20bb16807 Brief Rekenkamer Rotterdam over rapport gefundeerd bouwen. Onderzoek naar nieuwbouw en renovatie scholen
Tekst van het document
Meent 94 t 010 • 267 22 42
Postbus 70012
info@rekenkamer.rotterdam.nl
3000 KP Rotterdam
www.rekenkamer.rotterdam.nl
Gemeente Rotterdam Gemeenteraad d.t.k.v. de griffie Coolsingel 40 3011 AD ROTTERDAM
datum 12 november 2020
ons kenmerk
RR/20.082/PH/YF/EL
pagina
betreft
1 van 1
R.O.18.08 rapport gefundeerd bouwen
Geacht raadslid, Hierbij zend ik u het door de Rekenkamer Rekenkamer vastgestelde rapport ‘Gefundeerd bouwen. Onderzoek naar nieuwbouw en renovatie van scholen’. Het rapport is digitaal beschikbaar. Een exemplaar inclusief het persbericht treft u aan in de bijlage. Uiteraard ben ik bereid en stel ik het op prijs om zoals gebruikelijk het rapport bij de behandeling in de betreffende vakcommissie nader toe te lichten en op vragen en opmerkingen van commissieleden in te gaan. Met vriendelijke groet,
Drs. P. Hofstra RO CIA Directeur
bijlagen
2
gefundeerd bouwen onderzoek naar nieuwbouw en renovatie van scholen
Rekenkamer
Rotterdam
gefundeerd bouwen onderzoek naar nieuwbouw en renovatie van scholen
Rekenkamer
Rotterdam
voorwoord
In een stad als Rotterdam, waarin de sociaaleconomische verschillen relatief groot zijn, kan onderwijs vaak een serieuze bijdrage leveren om die tegenstellingen te overbruggen. Goed onderwijs vereist echter ook goede huisvesting. En op dat punt heeft Rotterdam met het Open Venster in het achterhoofd wel een zekere reputatie. Gezegd moet worden dat het gemeentebestuur er alles aan heeft gedaan om bouwprojecten sinds het debacle rond het Open Venster beter te laten lopen. In onderhavig onderzoek blijkt gelukkig dat de genomen maatregelen de projectbeheersing aanzienlijk heeft verbeterd. Toch blijft er een aantal grote zorgpunten bestaan, waardoor het uiteindelijke maatschappelijke effect voor de stad wel eens behoorlijk achter kan blijven. In de eerste plaats betreft dit het tempo waarin nieuwbouw en renovatie van schoolgebouwen plaatsvindt. Dit tempo is veel te laag, waardoor er risico’s (blijven) bestaan ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs. Dit is niet alleen onwenselijk maar ook onnodig, temeer daar de budgettaire middelen wel beschikbaar zijn. In de tweede plaats is het college nogal terughoudend in haar toezichthoudende rol met betrekking tot bouwprojecten waar het schoolbestuur opdrachtgever is. De rekenkamer vindt dit onbegrijpelijk tegen de achtergrond van de in haar ogen onrechtmatige aanbesteding van de renovatie van Avicenna.
Het louter terugvallen op een goedkeurende controleverklaring van de accountant is een veel te smalle basis voor het metatoezicht van de gemeente. Een conclusie die de rekenkamer in het verleden al meerdere malen heeft moeten constateren. Het wordt tijd dat het gemeentebestuur van Rotterdam daar nu eindelijk lering uittrekt. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Yiman Fung (projectleider), Milou Giesen en Ikram Taouanza (onderzoekers).
Paul Hofstra directeur Rekenkamer Rotterdam
3
gefundeerd bouwen
1
2
3
1
2
3
5
voorwoord
3
bestuurlijke nota
7
inleiding
9
aanleiding
9
doelstelling
9
leeswijzer
10
conclusies en aanbevelingen
11
hoofdconclusies
11
toelichting hoofdconclusies
12
aanbevelingen
16
reactie en nawoord
19
reactie college van B en W
19
nawoord
27
nota van bevindingen
31
inleiding
33
aanleiding
33
wettelijke kaders onderwijshuisvesting
34
landelijke kaders
34
gemeentelijke kaders
35
doel- en vraagstelling
36
normenkader
36
afbakening
37
leeswijzer
39
beleidsmatige en financiële context
41
inleiding
41
beleid en verantwoording
41
vooraf
41
ambitie meerjarenplan onderwijshuisvesting
42
integraal huisvestingsplan onderwijs 2015-2019
43
voortgang uitvoering IHP 2015–2019
43
integraalhuisvestingsplan 2020-2023
46
budgetten en kredieten
47
begroting IHP 2015-2019
48
ontwikkelingen krediet
48
uitputting OHV-krediet
51
organisatie en werkwijze
53
inleiding
53
organisatie en overlegstructuren
53
gefundeerd bouwen
4
5
vooraf
54
organisatie voor uitvoeringsteam OHV
54
uitvoeringsteam OHV
55
overlegstructuren gemeente en schoolbesturen
57
werkwijze
58
vooraf
59
oude werkwijze: school is bouwheer
60
oude werkwijze: gemeente is bouwheer
61
nieuwe werkwijze
62
casussen bouwheerschap bij gemeente
69
inleiding
69
procesverloop Zuidwijk en De Hazelaar
69
beschrijving casussen
70
procesbeoordeling
71
projectbeheersing GROTICK-aspecten
75
oordelen GROTICK-scores samengevat
76
toelichting Zuidwijk
77
toelichting De Hazelaar
80
lessen uit ‘Open Venster’
82
vooraf
82
vergelijking met de tekortkomingen van het ‘Open Venster’
83
casussen bouwheerschap bij schoolbesturen
89
inleiding
89
procesverloop Avicenna college, J.A. Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege
90
inleiding
90
korte introductie scholen
91
procesbeoordeling Avicenna
92
procesbeoordeling Jan Antonie Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege
99
projectbeheersing op GROTICK-aspecten
102
inleiding
103
oordelen GROTICK-scores samengevat
104
toelichting Avicenna
104
toelichting Jan Antonie Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege
109
lessen uit ‘Open Venster’
114
inleiding
114
vergelijking met de tekortkomingen van het ‘Open Venster’
115
bijlagen
116
onderzoeksverantwoording
119
lijst met gebruikte documenten
121
uitgeschreven werkwijzen onderwijshuisvesting
124
lijst van afkortingen
130
6 gefundeerd bouwen
bestuurlijke nota
1
inleiding
aanleiding Uit diverse onderzoeken blijkt dat schoolprestaties van leerlingen mede afhankelijk zijn van de kwaliteit en inrichting van de fysieke schoolomgeving. 1 Zowel schoolbesturen als gemeenten hebben hier een belangrijke rol in. Zo hebben gemeenten sinds 1997 een wettelijke zorgplicht ten aanzien van de huisvesting van het primair en voortgezet (speciaal) onderwijs binnen hun gemeente. Dit betekent dat de gemeente onder andere zorg dient te dragen voor het bekostigen van nieuwe scholen. Op 18 december 2014 heeft de gemeenteraad ingestemd met het Integraal Huisvestingsplan (IHP) en daarbij voorlopig € 200 mln. beschikbaar gesteld (in de vorm van een krediet) als eerste investering in de onderwijshuisvesting. Dat het bouwen van een school een groot project is met vele risico’s met grote financiële gevolgen wordt bijvoorbeeld geïllustreerd door het nieuwbouwproject het ‘Open Venster’. In dit nieuwbouwproject had de gemeente besloten om de bouwwerkzaamheden te staken door gebreken in het ontwerp. De gemeente heeft dit bouwproject door een extern bureau laten evalueren, waarvan het rapport op 11 mei 2018 is verschenen. 2 In het evaluatierapport worden verschillende tekortkomingen in de werkwijze van de gemeente geconstateerd, die ertoe hebben geleid dat de gemeente startte met de bouw van een foutief ontwerp en ook forse vertraging en kostenoverschrijding opliep.
