolbestuur en kon de gemeente de aanvraag bouwvoorbereidingskrediet niet overleggen. In formele zin zijn alle stappen in de oude werkwijze verder wel opgevolgd. De rekenkamer stelt vast dat het aanbestedingsproces rondom het Projectmanagement (met opdrachtwaarde van € 254.100 incl. btw) onrechtmatig is geweest. Daarnaast was het aanbestedingsproces onzorgvuldig verlopen. Hierbij heeft Avicenna als opdrachtgever HEVO bevoordeeld en is de mededinging vervalst. Daar Avicenna het bouwheerschap droeg, lag de verantwoordelijkheid voor het aanbestedingsproces primair bij het schoolbestuur als opdrachtgever. De gemeente heeft haar toezichthoudende rol hier in eerste instantie goed ingevuld door te wijzen op de afbreukrisico’s en dat een EU-aanbesteding nodig was, maar heeft haar toezichthoudende rol na de aanbesteding niet goed bewaakt. Voor de realisatie van de renovatie en uitbreiding heeft Avicenna ook een EU-aanbesteding uitgeschreven. De gegunde opdrachtwaarden hiervan telden op tot een bedrag van circa € 9,8 mln. incl. btw.

De rekenkamer stelt vast dat aan de hand van het kostenoverzicht bij de eindafrekening bij de controleverklaring niet mogelijk is om te bepalen hoe het beschikte bedrag van de gemeente (€ 12,7 mln.) besteed is. Er is een onverklaarbaar groot verschil van bijna € 2,5 mln., omdat de optelsom van de gegunde opdrachtwaarden niet overeenkomt met het beschikte bedrag. Bovendien was hierbij sprake van risicodragend projectmanagement, waarvan de afspraken en bepalingen zijn opgenomen in de overeenkomst Projectmanagement. Een van de afspraken is dat een eventueel positief resultaat van de aanbesteding aan de aannemer tussen de school en HEVO verdeeld zou worden. Niet uitgesloten kan worden dat dit is gebeurd. De betrokken functionarissen van de gemeente gaven echter aan niet op de hoogte te zijn van deze afspraken en bepalingen, terwijl zij al wel op de hoogte waren van de mogelijke afbreukrisico’s die verbonden zijn aan het risicodragend projectmanagement. De rekenkamer stelt vast dat de gemeente op basis van de verstrekte en beschikbare documenten niet in staat kan zijn om met zekerheid te bepalen waaraan het geld precies is besteed. Ten aanzien van de toezichthoudende rol van de gemeente concludeert de rekenkamer daarom dat de gemeente hierin ernstig tekort is geschoten. De casussen J.A. Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege zijn beoordeeld aan de hand van de nieuwe werkwijze.

Er is voldaan aan alle vereisten van de voorgeschreven procedure voor de initiatieffase. inleiding In deze paragraaf worden van elke casus de resultaten weergegeven van de toetsing aan de procesbeschrijving. Twee casussen (Jan Antonie Bijloo en Schreudercollege) hebben de initiatieffase volledig doorlopen en bevinden zich aan de start van de ontwerpfase. De Nicolaasschool zit halverwege de initiatieffase. Voor deze drie casussen wordt de nieuwe werkwijze toegepast. Voor het Avicenna college (hierna: Avicenna) geldt de oude werkwijze, omdat dit project is gestart en afgerond voordat het uitvoeringsteam OHV is opgericht. Daarom wordt de casus Avicenna apart behandeld.

