20bb16807 Brief Rekenkamer Rotterdam over rapport gefundeerd bouwen. Onderzoek naar nieuwbouw en renovatie scholen

28

gefundeerd bouwen

betrekking op de onderzochte casussen. De rekenkamer blijft derhalve bij haar conclusie dat het college geen inzicht heeft in de bouwkundige staat van de schoolgebouwen. Bij conclusie 5 heeft het college slechts gereageerd op een deel van de conclusie. Het is van mening dat het niet reëel is om de gerealiseerde investering tot en met 2018 af te zetten tegen het totale krediet van ruim € 500 mln. dat in fasen is toegekend. Het is niet duidelijk waarom dit niet reëel is. Van belang hier is de constatering dat er weinig voortgang in de bouwprojecten, met name van de top 50, zat. Van het bestede bedrag van € 111 mln. (circa 21%) zijn veertien projecten bekostigd, waarvan slechts één project afkomstig is van de top 50 uit het IHP 2015-2019. Hoewel dit IHP is vastgesteld in 2014, is tot de zomer van 2016 nog niet gestart met de uitvoering hiervan. De realisatie van bouwprojecten uit het IHP loopt dus fors achter. Het college deelt conclusie 6 over informatievoorziening aan de raad evenmin. Het stelt dat de raad over de kredieten voor onderwijshuisvesting wordt geïnformeerd bij de jaarrekeningen en bij de (eerste herzieningen) van de begrotingen. Dit is juist, maar de financiële gevolgen van de kredietverhogingen in de vorm van huurverhoging (op den duur) zijn niet duidelijk met de raad gedeeld.

Verder wordt de raad volgens het college tweemaal per jaar geïnformeerd over de voortgang van alle onderwijshuisvestingsprojecten door een projectenmonitor. Uit het gemeentelijk raadsinformatiesysteem blijkt echter dat alleen een projectenmonitor van 12 maart 2019 aan de raad is verstrekt. aanbevelingen Bij aanbeveling 1 geeft het college aan ‘de Leidraad Bouwprojecten op het onderdeel risicomanagement kritisch te zullen bezien’. Of het daarmee invulling aan de aanbeveling geeft (namelijk, om in de nieuwe werkwijze op te nemen dat de OHVmanager door de bouwheer georganiseerde risicosessies actief bijwoont en eventueel deze zelf organiseert), is de rekenkamer niet duidelijk. Het college neemt aanbeveling 2 niet over. De rekenkamer beveelt aan om te borgen voor voldoende expertise om toezicht te houden op de aanbestedingen in bouwprojecten waarbij het schoolbestuur bouwheer is. Het college stelt dat in de nieuwe situatie voldoende expertise in het uitvoeringsteam OHV is om de toezichthoudende rol naar behoren uit te kunnen voeren en dat de huidige werkwijze met accountantsverklaring voldoet. De rekenkamer wijst er echter op dat de casus Avicenna heeft laten zien dat kritischer naar de accountantsverklaring dient te worden gekeken, vooral in gevallen als er sprake is van “doorgelegde” aanbestedingen bij schoolbesturen.

Aanbeveling 3 om de staat van de schoolgebouwen opnieuw te herijken neemt het college ook niet over, omdat het nieuwe IHP 2020-2023 niet gebaseerd zou zijn op de Quick Scan uit 2006/2007. Zoals eerder bij conclusie 4 is aangegeven beschikte de rekenkamer eerst niet over de door het college genoemde schouwgegevens uit 2013 en heeft de schouwgegevens alsnog opgevraagd. Het aangeleverde rapport blijkt echter geen bouwkundige metingen te bevatten. De rekenkamer blijft daarom bij haar aanbeveling om wel inzicht te verkrijgen in de bouwkundige staat van de schoolpanden. Zoals de rekenkamer ook in haar rapport betoogt (zie paragraaf 2-2-5 van de nota van bevindingen) kunnen bepaalde andere panden inmiddels hard

29

gefundeerd bouwen

achteruit zijn gegaan en mogelijk slechter scoren dan de panden in de aandachtspandenlijst. Daarom is een herijking van de staat schoolgebouwen nodig. Het college neemt de aanbevelingen 4 en 5 (over de informatievoorziening aan de raad) niet over, omdat de raad via de meerjarenbegroting wordt geïnformeerd over de financiële gevolgen van de activering van kredieten voor onderwijshuisvesting. Daarnaast wordt de raad middels voortgangsberichten en een projectenmonitor over de uitvoering van het IHP 2015-2019 geïnformeerd. De rekenkamer beveelt echter aan om zowel financiële als kwalitatieve gegevens over bouwprojecten te bundelen en deze in voortgangsrapportages aan de raad te presenteren. Dit voorkomt niet alleen versnippering van informatie, maar vergroot ook het inzicht in zowel financiële als inhoudelijke aspecten rondom onderwijshuisvesting. De rekenkamer vindt het belangrijk dat de raad periodiek op een transparante wijze wordt geïnformeerd over de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten, zowel uit het IHP als HVP. Dit is des te meer belangrijk nu de raad het projectenmonitor niet structureel ontvangt.

30

gefundeerd bouwen

bijlagen

1

inleiding

aanleiding Uit diverse onderzoeken blijkt dat schoolprestaties van leerlingen mede afhankelijk zijn van de kwaliteit en inrichting van de fysieke schoolomgeving. 6 Zowel schoolbesturen als gemeenten hebben hier een belangrijke rol in. Zo hebben gemeenten sinds 1997 een wettelijke zorgplicht ten aanzien van de huisvesting van het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs binnen hun gemeente. Dit betekent dat de gemeente onder andere zorg dient te dragen voor het bekostigen van nieuwe scholen. Eerder was de gemeente ook verantwoordelijk voor het (buiten)onderhoud van scholen. Hier heeft de rekenkamer enige tijd geleden onderzoek naar verricht. Dit onderzoek, ‘onderhoud in de steigers’, is in oktober 2013 gepubliceerd. 7 Op 18 december 2014 heeft de gemeenteraad ingestemd met het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en daarbij voorlopig € 200 mln. beschikbaar gesteld (in de vorm van een krediet) als eerste investering in de onderwijshuisvesting. Dat het bouwen van een school een groot project is met vele risico’s met grote financiële gevolgen wordt bijvoorbeeld geïllustreerd door het nieuwbouwproject het ‘Open Venster’. In dit nieuwbouwproject had de gemeente besloten om de bouwwerkzaamheden te staken door gebreken in het ontwerp. De gemeente heeft dit bouwproject door een extern bureau laten evalueren, waarvan het rapport op 11 mei 2018 is verschenen.

8 In het evaluatierapport worden verschillende tekortkomingen in de werkwijze van de gemeente geconstateerd, die tot forse vertraging en kostenoverschrijding hebben geleid. De onderliggende problemen zijn volgens het evaluatierapport onder meer dat de aansturingslijn te veel schakels had, de projectadministratie niet op orde was en dat de betrokken afdelingen binnen de gemeente niet goed met elkaar samenwerkten. De vraag dringt zich op of na de ervaringen met het ‘Open Venster’ de gemeente (inmiddels) in voldoende mate is toegerust om de huisvestingsprojecten tot een goed einde te brengen. Tevens is het de vraag, hoe andere nieuwbouwprojecten verlopen en hoe daarbij de samenwerking tussen schoolbesturen en de gemeente is. Dit alles is voor de rekenkamer aanleiding om onderzoek te doen naar het besluitvormings- en bouwproces van nieuwbouw en grondige renovatie van scholen.

6 Burger Advies EB Management, ‘Rapportages kwantitatieve relaties PGL. Verkenning naar mogelijke kwantitatieve relaties tussen investeringen in de fysieke leefomgeving en schoolprestaties.’ Leiden: Burger Advies, 2009; Gids, W. F. de, Oel, C. J. van, Phaff, J.C. & Kalkman, A, ‘Het effect van ventilatie op de cognitieve prestaties van leerlingen op een basisschool.’ Delft: TNO Bouw en Ondergrond, 2006; Meijer, A., Hasselaar, E. & Snepvangers, C.A.M. ‘Literatuurstudie scholen en kindercentra. Binnenmilieu, gezondheid en leerprestaties. Eindrapport.’ Delft: TU Delft, 2007. 7 Rekenkamer Rotterdam, ‘Onderhoud in de steigers’, 9 oktober 2013. 8 Policy research corporation, ‘Evaluatieonderzoek Het Open Venster’, 11 mei 2018.