De onderliggende problemen zijn volgens het evaluatierapport onder meer dat de aansturingslijn te veel schakels had, de projectadministratie niet op orde was en dat de betrokken afdelingen binnen de gemeente niet goed met elkaar samenwerkten. Met dit onderzoek is de rekenkamer onder meer nagegaan of de gemeente (inmiddels) na de ervaringen met het ‘Open Venster’ in voldoende mate is toegerust om de huisvestingsprojecten tot een goed einde te brengen. Tevens wil de rekenkamer inzicht geven in hoe andere nieuwbouwprojecten verlopen en hoe daarbij de samenwerking tussen schoolbesturen en de gemeente is. Met dit rapport wil de rekenkamer inzicht bieden in het besluitvormings- en bouwproces van nieuwbouw en grondige renovatie van scholen.
doelstelling De rekenkamer beoogt met dit onderzoek te beoordelen in welke mate de gemeente erin slaagt om adequaat zorg te dragen voor de nieuwbouw/renovatie van scholen.
1 Burger Advies EB Management, ‘Rapportages kwantitatieve relaties PGL. Verkenning naar mogelijke kwantitatieve relaties tussen investeringen in de fysieke leefomgeving en schoolprestaties.’ Leiden: Burger Advies, 2009; Gids, W. F. de, Oel, C. J. van, Phaff, J.C. & Kalkman, A, ‘Het effect van ventilatie op de cognitieve prestaties van leerlingen op een basisschool.’ Delft: TNO Bouw en Ondergrond, 2006; Meijer, A., Hasselaar, E. & Snepvangers, C.A.M. ‘Literatuurstudie scholen en kindercentra. Binnenmilieu, gezondheid en leerprestaties. Eindrapport.’ Delft: TU Delft, 2007. 2 Policy research corporation, ‘Evaluatieonderzoek Het Open Venster’, 11 mei 2018.
9
gefundeerd bouwen
Rekenkamer
Rotterdam De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre slaagt de gemeente erin om adequaat zorg te dragen voor de nieuwbouw/renovatie van scholen?
leeswijzer De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
10
gefundeerd bouwen
Rekenkamer
Rotterdam
2
conclusies en aanbevelingen
hoofdconclusies werkwijze en casuïstiek 1 Het college heeft de werkwijze en organisatie omtrent onderwijshuisvesting ingrijpend veranderd en verbeterd. Dit gebeurde mede naar aanleiding van de lessen uit het evaluatierapport naar het ‘Open Venster’. Het college heeft hiermee lerend vermogen laten zien en door de getroffen maatregelen is het naar verwachting niet waarschijnlijk dat een casus zoals het ‘Open Venster’ zich de komende tijd nog een keer voordoet. 2 Door de getroffen maatregelen is het college namelijk beter toegerust om zijn zorgplicht voor onderwijshuisvesting in te vullen. Dit blijkt uit de onderzochte casussen. Sinds de genomen maatregelen is de projectbeheersing grotendeels op orde, behalve het onderdeel risicomanagement. Dit is nog niet geheel op orde. 3 In het geval van de renovatie van Avicenna heeft het college zijn verantwoordelijkheid inzake onderwijshuisvesting onvoldoende genomen. De gemeente is namelijk in haar toezichthoudende rol ernstig tekortgeschoten en heeft zich slechts beperkt tot een accountantsverklaring die niet alles dekt. Het schoolbestuur heeft het projectmanagement onrechtmatig kunnen aanbesteden en het is onduidelijk waaraan € 12,7 mln. publieke onderwijsmiddelen zijn besteed.
IHP 4 Het college heeft onvoldoende inzicht in de huidige staat van de schoolpanden, waardoor het onbekend is hoe goed de gemeente zorgdraagt voor een goede huisvesting. Dit komt doordat de staat van de schoolgebouwen in het nieuwe IHP 2020-2023 niet is herijkt, maar gebaseerd is op gedateerde gegevens uit 2006/2007. 5 Daarnaast loopt de realisatie van bouwprojecten uit het IHP 2015-2019 fors achter. Er is tot en met 2018 slechts ongeveer € 111 mln. van het totale krediet van meer dan € 500 mln. besteed aan nieuwbouw/renovatie van schoolpanden. Dit blijkt ook uit de onderzochte casussen, waarin er geen tot weinig voortgang in de projecten zat, met name in de periode 2015-2017. informatievoorziening 6 Het college informeert de raad niet altijd volledig over het krediet voor onderwijshuisvesting en de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten. Ten aanzien van het krediet voor onderwijshuisvesting is het oorspronkelijk bedrag van € 200 mln. meer dan verdubbeld naar ruim € 516 mln., zonder dat de financiële gevolgen inzichtelijk worden gemaakt. Met betrekking tot de voortgang van het IHP 2015-2019 heeft het college in april 2020 een vertekend beeld geschetst; het rapporteerde namelijk dat er zes panden uit de top 50 gereed zijn, terwijl dit er maar drie zijn.
11
gefundeerd bouwen
toelichting hoofdconclusies werkwijze en casuïstiek 1 Het college heeft de werkwijze en organisatie omtrent onderwijshuisvesting ingrijpend veranderd en verbeterd. Dit gebeurde mede naar aanleiding van de lessen uit het evaluatierapport naar het ‘Open Venster’. Het college heeft hiermee lerend vermogen laten zien en door de getroffen maatregelen is het naar verwachting niet waarschijnlijk dat een casus zoals het ‘Open Venster’ zich de komende tijd nog een keer voordoet. aanpassing organisatie en werkwijze • De gemeente heeft de capaciteit voor het begeleiden van onderwijshuisvesting vergroot met het oprichten van het uitvoeringsteam OHV, dat per 1 april 2018 van start is gegaan. Dit is een zogenaamd ‘dedicated’ team, waarvan de functionarissen fulltime werken aan de bouwprojecten. • Er is een duidelijke projectstructuur met duidelijke rolverdeling gerealiseerd. Tevens zijn er procesbeschrijvingen ontwikkeld, die doorlopend worden aangepast. Hierdoor is de kwaliteit van de uitvoering van de onderwijshuisvestingstaak sinds 2018 aanzienlijk verbeterd. • Ook is er een nieuwe werkwijze ontwikkeld die voorziet in een toets op alle tussenliggende producten (zoals ontwerpproducten en bijvoorbeeld het bestek) en is het opstellen van een businesscase verplicht gesteld.
• Door middel van deze toetsen is de gemeente voor het grootste deel in opzet in staat om projecten op de zogeheten GROTICK-aspecten 3 te beheersen. Door de nieuwe werkwijze is de beheersing wat betreft geld, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteit op orde. lessen uit ‘Open Venster’ • In vergelijking tot het bouwproject ‘Open Venster’ zijn de afwijkingen van de procesbeschrijving en de tekortkomingen in de projectbeheersing in de onderzochte casussen klein te noemen, op de casus Avicenna na. • Alleen bij de casussen Zuidwijk en De Hazelaar heeft de rekenkamer in de projectbeheersing enkele tekortkomingen geconstateerd, die ook bij het ‘Open Venster’ speelden: - Bij Zuidwijk was de voorbereiding van het project matig, omdat er geen business case was opgesteld en het PvE niet is getoetst. Dat hoefde echter ook niet, omdat toen nog volgens de ‘oude werkwijze’ werd gehandeld. - Daarnaast is het RSPW bij Zuidwijk niet altijd gevolgd en zijn bepaalde onderdelen van het projectmanagement slecht uitgevoerd. - Bij de Hazelaar was er sprake van een rooskleurige inschatting van de planning. • Bij de overige drie casussen Jan Antonie Bijloo, de Nicolaasschool en het Schreudercollege, die helemaal volgens de nieuwe werkwijze zijn verlopen, zijn geen tekortkomingen die bij het ‘Open Venster’ hebben gespeeld, aangetroffen.
2 Door de getroffen maatregelen is het college namelijk beter toegerust om zijn zorgplicht voor onderwijshuisvesting in te vullen. Dit blijkt uit de onderzochte casussen. Sinds de genomen maatregelen is de projectbeheersing grotendeels op orde, behalve het onderdeel risicomanagement. Dit is nog niet geheel op orde. • In de nieuwe werkwijze is het risicomanagement nog onvoldoende uitgewerkt, waardoor de gemeente niet in staat wordt gesteld om de risico’s goed te beheersen.
