Roosendaal Giftig Samenspel - eindrapport.pdf

De bestuursperiode van 2022 tot september 2024 wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van spanningen binnen de raad, binnen het college van B&W, verhoogde bestuurlijke druk op de ambtelijke organisatie en dien ten gevolge conflicten die zich binnen de ambtelijke organisatie manifesteren. 3.2.3. Fase III, 2023-2024: escalatie en aftreden van twee wethouders In de loop van 2023 en begin 2024 lopen de spanningen verder op. De samenwerking binnen het college van B&W komt ernstig onder druk te staan. Daarnaast is sprake van spanningen tussen wethouder Vermeulen en haar eigen VVD-fractie.

Met autonomer werken wordt een organisatie-inrichting bedoeld waarin medewerkers meer ruimte krijgen om zelfstandig beslissingen te nemen over de manier waarop zij hun werk uitvoeren. Niet alles hoeft meer van bovenaf te worden bepaald: medewerkers worden uitgenodigd om zelf initiatief te nemen, hun werk in te richten en verantwoordelijkheid te dragen voor de resultaten. 11

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

21/89

In juni 2024 stopt Van Midden als burgemeester van Roosendaal. Hij wordt opgevolgd door burgemeester Buijs (VVD). De samenwerking tussen wethouders Vermeulen en Van Gestel is op dat moment inmiddels dermate verstoord dat een professionele samenwerking niet langer mogelijk blijkt. In september 2024 leiden de spanningen tot het aftreden van beide wethouders. Vermeulen stapt op 8 september 2024 op, Van Gestel legt twee dagen later zijn functie neer. Het vertrek van beide wethouders wordt primair gezien als een politiek-bestuurlijke aangelegenheid, niet als een gevolg van ambtelijk-organisatorische kwesties. Wel is er sprake van doorwerking naar delen van de ambtelijke organisatie. 3.2.4. Fase IV, november 2024: nieuwe start met gewenste ruimte voor herstel Na het aftreden van de twee wethouders besluit het zittend college van B&W aan te blijven. In november 2024 wordt het college van B&W gecompleteerd met twee nieuwe wethouders: De Beer (VLP) en Heij (VVD). Met de komst van deze nieuwe wethouders en een nieuwe burgemeester, ontstaat meer ruimte voor het voeren van redelijke en constructieve gesprekken binnen het college van B&W en tussen het college van B&W en de organisatie. De ambtelijke organisatie ervaart meer rust, maar voelt ook de noodzaak om afstand te nemen van de intensiteit van de voorgaande jaren.

De bestuurlijke druk blijft niettemin hoog en het vinden van een duurzaam werkbare balans tussen kerntaken, maatschappelijke opgaven en bestuurlijke ambities enerzijds en beschikbare middelen anderzijds blijft een punt van aandacht.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

22/89

4. Onderzoeksbevindingen

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

23/89

4.1. Onduidelijkheid en onzuiverheid in rollen belemmert het gezamenlijke functioneren van de organisatie In de voorgaande hoofdstukken van dit rapport is de context van het onderzoek uiteengezet. Daarbij zijn zowel de theoretische kaders als het bestuurlijke speelveld binnen de gemeente Roosendaal in kaart gebracht. Hoofdstuk 4 bouwt hierop voort en presenteert de belangrijkste bevindingen, die antwoord geven op de onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk kent een gestructureerde opbouw. Eerst wordt gekeken naar hoe de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie hun rollen invullen en met elkaar samenwerken. Vervolgens wordt geanalyseerd welke invloed de politiekbestuurlijke spanningen hebben op de onderlinge sociale cohesie. Aansluitend komt de sociale veiligheid binnen de ambtelijke organisatie aan bod, met aandacht voor ervaringen van medewerkers en de meldcultuur. Het hoofdstuk sluit af met een analyse van het opstappen van de twee wethouders, waarbij wordt onderzocht welke rol de bestuurlijke dynamiek hierin gespeeld heeft. Deze structuur biedt stap voor stap inzicht in het samenspel en de impact daarvan op de bestuurscultuur en de sociale veiligheid, waarmee de basis wordt gelegd voor het formuleren van concrete handelingsperspectieven voor herstel en verbetering.

73,9%

75%

50% 21,7%

25%

0%

0,0%

0,0%

Helemaal oneens

Oneens

0,0%

4,4%

0,0%

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

De bevindingen laten zien dat er in de Roosendaalse politiek nog weinig gesprek gevoerd wordt en gereflecteerd wordt op de eigen rolopvatting. Uit de enquête blijkt dat raadsleden zichzelf positief beoordelen: ze geven gemiddeld een 6,17 (op een 7puntsschaal) voor duidelijkheid in hun rol en een 5,87 voor hoe zuiver ze die rol invullen. Tegelijkertijd schetsen de interviews een ander beeld: raadsleden trekken regelmatig de rolzuiverheid van ‘de ander’ in twijfel. Vooral rond de kaderstellende en controlerende rol. Daarmee ontstaat onderling wantrouwen, terwijl de eigen rolinvulling nauwelijks wordt bevraagd.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

Helemaal eens

Figuur 5. Voor mij is het duidelijke wat van mij wordt verwacht in mijn rol (politieke organisatie).

75%

4.1.1. Onzuivere rolinvulling in politieke organisatie De gemeenteraad heeft in het duale stelsel drie hoofdrollen: kaderstellende rol, controlerende rol en volksvertegenwoordigende rol. In theorie betekent dit dat de gemeenteraad de lijnen uitzet, het college controleert op de uitvoering ervan en tegelijk het geluid vanuit de samenleving vertegenwoordigt. In de praktijk is er binnen deze rollen altijd sprake van speelruimte: er is geen exacte handleiding voor hoe een raadslid die rollen moet invullen. Daarom is het belangrijk dat raadsleden hier met elkaar het gesprek over voeren en reflecteren op hun eigen rolopvatting.

Eens

65,2%

50% 25% 0%

0,0%

0,0%

Helemaal oneens

Oneens

4,4%

4,4%

17,4%

8,7%

Enigszins Niet eens Enigszins oneens en niet eens oneens

Eens

13,5%

Helemaal eens

Figuur 6. Ik vind mijzelf rolvast (politieke organisatie).