33

gefundeerd bouwen

wettelijke kaders onderwijshuisvesting landelijke kaders Gemeenten hebben, zoals vermeld, sinds 1997 een zorgplicht voor onderwijshuisvesting binnen hun gemeente. Dit is vastgelegd in onderwijswetgeving Wet op het primair onderwijs (WPO), Wet op het voorgezet onderwijs (WVO), Wet op de expertise centra (WEC)). 9 De zorgplicht van de gemeente houdt in dat zij zorg dient te dragen voor de voorzieningen in de huisvesting van scholen in het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs op het grondgebied van de gemeente. De gemeente is verplicht om hiertoe een bekostigingsplafond in te stellen waarmee redelijkerwijs kan worden voorzien in de huisvesting. De gemeente draagt de volgende verantwoordelijkheden voor: • nieuwe scholen en uitbreidingen(en) bekostigen; • ingebruikname van bestaande schoolgebouwen; • huur tijdelijke huisvesting; • herstel van constructiefouten; • terrein (bijvoorbeeld schoolplein) en aanschaf eerste meubilair en leermiddelen. De schoolbesturen zijn onder meer verantwoordelijk voor: • realisatie van gebouwen (d.w.z. het bouwheerschap ligt in principe bij schoolbesturen); 10 • instandhouding gebouwen, inclusief binnen- en buitenonderhoud; • schoonmaak gebouwen; • aanpassingen aan gebouwen. Uitgangspunt in de onderwijswetgeving is dat het juridisch eigendom van een schoolgebouw na oplevering bij het schoolbestuur ligt.

11 Het schoolbestuur kan na gebruik door de onderwijsinstelling echter niet vrijelijk over het gebouw beschikken. Bij beëindiging van het gebruik van een door de gemeente gefinancierd schoolgebouw, komt het eigendom van het gebouw namelijk weer in handen van de gemeente. Het eigendom kan uitgesplitst worden in juridisch eigendom en economisch eigendom (claimrecht). Een schoolbestuur kan het juridisch eigendom hebben of de gemeente. In het geval dat het schoolbestuur de juridische eigenaar is, heeft de gemeente doorgaans het economisch claimrecht. In de praktijk betekent dit het volgende: • Het schoolbestuur heeft het juridisch eigendom van de schoolgebouwen. Dit betekent onder andere dat de exploitatiekosten voor rekening van het schoolbestuur komen. • De gemeente heeft het economisch eigendom van de schoolgebouwen. Dit impliceert dat de gemeente na gebruik door het schoolbestuur volledig kan beschikken over het gebouw en dit kan verkopen of verhuren. Dit wordt ook wel het economisch

9 Het betreft artikel 91 WPO, artikel 76B WVO en artikel 89 WEC. 10 In de onderwijswetten (artikel 103 WPO, 101 WEC, 76n WVO) is bepaald dat het bouwheerschap wordt neergelegd bij het bevoegd gezag van de school. De wet biedt daarbij wel de mogelijkheid dat het bevoegd gezag en burgemeester en wethouders overeenkomen dat de gemeente de voorziening tot stand brengt. Het moet vooraf duidelijk vaststaan of al dan niet gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheid. Wanneer de gemeente het bouwheerschap op zich neemt, wordt het (juridisch) eigendom na oplevering, overgedragen aan het schoolbestuur. Bron: https://vng.nl/artikelen/bouwheerschap-bij-realisatie-onderwijshuisvestings-voorziening, geraadpleegd op 14 juli 2020. 11 Onder andere: Wet primair onderwijs, artikel 87 lid 2, 1 augustus 2018. Voor middelbare scholen en overige scholen zoals speciaal onderwijs staat dit dan wel in de WPO dan wel in de WEC.

34

gefundeerd bouwen

claimrecht genoemd. Deze schoolgebouwen worden ook wel aangeduid met de term claimrechtportefeuille. Het bovenstaande neemt niet weg dat beide vormen van eigendom ook in één hand kunnen liggen. Dat kan de gemeente zijn, maar ook het schoolbestuur. Indien het volledig eigendom van een gebouw bij de gemeente ligt, dan is de gemeente ook volledig verantwoordelijk voor de kosten van het gebouw, zowel voor de kosten van het onderhoud als voor de exploitatielasten. 12 Ligt het volledig eigendom echter bij het schoolbestuur, dan is het schoolbestuur volledig verantwoordelijk voor de staat van de huisvesting. gemeentelijke kaders De verantwoordelijkheid van de gemeente strekt zich dus uit tot de bekostiging en (soms ook) de realisatie van nieuwbouw, renovatie, tijdelijke bouw en (tijdelijke) uitbreiding in het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs. Om invulling te geven aan haar wettelijke zorgplicht voor adequate onderwijshuisvesting heeft de gemeente een aantal kaderstellende instrumenten ter beschikking. Hieronder volgt de lijst met de relevante instrumenten: • het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP) voor de inhoudelijke kaders; • de concernbegroting voor de financiële kaders; • de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Rotterdam (VVHOR) (hierna: de Verordening) 2015 voor de procedurele kaders.

13 Daarnaast is nog een aantal instrumenten belangrijk voor de uitvoering van het onderwijshuisvestingsbeleid, dit zijn onder meer: • de Leidraad Bouwprojecten Onderwijs (hierna: de Bouwleidraad); • afwegingskader renovatie of (ver)nieuwbouw; • De Rotterdamse Standaard voor Projectmatig Werken (RSPW); • nieuwe documenten zoals Procesbeschrijving en de Opdrachtgevers en projectstructuur OHV projecten na het instellen van het uitvoeringsteam OHV. aanvraagprocedure voorzieningen in de huisvesting In de Verordening is vastgelegd op welke wijze schoolbesturen huisvestingsvoorzieningen moeten aanvragen en aan welke criteria de aanvragen worden getoetst. In grote lijnen komt het erop neer dat schoolbesturen jaarlijks aanvragen kunnen indienen die vervolgens door de gemeente worden getoetst en beoordeeld aan de hand van de criteria en prioriteiten uit het Integraal Huisvestingsplan en aan het bekostigingsplafond. In 2014 heeft de gemeente het IHP 2015-2019 opgesteld, waarin de nieuwbouw/renovatie van schoolgebouwen in een apart beleidsplan is gepresenteerd. 14 Daarnaast is in de Verordening 2015 voor het eerst opgenomen dat er geen aanvragen meer te hoeven worden gedaan voor projecten die zijn opgenomen in het IHP. Door deze wijziging hoeven de schoolbesturen vanaf 2015 niet meer jaarlijks een aanvraag voor nieuwbouw in te dienen.

De overige aanvragen blijven wel jaarlijks in stand, maar worden in dit

12 De schoolbesturen krijgen echter de middelen voor onderhoud en exploitatie van het rijk. Als de gemeente de materiële instandhouding op zich neemt, dan gaat de bijdrage ook naar de gemeente (art. 134 WPO). Er kunnen ook andere afspraken over het onderhoud gemaakt worden (bijv. gemeente is eigenaar, maar bevoegd gezag verzorgt het onderhoud, art 119 lid 4). 13 Er is tijdens dit onderzoek een nieuwe Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Rotterdam 2019 vastgesteld. 14 Vastgesteld door de gemeenteraad op 18 december 2014.

35

gefundeerd bouwen

onderzoek buiten beschouwing gelaten. 15 De uitwerking van dit gemeentelijk beleid en de organisatie rondom onderwijshuisvesting komt nader aan de orde in hoofdstukken 2 en 3.

doel- en vraagstelling doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is te beoordelen in welke mate de gemeente erin slaagt om adequaat zorg te dragen voor de nieuwbouw/renovatie van scholen. vraagstelling centrale vraag De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: In hoeverre slaagt de gemeente erin om adequaat zorg te dragen voor de nieuwbouw/renovatie van scholen? deelvragen De centrale onderzoeksvraag is opgedeeld in de deelvragen: 1 Hoe is het gemeentelijk beleid inzake onderwijshuisvesting opgezet en wat is de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering? 2 Hoe heeft de gemeente haar organisatie en de werkwijze rondom onderwijshuisvesting opgezet en is dit adequaat? 3 Is binnen de geselecteerde casussen het huisvestingsproces conform beleid verlopen en wat zijn de verklaringen voor eventuele afwijkingen? 4 In hoeverre heeft de projectcontrole binnen de casussen adequaat gewerkt en wat zijn de verklaringen voor een eventueel mindere controle? 5 Komen de tekortkomingen die tot problemen hebben geleid bij het ‘Open Venster’ nog voor in de onderzochte casussen? De deelvragen zijn aangepast ten opzichte van de onderzoeksopzet. Een nadere toelichting is opgenomen in bijlage 1 met de onderzoeksverantwoording.

normenkader Tabel 1-1 geeft het normenkader weer.