90

gefundeerd bouwen

korte introductie scholen Avicenna college Het Avicenna college is een school op islamitische grondslag waar VMBO, MAVO, HAVO en VWO gevolgd kan worden. Het bestuur van het Avicenna is de Stichting voor Islamitisch Voortgezet Onderwijs in Rotterdam (SIVOR). Avicenna is opgericht nadat het Ibn Ghaldoun in 2013 failliet is gegaan. Op dat moment zaten 650 leerlingen zonder een school. De school nam destijds tijdelijk intrek in twee vrijstaande gebouwen, die in slechte staat verkeerden en volgens de gemeente ook aan vervanging toe waren. De ‘Schuif op Zuid’ zorgde ervoor dat er ruimte vrij kwam achter het Ikazia ziekenhuis. Het schoolbestuur van Avicenna kreeg toen deze locatie (Montessoriweg 55) toegewezen. In de tussentijd was de school verspreid over twee locaties (Putsebocht 21 en de Schere 47). Na de renovatie en uitbreiding van het pand aan de Montessoriweg 55 zijn alle onderwijsrichtingen hier ondergebracht. De oplevering van het schoolgebouw Avicenna vond plaats in februari 2018. In het schooljaar 2014-2015 lag het leerlingenaantal op 534. Het project is gestart met een verwachtte groei van het leerlingenaantal tot 800 leerlingen voor het pand. Jan Antonie Bijloo (J.A. Bijloo) De OBS (openbare basisschool) J.A. Bijloo is een reguliere basisschool en behoort bestuurlijk tot de stichting Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam (BOOR). Op de J.A.

Bijloo school is het aantal leerlingen in 2025 volgens de groeiprognose ongeveer 259. Het leerlingenaantal per 1 oktober 2017 was 241. J.A. Bijloo is opgenomen op positie 21 van de aandachtspandenlijst (derde tranche) van het IHP 2015–2019. Dit project betreft oorspronkelijk een nieuwbouw in combinatie met de ontwikkeling van een zogeheten onderwijs- en sportcampus. Hiermee wordt een vervangende nieuwbouwontwikkeling van J.A. Bijloo en het Thorbecke, die ernaast ligt, bedoeld. De middelbare school Thorbecke is evenals J.A. Bijloo onderdeel van BOOR en is ook opgenomen op de lijst van 50 aandachtpanden. Het doel van de realisatie van het onderwijspark is een onderwijsvoorziening voor 2–18 jarigen, waarin wordt samengewerkt en doorstroom mogelijk is. Vanuit BOOR is de nadrukkelijke wens om de nieuwbouwopgaven van de scholen te combineren in een soort campusachtige omgeving die verder gaat dan alleen onderwijs. 140 De campusachtige visie omvat ook herinrichting van de nabijgelegen sportvelden en een gymzaal in beheer van de gemeente. Daarnaast was het ook de bedoeling dat een organisatie die kinderopvang aanbiedt als medegebruiker onderdeel gaat uitmaken van het nieuwe gebouw van J.A. Bijloo.

Inmiddels heeft de gemeente na de beoordelingsprocedure van de BC de door het schoolbestuur gewenste ontwikkeling van sportvoorzieningen en de nieuwbouwprojecten van de beide scholen van elkaar losgekoppeld. Vanuit de gemeente wordt de ontwikkeling van een schoolgebouw als een solitaire ontwikkeling beschouwd, onafhankelijk van de andere ontwikkelingen in het gebied. 141 De reden hiervoor is omdat de planvorming rondom Thorbecke meer tijd gaat kosten. De gemeente ziet op dit moment nog geen aanleiding om de nabijgelegen sportvelden en de gymzaal ook aan te pakken. Wat de gemeente betreft wordt dit dus (vooralsnog) geen gebiedsontwikkeling. Daarnaast is de huidige staat van het schoolgebouw van J.A. Bijloo zo slecht dat het schoolbestuur ook vindt dat het onverstandig is om te wachten op de plannen van Thorbecke. Verder is de kinderopvang ook uit de plannen

140 Zoals blijkt uit de businesscase J.A. Bijloo, opgesteld door ICS adviseurs i.s.m. De ZwarteHond, van 23 mei 2019. 141 Interviews.