Er is dan ook geen gedeeld beeld over wat voor type gemeenteraad de fracties en raadsleden van Roosendaal met elkaar willen zijn. Een groot deel van de gemeenteraad leunt sterk op bestaande werkwijzen en overtuigingen als ‘zo doen we het hier’. Er is weinig gezamenlijke reflectie op hoe de gemeenteraad zich wil ontwikkelen. Expliciete afspraken over hoe het politieke spel wordt gespeeld ontbreken. Behoudens enkele artikelen in de gedragscodes voor burgemeester, wethouders en raadsleden - die zich 24/89

beperken tot omgangsvormen en informatievoorziening - zijn er geen duidelijke of gedeelde afspraken vastgelegd over de politieke werkwijze. Hoewel het politiek-bestuurlijke samenspel regelmatig onderwerp van gesprek is in het presidium, leidden deze gesprekken niet tot een aanscherping van formele afspraken. Raadsleden geven aan dat er vaak wordt verondersteld dat men elkaar wel ongeveer begrijpt, terwijl in de praktijk de verwachtingen uiteenlopen. Sommige fracties geven bovendien aan die verwarring opzettelijk te laten bestaan: het geeft ruimte om een eigen koers te varen, zonder gebonden te zijn aan raadsbrede afspraken. Binnen de geschetste context is de gemeenteraad het meest comfortabel in haar controlerende rol, wat ook blijkt uit het grote aantal technische vragen. Dit leidt tot veel aandacht voor details en minder voor strategische koers of debat. Daarmee lijkt de gemeenteraad een meer reactieve houding aan te nemen, waarbij de kaderstellende rol minder prominent wordt ingevuld. Veel voorstellen van het college van B&W worden als kant-en-klaar ervaren en pas in de besluitvormende fase kritisch beoordeeld. Hoewel er enkele dossiers zijn waarop de gemeenteraad actiever betrokken is in het voortraject, vormt deze houding eerder uitzondering dan regel. De informatievoorziening speelt hierin tevens een belangrijke rol.

De afspraken over actieve informatievoorziening stammen uit 2011. Raadsleden geven aan dat ze niet altijd op tijd of volledig worden geïnformeerd door het college van B&W. Sommige raadsleden beschrijven situaties waarin cruciale informatie pas zeer laat beschikbaar kwam of zelfs (bewust of onbewust) werd achtergehouden. Met name bij gevoelige of vertrouwelijke onderwerpen ervaren sommige raadsleden dat de besluitvorming niet altijd via reguliere processen (via de besluitvormingsmodule in het zaaksysteem) verloopt. Dat zorgt voor onduidelijkheid en ondermijnt het vertrouwen in het college van B&W. Daarbij ervaren oppositiepartijen nog altijd een informatieachterstand ten opzichte van de coalitie. 4.1.2. Conflict tussen VLP en RL raakt rolonzuiverheid: raad toont zich passief De rolonduidelijkheid en rolonzuiverheid binnen de politieke arena wordt versterkt door het politieke conflict tussen VLP en RL. De strijd tussen deze twee partijen is al jaren zichtbaar in de gemeenteraad en heeft het debat over rolinvulling gepolitiseerd. Rolzuiverheid is niet langer alleen een kwestie van verschillende (inhoudelijke) opvatting over hoe je gebruik mag maken van de grijze ruimte, maar wordt ingezet in de bredere machtsstrijd. Het verwijten van onzuiver handelen is onderdeel geworden van het conflict.

Het gesprek over rolinvulling en formele grenzen die bij rollen horen, wordt nauwelijks gevoerd. Juist in die grijze ruimte ontstaan spanningen en dat heeft invloed op de sfeer, de onderlinge samenwerking én op het functioneren van het gemeentebestuur als geheel.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

De gemeenteraad zou in beginsel in staat moeten zijn om signalen van bestuurlijke verstoring te herkennen en daar, binnen de grenzen van haar bevoegdheden, op te reageren. In de praktijk zien we echter een zekere terughoudendheid en reageert de gemeenteraad passief op wat zich voor haar voltrekt. We zien hier een bepaalde mate van handelingsverlegenheid bij de Roosendaalse gemeenteraad. Raadsleden beschikken niet over directe instrumenten om in te grijpen in persoonlijke of interpersoonlijke conflicten binnen het college van B&W. Zonder duidelijke procedures of ondersteuning, bijvoorbeeld vanuit de griffie, kan het onduidelijk zijn wat binnen hun rol en mandaat mogelijk is. Deze onzekerheid over de handelingsruimte kan leiden tot passiviteit, mede gevoed door de vrees om het conflict verder te laten escaleren. In het verlengde hiervan benoemt een aantal raadsleden een gedeeld gevoel dat herstel van de situatie binnen de gemeenteraad van Roosendaal niet realistisch is. Zij ervaren enerzijds cynisme, anderzijds berusting, waarbij ze ervan uitgaan dat het conflict zijn natuurlijke verloop zal hebben, bijvoorbeeld via politieke verschuivingen, aftreden of verkiezingen. De passieve houding van raadsleden houdt mogelijk verband met de bredere context van Roosendaal.

Politieke en bestuurlijke spanning is niet nieuw voor Roosendaal en zien we ook terugkomen in de complexe opgaven waar de gemeente voor staat. De gemeenteraad lijkt gewend te zijn geraakt aan langdurige spanningen en is daardoor disfunctionele patronen gaan normaliseren. Wat aanvankelijk als zorgwekkend wordt ervaren, wordt na verloop van tijd beschouwd als een gegeven onderdeel van het politieke proces. Hierdoor kan de urgentie om in te grijpen afnemen, zelfs wanneer de situatie verder escaleert. Een alternatieve verklaring voor de terughoudendheid binnen de gemeenteraad van Roosendaal ligt in de toenemende polarisatie. In een gepolariseerd politiek klimaat trekken raadsleden zich eerder terug in partijpolitieke loyaliteiten. In plaats van gezamenlijk op te treden als bewaker van het bestuurlijk functioneren, ontstaat dan een dynamiek waarin men zich richt op het beschermen van de eigen positie of partij of waarin men zich juist afzijdig houdt van een conflict dat als intern of gepersonaliseerd wordt beschouwd. Dit zet de collectieve verantwoordelijkheid van de gemeenteraad onder druk. 4.1.3. Historie van sterke rolvervuiling in het college blijft in stand In het duale stelsel ligt de rol van het college van B&W in het uitvoering geven aan besluiten van en vastgesteld beleid door de gemeenteraad.

Wethouders dragen daarbij bestuurlijke verantwoordelijkheid voor deze uitvoering op de thema’s binnen hun portefeuille. De burgemeester is daarbij primair aan zet om de spelregels van de

25/89

politiek-bestuurlijke besluitvorming te bewaken en om als voorzitter van het college van B&W het collegiaal bestuur binnen het college van B&W te bevorderen. In Roosendaal zien we een afwijkende invulling van deze rollen. Als eerste: wethouders beperken zich niet tot de uitvoering, maar formuleren in veel gevallen ook zelf beleid en bereiden raadsbesluiten tot in detail voor. Daarmee vervagen de grenzen tussen kaderstelling (gemeenteraad) en uitvoering (college van B&W). Als tweede: burgemeester Van Midden liet het na om te zorgen voor expliciete en heldere afspraken over het politiek-bestuurlijke samenspel. Ondanks dat hier regelmatig over gesproken werd in het presidium, werden de afspraken niet aangescherpt en werd daarop niet aangestuurd door de burgemeester. En het collegiaal bestuur binnen het college van B&W werd niet bevorderd. Dit is deels te verklaren vanuit de bestuurscultuur die in Roosendaal de afgelopen jaren is gegroeid. Er is een lange historie van wethouders die vooral gericht zijn op prestaties en het realiseren van ambities binnen de eigen portefeuille. En minder of niet bezig zijn met het presteren van het college van B&W als collectief, in relatie tot de ambities van de coalitie als geheel in de betreffende bestuursperiode. Binnen het college van B&W ontbreekt het structureel aan hechte samenwerking.