15 Het was bij de casusselectie niet bekend bij de rekenkamer dat Avicenna oorspronkelijk niet opgenomen was in het IHP.

36

gefundeerd bouwen

tabel 1-1: normenkader deelvraag 1

Hoe is het gemeentelijk beleid inzake

norm Geen normen, beschrijvende vraag.

onderwijshuisvesting opgezet en wat is de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering? 2

Hoe heeft de gemeente haar organisatie en de werkwijze rondom onderwijshuisvesting opgezet en is dit adequaat?

organisatie: • De verantwoordelijkheden en taken met betrekking tot het ontwikkelen van onderwijshuisvesting zijn duidelijk belegd. • De verantwoordelijke functionarissen zijn voldoende toegerust om hun functie uit te kunnen voeren. • De gemeente heeft een overlegstructuur met de scholen waarbinnen de onderwijshuisvestingsplannen voldoende afgestemd kunnen worden. werkwijze: • De gemeente heeft de beoogde werkwijze vastgelegd. • De beoogde werkwijze stelt de gemeente in staat om de onderwijshuisvestingsprojecten te beheersen op

3

Is binnen de geselecteerde casussen het huisvestingsproces conform beleid verlopen en wat

4

5

de GROTICK-aspecten. 16 In de casus is conform de (destijds) geldende kaders gewerkt zoals de RSPW, de Bouwleidraad, de

zijn de verklaringen voor eventuele afwijkingen?

Procesbeschrijving en de Opdrachtgevers en

In hoeverre heeft de projectcontrole binnen de

De gemeente beheerst de projecten op de GROTICK-

casussen adequaat gewerkt en wat zijn de

aspecten (geld, risico, organisatie, tijd, informatie,

verklaringen een eventueel mindere controle?

communicatie en kwaliteit) en maakt daarbij gedegen

Komen de tekortkomingen die tot problemen

afwegingen. Geen normen, analytische vraag.

projectstructuur OHV projecten.

hebben geleid bij het ‘Open Venster’ nog voor in de onderzochte casussen?

afbakening Dit onderzoek is geen uitputtend onderzoek naar alle aandachtspanden 17 en de gehele beleidsuitvoering op het gebied van onderwijshuisvesting. De rekenkamer beperkt zich tot zes casussen waarbij wordt ingezoomd op het huisvestingsproces. Met dit proces wordt bedoeld: het gehele proces van besluitvorming, planning en het daadwerkelijk bouwen of renoveren van onderwijspanden. Door deze afbakening kan de rekenkamer de diepte in gaan per casus en kan er een beeld worden verkregen van de praktijksituatie, namelijk hoe het beleid in concrete praktijkgevallen uitwerkt en/of heeft uitgewerkt.

16 GROTICK staat voor geld, risicomanagement, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteitsmanagement. Het is gebruikelijk om grote projecten op deze onderdelen te beheersen. 17 Aandachtspanden zijn schoolgebouwen waarvoor aanwijzingen bestaan dat deze panden kwalitatief niet meer voldoen en op de lijst staan om in de komende jaren vervangen en/of gerenoveerd te worden. Meer toelichting hierover volgt in paragraaf 2-2-2.

37

gefundeerd bouwen

Voor dit onderzoek zijn zes casussen geselecteerd op basis van de volgende criteria: 18 • schoolbestuur; • type onderwijs: primair of voortgezet onderwijs (PO/VO) of speciaal onderwijs; • soort investering; • bouwheerschap (gemeente of schoolbestuur); • stadsdeel en wijk (geografische spreiding binnen de gemeente); • projectfase en actueel OHV-budget (grootte van het bedrag). 19 In tabel 1-2 staan de geselecteerde casussen. De tabel is aangevuld met status gegevens uit de projectenmonitor van maart 2020. tabel 1-2: overzicht geselecteerde scholen

praktijkcollege Zuidwijk

Mytylschool De Brug/Tytylschool: De Hazelaar

Avicenna

Jan Antonie

Nicolaas-

college

Bijloo

school

Schreudercollege

schoolbestuur

LMC

BOOR

SIVOR

BOOR

RVKO

Horizon

soort onderwijs

VO

speciaal onderwijs

VO

PO

PO

speciaal onderwijs

bouwheerschap

gemeente

gemeente

school

school

school

school

stadsdeel

Charlois

Hillegersberg/

Feijenoord

Prins Alexander

Delfshaven

Kralingen/

Schiebroek

Crooswijk

projectenmonitor d.d. 12 maart 2019 soort investering

nieuwbouw

sloop/nieuwbouw

sloop/

renovatie

nieuwbouw 20

sloop/nieuw-

renovatie +

bouw

uitbreiding

projectfase

realisatiefase

definitiefase

gereed

initiatieffase

initiatieffase

definitiefase

budget t.l.v. het

€ 9.219.800

€ 27.687.640

€ 12.700.000

€ 2.678.800 21

€ 7.629.150

€ 3.062.958

sloop/

nieuwbouw

sloop/nieuw-

sloop/nieuwbouw

OHV t/m 31 jan 2019 projectenmonitor d.d. 19 maart 2020 soort investering

nieuwbouw

sloop/nieuwbouw

nieuwbouw

bouw of renovatie

projectfase budget t.l.v. het

uitvoeringsfase € 9.219.800

ontwerpfase € 31.402.871

opgeleverd

ontwerpfase

initiatieffase

ontwerpfase

€ 12.700.000

€ 4.910.100 22

€ 7.629.150

€ 3.062.958 23

OHV t/m 5 maart 2020

18 De selectie heeft plaatsgevonden aan de hand van de projectenmonitor IHP/HVP van 12 maart 2019. 19 In het IHP 2015-2019 wordt uitgegaan van werkelijke kosten. 20 De rekenkamer merkt hierbij op dat in de projectenmonitor sloop/nieuwbouw staat, terwijl er sprake is geweest van grotendeels renovatie met uitbreiding. 21 Dit bedrag is een inschatting van de kosten bij renovatie bij het opstellen van de aandachtspandenlijst. 22 Dit bedrag betreft een voorlopig budget gebaseerd op de geraamde werkelijke investeringskosten zoals vermeld in de vastgestelde BC. 23 In de vastgestelde businesscase van 6 januari 2020 zijn de investeringskosten die ten laste van het IHP-budget komen, geraamd op € 7.673.000. Naar verwachting wordt het bedrag in de projectenmonitor nog aangepast.

38

gefundeerd bouwen

leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee behandelt de beleidsmatige en financiële context rondom onderwijshuisvesting. In hoofdstuk drie wordt verder ingegaan op de organisatie en werkwijze. De casussen waarin de gemeente bouwheer is (Zuidwijk en De Hazelaar) komen aan bod in hoofdstuk vier. Ten slotte worden de casussen waarin het bouwheerschap bij het schoolbestuur ligt (Avicenna college, Jan Antonie Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege) in hoofdstuk 5 behandeld. schuingedrukte teksten Op een aantal plaatsen in de nota is aan het begin van een paragraaf een cursieve tekst opgenomen. Deze cursieve tekst vormt de conclusie van de betreffende (sub)paragraaf. gekleurde kaders In de nota zijn groene en gele tekstblokken te vinden. De groene tekstblokken bevatten cruciale informatie voor het interpreteren van de analyses die de rekenkamer uitvoerde. De gele tekstblokken bevatten aanvullende informatie die voor de oordeelsvorming niet essentieel is, maar een nadere toelichting geeft over bijvoorbeeld gebruikte begrippen en documenten.