91

gefundeerd bouwen

gehaald, omdat op directieniveau in het DONS is besloten dat de gemeente alleen een rol speelt bij de opvang waar sprake is van een voor- en vroegschoolse educatie (vve) subsidie. 142 In het ambtelijk wederhoor heeft de gemeente aangegeven dat er geen financiële overeenstemming kwam tussen het schoolbestuur (bouwheer) en de kinderopvangorganisatie ten aanzien van de investering in (commerciële) BSO ruimte en vervolgens heeft de kinderopvangorganisatie zich teruggetrokken. Dit betekent dat commerciële partijen voor de kinderopvang niet worden gefaciliteerd als de (commerciële) kinderopvang zelf niet kan/wil investeren in nieuwbouwontwikkeling voor BSO (buitenschoolse opvang). Nicolaasschool De Nicolaasschool is een reguliere basisschool van het schoolbestuur RVKO. De school heeft ongeveer 700 kinderen. De leerlingen van de school zitten verspreid over vier locaties, namelijk het hoofdgebouw, het pand Kleine Nicolaas, de dependance 3/4 en de dependance 5/6. Dit project behelst het afstoten van drie panden (Kleine Nicolaas en de dependances) zodat er een concentratie van de school ontstaat op één locatie door realisatie van vervangende nieuwbouw of renovatie. De Nicolaasschool is onderdeel van de top 50 en stond gepland voor start 2016 (eerste tranche).

Dit project is een pioniersproject met betrekking tot het geheel integraal aanpakken van de nieuwbouw van een school in een grotere gebiedsontwikkeling; dus rekening houdend met bijvoorbeeld het verbeteren van de sociaal- maatschappelijke status van deze wijk, de speelfaciliteiten van de kinderen en de zorg rondom de kinderen. Schreudercollege Het Schreudercollege (Taborstraat) is een school voor Voortgezet Speciaal Onderwijs (VSO) en valt onder het schoolbestuur Horizon. Horizon staat voor speciaal onderwijs en jeugdzorg. Horizon heeft naast het reguliere VSO programma onderwijs-zorg en zorg-onderwijs arrangementen omdat leerlingen die in het speciaal onderwijs terecht komen vaak ook zorgvragen hebben. De term die eerst wordt genoemd is leidend, d.w.z. weegt het zwaarst. Dit wordt vormgegeven met de aanbieders van jeugdzorg die de aanbesteding gegund hebben gekregen. Horizon is gehuisvest op meerdere locaties en heeft ca. 1.700 leerlingen in het onderwijs en ruim 3.000 zorgtrajecten. Aan de Taborstraat zijn cluster 4-leerlingen gehuisvest. Cluster 4-onderwijs is speciaal onderwijs bedoeld voor kwetsbare leerlingen met psychische problemen en gedragsproblemen. Dit project is oorspronkelijk in 2015 als een reguliere aanvraag in het HVP 2016 bij de gemeente binnengekomen. Later is eind 2017 dit project toegevoegd aan de lopende projecten die het uitvoeringsteam OHV begeleidt.

Dit project is ingegeven door het groeiend aantal leerlingen en niet zozeer door verval van het schoolgebouw. Het betrof aanvankelijk een uitbreidingsaanvraag van drie lokalen. Uiteindelijk is het project uitgemond in sloop/nieuwbouw met gymvoorziening voor maximaal 150 leerlingen. procesbeoordeling Avicenna De beoordeling van het proces rondom de renovatie van Avicenna heeft aan de hand van de ‘oude werkwijze’ plaatsgevonden. In tabel 5-2 staat aangegeven in hoeverre de gemeente de voorgeschreven stappen heeft gevolgd. De score aanduiding is

142 Gemeente Rotterdam, verslag DONS van 25 juni 2019.

92

gefundeerd bouwen

weergegeven door een √ of x. Een √ betekent dat de voorgeschreven stappen zijn doorlopen en dat de aangetroffen document(en) bij de betreffende processtap voldoen aan de eis(en) en een x houdt in dat hier niet aan de eis(en) is voldaan.