3 GROTICK staat voor geld, risicomanagement, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteitsmanagement.
12
gefundeerd bouwen
• De OHV-manager wordt namelijk alleen op de hoogte gesteld van de risico’s die bekend zijn bij de bouwheer en die volgens de bouwheer spelen. Deze risico’s worden dan bijvoorbeeld via de businesscase gedeeld met de OHV-manager, maar de OHV-manager doet niet mee aan de risicosessies waarin deze risico’s in kaart worden gebracht. • De OHV-manager vervult een passieve rol, terwijl deze juist een meer proactieve rol moet vervullen. • De rekenkamer heeft het bouwproces bij De Hazelaar, Jan Antonie Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege volledig getoetst aan de nieuwe werkwijze en stelt vast dat er volgens de procedures is gehandeld. • Het risicomanagement als onderdeel van de projectbeheersing is in alle casussen als matig beoordeeld omdat dit onvoldoende is uitgewerkt in de nieuwe werkwijze. Dit geldt zowel voor de casussen waarbij het schoolbestuur het bouwheerschap heeft (Jan Antonie Bijloo, Nicolaasschool en Schreudercollege) als de casus waarbij de gemeente de bouwheer is (Zuidwijk). In principe is het schoolbestuur verantwoordelijk voor de realisatie van schoolgebouwen; d.w.z. bouwheerschap ligt bij het schoolbestuur, tenzij het schoolbestuur het bouwheerschap overdraagt aan de gemeente. 3 In het geval van de renovatie van Avicenna heeft het college zijn verantwoordelijkheid inzake onderwijshuisvesting onvoldoende genomen.
De gemeente is namelijk in haar toezichthoudende rol ernstig tekortgeschoten en heeft zich slechts beperkt tot een accountantsverklaring die niet alles dekt. Het schoolbestuur heeft het projectmanagement onrechtmatig kunnen aanbesteden en is het onduidelijk waaraan € 12,7 mln. publieke onderwijsmiddelen zijn besteed. • Aanvankelijk was de gemeente bouwheer van het bouwproject Avicenna, wat voorzag in renovatie met uitbreiding van het schoolgebouw. Medio 2016 is het bouwheerschap op verzoek van het schoolbestuur teruggegaan naar het Avicenna college. • Het schoolbestuur heeft twee opdrachten via een Europese aanbesteding uitgezet: - de (openbare) aanbesteding risicodragend projectmanagement met een opdrachtwaarde van € 254.100 incl. btw en de (niet-openbare) aanbesteding voor de realisatie van de renovatie en uitbreiding met een totale opdrachtwaarde van € 9,8 mln. incl. btw; - de totale opdrachtwaarden bedragen dus circa € 10,1 mln. incl. btw. • De Europese aanbesteding van het risicodragend projectmanagement is onrechtmatig geweest. Het schoolbestuur heeft namelijk als opdrachtgever de opdrachtnemer (HEVO) bevoordeeld, omdat er sprake was van vervalste mededinging. Hiermee heeft het Avicenna college in strijd gehandeld met de Aanbestedingswet (artikel 1.10a en b): - HEVO had een kennisvoorsprong, voordat de opdracht werd gegund.
Dit komt omdat HEVO al gewerkt had aan het Voorlopig Ontwerp en al aangewezen was door het schoolbestuur om de aanbesteding van de renovatie te begeleiden. - na de gunning komt de afgesloten overeenkomst voor risicodragend projectmanagement niet overeen met de oorspronkelijke opdracht bij de aanbesteding, waardoor er sprake was van een wezenlijke wijziging van de opdracht. Dit is een tweede reden waarom de aanbesteding onrechtmatig is. • De gemeente heeft in eerste instantie haar toezichthoudende rol goed ingevuld door het schoolbestuur te wijzen op de afbreukrisico’s die verbonden waren aan de aanbesteding van risicodragend projectmanagement en dat een EU-aanbesteding
13
gefundeerd bouwen
nodig was. Zij heeft echter nagelaten om te monitoren hoe de aanbesteding uiteindelijk is gegund. Hierdoor heeft de gemeente haar toezichthoudende rol rondom de aanbesteding onvoldoende vervuld. • De eindafrekening bij de controleverklaring van de accountant geeft geen inzicht in hoe het beschikte bedrag van de gemeente (€ 12,7 mln.) is besteed. Er is namelijk een verschil tussen alle termijnbetalingen aan HEVO en de gegunde opdrachtwaarden (zie berekening in paragraaf 5-2-3 van de nota van bevindingen). Het gaat om een bedrag van bijna € 2,5 mln. waarvan niet duidelijk is waar het aan gespendeerd is. • Daarnaast is ten aanzien van het risicodragend projectmanagement de afspraak gemaakt dat een eventueel positief resultaat van de aanbesteding van de bouwopdracht verdeeld zou worden tussen de school en HEVO. Niet uitgesloten kan worden dat dit is gebeurd aangezien er geen inzicht wordt verschaft door de eindafrekening bij de controleverklaring. • Op basis van de beschikbare documenten, zoals de eindafrekening bij de controleverklaring, is de gemeente niet in staat om te bepalen waaraan het geld precies is besteed. • De gemeente heeft haar toezichthoudende verantwoordelijkheid over de hele linie in ernstige mate verwaarloosd.
- Hoewel betrokken functionarissen wel op de hoogte waren van de afbreukrisico’s die verbonden waren aan de aanbesteding van het risicodragend projectmanagement, hebben zij verzuimd om zich op de hoogte te stellen van de uiteindelijke afspraken in de overeenkomst tussen de school en de opdrachtnemer HEVO. - Ook heeft de gemeente niet toegezien op de besteding van de middelen, doordat zij akkoord is gegaan met een accountantsverklaring waarop alleen te zien is dat alle toegekende middelen aan HEVO zijn overgemaakt. Het ontbreekt aan een overzicht waaraan HEVO de middelen heeft besteed. IHP 4 Het college heeft onvoldoende inzicht in de huidige staat van de schoolpanden, waardoor het onbekend is hoe goed de gemeente zorgdraagt voor een goede huisvesting. Dit komt doordat de staat van de schoolgebouwen in het nieuwe IHP 2020-2023 niet is herijkt, maar gebaseerd is op gedateerde gegevens uit 2006/2007. • In 2014 is het IHP 2015-2019 opgesteld om meer voorspelbaarheid in de huisvestingsplannen te geven en is een investeringsagenda gemaakt voor 144 zogeheten aandachtspanden; dit zijn panden die vervangen of grondig gerenoveerd moeten worden. Hiervan is een top 50 samengesteld die als eerste aangepakt zou worden. • Deze lijst van aandachtspanden is in 2014 gemaakt op basis van een Quick Scan van de kwaliteit van de schoolgebouwen in 2006/2007.
• De prioritering van het vervangen van de 144 panden vond mede plaats op basis van de functionele kwaliteit, ruimtelijk-visuele kwaliteit en technische kwaliteit. Deze prioritering heeft plaatsgevonden op basis van een vragenlijst. Er heeft in ieder geval geen bouwkundige keuring plaatsgevonden. • Voor het nieuwe IHP 2020-2023 is de bestaande lijst met aandachtspanden ‘opgeschoond’. Deze lijst is ook gebaseerd op de Quick Scan uit 2006/2007. • De bouwkundige staat van de panden is dus niet opnieuw in kaart gebracht. In plaats daarvan is uitgegaan van zeer gedateerde bouwkundige gegevens.
14
gefundeerd bouwen
5 Daarnaast loopt de realisatie van bouwprojecten uit het IHP 2015-2019 fors achter. Er is tot en met 2018 slechts ongeveer € 111 mln. van het totale krediet van meer dan € 500 mln. besteed aan nieuwbouw/renovatie van schoolpanden. Dit blijkt ook uit de onderzochte casussen, waarin er geen tot weinig voortgang in de projecten zat, met name in de periode 2015-2017. • In de loop van de jaren is de omvang van het krediet voor onderwijshuisvesting toegenomen van aanvankelijk € 200 mln. naar meer dan € 500 mln. • Van het bestede bedrag van € 111 mln. zijn veertien projecten bekostigd. Hiervan is slechts één project afkomstig van de top 50, de rest bestaat uit andere huisvestingsprojecten buiten de top 50 om die ten laste zijn gekomen van het onderwijshuisvesting budget. Een voorbeeld van een dergelijk project is Avicenna College. • Hoewel het IHP 2015-2019 in 2014 is vastgesteld, is tot de zomer van 2016 niet gestart met de uitvoering van het IHP. • In de jaren ervoor moesten schoolbesturen in opdracht van de gemeente eerst overschotten aan vierkante meters in hun andere schoolpanden wegwerken. • De eerste tranche met projecten van de top 50 is pas halverwege 2016 bekend gemaakt. • Uit alle onderzochte casussen blijkt dat er weinig tot geen voortgang zat in de uitvoering, totdat in 2018 een uitvoeringsteam OHV van start ging met een nieuwe werkwijze.