39

gefundeerd bouwen

Rekenkamer

Rotterdam

40

gefundeerd bouwen

Rekenkamer

Rotterdam

2

beleidsmatige en financiële context

inleiding In dit hoofdstuk wordt de beleidscontext van de onderwijshuisvestingsprojecten geschetst. De onderzochte casussen vallen namelijk binnen, in de woorden van de wethouder Onderwijs, “één van de grootste investeringsopgaven die de stad dit moment kent, namelijk het renoveren en bouwen van scholen in het primair

voorgezet en speciaal onderwijs.” 24 De gemeente heeft hiervoor ook veel geld beschikbaar gesteld. Deze paragraaf schets deze context en behandelt daarbij de volgende onderzoeksvraag: Hoe is het gemeentelijk beleid inzake onderwijshuisvesting opgezet en wat is de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering? Dit is primair een beschrijvende vraag, er zijn daarom geen normen opgesteld. Daar waar de rekenkamer opvallende zaken constateert, geeft zij echter wel een oordeel. In paragraaf 2-2 komen het beleid en de voortgang van de uitvoering aan bod. In paragraaf 2-3 staan de kredieten, budgetten en benutting daarvan toegelicht.

beleid en verantwoording De gemeente heeft in 2014 een Integraal Huisvestingsplan (IHP) ontwikkeld om meer voorspelbaarheid in de huisvestingsplannen te brengen. Hierin is een top 50 aan projecten opgenomen, bestaande uit aandachtspanden die vervangen of grondig gerenoveerd moeten worden. In de zomer van 2016 maakte het college de eerste tranche projecten die gestart kon worden, bekend. Het college houdt de gemeenteraad met voortgangsberichten op de hoogte, maar de raad krijgt daarin, zo stelt de rekenkamer vast, een vertekend beeld voorgeschoteld. Het college rapporteerde o.a. dat in april 2020 zes panden uit de top 50 gereed zijn, terwijl dit er maar drie zijn. Een gedeelte van de lopende projecten waarover de gemeente gezamenlijk met de top 50 projecten rapporteert, is namelijk niet onderdeel van de top 50 maar bijvoorbeeld een project waarbij een school uitgebreid wordt vanwege capaciteitsgebrek. Dergelijke projecten kunnen jaarlijks aangevraagd worden door schoolbesturen en worden indien goedgekeurd, opgenomen in de jaarlijkse huisvestingsplannen en de planning. Het college is inmiddels bezig met een nieuw IHP 2020-2023 dat in drie delen verschijnt. Hierbij valt het de rekenkamer op dat het college de staat van de schoolgebouwen niet opnieuw geijkt heeft, terwijl dit de prioritering van de vervangingsopgave wel ten goede zou komen.

vooraf Zoals in paragraaf 1-2 is aangegeven, heeft de gemeente de zorgplicht voor de huisvesting van scholen en kunnen schoolbesturen hiervoor jaarlijks een aanvraag doen bij de gemeente. De gemeente is verplicht om de invulling van haar

24 Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, wethoudersbrief ‘Toezegging Onderwijshuisvesting 17bb9113’, 21 december 2017.

41

gefundeerd bouwen

onderwijshuisvestingsverplichtingen af te stemmen met de schoolbesturen. 25 Dit doet de gemeente sinds 2016 in de ‘sectorkamers’; die samen het Rotterdams Overlegorgaan Lokaal Onderwijsbeleid (ROLO) vormen. Eerder gebeurde dit in het Rotterdams Onderwijsforum (ROF). In de verschillende sectorkamers worden de zogenoemde op overeenstemming gerichte overleggen gevoerd. 26 In deze overleggen wordt ook vastgesteld welke huisvestingsprojecten dat jaar kunnen starten. De gemeente en de schoolbesturen hebben in 2014 de wens uitgesproken om de voorspelbaarheid van de huisvestingsbehoefte te vergroten met een meerjarenplan voor onderwijshuisvesting. Hiertoe heeft de gemeente eerst een ambitiedocument voor het meerjarenplan Onderwijshuisvesting Rotterdam gepubliceerd (maart 2014) en vervolgens in november van 2014 het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP) 20152019. De gemeenteraad wordt periodiek geïnformeerd over de uitvoering van het IHP 2015-2019. Gedurende de uitvoering van dit onderzoek, heeft het college de eerste twee delen van het nieuwe beleid ‘Integraal Huisvestingsplan 2020-2023’ ontwikkeld en behandeld in de gemeenteraad. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 2-2-5. Planning van het college is om het derde en laatste deel van het IHP 2020-2023 ook nog in 2020 in de gemeenteraad te behandelen.

ambitie meerjarenplan onderwijshuisvesting Op 25 juni 2014 is het ambitiedocument behandeld in de raadscommissie Zorg, Onderwijs, Cultuur en Sport. In het document zijn de volgende ambities vermeld: 1 Kwaliteitsverbetering van het schoolgebouwenbestand door het opstellen van een investeringsagenda voor de komende tien jaar voor de aanpak van 144 zogeheten aandachtspanden. 2 De overcapaciteit van de schoolgebouwen terugbrengen voor 2019 (de totale overcapaciteit bedraagt 83.666 m2). 27 Hierbij wordt ook een evenredige verdeling van vierkante meters per stadsdeel nagestreefd die overeenkomt met de leerlingenprognoses per stadsdeel. 3 De investeringsagenda voor onderwijshuisvesting vastleggen, zodat de jaarlijkse cyclus waarbij scholen aanvragen kunnen doen voor nieuwbouw of grondige renovatie (en de gemeente deze in behandeling neemt) wordt vervangen. 4 ‘Aanpakken’ van kleine PO-scholen die langer dan drie jaar onder de opheffingsnorm staan en ‘aanpakken’ van kleine afdelingen in het VO. 28 Voor het opstellen van de investeringsagenda is er een prioritering gemaakt in de 144 aandachtspanden. Deze lijst met aandachtspanden is gemaakt op basis van een Quick Scan in 2006/2007, waarbij de kwaliteit van de schoolgebouwen in kaart is gebracht.

Dit leverde honderd aandachtspanden op; deze lijst is aangevuld met 44 panden die door schoolbesturen zijn aangeleverd en die als in zeer slechte staat werden

25 Artikel 102 lid 5 WPO, art. 100 lid 5 WEC, art. 76m lid 5 WVO. 26 Dit heeft de gemeente geregeld in de procedure ‘Overleg lokaal onderwijsbeleid van de gemeente Rotterdam’ te vinden op: https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Rotterdam/CVDR408726.html. Functie van dit orgaan is om te komen tot een samenhangende, integrale, effectieve en te monitoren aanpak van het onderwijs aan en opvang van leerlingen. De sectorkamers hebben de functie van het Rotterdams Onderwijs Forum per 3 juni 2016 vervangen waar eerder de op overeenstemming gerichte overleggen plaatsvonden. Meer informatie over de sectorkamer staat in paragraaf 3-2. Bron: Gemeenteblad van Rotterdam 2016, nummer 94, 3 juni 2016. 27 De scholen moeten binnen de streefcapaciteit blijven die als volgt berekend wordt: max. ruimtebehoefte op basis van prognoses + ruimte voor Rotterdams Onderwijs Beleid (= +10% PO en +5% VO) + frictieruimte (10%). De leerlingen aantallen van scholen en de prognoses hierover bepalen de ruimtebehoefte. 28 Gemeente Rotterdam, ambitiedocument ‘Meerjarenplan Onderwijshuisvesting Rotterdam’, 13 maart 2014, p. 5-7.

42

gefundeerd bouwen

beschouwd. Daarmee kwam de lijst op 144 aandachtspanden. De prioritering van het vervangen van de 144 panden heeft plaatsgevonden op basis van de functionele kwaliteit, ruimtelijk-visuele kwaliteit en technische kwaliteit. 29Deze prioritering heeft plaatsgevonden op basis van een vragenlijst. Het is niet duidelijk aan de rekenkamer wie deze vragenlijst heeft ingevuld. Er heeft in ieder geval geen bouwkundige keuring plaatsgevonden. Daarbij is in 2014 meegewogen in hoeverre de gemeente tussen 2007 en 2014 nog in dit pand heeft geïnvesteerd. De gemeente verwachtte dat zij slechts 112 panden hoefde aan te pakken. Er was immers sprake van overcapaciteit; slechte panden konden daarom worden afgesloten, naar verwachting van de gemeente waren dit 32 panden. 30 integraal huisvestingsplan onderwijs 2015-2019 Op 18 december 2014 is het IHP in de raad behandeld en unaniem vastgesteld. Het IHP is een inhoudelijk kaderstellend document, maar, zo staat in het document beschreven, moet ook flexibel zijn indien de omstandigheden hiertoe aanleiding geven. Om actueel te blijven moet periodiek toetsing plaatsvinden en waar nodig bijstelling van het plan. Wat betreft de kwaliteit van schoolgebouwen moet gewerkt worden aan verdere verduurzaming van het scholenbestand.