tabel 5-2: procesbeoordeling Avicenna fase

acties

documenten

1 initiatieffase

schoolbestuur dient

geen aanvraag conform VVHOR en HVP x *

huisvestingaanvraag in gemeente keurt deze en geeft

beschikkingen √

beschikking af 2 realisatiefase

vastleggen huisvestingsbehoefte

functioneel, ruimtelijk en technisch PvE √

toets en goedkeuring PvE

gemeente heeft PvE getoetst en goedgekeurd 143 √

aanvraag

geen document 144 x

bouwvoorbereidingskrediet bouwvoorbereiding en prijs- en

opdracht aannemer: HEVO 8 juli 2016

contractvorming

(risicodragend incl. uitvoering) √ realisatieovereenkomst aannemer: niet bekend, vanuit HEVO verzorgd. 145

aanvraag betaalbaar stellen

het schoolbestuur heeft een

beschikking

bevoorschottingschema aan gemeente

realisatie

voorgelegd. De gemeente heeft dit bevestigd en overgenomen in een betalingsschema. 146 √

melden oplevering en nieuwe

mutatieformulier huisvesting √

eigendomssituatie 3 opleverfase

opleveren

proces verbaal van oplevering √ accountantsverklaringen √ NEN 2580 meting √ eindafrekening: bij het informeel wederhoor is een eindafrekening bij de controleverklaring aangeleverd. √

*Dit is onderdeel geworden van de brief ‘Schuif op Zuid’, waarbij een ambtshalve opname op het HVP 2015 is opgenomen.

initiatieffase De start van het huisvestingsproces van Avicenna speelt rond dezelfde periode als de bouwperikelen begonnen rond het ‘Open Venster’ en dus ruim voor het tot stand komen van het uitvoeringsteam OHV.

143 E-mail ambtenaar, 24 april 2016. 144 De gemeente geeft aan dat het schoolbestuur geen BVK heeft aangevraagd. De rekenkamer vermoedt dat dit niet nodig was omdat de opdracht in een keer is aanbesteed aan HEVO. 145 De rekenkamer heeft de overeenkomsten tussen schoolbestuur en aannemers bij het schoolbestuur opgevraagd, maar niet ontvangen. Op 19 juni 2020 is de rekenkamer op locatie gaan zoeken, maar heeft geen overeenkomsten aangetroffen. 146 SIVOR, brief aan gemeente ‘Bevoorschottingsschema’, 8 juli 2016.

93

gefundeerd bouwen

De afdeling J&O (cluster MO) heeft in juli 2015 een opdrachtbrief aan de afdeling Maatschappelijk Vastgoed (cluster SO) gestuurd om uitvoering te geven aan de ‘Schuif op Zuid’. 147 In deze brief staat dat Avicenna hiervan onderdeel uitmaakt, wat volgens de gemeente de reden is dat geen aparte huisvestingsaanvraag door het schoolbestuur benodigd is. De Bouwleidraad en de Verordening schrijven dit echter wel voor. Net zoals bij de casus Zuidwijk (zie paragraaf 4-2-2) ontbreekt hiermee ook een toets van de bouwtechnische staat van het oude pand. In de projectenmonitor (zie tabel 1-2) staat het project omtrent Avicenna opgenomen als sloop/nieuwbouw, maar in de praktijk bleek sprake te zijn geweest van renovatie met uitbreiding. In het huisvestingprogramma 2015 is reeds een bedrag van € 15 mln. opgenomen voor de gehele schuifoperatie. Voor de renovatie en verhuizing van Avicenna is maximaal € 7,5 mln. inclusief btw als budget opgenomen. realisatiefase In het kader van de ‘Schuif op Zuid’ en omdat het schoolbestuur destijds nog in oprichting was, is het bouwheerschap in eerste instantie overgedragen aan de gemeente. 148 In juni 2016 is het bouwheerschap teruggegaan naar het schoolbestuur. 149 Dit gebeurde op verzoek van het schoolbestuur, omdat het verwachtte het project sneller en goedkoper te kunnen realiseren dan de gemeente, die als planning 2020 had.