In plaats van te acteren als een bestuurlijk team, laat het college van B&W zich kenmerken als een optelsom van individuele wethouders met elk een eigen ambitie en koers. In interviews wordt deze opstelling door meerderen omschreven als een bestuurlijke strijd om zichtbaarheid en profilering, waarbij persoonlijke belangen en partijpolitieke doelen vaker leidend lijken dan collegiaal bestuur in het belang van de stad en haar inwoners en ondernemers. Daarnaast werd een meer zuivere rolinvulling in de ogen van geïnterviewden ook onvoldoende bewaakt én niet gecorrigeerd door de voormalig burgemeester. Zij beschrijven een bestuurscultuur waarin afwijkende meningen werden ontmoedigd en waar loyaliteit aan de machtsverhoudingen boven inhoudelijke reflecties en discussies ging: ‘wie te veel zijn kop boven het maaiveld uitstak, werd teruggefloten’. De druk om mee te bewegen met de dominante lijn werd soms bekrachtigd met dreigementen: ’’anders valt alles uit elkaar en dat mag niet gebeuren‘. Deze bestuurscultuur wordt door meerdere geïnterviewden expliciet vergeleken met de logica van Machiavelli: ‘alles is toegestaan voor het behouden van de macht’.12

Ook in het samenspel met de ambtelijke organisatie zien we de gevolgen van deze werkwijze. In deze en vorige bestuursperiodes mengden wethouders zich regelmatig actief in ambtelijke processen. Dit leidde tot onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en tot het ondermijnen van ambtelijke professionaliteit en onafhankelijkheid. Ambtenaren geven aan dat zij zich soms gedwongen voelden om bestuurlijke keuzes te legitimeren, wat hun onafhankelijke, adviserende rol onder druk zette. Het college van B&W ging daarmee niet alleen over de grenzen van haar eigen rol, maar trok ook ambtenaren mee in de rolvervuiling. Tegelijkertijd is het gedrag van het college van B&W ook te verklaren in het licht van de bestuurlijke context. Het voortdurende conflict tussen VLP en RL in de gemeenteraad zorgt ervoor dat het politieke debat regelmatig vastloopt. In dat spanningsveld voelt het college van B&W zich genoodzaakt om haar rol op te rekken, om besluitvorming überhaupt mogelijk te maken. Zonder deze extra inzet zou het risico bestaan dat politieke strijd het proces van realisatie van opgaven en ambities volledig blokkeert: voorstellen van de ene partij zouden dan principieel worden afgewezen door de ander. In deze impasse probeert het college van B&W dan alsnog voortgang te boeken, maar wel ten koste van de zuiverheid van rollen.

Wethouders lijken zich in algemene zin bewust van hun formele rol en kennen de grenzen ervan. Juist het feit dat zij desondanks bewust buiten die grenzen opereren, wijst op een patroon van structurele rolvervuiling. De grijze ruimte in rollen wordt niet zorgvuldig verkend, maar actief gebruikt en soms misbruikt. Uit meerdere gesprekken blijkt bovendien dat deze wijze van rolneming niet uniek is voor het huidige college van B&W (2022 – 2026), maar eerder kenmerkend is voor het bredere bestuurlijke verleden van Roosendaal. Het terugkerende karakter ervan zal het lastig maken om tot een duurzame cultuurverandering te komen. 4.1.4. Negatieve doorwerking van rolinvulling voor ambtelijke organisatie Binnen het samenspel tussen gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie hebben ambtenaren een duidelijke uitvoerende, ondersteunende en adviserende rol. Deze rol vraagt om een scherp inzicht in het politiek-bestuurlijke krachtenveld, maar ook om een zuivere positionering: ambtenaren moeten professioneel en onafhankelijk hun werk kunnen doen, zonder politiek te bedrijven of meegezogen te worden in politiekbestuurlijke belangen en verhoudingen.

In Il Principe (geschreven in 1513) stelt Machiavelli dat een heerser in bepaalde gevallen immorele middelen mag gebruiken – zoals bedrog, manipulatie of geweld – om de macht te verkrijgen of te behouden. Hij betoogt dat het doel (behoud van stabiliteit of macht) soms de middelen kan heiligen. 12

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

26/89

Uit de enquête blijkt dat ambtenaren die actief betrokken zijn in dit samenspel tussen de drie gremia, over het algemeen een positief beeld hebben van hun eigen rolinvulling. Ze geven aan dat ze redelijk goed weten wat hun rol is (gemiddeld 5,48 op een schaal van 1 tot 7) en dat ze die ook zuiver menen te vervullen (5,54 op schaal van 1 tot 7). Ze geven daarnaast aan een redelijk helder beeld te hebben van hoe de rollen van de gemeenteraad (5,30) en het college van B&W (5,56) eruitzien. In interviews wordt dit beeld bevestigd: ambtenaren benoemen dat ze goed weten wat er van hen verwacht wordt en ook wat zij op hun beurt van bestuur en politiek mogen verwachten. Er is daarnaast brede consensus dat inzicht in elkaars rol essentieel is voor goede samenwerking: dit wordt in de enquête met een gemiddelde van 5,89 onderschreven.

75% 57,8% 50% 19,7%

25%

0%

0,7%

2,0%

Helemaal oneens

Oneens

3,4%

9,5%

6,8%

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Figuur 8. Ik vind mijzelf rolvast (ambtelijke organisatie). 75% 57,1% 50%

25%

0%

15,0% 0,7% Helemaal oneens

6,1% Oneens

5,4%

12,9%

2,7%

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Figuur 7. Voor mij is het duidelijk wat van mij wordt verwacht in mijn rol (ambtelijke organisatie).

Voor ambtenaren die niet direct in dit samenspel tussen gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie opereren13, ligt het beeld anders. Hoewel er voor deze groep geen enquêtevragen zijn gesteld, geven interviews een helder signaal: veel van deze ambtenaren ervaren onduidelijkheid over hun eigen rol. Taken en verantwoordelijkheden blijken in de praktijk niet altijd helder omlijnd. Niet iedereen weet goed welke werkzaamheden wel of niet tot de functie behoren en hoe groot de eigen verantwoordelijkheid daarin is. Een aantal ambtenaren geeft aan behoefte te hebben aan scherpere kaders en duidelijkere taakomschrijvingen. Die onduidelijkheid leidt tot verschillende houdingen. Sommige ambtenaren klampen zich nadrukkelijk vast aan wat er formeel op papier staat over hun rol en functie. Maar juist die beschrijvingen zijn vaak summier en laten veel ruimte voor interpretatie. De speelruimte maakt het voor sommigen lastig om met vertrouwen te handelen: het voelt niet zuiver om strikt naar de letter van de functieomschrijving te werken als de praktijk om meer vraagt. Dit leidt tot spanningen. Ambtenaren kunnen zich klemgezet voelen tussen formele verwachtingen, impliciete aannames en hun eigen professionele normen. 4.1.5.