Hiertoe wordt een basiskwaliteitsniveau gehanteerd dat gebaseerd is op onder andere wet- en regelgeving en gemeentelijke programma’s zoals ‘Programma en ambitie Frisse Scholen’. 31 In het IHP is een indicatieve investeringsagenda opgenomen voor de jaren 2016, 2017 en 2018. In deze drie jaren wil de gemeente voor de top 50 nieuwbouw of grondige renovatie realiseren. 32 Zoals aangegeven in paragraaf 2-2-2 vervangt deze investeringsagenda de aanvragen die scholen moeten doen voor nieuwe huisvesting of grondige renovatie hiervan. Er zijn echter ook nog andere aanvragen die de scholen kunnen doen, zoals een aanvraag voor noodlokalen, uitbreiding en een eerste inrichting. Dergelijke aanvragen kunnen nog steeds jaarlijks gedaan worden. De gemeente neemt deze op in de zogenoemde jaarlijkse huisvestingsplannen. voortgang uitvoering IHP 2015–2019 De wethouder heeft vanaf de zomer van 2016 voortgangsberichten over de uitvoering van het IHP 2015-2019 verstuurd aan de raad. Tot de zomer van 2016 is niet gestart met de uitvoering van het IHP. De rekenkamer heeft van de meeste schoolbesturen begrepen dat dit zo was, omdat zij eerst de overschotten aan vierkante meters bij hun andere schoolpanden moesten weg werken. 33 Vervolgens is per jaar in de op overeenstemming gerichte overleggen met de schoolbesturen een groep projecten vastgesteld, die konden starten met de uitvoering.

Een dergelijke groep wordt een tranche genoemd. 34 Halverwege 2016 is de eerste tranche met projecten bekend

29 College van Burgemeester en Wethouders, raadsbrief ‘Onderwijshuisvesting’, 27 november 2013. 30 Gemeente Rotterdam, ambitiedocument ‘Meerjarenplan Onderwijshuisvesting Rotterdam’, 13 maart 2014, p. 13. 31 Gemeente Rotterdam, meerjarenplan onderwijshuisvesting ‘Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2015 – 2019 Rotterdam’, november 2014. 32 Gemeente Rotterdam, meerjarenplan onderwijshuisvesting ‘Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2015 – 2019 Rotterdam’, november 2014. 33 In het ambtelijk wederhoor heeft RVKO als volgt gereageerd: ‘De RVKO had en heeft geen overschotten, maar heeft wel last gehad van de vertraging om bouwprojecten snel aan te pakken. Hoe sneller de gebouwen kunnen worden aangepast, hoe sneller het schoolgebouw fris is, (bijna) energie neutraal, de kosten voor het onderhoud dalen en de functionaliteit van het schoolgebouw kan worden aangepast aan het onderwijs dat de RVKO wilt geven’. 34 Interviews.

43

gefundeerd bouwen

gemaakt. 35 In totaal is de top 50 inmiddels verdeeld over vier tranches. Deze laatste tranche staat als bijlage vermeld bij deel I van het nieuwe IHP (zie paragraaf 2-2-5). In het laatste voortgangsbericht van de wethouder wordt het volgende beeld geschetst over de voortgang van de projecten. 36 figuur 2-1: stand van zaken projecten maart 2020

bron: wethoudersbrief ‘Voortgang projecten IHP’ van 28 april 2020.

Figuur 2-1 is overgenomen uit de wethoudersbrief en geeft weer waar in het ontwikkelproces de lopende projecten zich bevinden. Zo zijn er in april 2020 dus drie projecten waarvoor een afwegingskader wordt opgesteld. Dit is een processtap waarin de gemeente en het schoolbestuur de opties renovatie en (ver)nieuwbouw afwegen en beslissen welke optie(s) uitgewerkt moet(en) worden in de businesscase (veertien projecten bevinden zich in de fase ontwikkelen businesscase). Vervolgens wordt in de ontwerpfase een Voorlopig Ontwerp (VO) en Definitief Ontwerp (DO) ontwikkeld (21 projecten bevinden zich in deze fase). Verder is bijvoorbeeld nog te zien dat vijf projecten in ‘uitvoering’ zijn. Dit betekent dat de school wordt gebouwd. Volgens de wethouder zijn zes projecten opgeleverd. Welke stappen er precies allemaal in het gehele ontwikkelproces genomen moeten worden, staat beschreven in hoofdstuk 3. De rekenkamer stelt vast dat figuur 2-1 een vertekend beeld geeft. De wethouder geeft in de lopende tekst in de brief weliswaar aan dat veertien IHP-projecten nog niet zijn gestart, maar neemt deze niet op in bovenstaand figuur. Daarnaast stelt de wethouder: “Vanuit het IHP 2015-2019 zijn totaal 6 schoolgebouwen opgeleverd.” 37 De rekenkamer stelt vast dat dit onjuist is.

De rekenkamer stelt namelijk op basis van haar eigen analyse vast, dat er slechts drie schoolgebouwen uit het IHP 2015-2019 zijn opgeleverd. De rekenkamer heeft op basis van de ten tijde van het schrijven van deze nota meest recente projectenmonitor 38 een overzicht gemaakt van de stand van zaken van de top 50 projecten. Dit overzicht staat in het kader hieronder.

35 Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, ‘Stand van zaken onderwijshuisvesting’, 7 juli 2016. 36 Wethouder Onderwijs, Cultuur en Toerisme, ‘Voortgang projecten IHP’, 28 april 2020. 37 Wethouder Onderwijs, Cultuur en Toerisme, ‘Voortgang projecten IHP’, 28 april 2020, p. 2. 38 Uit maart 2020, hierop is ook de voortgangsbrief van de wethouder uit april 2020 op gebaseerd.

44

gefundeerd bouwen

stand van zaken projecten uit het IHP 2015-2019 In totaal staan er 51 scholen in de top 50. Dit komt doordat er ook een nummer 0 in de top 50 is opgenomen. De rekenkamer stelt vast dat drie van de projecten in de top 50 niet in een van de tranches zijn opgenomen. Een van deze scholen is inmiddels gesloten, een school is verhuisd waardoor de oude locatie alleen nog als wissellocatie wordt gebruikt en een school is buiten de tranches om gerenoveerd. 39 De rekenkamer komt tot het volgende totaalbeeld: • 19 scholen staan niet op de projectmonitor: - dit zijn o.a. de 3 scholen die niet in de tranches zijn opgenomen, maar waarvan er één project wel opgeleverd is; - daarnaast bevinden 13 van deze scholen zich in de vierde tranche. Deze projecten zijn mogelijk nog niet overgedragen aan het uitvoeringsteam OHV; - de overige 3 scholen zijn uit de eerste, tweede en derde tranche. Navraag van de rekenkamer leert dat twee scholen ‘aangehouden’ worden omdat het leerlingenaantal inmiddels onder de opheffingsnorm ligt, de andere school heeft inmiddels toestemming van de gemeente gekregen om te starten.

40 • 12 scholen bevinden zich in de initiatieffase (dit is een combinatie van de processtappen Afwegingskader en Businesscase in figuur 2-1) ; • 16 scholen bevinden zich in de ontwerpfase; • 1 school bevindt zich in de uitvoeringsfase; • 2 scholen zijn opgeleverd; 41 • en 1 school staat on hold. In deze vergelijking is de initiatieffase (zoals aangegeven) vergelijkbaar met de businesscasefase in figuur 2-1. Gedurende de initiatieffase wordt namelijk een businesscase (BC) opgesteld. Op basis van deze gegevens kan dus gesteld worden dat 3 van de 51 IHP 2015-2019 projecten zijn opgeleverd, namelijk de 2 genoemde projecten in de opsomming hierboven en 1 school die buiten de tranches om gerenoveerd is (en niet op de projectenmonitor staat).

Het college heeft bij zijn voortgangsbericht (zie figuur 2-1) waarschijnlijk ook projecten meegenomen die in huisvestingsprogramma’s zijn opgenomen, waardoor zij tot een aantal van zes opgeleverde projecten komt. De gemeente pakt namelijk niet alleen de projecten uit het IHP op, maar ook, zoals aangegeven in paragraaf 2-2-3, uitbreidingen wegens capaciteitstekort en additioneel benodigde investeringen op lopende (eerder beschikte) projecten. 42 Deze projecten worden opgenomen in de jaarlijkse huisvestingsprogramma’s. Deze programma’s worden op basis van het Besluit mandaat 43 vastgesteld door de directeur Jeugd&Onderwijs (J&O) en ter kennisgeving met de raad gedeeld. 44 Een voorbeeld van een dergelijk project is ‘De Bergse Zonnebloem’ dat is opgenomen in het huisvestingsprogramma 2018, wegens een benodigde uitbreiding van 393 m2. Dit project is reeds opgeleverd en wordt als zodanig

39 E-mail ambtenaar, 23 januari 2020. De school die buiten de tranches om is gerenoveerd is nummer 42 Kralingse school. Dat de school gerenoveerd is, is te lezen op de website van de school: http://www.kralingscheschool.nl/. 40 Het betreft nummer 4 van de top 50 Finlandia van BOOR, nummer 22, minister Marga Klompé van RVKO en nummer 23 De Korf van BOOR. Nadere informatie van schoolbesturen per e-mail op 18 mei 2020 en 28 mei 2020 ontvangen. 41 Te weten: de nummer 0 Melanchton Kralingen en de nummer 12 Oscar Romero school. 42 Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, ‘Stand van zaken onderwijshuisvesting’, 11 maart 2016. 43 Zie artikel 5.1 lid 1.b ‘college mandaten’ van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rotterdam, 2016. 44 Zie bijvoorbeeld de brief van het college B&W van 21 juni 2017 over het huisvestingsprogramma 2017 met het kenmerk 17bb5259.