150 De overdracht van het bouwheerschap ging samen met een verhoging van het budget. Voor Avicenna betekende dit dat er ten opzichte van de eerdere beschikking van € 7,5 mln. een aanvulling van € 5,2 mln. (HVP 2016) werd opgenomen. 151 De totale middelen bedroegen hiermee € 12,7 mln. taakstellend (inclusief alle bijkomende kosten en inclusief btw) en middels een beschikking is de overdracht bouwheerschap vastgelegd. 152 De rekenkamer stelt vast dat zowel het oorspronkelijk bedrag van € 7,5 mln. en het aanvullend budget van € 5,2 mln. niet zijn onderbouwd met een kostenberaming. 153 De rekenkamer heeft ondanks meermaals navragen bij de gemeente in ieder geval geen documenten hiervan ontvangen. Europese aanbestedingen en betrokkenheid HEVO Avicenna heeft de volgende opdrachten via Europese aanbesteding uitgezet: • De (openbare) aanbesteding risicodragend Projectmanagement (hierna: aanbesteding Projectmanagement) met een opdrachtwaarde van € 254.000 incl. btw. De aankondiging vond op 13 mei 2016 plaats. Voor deze aanbesteding is een gunningsleidraad opgesteld (hierna: Gunningsleidraad). 154 • De (niet-openbare) aanbesteding voor de realisatie van de renovatie en uitbreiding (hierna: Aanbesteding van de renovatie) met een totale opdrachtwaarde van € 9,8 mln. incl. btw. De aankondiging vond op 10 juni 2016 plaats. In de daarbij behorende

147 Gemeente Rotterdam, directeur J&O, brief ‘Opdrachtbrief Schuifoperatie op Zuid’, 8 juli 2015. 148 Interview. 149 Gemeente Rotterdam, college burgemeester en wethouders, e-mail ‘Agendapost Bouwheerschap Avicenna’, 22 juni 2016; E-mail ambtenaar, ‘Uitslag B&W 28 juni 2016’, 29 juni 2016. 150 Interview. 151 Gemeente Rotterdam, notitie ‘Toelichting aanvullende budgetten projecten HVP 2016’, 16 juni 2016. 152 Gemeente Rotterdam, directeur J&O, brief aan SIVOR ‘Beschikking overdracht bouwheerschap’, 28 juni 2016. 153 Interview. 154 https://www.tenderned.nl/tenderned-tap/aankondigingen/85428;section=2

94

gefundeerd bouwen

Selectieleidraad uitvoerende partijen (hierna: de Selectieleidraad) 155 is de aanbesteding van de renovatie verdeeld in drie percelen. Ten aanzien van het proces van de aanbesteding Projectmanagement merkt de rekenkamer op dat deze onzorgvuldig is verlopen. Avicenna heeft hierbij als opdrachtgever HEVO bevoordeeld en in strijd gehandeld met wet- en regelgeving (artikel 1.10 a en b Aanbestedingswet), waarbij sprake is van vervalste mededinging. De rekenkamer concludeert op basis hiervan dat deze aanbesteding onrechtmatig heeft plaatsgevonden. Hieronder volgt de onderbouwing van deze conclusie. De rekenkamer heeft juridisch advies ingewonnen bij een advocatenbureau over het proces rondom de aanbesteding Projectmanagement. In onderstaande kader staat een toelichting over of er sprake was van bevoordeling en/of belangenverstrengeling van HEVO.