- In gesprekken geven schoolbesturen aan dat de samenwerking met de gemeente in de periode voor de invoering van het uitvoeringsteam OHV matig tot slecht was en dat ze vooral last hadden van de vertraging in de bouwprojecten. - In vier van de zes onderzochte casussen was er sprake van een laag bouwtempo in de periode voor de invoering van het uitvoeringsteam OHV. informatievoorziening 6 Het college informeert de raad niet altijd volledig over het krediet voor onderwijshuisvesting en de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten. Ten aanzien van het krediet voor onderwijshuisvesting is het oorspronkelijk bedrag van € 200 mln. meer dan verdubbeld naar ruim € 516 mln., zonder dat de financiële gevolgen inzichtelijk worden gemaakt. Met betrekking tot de voortgang van het IHP 2015-2019 heeft het college in april 2020 een vertekend beeld geschetst; het rapporteerde namelijk dat er zes panden uit de top 50 gereed zijn, terwijl dit er maar drie zijn. krediet onderwijshuisvesting • De gemeente heeft in 2014 het IHP 2015-2019 opgesteld met een lijst van 144 aandachtspanden. Hiervan is een top 50 benoemd, verdeeld in tranches. Voor de nieuwbouw of renovatie van deze top 50 was een krediet van € 50 mln. per jaar beschikbaar gesteld voor de jaren 2016, 2017 en 2018, wat in totaal € 150 mln. betekent. • Voor het huisvestingsplan 2015 was € 50 mln. beschikbaar.
In totaal ging het aanvankelijk dus om een krediet van € 200 mln. voor het IHP 2015-2019 en het huisvestingsplan 2015. • In de loop van de jaren zijn door toevoegingen het totaalbedrag aan kredieten voor onderwijshuisvesting toegenomen van € 200 mln. naar ruim € 516 mln. (zie tabel 2-1 van de nota van bevindingen). • Het krediet is o.a. opgehoogd omdat geen rekening was gehouden met de benodigde kredieten voor bewegingsonderwijs (gymzalen). Daarnaast zijn de benodigde
15
gefundeerd bouwen
kredieten in het IHP 2015-2019 te laag ingeschat en moet er bovendien meer uit het onderwijshuisvestingskrediet betaald worden dan alleen de onderwijshuisvestingsprojecten uit de top 50. • De gevolgen van deze kredietverhogingen in de vorm van huurverhoging zijn niet met de gemeenteraad gedeeld. informatie over de financiële gevolgen • Het reserveren van het krediet gaat niet direct ten koste van het budget voor onderwijshuisvesting. Pas wanneer het krediet is besteed, worden de kapitaallasten (rente- en afschrijvingskosten) verwerkt in de kostendekkende huur die de afdeling Onderwijs (cluster MO) betaalt aan de afdeling Vastgoed (cluster SO). • Deze kostendekkende huur is de afgelopen jaren niet toegenomen en bedraagt bijna € 65 mln. per jaar. • In de periode 2015-2019 is vanwege het lage bouwtempo nog niet veel krediet geactiveerd, waardoor de kostendekkende huur min of meer op hetzelfde niveau ligt. • Zodra het krediet wordt geactiveerd, zal dit leiden tot huurverhoging en daarmee een stijging van het budget voor onderwijshuisvesting. Hiermee dient rekening te worden gehouden in de begroting. voortgang bouw- en renovatieprojecten • Vanaf de zomer van 2016 heeft het college voortgangsberichten over de uitvoering van het IHP 2015-2019 aan de gemeenteraad verstuurd.
• In de wethoudersbrief van 28 april 2020 over de voortgang van IHP-projecten wordt een vertekend beeld geschetst van de voortgang doordat: - niet gevisualiseerd wordt hoeveel top 50 projecten nog gestart moeten worden (13); - gesteld wordt dat er zes top 50 projecten zijn opgeleverd, terwijl dit er drie zijn. (Bij deze optelling zijn namelijk niet alleen projecten uit het IHP 2015-2019 meegenomen, maar ook projecten uit de reguliere huisvestingsprogramma’s. Deze laatste worden weliswaar ook betaald uit het krediet voor onderwijshuisvesting, maar maken geen onderdeel uit van de top 50).
aanbevelingen Gezien de conclusies uit het onderzoek doet de rekenkamer de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: werkwijze en casuïstiek Hoewel door de nieuwe maatregelen de werkwijze en organisatie omtrent onderwijshuisvesting aanzienlijk zijn verbeterd, is de projectbeheersing op het onderdeel risicomanagement onvoldoende uitgewerkt. Zo is met betrekking tot het risicomanagement de rol van de OHV-manager nog te passief. 1 Neem in de nieuwe werkwijze op dat de OHV-manager door de bouwheer georganiseerde risicosessies actief bijwoont en als deze er niet zijn, dat de OHVmanager deze zelf organiseert. De gemeente is in haar toezichthoudende rol ernstig tekortgeschoten bij de casus Avicenna. 2 Borg dat er voldoende expertise aanwezig is om toezicht te houden op de aanbestedingen in bouwprojecten waarbij het schoolbestuur bouwheer is, en zie
16
gefundeerd bouwen
erop toe dat dit gemeentelijk toezicht goed wordt ingevuld door bijvoorbeeld niet alleen genoegen te nemen met een accountantsverklaring achteraf die voor het hele bedrag is afgegeven. IHP De staat van de schoolgebouwen (op de lijst van aandachtspanden) in het nieuwe IHP 2020-2023 is niet herijkt, maar is gebaseerd op gedateerde gegevens van een Quick Scan uit 2006/2007. 3 Laat de staat van de schoolgebouwen opnieuw herijken, zodat er inzicht komt in de huidige bouwkundige staat van deze panden. Maak op basis daarvan een nieuwe prioritering van aandachtspanden. informatievoorziening 4 Maak de financiële gevolgen van activering van de kredieten voor onderwijshuisvesting voor het onderwijshuisvestingsbudget inzichtelijk in voortgangsrapportages aan de gemeenteraad. 5 Houd de gemeenteraad periodiek op de hoogte van de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten en maak hierbij duidelijk onderscheid tussen projecten uit het IHP en uit reguliere huisvestingsprogramma’s. 6 In het IHP 2015-2019 is geen rekening gehouden met budgetten voor bewegingsonderwijs. Stel een meerjarenplan voor gym- en sportzalen op en houd hier rekening mee met budgetbepalingen voor onderwijshuisvesting.
17
gefundeerd bouwen
Rekenkamer
Rotterdam
18
gefundeerd bouwen
Rekenkamer
Rotterdam
3
reactie en nawoord
reactie college van B en W Met waardering heeft het college kennisgenomen van de onderzoeksresultaten, conclusies en aanbevelingen van uw onderzoek naar onderwijshuisvesting. Net als de rekenkamer is het college van mening dat schoolprestaties van leerlingen mede afhankelijk zijn van de kwaliteit en inrichting van de fysieke schoolomgeving en dat onderwijshuisvestingsprojecten goed uitgevoerd dienen te worden. Daarom is het college blij met de conclusie van de rekenkamer dat er veel verbeterd is in de realisatie van de projecten met name door de inrichting van het Uitvoeringsteam Onderwijshuisvesting, dat de realisatie van projecten voortvarend begeleidt. doel van het onderzoek en relatie met eerdere onderzoeken De aanleiding van het onderzoek was de vraag of de gemeente in voldoende mate is toegerust om de onderwijshuisvestingsprojecten tot een goed einde te brengen. Aanleiding hiertoe zijn de ervaringen met het project Open Venster, waar in 2018 een evaluatierapport over uitgebracht is. Ook in 2013 heeft de rekenkamer een rapport uitgebracht (“Onderhoud in de steigers”). In het rapport van 2020 beperkt de rekenkamer zich tot zes casussen waarbij wordt ingezoomd op het huisvestingsproces (besluitvorming, planning en het daadwerkelijk bouwen of renoveren van onderwijspanden).