45

gefundeerd bouwen

ook benoemd door de wethouder in zijn brief en het figuur 2-1. 45 Deze school staat echter niet in de top 50 van het IHP 2015-2019. Ook staat de school niet in de top 144 met aandachtspanden. 46 Hoewel deze uitbreidingsprojecten uiteraard ook uitgevoerd moeten worden (wettelijke taak van de gemeente) en deze projecten ook moeten worden betaald uit het OHV-krediet (zie paragraaf 2-3-2), en daarom goed is om de voortgang van deze projecten weer te geven, stelt de rekenkamer vast dat het onjuist is om stellen dat dit een IHP 2015-2019 project is. integraalhuisvestingsplan 2020-2023 In 2019 zijn de raadsbehandelingen van het nieuwe IHP begonnen. Het eerste deel is op 27 juni 2019 in de gemeenteraad behandeld en unaniem vastgesteld. Het nieuwe IHP heeft als centrale ambities om een evenwichtiger onderwijsaanbod te creëren en de kwaliteit van de huisvesting te vergroten. Dit laatste wil de gemeente realiseren door “BENG” 47 te hanteren en flexibel te bouwen. Door flexibel te bouwen zijn scholen ook geschikt voor kinderopvang en voorschoolse educatie. Daarnaast draagt de reguliere vervangingsopgave ook bij aan de betere kwaliteit van de onderwijshuisvesting, omdat hiermee oude panden vervangen worden door hoogwaardige renovatie of nieuwbouw.

48 In het kader van het doel ‘evenwichtiger onderwijsaanbod’ staan in deel I van het nieuwe IHP uitgebreide gebiedsanalyses, de uitkomsten van een onderzoek naar de onderwijsstromen en bevolkingsprognoses (vooral met betrekking tot kinderen) voor de gemeente Rotterdam. Hiermee kan de toekomstige vraag naar onderwijshuisvesting in kaart worden gebracht. 49 In deel twee van het IHP 2020-2023, dat de raad op 28 mei 2020 unaniem heeft vastgesteld, 50 is dit verwerkt tot een overzicht per stadsdeel waarin de schoolgebouwen staan met vermelding welke scholen nu projecten 51 zijn, welke ‘aandachtspanden’ er zijn (nieuwe lijst) en welke onderdeel zijn van de vierde tranche. De vierde tranche betreft dertien schoolgebouwen uit de top 50 uit het IHP 2015-2019 waarbij nog niet aangevangen is met het vervangingsproces (zie ook paragraaf 2-2-4). 52 In deel 2 van het IHP is ook, voor het eerst sinds de gemeente werkt met de IHP’s, aandacht besteed aan speciaal onderwijs en de gymvoorzieningen bij scholen. Het valt de rekenkamer op dat er in beide delen ook een lijst opgenomen is met aandachtspanden, maar dat de beide lijsten niet geheel overeenkomen en dat daarbij ook niet staat toegelicht waarom dit zo is. Wel is uitgelegd dat de lijst is ontstaan door opschoning van de oude aandachtspuntenlijst, waarbij adressen die reeds in de

45 Wethouder Onderwijs, Cultuur en Toerisme, ‘Voortgang projecten IHP’, 28 april 2020. 46 Overzicht van aandachtpanden die niet in de top 50 staan, staat in een brief van: Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, ‘Onderwijshuisvesting’, 16 juni 2017. 47 BENG staat voor Bijna Energie Neutraal Gebouw. 48 Gemeente Rotterdam, ‘Integraal Huisvestingsplan onderwijs 2020-2023, deel 1 analyse en ambitie’, ongedateerd; Gemeenteraad, raadsbesluit ‘ Herzien Integraal Huisvestingsplan 2020 – 2023 deel 1 Analyse en ambities’, 27 juni 2019. 49 Gemeente Rotterdam, ‘Integraal Huisvestingsplan onderwijs 2020-2023, deel 1 analyse en ambitie’, ongedateerd. 50 Op 22 april 2020 behandeld in een technische sessie in de commissie en op 13 mei 2020 inhoudelijk behandeld in de raadscommissie. 51 Dit zijn de casussen waarvoor momenteel nieuwbouw gerealiseerd wordt, omdat deze scholen onderdeel waren van de top 50 uit IHP 2015-2019 of een aanvraag hebben gedaan voor nieuwbouw/renovatie in een recentelijk huisvestingsprogramma. 52 Er is ook één school in de vierde tranche opgenomen die niet in de top 50 staat. In totaal zitten er dus veertien scholen in de vierde tranche.

46

gefundeerd bouwen

projecten worden meegenomen en scholen die afgesloten zijn, van de lijst zijn gehaald. 53 De rekenkamer stelt vast dat de lijst met aandachtspanden is gebaseerd op zeer gedateerde bouwkundige gegevens, namelijk de Quick Scan uit 2006 en 2007 die ook voor het IHP 2015-2019 is gebruikt en de in 2014 gemaakte prioritering van de 144 aandachtspanden (zie paragraaf 2-2-2). Het is niet uit te sluiten dat het ene pand sinds 2006 sneller achteruit is gegaan dan het ander. Uit geen van de stukken rondom het nieuwe IHP blijkt dat de bouwkundige staat van de panden opnieuw in kaart gebracht is. Dit zou de prioritering van de aandachtspanden wel ten goede kunnen zijn gekomen. In het beleid staat verder dat er voor de toekomst een prioritering in het opstarten van nieuwe projecten geldt, waar de vierde tranche de hoogste prioriteit krijgt en dan de nieuwe aandachtspandenlijst en dan de huisvestingsaanvragen. Welke nieuwbouwprojecten voor scholen gestart gaan worden wordt, zoals gebruikelijk, jaarlijks vastgesteld in samenwerking met de schoolbesturen in de op overeenstemming gerichte overleggen, waarbij bovenstaande prioritering dus in acht wordt genomen. In deel 2 van het nieuwe IHP wordt ten slotte ook nog een voortschrijdend indicatief meerjaren- investeringsplanning (VIMIP) geïntroduceerd.

Doel hiervan is dat in samenwerking met de schoolbesturen ook (naast de planning van de verschillende schoolgebouwen die aangepakt gaan worden) een meerjarenplanning voor het te investeren krediet wordt gemaakt. De gemeente wil daarbij € 60 mln. aan krediet per jaar beschikbaar stellen. 54 De scholen en gemeente beslissen dan gezamenlijk waar dit krediet aan wordt besteed in de zogenaamde sectorkamers. Het laatste deel van het IHP 2020-2023, deel 3 dat over de financiële gegevens rondom de huisvestingsplannen bevat, wordt nog in 2020 verwacht.

budgetten en kredieten Voor het IHP 2015-2019 en het huisvestingsplan 2015 was aanvankelijk een krediet van € 200 mln. beschikbaar gesteld. Gedurende de uitvoering van het IHP is dit krediet meer dan verdubbeld. Dit komt onder andere omdat uit dit krediet veel meer betaald moet worden dan alleen de vervanging van de top 50 aandachtspanden (denk aan gymzalen bij scholen en ook capaciteitsuitbreidingen bij scholen). Daarnaast zijn de werkelijke kosten veel hoger dan het uitgangspunt van de gemeente in 2014. Het reserveren en benutten van het OHV-krediet gaat niet direct ten koste van het OHV-budget. Het benutten van het OHV-krediet wordt namelijk pas wanneer het krediet is besteed, verwerkt in de kostendekkende huur die de afdeling Onderwijs (cluster MO) uit haar OHV-budget betaalt aan de afdeling Vastgoed (cluster SO). Daarbij worden de kosten heel geleidelijk (vergelijkbaar met een hypotheek) terugbetaald aan de afdeling Vastgoed. De kostendekkende huur lijkt in de jaren 2014 tot en met 2019 redelijk binnen de begroting te blijven. Reden dat deze niet, net als de omvang van het krediet, fors is toegenomen, is dat het bouwtempo lager ligt dan

53 Gemeente Rotterdam, ‘Integraal Huisvestingsplan onderwijs 2020-2023, deel 1 analyse en ambitie’, ongedateerd, p. 39. 54 In het ambtelijk wederhoor heeft RVKO als volgt gereageerd: ‘De RVKO heeft bij de gemeente aangegeven dat het OHV krediet van € 60 mln. onvoldoende is om de duurzaamheidstransitie 2030 en 2050 te realiseren en alle bestaande scholen fris te maken, conform het programma frisse scholen. € 60 mln. is alleen voldoende als de huidige portefeuille niet ouder is dan 40 jaar en voldoet aan de vereisten voor frisse scholen’.