aanbesteding Projectmanagement: schijn van bevoordeling en/of belangenverstrengeling De vragen luiden als volgt: 156 a Heeft het Avicenna College de aanbesteding Projectmanagement ontworpen met het doel HEVO te bevoordelen en daarmee in strijd gehandeld met artikel 1.10a Aanbestedingswet 2012 (Aw)? b Is door de betrokkenheid van HEVO bij de voorbereiding van de aanbesteding Projectmanagement en/of de aanbesteding van de Renovatie sprake van een belangenconflict als bedoeld in artikel 1.10b Aw? Antwoorden uit onderzoek: 157 a Het Avicenna College heeft HEVO in strijd met artikel 1.10a Aw bevoordeeld door niet vooraf de beschikbare (en bij HEVO bekend veronderstelde) gegevens te delen met de andere gegadigden. Hierdoor is geen ‘level playing field’ gecreëerd door het Avicenna College. Dit zou alleen anders zijn indien het Avicenna College aannemelijk kan maken dat ook HEVO niet over de betreffende beschikbare gegevens beschikte dan wel dat vóór de inschrijving de betreffende gegevens nog niet beschikbaar waren. b Voor vraag b geldt nagenoeg hetzelfde als onder vraag a. Het Avicenna College heeft in strijd met artikel 1.10b Aw gehandeld door een belangenconflict met HEVO niet te voorkomen.

Er moet worden aangenomen dat HEVO door haar betrokkenheid bij de voorbereiding van de aanbesteding Projectmanagement en haar betrokkenheid bij de voorbereiding en begeleiding van de aanbesteding van de renovatie een kennisvoorsprong had waardoor de mededinging is vervalst. Dit is alleen anders indien het Avicenna College aannemelijk kan maken dat er door de door haar getroffen maatregelen geen sprake is van een kennisvoorsprong van HEVO. De rekenkamer stelt overigens vast dat er geen enkele aanpassing is gedaan aan de aanbesteding Projectmanagement.

155 HEVO, ‘Selectieleidraad uitvoerende partijen (Europese aanbesteding)’, 10 juni 2016. 156 Notitie van Ploum inzake aanbesteding Avicenna College van 6 juli 2020, randnummer 11. 157 Notitie van Ploum inzake aanbesteding Avicenna College van 6 juli 2020, randnummer 13 en 14.

95

gefundeerd bouwen

Er heeft slechts één partij ingeschreven op de aanbesteding Projectmanagement, namelijk HEVO. 158 HEVO heeft de opdracht gekregen en op 11 juli 2016 is de overeenkomst Risicodragend Projectmanagement (hierna: overeenkomst Projectmanagement) gesloten tussen Avicenna en HEVO. 159 Dat Avicenna HEVO bevoordeeld heeft, blijkt onder meer uit de volgende zaken: • HEVO heeft al voor de opdrachtverkrijging al gewerkt aan het Voorlopig Ontwerp en had hierdoor kennis van het project. Dit blijkt uit het betalingsschema van HEVO van 23 mei 2016 160 en de daarin genoemde eerste termijn van 1 mei 2016 en uit een spreadsheet van HEVO als onderdeel van de VO-stukken. Dus de eerste termijn was al beoogd voordat de opdracht gegund was. • Voorafgaand aan de gunning van de aanbesteding Projectmanagement heeft Avicenna de Aanbesteding van de renovatie aangekondigd. In de bijbehorende Selectieleidraad is bepaald dat HEVO de aanbesteding van de renovatie zal begeleiden in opdracht van Avicenna. Daarnaast wordt vermeld dat Avicenna van plan is een risicodragend projectmanagementbureau te contracteren. 161 Hieruit blijkt al de betrokkenheid van HEVO; nog voordat de opdracht voor risicodragend projectmanagement aan HEVO is gegund. • De overeenkomst voor risicodragend projectmanagement die HEVO met het schoolbestuur heeft gesloten komt niet overeen met de oorspronkelijke opdracht bij de aanbesteding.