Gekozen is voor een mix van casussen die van elkaar verschillen in fasen in proces, bouwheerschap (schoolbestuur of gemeente) en type onderwijs (primair-, voortgezet- en speciaal onderwijs). organisatie op orde Het college is blij dat de rekenkamer heeft vastgesteld dat er door een aantal organisatorische aanpassingen duidelijke verbeteringen aangebracht zijn in de werkwijze. Hierdoor kan de gemeente haar wettelijke taak, bekostiging van (vervangende) nieuwbouw en uitbreiding, beter uitvoeren. Het college heeft bij deze verbeteringen ook de aanbevelingen uit het rapport van de rekenkamer uit 2013 en het evaluatierapport uit 2018 betrokken. De inrichting van het Uitvoeringsteam Onderwijshuisvesting (hierna: Uitvoeringsteam OHV) in 2018 is hierbij een belangrijke stap voorwaarts gebleken. Processen zijn duidelijk beschreven en er wordt naar gehandeld. In het rekenkamerrapport blijkt uit de cijfers die de schoolbesturen aan de samenwerking met de gemeente geven dat deze als verbeterd ervaren wordt. reactie op de hoofdconclusies In de bestuurlijke nota trekt de rekenkamer op basis van haar onderzoek zes conclusies, die hieronder cursief worden weergegeven, met daar onder de reactie van het college. werkwijze en casuïstiek 1 Het college heeft de werkwijze en organisatie omtrent onderwijshuisvesting ingrijpend veranderd en verbeterd.
Dit gebeurde mede naar aanleiding van de lessen uit het evaluatierapport naar het ‘Open Venster’. Het college heeft hiermee lerend vermogen laten
19
gefundeerd bouwen
zien en door de getroffen maatregelen is het naar verwachting niet waarschijnlijk dat een casus zoals het ‘Open Venster’ zich de komende tijd nog een keer voordoet. reactie college: Door een aantal organisatorische aanpassingen zijn er duidelijke verbeteringen aangebracht in de werkwijze. Het college ziet in deze constatering van de rekenkamer een positieve bevestiging van de ingevoerde aanpassingen in de werkwijze en het lerend vermogen van de organisatie. De inrichting van het Uitvoeringsteam OHV in 2018, als ‘dedicated’ team, is hierin een belangrijke stap voorwaarts gebleken. Processen zijn nu duidelijk beschreven en er wordt naar gehandeld. Een belangrijk verschil tussen de oude en nieuwe werkwijze is dat in de nieuwe werkwijze de verantwoordelijkheden veel duidelijker belegd zijn. In de Leidraad Bouwprojecten Onderwijs (2019) wordt per projectfase aangegeven welke stappen noodzakelijk zijn en welke documenten aangeleverd moeten worden ter besluitvorming, fasering en afrekening van de bouwprojecten. De bedrijfsvoering is geprofessionaliseerd door het invoeren van standaard werkwijzen en de inrichting van het Uitvoeringsteam OHV. 2 Door de getroffen maatregelen is het college namelijk beter toegerust om zijn zorgplicht voor onderwijshuisvesting in te vullen. Dit blijkt uit de onderzochte casussen.
Sinds de genomen maatregelen is de projectbeheersing grotendeels op orde, behalve het onderdeel risicomanagement. Dit is nog niet geheel op orde. reactie college: Het college is goed toegerust om zijn zorgplicht voor onderwijshuisvesting te vervullen. De rekenkamer constateert dat de GROTICK aspecten (geld, risico’s, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteit) in het algemeen beheerst worden, maar maakt een kanttekening bij de risicobeheersing, met name wanneer de school bouwheer is. Op dit onderdeel geeft de rekenkamer aan dat de gemeente (de OHV manager) hier een actievere rol zou moeten innemen. Hierbij merkt het college op dat er in alle fasen en beslismomenten steeds alle onderdelen van GROTICK aan de orde komen, ook de risico’s. Ook worden tijdens de verschillende fasen van een bouwproject de voortgang van het bouwproject en de risico’s met betrekking tot de GROTICK- aspecten besproken en genotuleerd binnen de afgesproken overlegstructuur tussen schoolbestuur en gemeente. Over de voortgang van de GROTICK-aspecten wordt door de OHV-manager in de projectenmonitor van de gemeente aan het college gerapporteerd.
In de Leidraad Bouwprojecten en in de Verordening Voorzieningen Huisvesting Rotterdam wordt omschreven: • hoe het overleg over de wijze van uitvoering gevoerd wordt; • welke afspraken gemaakt worden over de wijze van toetsing van bouwplan en begroting; • hoe de controle op de besteding van de beschikbaar gestelde middelen wordt uitgevoerd en hoe deze middelen worden verantwoord; • wat de wijze van aanbesteding is. Zoals de rekenkamer ook in het rapport stelt, is het uitgangspunt dat het schoolbestuur de bouwheer is. Dit uitgangspunt komt ook duidelijk in de wet tot
20
gefundeerd bouwen
uitdrukking. 4 Op verzoek van het schoolbestuur kan het bouwheerschap overgedragen worden aan de gemeente. Dit gebeurt in een beperkt aantal situaties, meestal als er een complexe gebiedsontwikkeling aan de orde is. Momenteel is een schoolbestuur bij circa 90 procent van de onderhanden projecten bouwheer. In de projectenmonitor staan momenteel 67 projecten benoemd, waarvan de gemeente bij 7 bouwheer is. Als het bouwheerschap bij het bevoegd bezag van een school berust, betekent dit dat het bevoegd gezag van de school de opdracht geeft de huisvestingsvoorziening tot stand te brengen. De daarbij behorende verantwoordelijkheden, zoals risicobeheersing, liggen in dat geval bij het schoolbestuur en niet bij de gemeente. Bij de aanbevelingen komen we terug op mogelijke verbeteringen bij de risicobeheersing. 3 In het geval van de renovatie van Avicenna heeft het college zijn verantwoordelijkheid inzake onderwijshuisvesting onvoldoende genomen. De gemeente is namelijk in haar toezichthoudende rol ernstig tekortgeschoten en heeft zich slechts beperkt tot een accountantsverklaring die niet alles dekt. Het schoolbestuur heeft het projectmanagement onrechtmatig kunnen aanbesteden en het is onduidelijk waaraan € 12,7 mln. publieke onderwijsmiddelen zijn besteed.
reactie college: Zoals de rekenkamer ook geconstateerd heeft in het onderzoek is het bouwheerschap in deze casus overgedragen van de gemeente aan het schoolbestuur. Dit project is geheel uitgevoerd volgens de werkwijze die gehanteerd werd vóór de invoering van het Uitvoeringsteam OHV in 2018. Terecht merkt de rekenkamer op dat in dit proces, zeker in de initiatieffase, niet alles goed verlopen is en er onvoldoende duidelijke afspraken gemaakt zijn. Dit heeft geleid tot risico’s die vermeden hadden kunnen worden. Terugkijkend kunnen we echter ook stellen dat dit niet tot schade heeft geleid: het project is binnen de afgesproken (korte) tijd en het beschikte budget gerealiseerd. Door de opdrachtgever, het schoolbestuur, is gekozen voor risicodragend projectmanagement. In het rapport wordt opgemerkt dat risicodragend projectmanagent, zoals toegepast bij de bouw van het Avicenna College, niet wenselijk is voor de gemeente, omdat risico’s daarmee voor de gemeente onbeheersbaar zouden zijn. Het college merkt hierbij op dat risicodragend projectmanagement een veel voorkomende uitvoeringsvorm is, die op vele plaatsen in het land toegepast wordt bij onderwijshuisvestingsprojecten en die het voordeel heeft dat risico’s voor een groot deel uit handen van de opdrachtgever worden genomen.
De rekenkamer stelt dat het schoolbestuur een onrechtmatige aanbesteding heeft gedaan, op basis van vervalste mededinging. De gemeente heeft het schoolbestuur gewezen op de risico’s bij de aanbesteding en op het feit dat er Europees aanbesteed diende te worden. Dat het schoolbestuur een andere keuze heeft gemaakt, is de verantwoordelijkheid van het schoolbestuur, dat immers bouwheer was. De rekenkamer stelt vast dat de gemeente op basis van de verstrekte en beschikbare documenten niet in staat is om met zekerheid te bepalen waaraan het geld precies is besteed. Ten aanzien van de toezichthoudende rol van de gemeente concludeert de rekenkamer daarom dat de gemeente ernstig tekort is geschoten.