47

gefundeerd bouwen

aanvankelijk ingeschat. De rekenkamer stelt vast dat een forsere huurverhoging wel in het verschiet ligt op het moment dat al het beschikbaar gesteld krediet geactiveerd is. Dit betekent dat de gemeente in de toekomst haar onderwijsbudget wel moet verhogen. begroting IHP 2015-2019 Voor de nieuwbouw of grondige renovatie van de 50 panden was een krediet van € 50 mln. per jaar beschikbaar gesteld voor de drie jaren waarvoor een investeringsagenda is opgesteld, in totaal dus € 150 mln. Hierbij werd uitgegaan van een gemiddelde investering van € 1.800 per m2 bruto vloeroppervlakte (BVO). Bij de top 50 aan aandachtspanden ging het om 100.000 tot 120.000 m2, wat een investering vroeg van € 180 tot 216 mln. De € 150 mln. die hiervoor beschikbaar is gesteld, was bij het vaststellen van het IHP 2015-2019 in 2014 dus al ontoereikend. In het IHP 20152019 staat dat projecten mogelijk moeten worden getemporiseerd (totdat nieuw krediet beschikbaar is gesteld). Voor het huisvestingsplan in 2015 was ook € 50 mln. beschikbaar gesteld waardoor in totaal wel een bedrag van € 200 mln. beschikbaar was gesteld. 55 Het beschikbaar gestelde geld betreft een krediet, dat voor het grootste gedeelte pas geactiveerd wordt op het moment dat een bouwproces start (bouwvoorbereidingsmiddelen worden wel eerder toegekend).

Het activeren van het OHV-krediet wordt verwerkt in de kostendekkende huur die de afdeling Onderwijs (cluster MO) uit haar OHV-budget betaalt aan de afdeling Vastgoed (cluster SO). De scholen betalen dus geen huur aan de gemeente. De afdeling Onderwijs betaalt de investeringen in onderwijshuisvesting heel geleidelijk (vergelijkbaar met een hypotheek) terug aan de afdeling Vastgoed. 56 Volgens de begroting in het integraal huisvestingsprogramma 2015-2019 zou de huursom toenemen van € 54 mln. in 2015 naar € 70 mln. in 2024 (excl. de indexering). Bij deze begroting wordt ervan uitgegaan dat er vanaf 2019 € 10 mln. per jaar wordt geïnvesteerd in nieuwe onderwijshuisvesting of grondige renovatie hiervan. In deze begroting is geen rekening gehouden met de budgetten voor bewegingsonderwijs. In het IHP staat namelijk dat er is afgesproken dat er in samenwerking met de directie Sport en Cultuur een meerjarenplan voor gym- en sportzalen opgesteld gaat worden waarvoor ook een krediet beschikbaar gesteld wordt. 57 ontwikkelingen krediet Er zijn in de loop van de jaren kredieten toegevoegd aan de € 200 mln. die aanvankelijk beschikbaar was gesteld voor onderwijshuisvesting. Doordat deze ontwikkelingen over de jaren hebben plaatsgevonden is deze ontwikkeling nooit als zodanig besproken in de gemeenteraad. De rekenkamer heeft deze ontwikkeling daarom in kaart gebracht.

Tabel 2-1 laat de onderdelen van het krediet anno 2020 zien. De verschillende onderdelen van kredieten worden onder de tabel toegelicht. Ook geeft de rekenkamer enkele verklaringen waarom het nodig was het krediet fors op te hogen.

55 Wethouder Onderwijs, Jeugd en Zorg, wethoudersbrief ‘Stand van zaken onderwijshuisvesting’, 11 maart 2016. 56 In de kostendekkende huur zitten nog meer kosten verwerkt dan alleen de kapitaalslasten van de leningen die zijn afgesloten voor het bouwen van de scholen. 57 Gemeente Rotterdam, meerjarenplan onderwijshuisvesting ‘Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2015 – 2019 Rotterdam’, november 2014, p 24.

48

gefundeerd bouwen

tabel 2-1: onderdelen IHP-krediet t/m 2020 naam krediet

omvang krediet (x € 1.000)

onderwijshuisvesting 2006-2011

75.851

onderwijshuisvesting 2014

9.919

onderwijshuisvesting 2015

49.500

onderwijshuisvesting 2016

119.954

extra krediet onderwijshuisvesting begroting 2018

60.000

extra krediet onderwijshuisvesting begroting 2019

19.600

extra krediet onderwijshuisvesting begroting 2020

114.000

krediet bewegingsonderwijs

22.000

correctie Nelson Mandela School

15.000

correctie Bloemhof

11.500

restant IHP 2014-2019

18.890

totaal

516.214 58

bron: e-mail ambtenaar, 20 februari 2020.

Zoals in tabel 2-1 is te lezen telt het totale krediet op tot meer dan € 500 mln. Daarbij is het bedrag van € 200 mln. verdeeld over de posten Onderwijshuisvesting 2014, 2015, 2016 en het restant IHP 2014-2019. Vanuit de post onderwijshuisvesting 2006 – 2011 staat nog een lopende investering van bijna € 76 mln. De gemeente schrijft hierover in de begroting van 2018 dat dit krediet per abuis in 2016 is afgesloten en daarom in de begroting van 2018 opnieuw wordt gepresenteerd. Er is overigens al wel iets meer dan € 70 mln. van het bedrag gerealiseerd in de jaren t/m 2016. 59 Klaarblijkelijk is er dus nog een klein gedeelte van dit krediet beschikbaar en heeft de gemeente daarom het krediet weer toegevoegd. Vanaf 2017 is er jaarlijks een extra krediet voor onderwijshuisvesting vrijgemaakt. In 2017 is besloten € 60 mln. vrij te maken en in de begroting van 2018 op te nemen. In het coalitieakkoord ‘Nieuwe energie voor Rotterdam 2018-2022’ is opgenomen dat er in 2018 weer krediet beschikbaar komt voor onderwijshuisvesting. Dit is als nieuwe investeringen van € 19,6 mln. in de begroting van 2019 opgenomen. In de begroting van 2020 is een extra krediet van € 114 mln. opgenomen voor onderwijshuisvesting. 60 Dit is opgebouwd uit de volgende bedragen: € 66 mln. voor het starten van de vierde tranche (de top 50 uit het IHP 2015-2019 is in vier tranches opgedeeld) en € 48 mln.

voor het afmaken van de overige projecten. Daarnaast is er ook nog een bedrag van € 22 mln. nodig voor bewegingsonderwijs. 61 Het bewegingsonderwijs betreft de gymzalen bij/in scholen. Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat het in het IHP 2015-2019 aangekondigde separate meerjarenplan voor gym- en sportzalen nooit is opgesteld. Voor het bewegingsonderwijs wordt

58 Er is ook nog een krediet van meer dan € 44 mln. beschikbaar voor een zogenoemd herontwerp op Zuid. Deze staat echter los van de vervangingsopgave van de gemeente Rotterdam en dit krediet is gedeeltelijk ook door de rijksoverheid beschikbaar gesteld. 59 Gemeente Rotterdam, ‘Begroting 2018 – 2021’, vastgesteld in de gemeenteraad op 14 november 2017, p. 256. 60 Gemeente Rotterdam, ‘Begroting 2020’ betreffende onderwijshuisvesting, geraadpleegd via: https://www.watdoetdegemeente.rotterdam.nl/apps/voorjaarsnota/programmas/onderwijs/onderwijshuisvesting/index.xml. 61 E-mail ambtenaar, 20 februari 2020.