Autonomer werken: weinig betrokkenheid, veel verantwoordelijkheid Sinds 2016 wordt binnen de ambtelijke organisatie van Roosendaal gewerkt aan de hand van het principe van autonomer werken. In de loop der jaren zijn steeds meer

Ambtenaren die bij het uitvoeren van hun werkzaamheden geen directe interactie hebben met raad en/of college. Zij vielen buiten het enquêteonderdeel over het samenspel dat alleen is voorgelegd aan respondenten die zelf aangaven hierin direct betrokken te zijn. 13

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

27/89

medewerkers binnen de organisatie volgens dit principe gaan werken. In de recente handreiking ‘Onze manier van werken’ (2024) wordt dit organisatieprincipe beschreven, waarbij groepen zelf resultaatafspraken maken over hun inhoudelijke werk en daarnaast verantwoordelijk zijn voor HR-gerelateerde zaken, financiën, bereikbaarheid en communicatie. Ondersteuning hierbij wordt geboden door onder meer programmaregisseurs, groepsontwikkelaars, bestuursadviseurs en HR-adviseurs. De overgang naar autonomer werken betekende een forse organisatieverandering. De traditionele teamstructuur werd losgelaten en de hiërarchische managementlaag van teamleiders verdween. In de nieuwe opzet vormen kleine groepen zonder hiërarchische leiding de kern van de organisatie. Formeel vormt de directie nu de eerste en enige hiërarchische lijn boven alle medewerkers. Deze beweging naar een plattere organisatie was bedoeld om medewerkers meer eigenaarschap, autonomie en werkplezier te geven.14 In de praktijk heeft het echter ook geleid tot onduidelijkheid, frustratie en rolverwarring. Deze organisatieverandering had aanzienlijke gevolgen voor de rolinvulling van medewerkers. Zij kregen meer verantwoordelijkheid en ruimte om zelf invulling te geven aan hun taken, maar vaak zonder de bijbehorende bevoegdheden, ondersteuning of duidelijke kaders.

Leidinggevende taken werden over groepsleden verdeeld, maar zonder helderheid over wie waarop aanspreekbaar is. Hierdoor zijn veel medewerkers zoekende: zowel in de afbakening van hun eigen rol (rolonduidelijkheid) als in de manier waarop zij die rol professioneel kunnen invullen (rolonzuiverheid). Deze zoektocht heeft in veel gevallen geleid tot rolvervaging en onzekerheid. In de interviews geven veel medewerkers aan dat zij de invoering van het autonomer werken als onvoldoende doordacht en onvoldoende begeleid ervaren. Hoewel het idee van meer eigenaarschap en verantwoordelijkheid breed wordt gesteund, geven verschillende medewerkers aan dat het ontbreken van inhoudelijk sparringpartners, heldere sturing en prioritering, duidelijke kaders en het gebrek aan nabijheid van een ‘bufferfunctie’ of ‘hitteschild’ heeft geleid tot gevoelens van isolement, overbelasting en eenzaamheid. Zij voelden zich op zichzelf aangewezen, zonder vaste plek of duidelijke thuisbasis in de organisatie. Het ontbreken van prioriteitsstelling leidde ertoe dat medewerkers zelf keuzes moesten maken, in een setting van bestuurlijke druk en vaak zonder het vertrouwen dat hun keuzes ook daadwerkelijk op steun konden rekenen.

Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat het aan belangrijke randvoorwaarden ontbreekt om het autonomer werken in de praktijk tot een succes te maken. Een van die randvoorwaarden is rolvolwassenheid: de vaardigheid en volwassenheid om autonoom, verantwoordelijk en in afstemming met anderen te handelen binnen de eigen rol. In Roosendaal blijkt die rolvolwassenheid niet bij alle medewerkers optimaal ontwikkeld. Sommige medewerkers verlangen juist meer richting en kaders om hun rol goed te kunnen invullen, terwijl anderen onzeker zijn over hun handelen en behoefte hebben aan meer betrokkenheid van hiërarchisch leidinggevenden in nabijheid, die hen houvast kunnen bieden. Tegelijkertijd is er een groep medewerkers die zich nadrukkelijk vasthoudt aan alleen de formele taken en verantwoordelijkheden, zonder zich verantwoordelijk te voelen voor de bredere groepsverantwoordelijkheid. Deze uiteenlopende reacties versterken de bestaande rolonduidelijkheid: als niemand eigenaarschap neemt over de gezamenlijke, overstijgende taken binnen een groep, wie pakt deze dan op? En wie ziet erop toe dat ze daadwerkelijk worden uitgevoerd? Een ander terugkerend punt in de interviews is het gebrek aan actieve betrokkenheid van de directie bij zowel de invoering als de borging van deze nieuwe manier van werken.

Verschillende medewerkers ervaren dat er te weinig richting is gegeven aan de invulling van rollen en aan het bewaken van rolzuiverheid. In plaats van duidelijke ondersteuning, begeleiding en structurering, ervaren veel medewerkers dat zij op eigen kracht invulling moeten geven aan een fundamenteel andere manier van werken. Hierdoor voelden sommigen zich genoodzaakt om taken op zich te nemen die formeel niet tot hun verantwoordelijkheid behoorden. Tegelijkertijd signaleren zij duikgedrag bij directe collega’s dat niet wordt gecorrigeerd, mede doordat er geen hiërarchisch leidinggevende meer in nabijheid is die hierin een rol speelt. Het gebrek aan duidelijk en zichtbaar leiderschap blijkt hierin dus een bepalende factor: het draagt bij aan een onveilige werkomgeving én aan onduidelijkheid over taken, verantwoordelijkheden en grenzen. 4.1.6. Hulplijnenstructuur heeft nog niet de juiste aansluiting bij ambtenaren Naast de benodigde rolvolwassenheid, is passende ondersteuning een belangrijke randvoorwaarde voor het succesvol functioneren van medewerkers binnen het principe van autonomer werken. Zoals hiervoor beschreven ontbreekt het in de praktijk vaak aan voldoende rolvolwassenheid onder medewerkers. Juist daarom is het cruciaal dat er een ondersteunende structuur is die medewerkers begeleidt in hun rolinvulling, bij knelpunten ondersteunt en richting biedt wanneer nodig.