4 Artikel 103 lid 1 van de WPO, artikel 101 lid 1 van de Wc en artikel 76n WVO.
21
gefundeerd bouwen
Het College weerspreekt dit. De controle op de afrekening is conform de procedure, uitbesteed aan een externe accountant. De facturen bij de afrekening moeten door de accountant worden getoetst op rechtmatigheid. In dit verband is van belang op te merken dat de gemeente een controleprotocol heeft opgesteld om de gevraagde werkzaamheden van de accountant in het kader van de controle op de verantwoording te specificeren. In dat protocol staat dat de accountant een getrouw beeld moet geven van de besteding van de door de Gemeenteraad beschikbaar gestelde middelen en dat vastgesteld moet worden of het bouwproject tijdig en conform het bestek is opgeleverd. Zo waarborgt de gemeente dat door een deskundige (de accountant) gecontroleerd wordt hoe het beschikbaar gestelde overheidsgeld besteed is. In dit geval is er een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven, die bij de verantwoording is overgelegd conform de Leidraad Bouwprojecten. Dat betekent dat verwacht mag worden dat de accountant alle uitgaven heeft gecheckt en dat de middelen op rechtmatige en doelmatige wijze zijn ingezet. De rekenkamer stelt dat onduidelijk is waaraan € 12,7 mln. publieke onderwijsmiddelen zijn besteed. Deze conclusie is naar de mening van het college onjuist. De goedkeurende accountantsverklaring toont aan dat de facturen op rechtmatigheid getoetst zijn.
Hieruit blijkt dat de bedragen op de facturen optellen tot het beschikte bedrag van € 12,7 mln. Het college merkt op dat voor het totaal beschikte bedrag van € 12,7 mln. de totale te realiseren ruimte 7779 m2 bruto vloeroppervlak (BVO) is. Omgerekend komt dit neer op een stichtingskostenbedrag van € 1.632 per m2 BVO. Als dit bedrag afgezet en vergeleken wordt met andere investeringen in onderwijshuisvesting dan is te zien dat het gemiddelde investeringsbedrag (stichtingskosten) per m2 BVO voor andere investeringsprojecten binnen Rotterdam die in de jaren 2013-2016 zijn opgeleverd € 1.972 is, volgens de toen geldende kaders. De rekenkamer meldt ten slotte in haar rapport dat er een afspraak was tussen schoolbestuur en HEVO om een eventueel voordeel na oplevering te verdelen tussen HEVO en schoolbestuur. De gemeente was niet bekend met deze afspraak. Deze is ook tegen de regels omdat een bedrag dat eventueel resteert nadat de voorziening is gerealiseerd, alleen aangewend mag worden voor de kosten van personeel of voorzieningen in de exploitatie. 5 Het schoolbestuur en HEVO hebben de gemeente gemeld dat er geen resterend bedrag is verdeeld. Het schoolbestuur heeft dit ook aan de rekenkamer gemeld. Het college gaat met het schoolbestuur in gesprek over deze afspraak.
IHP 4 Het college heeft onvoldoende inzicht in de huidige staat van de schoolpanden, waardoor het onbekend is hoe goed de gemeente zorgdraagt voor een goede huisvesting. Dit komt doordat de staat van de schoolgebouwen in het nieuwe IHP 2020-2023 niet is herijkt, maar gebaseerd is op gedateerde gegevens uit 2006/2007. reactie college: Met het IHP 2020-2023 wordt het laatste deel van de lijst van 144 aandachtspanden opgepakt. De prioritering in de aanpak van de aandachtspanden is niet, zoals de
5 Art. 99 lid 2 van de Wet op het voortgezet onderwijs.
22
gefundeerd bouwen
rekenkamer stelt, gebaseerd op ‘gedateerde gegevens uit 2006/2007’. De bouwkundige staat van deze 144 panden is in 2013 bepaald door een schouw en beoordeeld op functionele kwaliteit, ruimtelijk visuele kwaliteit en technische kwaliteit. Bij de schouw zijn 24 aspecten per pand onderzocht, waarvan 9 t/m 23 de technische kwaliteit (bouwkundige staat) betreffen. Dit onderzoek is uitgevoerd door een extern bureau (RPS). Dit heeft geleid tot genoemde aandachtspandenlijst, waarbij de panden op rangorde zijn gezet, met op 1 het pand dat de meeste aandacht nodig heeft (= kwalitatief het minst voldoet). Deze lijst van aandachtspanden is in 2017 geactualiseerd (‘schone lijst’). Het is niet zo dat een nummer op de lijst tegelijkertijd de volgorde van uitvoering is. De concrete uitvoering hangt van allerlei factoren af. Door de afwerking van de volledige lijst wordt een kwart van het Rotterdamse scholenbestand vernieuwd. In het nieuwe IHP 2020-2023 wordt dus verder gewerkt aan panden op de lijst. Daarnaast is in dit nieuwe IHP gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak. Dit kan ook leiden tot afspraken over het aanpakken van andere panden. Hierover zijn en worden uiterst transparante afspraken gemaakt.
Daarnaast merkt het college op dat de schoolbesturen sinds 2015 zelf verantwoordelijk zijn voor de instandhouding van schoolgebouwen (beheer, exploitatie, onderhoud, aanpassingen) en daarvoor ook de middelen ontvangen van het rijk. De gemeente heeft de zorgplicht voor het bieden van voldoende en adequate huisvesting voor primair, voortgezet en speciaal onderwijs en is verantwoordelijk voor de nieuwbouwprojecten. 5 Daarnaast loopt de realisatie van bouwprojecten uit het IHP 2015-2019 fors achter. Er is tot en met 2018 slechts ongeveer € 111 mln. van het totale krediet van meer dan € 500 mln. besteed aan nieuwbouw/renovatie van schoolpanden. Dit blijkt ook uit de onderzochte casussen, waarin er geen tot weinig voortgang in de projecten zat, met name in de periode 2015-2017. reactie college: Om tot een ingebruikname van een bouwproject te komen (moment van realisatie) moeten verschillende fasen worden doorlopen, waarbij een globale reële doorlooptijd 5 tot 7 jaar (van start initiatieffase tot en met oplevering) is. Dit is ook landelijk de gemiddelde doorlooptijd. In de begroting 2021 is dan ook te zien dat komende jaren (vooral in 2021, 2022 en 2023) een piek zal zitten in de ingebruikname van bouwprojecten. Naar de mening van het college is het niet reëel om de gerealiseerde investering tot en met 2018 af te zetten tegen het totale krediet van ruim 500 mln.
Het totale krediet is namelijk in fasen toegekend. Zo is pas bij de voorjaarsretraite 2019 een aanvullend krediet toegekend van € 136 mln. informatievoorziening 6 Het college informeert de raad niet altijd volledig over het krediet voor onderwijshuisvesting en de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten. Ten aanzien van het krediet voor onderwijshuisvesting is het oorspronkelijk bedrag van € 200 mln. meer dan verdubbeld naar ruim € 516 mln., zonder dat de financiële gevolgen inzichtelijk worden gemaakt. Met betrekking tot de voortgang van het IHP 2015-2019 heeft het college in april 2020 een vertekend beeld geschetst; het rapporteerde namelijk dat er zes panden uit de top 50 gereed zijn, terwijl dit er maar drie zijn.
reactie college:
23
gefundeerd bouwen
De rekenkamer concludeert dat de raad niet altijd volledig geïnformeerd is over het krediet voor onderwijshuisvesting. Het college is het met deze conclusie niet eens. De raad is over de kredieten voor onderwijshuisvesting geïnformeerd bij de jaarrekeningen, bij de begrotingen en bij de eerste herzieningen van de begroting. Daarnaast is er in juni 2017 een brief aan de raad gestuurd die toelichting geeft op de ontwikkeling in de kredieten. Ook is de raad middels technische sessies (2017, 2019, 2020) geïnformeerd over onderwijshuisvesting. Om het inzicht in de ontwikkeling en de uitputting van de kredieten voor onderwijshuisvesting verder te vergroten, wordt er momenteel gewerkt aan een nieuw dynamisch model, de Voortschrijdende Indicatieve Meerjaren Investeringsplanning (VIMIP). Hiermee wordt een meerjarenplanning voor het te investeren krediet gemaakt. Het VIMIP wordt in het laatste kwartaal van 2020 verwacht. Hierbij wordt aangesloten op de meerjarenbegroting van de gemeente. In het VIMIP wordt aangegeven welk investeringskrediet voor onderwijshuisvesting er nog beschikbaar is, en hoe de uitputting daarvan verloopt aan de hand van de planning van gereedkomende projecten.