In de Gunningsleidraad wordt expliciet benadrukt dat de bouw geheel voor risico van de opdrachtnemer dient plaats te vinden. 162 Uit analyse van de overeenkomst Projectmanagement (artikel 6) blijkt echter dat er wel degelijk risico’s zijn die Avicenna op zich heeft genomen. Hierdoor komt de gesloten overeenkomst niet overeen met de oorspronkelijke opdracht bij de aanbesteding. De uiteindelijke overeenkomst is namelijk ‘voordeliger’ voor HEVO (door risicoverschuiving van opdrachtnemer naar opdrachtgever) geworden in vergelijking met de voorwaarden bij de aanbesteding. 163 Dit betekent dat er wezenlijke wijzigingen zijn geweest in de voorwaarden bij de aanbesteding en de uiteindelijke overeenkomst. Geïnteresseerde partijen die wellicht hadden besloten om niet in te schrijven op deze aanbesteding onder de oorspronkelijke voorwaarden, hadden misschien wel willen inschrijven als deze wijzigingen bekend waren geweest. Dus de opdracht die HEVO heeft gekregen is eigenlijk niet als zodanig aanbesteed. rol van de gemeente Uit interviews blijkt dat het de bedoeling van Avicenna was om HEVO rechtstreeks opdracht te geven voor het risicodragend projectmanagement. Ook de gemeente geeft bij de rekenkamer aan dat bij de overdracht van het bouwheerschap voor hen belangrijk was dat zij wisten dat HEVO de opdracht ging uitvoeren.

HEVO is namelijk een ervaren partij en de school was nog in oprichting. 164 De opdracht is vervolgens (uiteindelijk) wel in een EU-aanbesteding gegoten, nadat de gemeente Avicenna erop had gewezen dat dit niet zonder aanbestedingsprocedure aan HEVO gegund mocht

158 De gunning van de opdracht is op 5 juli 2016 gepubliceerd op TenderNed. 159 HEVO, ‘Overeenkomst risicodragend projectmanagement’, 5 juli 2016, ondertekend door SIVOR en HEVO. 160 HEVO, termijnschema o.b.v. Samenwerkingsovereenkomst en overallplanning (oplevering december 2017), 23 mei 2016. 161 HEVO, ‘Selectieleidraad uitvoerende partijen (Europese aanbesteding)’, 10 juni 2016. 162 SIVOR, ‘Gunningsleidraad aanbesteding risicodragend projectmanagement herhuisvesting Avicenna College’, pag. 5, 13 mei 2016. Notitie van Ploum inzake aanbesteding Avicenna van 6 juli 2020, randnummer 55. 163 HEVO, ‘Overeenkomst risicodragend projectmanagement’, artikel 6, 5 juli 2016. Notitie van Ploum inzake aanbesteding Avicenna College van 6 juli 2020, randnummer 58. 164 Interview.

96

gefundeerd bouwen

worden (terwijl deze informeel dus al beklonken was en HEVO al aan de uitvoering was begonnen). 165 De juridisch adviseur van de gemeente heeft destijds ook opgemerkt dat er grote afbreukrisico’s rondom deze aanbesteding waren. Zo stelde hij dat de betrokkenheid van HEVO bekend was bij andere marktpartijen. Daarover zijn ook vragen gesteld, wat blijkt uit de Nota van Inlichtingen bij de aanbesteding. 166 Ook is de wijze van gunning niet geheel transparant en er ontbreekt een conceptovereenkomst voor risicodragend projectmanagement. Als gevolg hiervan is er een groot risico rondom bezwaren op de gunningsbeslissing. 167 Daar Avicenna het bouwheerschap droeg, lag de verantwoordelijkheid voor het aanbestedingsproces primair bij het schoolbestuur als opdrachtgever. De gemeente heeft zijn toezichthoudende rol hier in eerste instantie goed opgepakt door te wijzen op de afbreukrisico’s en dat een EU-aanbesteding nodig was, maar dat ontslaat de gemeente niet van haar verantwoordelijkheid het bouwproces ook na de aanbesteding goed te bewaken. Het is zaak dat de gemeente blijft monitoren hoe de aanbesteding van de opdracht uiteindelijk in de markt is gezet en gegund, omdat het schoolgebouw wordt bekostigd met gemeenschapsgeld. Bovendien had de gemeente toegezegd om ondersteuning te bieden bij de aanbesteding.