Binnen de gemeente

Autonomie en regelruimte worden in het laatste medewerkersonderzoek (2023) het vaakst benoemd als reden voor het werkplezier. 14

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

28/89

Roosendaal is die ondersteuning vormgegeven in de zogenoemde hulp- en ondersteuningslijnenstructuur (zie bijlagen 7.5 en 7.6). De diverse hulplijnen - zoals programmaregisseurs, groepsontwikkelaars, bestuursadviseurs, HR-adviseurs en vertrouwenspersonen - zijn bedoeld om medewerkers te ondersteunen op zowel inhoudelijk als procesmatig vlak en om een vangnet te vormen bij complexe of gevoelige kwesties. Hoewel deze structuur op papier veel gelegenheid biedt voor ondersteuning, blijkt de werking ervan in de praktijk nog niet toereikend. Veel medewerkers geven aan dat de hulplijnen in hun beleving niet goed aansluiten op hun werkpraktijk of hulpvragen. Hierdoor ontstaat een kloof tussen de bedoelingen van de hulplijnen en de dagelijkse ervaring van ambtenaren. Uit de interviews blijkt dat meerdere factoren bijdragen aan deze kloof. Allereerst is er onder een deel van de medewerkers onduidelijkheid over de rol en inzetbaarheid van de hulplijnen: bij wie kun je waarvoor terecht? Daarnaast zijn sommige hulplijnen volgens medewerkers nauwelijks zichtbaar binnen de organisatie, wat maakt dat zij niet als natuurlijk aanspreekpunt worden gezien. Groepsontwikkelaars, vertrouwenspersonen en leden van de directie worden door medewerkers als onvoldoende aanwezig of vindbaar ervaren. Daar waar wel contact wordt gezocht met hulplijnen, zijn de ervaringen wisselend.

Sommige medewerkers voelen zich niet serieus genomen of kregen geen concrete opvolging op hun hulpvraag. In andere gevallen werd de ervaring gedeeld dat signalen of zorgen ‘in de doofpot’ leken te verdwijnen. Daarnaast komt naar voren dat sommige medewerkers willekeur ervaren: de mate waarin iemand zich gehoord voelt is afhankelijk van de persoon met wie men in gesprek komt. Medewerkers geven bovendien aan dat de directie in de praktijk niet altijd in zijn beschermende rol naar ambtenaren beschikbaar of voelbaar aanwezig is. Juist in tijden van bestuurlijke spanning of druk wordt dit als gemis ervaren. Medewerkers gaven aan zich in zulke situaties onvoldoende gesteund te voelen.

Ook over groepsontwikkelaars leeft het beeld dat zij te dicht tegen de directie aan zitten om onbevooroordeeld te kunnen opereren. Ook over de opstelling van de directie bij bestuurlijke druk leven twijfels: medewerkers ervaren dat directieleden zich soms te terughoudend opstellen, mogelijk uit angst om zelf onder bestuurlijke druk te komen. Hoewel meerdere directeuren aantoonbaar geprobeerd hebben hun rol krachtig te vervullen, geven zij ook aan regelmatig overvleugeld te worden door het politiekbestuurlijke krachtenveld. Dit voedt het beeld van een ambtelijke top die de juiste bedoelingen had en heeft, maar in de praktijk onvoldoende ruimte of positie vond en kon nemen om die waar te maken. Daarnaast benoemen verschillende medewerkers het vermoeden dat hulplijnen mogelijk te weinig capaciteit hebben. Zowel de afdeling HR als de groepsontwikkelaars worden genoemd als functionarissen die teveel mensen of groepen moeten bedienen. Ook de directie zou, mede door de intensiteit van bestuurlijke druk en de breedte van hun takenpakket, onvoldoende tijd en ruimte hebben om voldoende nabij te zijn en aandacht te hebben voor individuele en groepen van medewerkers. Deze ervaringen tonen aan dat de werking van de hulplijnenstructuur niet los te zien is van de bredere bestuurscultuur.

Formeel is er een ondersteunend systeem ingericht, maar in de praktijk lijkt dat systeem deels gekaapt te worden door andere prioriteiten. Onder invloed van politiek-bestuurlijke druk verschuift de focus van ondersteuning aan ambtenaren naar het managen van bestuurlijke spanningen. Daarmee komt de oorspronkelijke functie van de hulplijnen – namelijk het bieden van betrouwbare en toegankelijke ondersteuning – onder druk te staan.

Een extra complicerende factor is het gebrek aan vertrouwen in de onafhankelijkheid van sommige hulplijnen. Zo wordt de afdeling HR door enkele medewerkers gezien als partner van de directie, in plaats van als neutrale gesprekspartner. Dit wijst op het belang van een heldere positionering van HR in de organisatie: het belang van HR ligt in de praktijk vaak dicht bij de organisatiebelangen en daarmee bij de directie, terwijl medewerkers juist behoefte hebben aan een onafhankelijke plek voor vertrouwelijke kwesties. Zeker waar het gaat om sociale veiligheid vraagt dit om zorgvuldige afwegingen over welke rol HR wel of juist niet zou moeten vervullen.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

29/89

4.2. Politieke strijd heeft weerslag op sociale cohesie in het samenspel tussen en binnen raad, college en organisatie 4.2.1. Ontbrekend gedeeld beeld over sociale cohesie is veelzeggend Zowel uit de interviews als uit de enquête blijkt dat er in Roosendaal weinig sprake is van sociale cohesie, met name binnen de gemeenteraad en voormalige colleges van B&W. Het beeld dat hieruit naar voren komt, is veelzeggend: niet alleen wordt sociale cohesie in beperkte mate ervaren, ook ontbreekt er een gedeeld beeld over hoe die sociale cohesie wordt beleefd. Dat gebrek aan overeenstemming over de sociale cohesie is op zichzelf al een indicatie dat die cohesie onder druk staat. In de interviews schetsen meerderen een beeld van een gespannen politiek-bestuurlijke cultuur, waarin onderlinge verbondenheid binnen het college van B&W en tussen partijen in de gemeenteraad gering is. Vooral de relatie tussen VLP en RL komt hierin nadrukkelijk naar voren als bron van spanningen. Verschillende raadsleden, bestuurders en ambtenaren vertellen dat zij het onderlinge wantrouwen tussen beide partijen als sterk verstorend ervaren. Volgens hen bestaat er al langere tijd een patroon waarin VLP en RL elkaar publiekelijk afvallen, bijvoorbeeld in gemeenteraadsvergaderingen. Daarbij wordt regelmatig ‘op de man gespeeld’ in plaats van op de inhoud.

Sommige geïnterviewden geven aan dat deze dynamiek ook zijn weerslag heeft op de besluitvorming: voorstellen van bepaalde wethouders zouden bij voorbaat op weerstand stuiten, ongeacht de inhoud. Hierdoor ontstaat het beeld dat partijen elkaar structureel ondermijnen, wat de samenwerking bemoeilijkt. Dit patroon lijkt in de huidige bestuursperiode te zijn versterkt. Medewerkers beschrijven de sfeer binnen het college van B&W tot medio 2024 als gespannen, met onderlinge bondjes en uitsluiting. Bestuurders vielen elkaar publiekelijk af, wat de onderlinge samenwerking verder onder druk zette. Deze verstoorde dynamiek heeft een negatieve weerslag op de bredere samenwerking tussen politiek, bestuur en ambtelijke organisatie. De bevindingen uit de enquête bevestigen het beeld van beperkte sociale cohesie en geen gedeeld beeld tussen en binnen gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie over hoe die cohesie wordt beleefd. Dit is opvallend, juist omdat sociale cohesie impliceert dat mensen zich op een vergelijkbare manier verbonden voelen met elkaar en met de opgaven en ambities waarvoor zij samen aan de lat staan. Wanneer sprake zou zijn van sterke cohesie, zou je een samenhangend beeld verwachten over hoe men de samenwerking en onderlinge relaties waardeert.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