Eén van de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport 2013 was het beschikbaar stellen van voldoende budget om de zorgplicht voor de onderwijshuisvesting te kunnen realiseren op het zelf vastgestelde ambitieniveau. Ook in het rapport van 2020 komt het punt van (on)voldoende financiën terug. De rekenkamer stelt vast dat wanneer uiteindelijk al het beschikbaar gestelde krediet geactiveerd is, een forsere huurstijging wel in het verschiet ligt. Dit betekent dat de gemeente het OHV-budget waarschijnlijk de komende jaren moet verhogen. Het college deelt dit; investeringen in panden vertalen zich terug in een stijging van de huisvestingslasten. De kosten voor de collectieve huurovereenkomst die de afdeling Onderwijs met afdeling Vastgoed van Stadsontwikkeling afsluit stijgen. Hierover heeft het college de raad geïnformeerd met de gemeentelijke meerjarenbegroting. De gemeentelijke meerjarenbegroting begroot vier jaar vooruit. Daarmee worden de veranderende OHV budgetten jaarlijks voor een nieuwe periode van vier jaar aangepast. Bij de vaststelling van het IHP 2015-2019 is besloten dat de oplopende huisvestingslasten uit de algemene middelen worden gedekt. Andersom ook: financiële middelen die overblijven op het product onderwijshuisvesting komen ten gunste van de algemene middelen.
Jaarlijks wordt er een actualisatie gemaakt van de begroting onderwijshuisvesting op basis van de reeds beschikbare kredietruimte. Hierbij merkt het college op dat er voor onderwijshuisvesting sprake is van één budget, er wordt geen onderscheid gemaakt voor IHP projecten of het huisvestingsprogramma. Vervolgens constateert de rekenkamer dat de raad niet volledig geïnformeerd is over de voortgang van de IHP projecten. Ook deze conclusie deelt het college niet. Tweemaal per jaar wordt de raad door het college geïnformeerd over de voortgang van alle onderwijshuisvestingsprojecten door een projectenmonitor. De laatste voortgangsrapportage is van april 2020 en de volgende ontvangt de raad voor het einde van dit jaar. De rekenkamer stelt in haar rapport dat het college de gemeenteraad met voortgangsberichten op de hoogte houdt, maar de raad krijgt daarin, zo stelt de rekenkamer vast, een vertekend beeld voorgeschoteld. Het college rapporteerde
24
gefundeerd bouwen
namelijk dat in april 2020 zes panden uit de top 50 gereed zijn, terwijl dit er maar drie zijn. Deze constatering is juist. Dit wordt door de rekenkamer ook juist uitgelegd: er zijn ook andere projecten meegenomen in deze zinssnede over de zes panden. In de genoemde brief aan de raad wordt wel melding van een diversiteit aan projecten gemaakt, maar in een latere paragraaf is dat niet consequent verwoord. reactie op de aanbevelingen In de bestuurlijke nota worden door de rekenkamer de volgende zes aanbevelingen aan het college gedaan die hieronder cursief worden weergegeven, met daar onder de reactie van het college. werkwijze en casuïstiek Hoewel door de nieuwe maatregelen de werkwijze en organisatie omtrent onderwijshuisvesting aanzienlijk zijn verbeterd, is de projectbeheersing op het onderdeel risicomanagement onvoldoende uitgewerkt. Zo is met betrekking tot het risicomanagement de rol van de OHV-manager nog te passief. 1 Neem in de nieuwe werkwijze op dat de OHV-manager door de bouwheer georganiseerde risicosessies actief bijwoont en als deze er niet zijn, dat de OHV-manager deze zelf organiseert. reactie college: Het college zal op basis van deze aanbeveling de Leidraad Bouwprojecten op het onderdeel risicomanagement kritisch bezien.
Onderzocht wordt de mogelijkheid om samen met de schoolbesturen een handreiking of werkwijze op te stellen zodat risicosessies een nadrukkelijker onderdeel zijn van het totale proces. Hierbij wordt vooral gedacht aan de beginfase, omdat in deze fase gezamenlijk de opgave vastgesteld wordt. Wel merkt het college hierbij op dat de taakverdeling duidelijk is: als het schoolbestuur bouwheer is, ligt de verantwoordelijkheid voor de organisatie van risicosessies bij de bouwheer. De gemeente is in haar toezichthoudende rol ernstig tekortgeschoten bij de casus Avicenna. 2 Borg dat er voldoende expertise aanwezig is om toezicht te houden op de aanbestedingen in bouwprojecten waarbij het schoolbestuur bouwheer is, en zie erop toe dat dit gemeentelijk toezicht goed wordt ingevuld door bijvoorbeeld niet alleen genoegen te nemen met een accountantsverklaring achteraf die voor het hele bedrag is afgegeven. reactie college: Het onderwijshuisvestingsproject voor het Avicenna College is volgens de oude werkwijze uitgevoerd, voordat het Uitvoeringsteam OHV van start is gegaan (2018). Het college is ervan overtuigd dat er in de nieuwe situatie in het Uitvoeringsteam OHV voldoende expertise aanwezig is om de toezichthoudende rol naar behoren uit te kunnen voeren en de adviserende en controlerende taak uit te kunnen oefenen.
De nieuwe werkwijze borgt dat een zorgvuldige en onderbouwde raming onderdeel uitmaakt van de businesscase. Het uitgangspunt van de wet is dat het bevoegd gezag van een school de opdracht geeft om de huisvestingsvoorziening tot stand te brengen, zoals ook aangegeven bij de reactie van het college op conclusie 2. Hieruit vloeit logischerwijs voort dat de verantwoordelijkheid voor de aanbesteding dan ook bij het schoolbestuur ligt. Met het ter beschikking stellen van de financiële middelen wordt de aanbestedingsplicht doorgelegd aan het schoolbestuur. In de Leidraad Bouwprojecten staan voorwaarden benoemd over aanbestedingsregels.
25
gefundeerd bouwen
• Allereerst moet de Business case een voorstel bevatten omtrent de aanbesteding. Dat wordt gecontroleerd op correctheid. Dit voorstel voor de aanbestedingsstrategie moet in overeenstemming zijn met de Aanbestedingswet en de Gids Proportionaliteit. • De Leidraad bevat uitgebreide uitleg over het aanbestedingsbeleid van de gemeente en dat de aanbestedingsplicht is doorgelegd aan het schoolbestuur. • De Leidraad bevat richtlijnen voor de accountant inzake de aanbesteding. Alle accountantsverklaringen die de gemeente vereist moeten voldoen aan het accountantsprotocol, waarin nauwkeurig omschreven staat wat de eisen zijn die gesteld worden aan de accountantsverklaring en welke werkzaamheden de accountant daarvoor moet uitvoeren. De gemeente gaat er dan vanuit dat dit voldoende afgedekt is. Het is ongebruikelijk om een goedkeurende accountantsverklaring weer te laten controleren op juistheid. Het college heeft niet de intentie deze werkwijze aan te passen; naar de mening van het college volstaat dit. IHP De staat van de schoolgebouwen (op de lijst van aandachtspanden) in het nieuwe IHP 20202023 is niet herijkt, maar is gebaseerd op gedateerde gegevens van een Quick Scan uit 2006/2007. 3 Laat de staat van de schoolgebouwen opnieuw herijken, zodat er inzicht komt in de huidige bouwkundige staat van deze panden. Maak op basis daarvan een nieuwe prioritering van aandachtspanden.
reactie college: Naar de mening van het college is dit niet nodig, omdat het nieuwe IHP 2020-2023 niet gebaseerd is op de Quick Scan uit 2006/2007, zoals hierboven ook is aangegeven in de reactie op conclusie 4. In het IHP 2020-2023 is de resterende lijst van aandachtspanden opgenomen als voorgenomen investeringsprojecten, zodat deze lijst conform de afspraken met de schoolbesturen wordt afgewerkt. informatievoorziening 4 Maak de financiële gevolgen van activering van de kredieten voor onderwijshuisvesting voor het onderwijshuisvestingsbudget inzichtelijk in voortgangsrapportages aan de gemeenteraad. reactie college: De geactualiseerde financiële gevolgen van de activeringen van kredieten voor onderwijshuisvesting worden jaarlijks verwerkt in de meerjarenbegroting. Deze wordt voor een periode van 4 jaar vooruit, bij de begrotingsbehandeling, aan de Raad voorgelegd. Het college maakt reeds op deze manier de financiële gevolgen van de activering van de kredieten inzichtelijk aan de gemeenteraad. Zoals ook in de reactie op conclusie 6 is aangegeven, wordt er wel gewerkt aan een nieuw dynamisch model, het VIMIP, waarmee het inzicht in de ontwikkeling en de uitputting van de kredieten verder wordt vergroot.