49

gefundeerd bouwen

daarom geput uit het IHP-krediet. De uiteindelijk huurlasten die hieruit voortkomen worden meestal door het Sportbedrijf betaald. Zij ontvangt op haar beurt hiervoor een vergoeding vanuit het budget van Bewegingsonderwijs. 62 Daarnaast zijn er nog enkele correcties op het krediet uitgevoerd. Voor kredietcorrecties geldt dat het krediet weliswaar wijzigt maar dit geen gevolgen heeft voor de huurlasten die uiteindelijk betaald moeten worden. Ter illustratie, de € 15 mln. voor de realisatie van de Nelson Mandela school. Deze school zou eerst binnen het project ‘Huis op Zuid’ ontwikkeld worden en daarom zou het benodigde krediet niet ten laste gaan van het OHV-krediet; de huur zou vervolgens wel worden betaald vanuit het OHV-budget. Nu de plannen gewijzigd zijn, is toch krediet nodig uit het IHP. Omdat met de kapitaalslasten (dus de huur die uiteindelijk door de afdeling Onderwijs wordt betaald) van deze investering al wel rekening is gehouden, betreft het alleen een kredietcorrectie en geen kredietverhoging (omdat kredietverhogingen wel extra kapitaalslasten en dus een hogere huur veroorzaken). Verder heeft het college in het Huisvestingsprogramma 2016 besloten dat het Kindercampus Bloemhof ontwikkeld gaat worden. Dit heeft klaarblijkelijk ook een kredietcorrectie van € 11,5 mln. opgeleverd en geen kredietverhoging.

63 verklaringen kredietverhogingen De rekenkamer kan vier redenen noemen waardoor het krediet uiteindelijk veel hoger is dan in 2014 aangekondigd. Dit is op de eerste plaats, omdat veel meer OHVprojecten vanuit het krediet betaald moesten worden dan waarop dit krediet geënt was. Dit waren capaciteitsuitbreidingen (zoals de genoemde Bergse Zonnebloem). De tweede reden is dat tegen de verwachtingen in ook de gymvoorzieningen bij scholen uit het krediet betaald moesten worden, omdat er nooit een separaat meerjarenplan voor gymzalen is opgesteld met bijbehorend krediet. De derde reden is dat in 2014 reeds duidelijk was dat de oorspronkelijke € 200 mln. niet genoeg zou zijn (er was € 150 mln. voor de top 50 beschikbaar gesteld terwijl de vervanging naar verwachting € 180 tot 216 mln. ging kosten). De laatste reden is dat deze inschatting van € 200 mln. gebaseerd is op een prijs van € 1.800 per m2 BVO en dat dit veel te laag gebleken is. Ter vergelijking, de (begrote) kosten voor casussen die de rekenkamer onderzocht liggen tussen de € 2.670 en € 3.546 per m2 BVO. 64 De werkelijke kosten in 2018 en 2019 liggen dus aanzienlijk hoger dan het uitgangspunt in 2014. Dit komt doordat de bouwprijzen tussen 2014 en 2020 sterk zijn gestegen. De gemeente betaalt de projecten uit het IHP 2015–2019 overigens op basis van de werkelijke kosten.

Hierbij wordt een bijdrage van de scholen gevraagd van € 100 per m2 (gebruikerskosten). Voor het nieuwe IHP wil de gemeente gaan werken met een normbedrag dat afhankelijk van de omstandigheden (zoals m2 en type leerlingen) wordt vastgesteld. Dit normbedrag is opgenomen in de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Rotterdam 2019. 65

62 Ambtelijk wederhoor. 63 Gemeente Rotterdam, ‘Begroting 2019’ inzake lopende investeringen, geraadpleegd via: https://www.watdoetdegemeente.rotterdam.nl/apps/begroting-rotterdam.nl/paragrafen/investeringen/ 64 Hier is Avicenna college niet in meegenomen omdat er twee verschillende oppervlakte berekeningen bestaan voor Avicenna waardoor de prijs per m2 niet duidelijk is. Volgens de berekening van de rekenkamer ligt de prijs voor Avicenna tussen de € 1.482/m2 en € 1.912 /m2. Daarbij is wel van belang dat dit project grotendeels renovatie betrof en dus maar gedeeltelijk nieuwbouw. 65 Te raadplegen via: https://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Rotterdam/CVDR626443/CVDR626443_1.html

50

gefundeerd bouwen

uitputting OHV-krediet Van het totale krediet van meer dan € 500 mln. is tot en met 2018 ongeveer € 111 mln. besteed. 66 De rekenkamer heeft bij de gemeente een overzicht opgevraagd aan welke scholen de € 111 mln. is besteed. Uit dit overzicht blijkt dat er 14 projecten vanuit dit budget zijn bekostigd. Tussen deze projecten zit één project van de top 50. De andere 13 projecten die bekostigd zijn, hebben via een andere route dan de top 50 akkoord gekregen op het bouwen van nieuwe onderwijshuisvesting. Een van deze scholen betreft bijvoorbeeld het Avicenna college die in dit onderzoek ook nader onderzocht wordt (zie hoofdstuk 5). Dit project was opgenomen in het huisvestingsprogramma van 2015. Uit de projectmonitor van maart 2020 blijkt dat van alle lopende projecten verwacht wordt dat zij gezamenlijk € 343 mln. van het totale IHP-krediet nodig hebben. Dit betekent dat er samen met het reeds bestede krediet in totaal voor circa € 454 mln. 67 een bestemming is gevonden. 68 Het overige krediet is waarschijnlijk nodig voor de projecten uit de vierde tranche die nog niet gestart zijn en daarom niet op de projectmonitor staan. huurontwikkelingen ten laste van het OHV-budget Het reserveren en benutten van het OHV-krediet gaat niet direct ten koste van het OHV-budget.

Het benutten van het OHV-krediet wordt namelijk pas wanneer het krediet is besteed, verwerkt in de kostendekkende huur die de afdeling Onderwijs (cluster MO) uit haar OHV-budget betaalt aan de afdeling Vastgoed (cluster SO). Daarnaast kan het cluster MO ook nog (nood)schoolgebouwen huren van andere aanbieders, wat ook betaald wordt door de afdeling Onderwijs uit haar OHV-budget. Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat de huur de afgelopen jaren niet fors gestegen is en nog binnen de begroting ligt die anno 2020 op bijna € 65 mln. per jaar ligt. 69 Volgens de betrokken ambtenaren is de huurprijs voor onderwijshuisvesting niet zo hard gestegen, omdat het bouwtempo in de jaren 2015 tot 2019 niet zo hoog heeft gelegen en daardoor nog niet veel krediet geactiveerd is. De rekenkamer stelt vast dat wanneer uiteindelijk al het beschikbaar gestelde krediet geactiveerd is, een forsere huurstijging wel in het verschiet ligt. Dit betekent dat de gemeente het OHV-budget waarschijnlijk de komende jaren moet verhogen.

66 Gemeente Rotterdam, ‘Begroting 2020’ inzake investeringen, geraadpleegd via https://www.watdoetdegemeente.rotterdam.nl/apps/begroting2020/paragrafen/investeringen/ 67 € 343 + € 111= € 454 mln. 68 De € 12,4 mln. die in 2019 is geïnvesteerd is hier niet bij opgeteld omdat de meeste van deze projecten nog op de projectmonitor staan als ‘gereed’ en daarom verwerkt zijn in de € 343 mln. die daarop ten laste komt van het IHP-krediet. 69 Interviews.

51

gefundeerd bouwen

Rekenkamer

Rotterdam

52

gefundeerd bouwen

3

organisatie en werkwijze

inleiding De gemeente heeft gedurende de uitvoering van het IHP 2015-2019 organisatorische ontwikkelingen doorgemaakt en heeft ook haar werkwijze met betrekking tot het realiseren van onderwijshuisvesting ontwikkeld. Dit betekent dat de casussen die de rekenkamer heeft onderzocht ook te maken hebben gehad met deze ontwikkelingen. Het is noodzakelijk om kennis te hebben van deze ontwikkelingen om de casussen inhoudelijk te kunnen beoordelen. In dit hoofdstuk worden daarom deze ontwikkelingen toegelicht en de volgende onderzoeksvraag beantwoord: Hoe heeft de gemeente haar organisatie en de werkwijze rondom onderwijshuisvesting opgezet en is dit adequaat? De normen die de rekenkamer hanteert bij het beantwoorden van deze onderzoeksvraag staan in tabel 3-1. tabel 3-1: normen organisatie en werkwijze onderwerp

normen

organisatie

De verantwoordelijkheden en taken met betrekking tot het ontwikkelen van onderwijshuisvesting zijn duidelijk belegd. De verantwoordelijke functionarissen zijn voldoende toegerust om hun functie uit te kunnen voeren. De gemeente heeft een overlegstructuur met de scholen waarbinnen de onderwijshuisvestingsplannen voldoende afgestemd kunnen worden.

werkwijze

De gemeente heeft de beoogde werkwijze vastgelegd. De beoogde werkwijze stelt de gemeente in staat om de onderwijshuisvestingsprojecten te beheersen op de GROTICK-aspecten. 70

In paragraaf 3-2 wordt ingegaan op de organisatie rondom onderwijshuisvesting. De werkwijze staat in paragraaf 3-3 beschreven.