In Roosendaal ontbreekt dat gedeelde beeld. Zo blijkt uit de enquête dat gemeenteraad en college van B&W positiever oordelen over de afspraken en omgangsvormen dan de ambtelijke organisatie. Waar politici en bestuurders aangeven dat er duidelijke afspraken zijn over hoe men met elkaar omgaat, is de ambtelijke organisatie hierover verdeeld en bovendien een stuk gematigder. De consensus binnen de politiek en het bestuur die blijkt uit de enquête is opmerkelijk, zeker in het licht van de spanningen en conflicten die in andere delen van het onderzoek naar voren komen. Dit roept vragen op over hoe deze overeenstemming moet worden geïnterpreteerd, die op verschillende manieren kunnen worden verklaard: •

De omgangsafspraken binnen de politieke organisatie worden als duidelijk en effectief worden ervaren. De aanwezigheid van conflicten hoeft dat niet uit te sluiten: sociale cohesie en conflict kunnen naast elkaar bestaan, zeker in politiekbestuurlijke contexten waar men gewend is te opereren binnen spanningsvelden.

•

De consensus kan ook voortkomen uit impliciete of expliciete normdruk binnen de politiek-bestuurlijke organisatie. In omgevingen waar loyaliteit, beeldvorming en onderlinge afhankelijkheid een grote rol spelen, kan het lastig zijn om afwijkende ervaringen of kritische geluiden te uiten. De consensus is dan minder een weerspiegeling van gedeelde ervaring en meer een uitkomst van groepsdynamiek.

•

Het is mogelijk dat er formeel duidelijke afspraken bestaan, die breed worden erkend, terwijl informele spanningen of conflicten zich op een ander niveau afspelen en daarmee niet noodzakelijkerwijs afbreuk doen aan de ervaren duidelijkheid van die afspraken.

•

Het benadrukken van duidelijke omgangsafspraken kan deel uitmaken van een strategisch narratief: het uitdragen van politiek-bestuurlijke stabiliteit en professionaliteit, zowel intern als extern. In dat geval is de consensus niet per se onwaar, maar wel doelgericht geformuleerd als tegenwicht tegen signalen van conflict.

Deze observaties bieden mogelijke verklaringen, maar geen definitieve conclusies. De combinatie van consensus en conflict wijst op een complex samenspel van formele structuren en informele dynamieken binnen gemeenteraad en college van B&W. 30/89

75% 50% 25% 0%

Politieke organisatie Ambtelijke organisatie

Ook in het bespreken van gevoelige onderwerpen wijken de belevingen af. De gemeenteraad is hierover positief (gemiddeld 4,6), het college van B&W sluit zich daarbij aan, maar de ambtelijke organisatie is verdeeld en beoordeelt dit aspect gemiddeld lager (3,9). Het is opvallend dat juist de gemeenteraad vindt dat gevoelige zaken bespreekbaar zijn, waarbij voornamelijk in de categorie ‘niet eens en niet oneens’ en hoger wordt gescoord, terwijl de ambtelijke organisatie daar beduidend minder zeker over is. 50%

Gewogen gemiddelde

25%

Politieke organisatie Ambtelijke organisatie

Figuur 9. Er zijn gedeelde ideeën en afspraken over hoe we omgaan met elkaar. 0%

Gewogen gemiddelde

Een vergelijkbaar verschil zien we op het punt van aanspreekgedrag. Gemeenteraad en college van B&W geven aan dat men elkaar bij afwijkend gedrag aanspreekt (gemiddeld 4,3 op een 7-puntsschaal), terwijl de ambtelijke organisatie daar sceptischer over is (gemiddeld 3,9). Figuur 11. Gevoelige zaken worden met elkaar besproken en dus niet uit de weg gegaan.

50%

25% Politieke organisatie 0%

Figuur 10. Bij afwijkend gedrag spreken we elkaar aan.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

Ambtelijke organisatie Gewogen gemiddelde

Hoewel de verschillen in absolute zin beperkt zijn, kunnen ze vanuit het perspectief van sociale cohesie duiden op variatie in de mate van onderlinge verbondenheid en gedeelde normen. Aanspreekgedrag en het bespreken van gevoelige onderwerpen kunnen in dit opzicht functioneren als indicatoren van relationele kwaliteit: in een context met sterke cohesie is het aannemelijker dat afwijkend gedrag of gevoelige onderwerpen bespreekbaar worden gemaakt. Een lagere score binnen de ambtelijke organisatie kan erop wijzen dat deze relationele basis minder sterk wordt ervaren of dat de norm rondom aanspreken en bespreken minder expliciet of consistent is. Tegelijkertijd raken de verschillen aan het concept van psychologische veiligheid. Aanspreken op gedrag en het bespreken van gevoelige kwesties veronderstelt dat medewerkers zich vrij voelen om zich uit te spreken zonder angst voor negatieve gevolgen. Een lagere score kan daarom ook geïnterpreteerd worden als een signaal dat er binnen de ambtelijke organisatie sprake is van enige terughoudendheid of 31/89

onzekerheid over de mogelijke gevolgen van het benoemen van afwijkend gedrag of bespreken van gevoeligheden. Dit hoeft niet per definitie te wijzen op een onveilige werkomgeving, maar kan ook samenhangen met individuele ervaringen uit het verleden of de collectieve herinnering aan ‘hoe het hier gaat’: in organisaties met een lange geschiedenis van hiërarchische besluitvorming of weinig ruimte voor tegenspraak, waardoor het tijd kan kosten voordat medewerkers zich vrij voelen om zich uit te spreken. Op enkele vlakken liggen de ervaringen dichter bij elkaar. Zo wordt de onderlinge betrokkenheid redelijk vergelijkbaar beoordeeld door politiek en bestuur (gem. 4,35) en ambtelijke organisatie (gem. 4,24), net als het begrip voor elkaars situatie (politiekbestuur: 4,3 / ambtelijk: 4,19) en de waardering voor ieders inzet (politiek-bestuur: 4,61 / ambtelijk: 4,51). Toch valt op dat ook hier slechts sprake is van een neutrale tot gematigd positieve waardering. Er is dus geen sprake van uitgesproken enthousiasme of warme verbondenheid, zelfs niet op punten waar wel enige consensus is. Zowel de kwalitatieve als kwantitatieve bevindingen wijzen op een beperkte sociale cohesie over de gehele breedte van de gemeentelijke organisatie van Roosendaal. Op de belangrijkste aspecten van het samenspel beoordelen gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie de cohesie verschillend.

Vooral de politieke en bestuurlijke organisatie ervaart de cohesie positiever dan de ambtelijke organisatie. Wanneer er wél overeenstemming is, betreft het meestal slechts gematigd positieve scores. Dit wijst op een gebrek aan stevig onderling vertrouwen, openheid en gezamenlijke oriëntatie. Het ontbreken van een gedeeld beeld over de cohesie is daarmee niet alleen een uitkomst, maar ook een signaal dat de sociale samenhang onder druk staat.