Hierdoor zal nog duidelijker worden welk investeringskrediet voor onderwijshuisvesting er nog beschikbaar is, en hoe de uitputting daarvan verloopt aan de hand van de planning van gereedkomende projecten voor de komende jaren.
26
gefundeerd bouwen
Rotterdam heeft het werken met normbedragen voor onderwijshuisvesting met ingang van 2019 ingevoerd. Voorheen werd, zoals ook in het rapport is beschreven, gerekend met werkelijke kosten. De invoering van normbedragen leidt tot betere beheersbaarheid van de kosten. 5 Houd de gemeenteraad periodiek op de hoogte van de voortgang van de bouw- en renovatieprojecten en maak hierbij duidelijk onderscheid tussen projecten uit het IHP en uit reguliere huisvestingsprogramma’s. reactie college: Het college informeert de gemeenteraad twee maal per jaar over de voortgang van de onderwijshuisvestingsprojecten. Daarbij wordt door middel van een projectenmonitor een duidelijk overzicht gegeven van de stand van de projecten en aangegeven in welke fase deze zich bevinden. Ook is hierin opgenomen of het projecten betreft uit het IHP, en welke tranche daarvan of uit het huisvestingsprogramma. 6 In het IHP 2015-2019 is geen rekening gehouden met budgetten voor bewegingsonderwijs. Stel een meerjarenplan voor gym- en sportzalen op en houd hier rekening mee met budgetbepalingen voor onderwijshuisvesting. reactie college: Deze aanbeveling wordt door het college omarmd en is al in uitvoering. Voor het einde van 2020 is er een meerjarig integraal huisvestingsprogramma opgesteld voor gym. Dit programma bevat een opgave per gebied.
nawoord De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie, waarin het zoals verzocht, heeft gereageerd op alle conclusies en aanbevelingen. Uit de reactie van het college blijkt dat het college een groot deel van de conclusies niet onderschrijft en de bijbehorende aanbevelingen ook niet overneemt. Het college neemt alleen aanbeveling 6 over. Het college onderschrijft een van de zes conclusies (conclusie 1). Het is onduidelijk of het college conclusie 2 onderschrijft en de bijbehorende aanbeveling overneemt. De resterende vier conclusies (conclusies 3, 4, 5, 6) worden niet of gedeeltelijk onderschreven. De rekenkamer heeft de volgende opmerkingen bij de reactie van het college. hoofdconclusies In de reactie op conclusie 2 geeft het college aan dat in geval het bouwheerschap bij het bevoegd gezag van een school berust, de daarbij behorende verantwoordelijkheden zoals risicobeheersing, bij het schoolbestuur liggen en niet bij de gemeente. De rekenkamer oordeelt in haar rapport echter dat het onderdeel risicomanagement niet alleen matig is in de casussen waarbij het schoolbestuur bouwheer is, maar ook in het geval dat de gemeente het bouwheerschap draagt. In conclusie 3 oordeelt de rekenkamer dat de gemeente in haar toezichthoudende rol ernstig tekort is geschoten en dat het onduidelijk is waaraan € 12,7 mln. publieke onderwijsmiddelen zijn besteed.
Het college onderschrijft deze conclusie niet, maar erkent dat in het proces niet alles goed verlopen is in de initiatieffase en dat er onvoldoende duidelijke afspraken zijn gemaakt. Ook geeft het college aan niet bekend
27
gefundeerd bouwen
te zijn met de afspraak tussen het schoolbestuur en HEVO om een eventueel positief resultaat van de aanbesteding van de bouwopdracht onderling te verdelen. Dit is opvallend, omdat de rekenkamer in documenten heeft geconstateerd dat betrokken ambtelijke functionarissen wel op de hoogte waren van de afbreukrisico’s van de aanbesteding van het risicodragend projectmanagement, maar toch verzuimd hebben om zich vervolgens op de hoogte te stellen van de uiteindelijke afspraken tussen de school en HEVO. Het college stelt verder dat de goedkeurende accountantsverklaring volgens het controleprotocol aantoont dat de afrekening is getoetst op rechtmatigheid en een getrouw beeld geeft en dat de bedragen op de facturen optellen tot het beschikte bedrag van € 12,7 mln. De accountantsverklaring is inderdaad getoetst op rechtmatigheid en getrouwheid, maar geeft daarbij nog geen inzicht in hoe HEVO als uitvoerder van het risicodragend projectmanagement de overgemaakte publieke onderwijsmiddelen heeft besteed. Er is namelijk een verschil van bijna € 2,5 mln. tussen alle aan HEVO overgemaakte termijnbetalingen en de gegunde opdrachtwaarden via Europese aanbestedingen. Het blijft onzeker of het hele bedrag dat is overgemaakt aan HEVO daadwerkelijk is besteed aan onderwijshuisvesting; hierop heeft de accountant ook niet getoetst.
Bovendien speelt hier ook de afspraak dat een eventueel positief resultaat van de aanbesteding tussen de school en HEVO verdeeld zou worden. Verder meldt het college in zijn reactie dat er bij de renovatie van Avicenna voor het totaal beschikte bedrag van € 12,7 mln. een totale ruimte van 7.779 m2 BVO is gerealiseerd en dat het project binnen de afgesproken tijd en beschikte budget heeft plaatsgevonden. Omgerekend bedraagt het investeringsbedrag € 1.632 per m2 BVO. Ter vergelijking meldt het college dat het gemiddelde investeringsbedrag per m2 BVO voor andere investeringsprojecten binnen Rotterdam die in de jaren 2013-2016 zijn opgeleverd, € 1.972/m2 is. De rekenkamer plaatst kanttekeningen bij de genoemde ruimte van 7.779 m2 BVO. In haar rapport heeft de rekenkamer namelijk aangegeven dat er onduidelijkheid bestaat over het aantal m2 BVO in het schoolgebouw (zie paragraaf 5-3-3 van de nota van bevindingen). Gedurende bestuurlijk wederhoor heeft de rekenkamer gevraagd om opheldering op dit punt, maar het college heeft dit niet kunnen geven. De rekenkamer blijft er daarom bij dat het aantal m2 van het Avicenna college niet bekend is. Verder meent de rekenkamer dat de vergelijking van het investeringsbedrag per m2 BVO niet opgaat, omdat hier sprake is van een renovatieproject met een uitbouw (gedeeltelijk nieuwbouw) en niet van gehele nieuwbouw.
Ten aanzien van conclusie 4 geeft het college aan dat de bouwkundige staat van 144 panden in 2013 is geschouwd door een extern bureau en is beoordeeld op functionele kwaliteit, ruimte-visuele kwaliteit en technische kwaliteit. Het schouwrapport met uitkomsten was in eerste instantie niet bekend bij de rekenkamer en het was ook niet in het ambtelijk wederhoor aan de rekenkamer overlegd. De rekenkamer heeft het college daarom na bestuurlijk wederhoor gevraagd om het schouwrapport aan te leveren. Het door het college aangeleverde rapport van de externe partij, betreft een onderzoek naar het efficiënt gebruik van onderwijsgebouwen en niet een beoordeling van de bouwkundige staat. ‘Er zijn geen onderwijsgebouwen bezocht en er zijn geen bouwkundige plattegronden, gevelaanzichten, doorsnedes en/of andere technische gegevens van de gebouwen beschikbaar gesteld aan RPS’, volgens de uitgangspunten van dit onderzoek. Bovendien hebben de aangeleverde rapportages ook geen