50%

25% Politieke organisatie 0%

Ambtelijke organisatie Gewogen gemiddelde

Figuur 12. De betrokkenheid bij elkaar is groot.

75%

50%

25%

Politieke organisatie Ambtelijke organisatie

0%

Gewogen gemiddelde

Figuur 13. We erkennen en waarderen elkaars inzet.

4.2.2. Organisatie meegezogen in conflict VLP-RL: sociale cohesie aangetast De politieke tweestrijd tussen de VLP en RL blijft niet beperkt tot de politiek-bestuurlijke organisatie. Uit de interviews blijkt dat deze strijd ook in de ambtelijke organisatie doorwerkt. Zo vertellen verschillende medewerkers dat er bij de start van de nieuwe bestuursperiode in 2022, waarin de VLP toetrad tot het college, de VLP werd Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

32/89

gewaarschuwd voor ‘politiek gekleurde’ ambtenaren. Deze ambtenaren werkten volgens die verhalen al jarenlang nauw samen met bestuurders van de RL en zouden hun loyaliteit vooral daar hebben liggen. Tegelijkertijd gonsde het binnen de ambtelijke organisatie van geruchten over de komst van de VLP. Verschillende medewerkers vertellen dat er werd gewaarschuwd voor een negatieve bestuursstijl: VLP-bestuurders zouden weinig verstand van zaken hebben en bovendien niet willen/ kunnen samenwerken en vooral polariserend te werk gaan. Volgens sommige medewerkers hebben deze wederzijdse beelden en geruchten bijgedragen aan een houding van wederzijds wantrouwen. Wanneer de samenwerking eenmaal op gang kwam, bleek die in de praktijk lang niet altijd problematisch. Een aantal medewerkers geeft aan dat de samenwerking met de VLP-bestuurders in de praktijk goed verliep. Zij spreken van voldoende ruimte om elkaar aan te spreken, ook als zaken minder soepel liepen. Verschillende medewerkers benadrukken dat heel directe en eerlijke communicatie in de meeste gevallen juist bijdroeg aan een goede samenwerking. Tegelijkertijd komen in de interviews ook voorbeelden naar voren van spanningen in de samenwerking. Niet iedereen voelde zich prettig bij de manier van communiceren door betreffende VLP-bestuurders.

Waar sommigen de directe communicatie als verfrissend en helder beschouwen, geven andere medewerkers aan dat zij deze stijl niet als respectvol ervaren en dat hun persoonlijke grenzen werden overschreden.

In sommige gevallen leidde de samenwerking met bestuurders tot spanning binnen de ambtelijke organisatie zelf. Zo vertellen enkele ambtenaren dat zij, doordat zij juist goed konden samenwerken met VLP-bestuurders, door collega’s scheef werden aangekeken. Deze medewerkers werden geassocieerd met ‘politieke kampen’ en geven aan dat zij soms te maken kregen met roddel, verdeeldheid en zelfs pesterijen of uitsluiting binnen de eigen organisatie. De ambtelijke organisatie bleef in deze dynamiek dus niet slechts toeschouwer van de politieke strijd tussen RL en VLP, maar werd daar op verschillende manieren in meegezogen. Om dit te illustreren, vertellen sommige medewerkers dat ambtenaren werden gevraagd om politieke geschillen te ondersteunen, bijvoorbeeld door het uitvoeren van (voor)onderzoeken naar vermeende integriteitsschendingen op verzoek van betreffende bestuurders. Volgens hen kwam hierdoor de ambtelijke neutraliteit onder druk te staan. Deze bevindingen laten zien dat het politiek-bestuurlijke conflict zich heeft verplaatst naar de ambtelijke werkvloer en daar invloed heeft op houding en gedrag. Verschillende medewerkers geven aan dat de verhoudingen in het samenspel binnen en tussen gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie hierdoor zijn verhard.

In de ontstane werksituatie voelen veel medewerkers zich genoodzaakt om zich strategisch te positioneren, om zo te voorkomen dat zij ‘in de vuurlinie’ terechtkomen.

Ook zijn er ambtenaren die aangeven zich geen houding weten te geven in het contact met VLP-bestuurders. Hierbij lijken eerder rondgaande geruchten mee te spelen: sommige medewerkers geven aan liever geen overleg met VLP-bestuurders aan te gaan vanwege de negatieve beeldvorming. Daarnaast komt aan de hand van de interviews het beeld naar voren dat medewerkers met meer werkervaring en/ of bestuurlijke ervaring de communicatie positiever ervaren dan beginnende of minder ervaren collega’s. Ook wordt genoemd dat hiërarchische gevoeligheid hierin meespeelt: medewerkers die gevoeliger zijn voor hiërarchie (medewerkers die zich sterk bewust zijn van formele machtsverschillen en de positie van bestuurders) ervaren de directe omgangsvorm als lastiger dan collega’s die hier minder gevoelig voor zijn. Deze gevoeligheid hoeft niet negatief te zijn, maar kan wel negatieve invloed hebben op de mate van openheid en het gemak waarmee iemand zich beweegt in bestuurlijke contexten. Sommige medewerkers blijken meer moeite te hebben met het navigeren binnen formele machtsstructuren, wat kan leiden tot onzekerheid of terughoudendheid in het contact met bestuurders. Deze verschillen in comfortniveau kunnen deels verklaard worden door eerdere werkervaringen, persoonlijke communicatiestijl of de mate waarin iemand gewend is om in hiërarchische omgevingen te opereren.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

33/89

4.3. Sociale veiligheid onder druk: uiteenlopende ervaringen en een moeizame meldcultuur 4.3.1. Veel verschillende ervaringen omtrent ongewenst gedrag Hoewel sociale onveiligheid en ongewenst gedrag conceptueel van elkaar te onderscheiden zijn, blijkt uit de interviews dat het eerste vaak voortkomt uit of versterkt wordt door het tweede. Oftewel: wanneer ongewenst gedrag structureel voorkomt of onvoldoende wordt begrensd, ontstaat er een klimaat waarin mensen zich (sociaal) niet veilig voelen. Dit is het moment waarop de situatie niet alleen over individueel gedrag gaat, maar over een bredere cultuur van sociale onveiligheid. De interviews en enquêteresultaten laten een breed spectrum aan ervaringen zien met betrekking tot ongewenst gedrag. Sommige medewerkers geven aan zich veilig en gewaardeerd te hebben gevoeld, met name in eerdere bestuursperiodes of onder specifieke leidinggevenden.

ongewenst gedrag door enkel collega’s lager ligt dat hier gerapporteerd. Dat versterkt de bevinding dat de Roosendaalse cijfers aanzienlijk hoger zijn dan gemiddeld. Tabel 1. Meest voorkomende vormen van ongewenst gedrag in de gemeentelijke organisatie. Ongewenste gedraging die ik zelf heb meegemaakt

Ongewenste gedraging die ik bij anderen heb gezien

Kleinerende opmerkingen (33%)

Kleinerende opmerkingen (43%)

Sabotage of tegenwerking (21%)

Pesten en uitsluiting (25%)

Pesten (17%)

Sabotage of tegenwerking (24%)

Intimidatie (5%)

Schelden of schreeuwen (21%) Delen van vertrouwelijke informatie (16%)

Een aanzienlijk deel van de geïnterviewden beschrijft daarentegen ervaringen die wijzen op structurele uitingen van ongewenst gedrag binnen de organisatie. Deze ervaringen variëren van gevoelens van uitsluiting en gebrek aan collegiale steun tot meldingen van expliciet ongewenst gedrag, zoals pesterijen, intimidatie, een roddelcultuur en het ontbreken van collegiale steun. In meerdere gevallen heeft dit tot mentale en fysieke klachten, langdurige uitval en soms zelfs vertrek uit de organisatie geleid. De aard van het ervaren ongewenste gedrag verschilde per afdeling, functie en periode, maar het patroon van structurele onveiligheid is onmiskenbaar aanwezig binnen de gemeente Roosendaal. De enquête bevestigt dit beeld. Hoewel 45% van de respondenten aangeeft geen ongewenst gedrag te hebben ervaren, heeft 55% van de respondent wél ervaringen van ongewenst gedrag meegemaakt. Daarnaast heeft 61% van de respondenten sinds 2020 ongewenst gedrag bij anderen gezien of ervan gehoord. In tabel 1 staan de meest voorkomende vormen van ongewenst gedrag binnen de Roosendaalse organisatie weergegeven. In vergelijking met andere overheidsorganisaties in Nederland, zijn de cijfers in Roosendaal opvallend hoog: het CBS laat zien dat gemiddeld in deze sector 13,8% van de werknemers wel eens intimidatie ervaart, 11,3% zich soms gediscrimineerd voelt en 6,4% wel eens gepest wordt.

Omdat de cijfers van het CBS ongewenst gedrag door collega’s én klanten omvat, gaan we ervan uit dat de sectorale gemiddelden voor Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

Naast de verschillende uitingen van ongewenst gedrag, laten de interviews en de enquête ook zien dat ongewenst gedrag op verschillende niveaus speelt: het komt niet alleen voor binnen teams, maar ook in de interactie met bijvoorbeeld directieleden, bestuurders en raadsleden. In de interviews beschrijven medewerkers zowel situaties waar collega’s binnen het eigen team ongewenst gedrag laten zien, alsook dat bestuurders en directieleden ongewenst gedrag vertonen. De enquêteresultaten laten zien dat ongewenst gedrag niet alleen afkomstig is van collega’s (59%), maar ook van collegeleden (33%), directieleden (25%) en raadsleden (11%). Deze bevinden samen laten zien dat ongewenst gedrag geen uitzondering is, maar een terugkerend fenomeen wat diep verweven is met de politiek-bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen en onderstreept dat ongewenst gedrag niet alleen horizontaal (tussen collega’s), maar ook verticaal (vanuit leidinggevenden, bestuurders en politici) voorkomt. 4.3.2. Melden van ervaringen met ongewenst gedrag verloopt moeizaam Een terugkerend thema is de moeite die medewerkers ervaren bij het melden van onveilige situaties. Hoewel er formeel meerdere hulplijnen zijn waar medewerkers terecht kunnen met signalen van ongewenst gedrag (onder andere vertrouwenspersonen, HR, groepsontwikkelaars en andere escalatielijnen), worden deze

34/89

in de praktijk niet altijd als effectief of zichtbaar bevonden en ervaren medewerkers deze soms zelfs als onveilig.15 Meerdere medewerkers geven in de interviews aan het gevoel dan wel de ervaring te hebben dat meldingen niet serieus worden genomen, dat er geen opvolging plaatsvindt of dat melders hiervan negatieve consequenties ondervinden, zoals uitsluiting of reputatieschade.

De enquêteresultaten laten zien dat medewerkers weinig geneigd zijn om melding te maken van ongewenst gedrag: niet wanneer zijzelf daar slachtoffer van zijn (61,4%) en ook niet wanneer ze het bij anderen zien gebeuren (84,9%). De belangrijkste redenen om geen melding te maken staan in tabel 2. Tabel 2. Meest voorkomende redenen om ongewenst gedrag niet te melden.

Dit beeld wordt bevestigd door de resultaten van de enquête. Deze laten zien dat: • 56% van de respondenten zich (sociaal) veilig voelt om hulp te vragen aan vertrouwenspersonen. •

Slechts 24% het geheel duidelijk (eens en helemaal eens) vindt dat ongewenst gedrag bij HR of groepsontwikkelaars gemeld moet worden.

•

Ruim 60% van de respondenten die zelf slachtoffer is geweest van ongewenst gedrag hier geen melding van heeft gemaakt.

•

Bijna 85% van de respondenten die ongewenst gedrag bij anderen zag hier geen melding van heeft gemaakt.

50% 32,5%

30,4% 25% 13,2%

0%

1,4% Helemaal oneens

7,5% Oneens

10,7%

Redenen om geen melding te maken over ongewenste gedraging dat ik zelf heb meegemaakt

Redenen om geen melding te maken over ongewenste gedraging dat ik bij anderen zag gebeuren

Vermoedens dat er niets mee gedaan wordt (35%)

Zelf niet bij betrokken (56%)

Bang voor negatieve gevolgen voor mijzelf (31%)

Vermoedens dat er niets mee gedaan wordt (21%)

Niet ernstig genoeg (24%)

Bang voor negatieve gevolgen voor mijzelf (18%)

Geen vertrouwen in de persoon/organisatie(onderdeel) waar ik zou moeten melden (23%)

Geen vertrouwen in de persoon/organisatie(onderdeel) waar ik zou moeten melden (13%)

Daarnaast komt in de open toelichtingen in de enquête een aantal keer naar voren dat medewerkers zich niet op hun plek voelden om er iets van te zeggen en gaven sommige medewerkers aan dat het voor hen onduidelijk was waar ze een melding konden maken.

4,3% Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Figuur 14. Binnen de ambtelijke organisatie voelt het veilig om advies of hulp te vragen aan de vertrouwenspersonen.

Hoewel deze ervaringen stuk voor stuk relevant zijn, verdient het begrip ‘sociale veiligheid’ zorgvuldige toepassing. Wanneer zeer uiteenlopende ervaringen onder dezelfde noemer worden geplaatst, dreigt het begrip te worden uitgehold. Tegelijkertijd geldt dat situaties die vanuit de theorie niet als onveilig worden geclassificeerd, voor betrokkenen wél zo kunnen voelen. Het is daarom van belang om zowel analytisch scherp te blijven als ruimte te houden voor persoonlijke beleving. 15

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

35/89

50%

... is het duidelijk de bedoeling om ongewenst gedrag aan een HR persoon te melden

25%

... is het duidelijk de bedoeling om ongewenst gedrag aan een groepsontwikkelaar te melden

0%

84,9% 61,4%

50%

... dat je zelf hebt meegemaakt?

38,6% 15,1%

0% Ik heb geen melding gemaakt van het ongewenste gedrag

Met een rapportcijfer van een 5,05 wordt in de enquête duidelijk dat medewerkers die melding van ongewenst gedrag hebben gedaan, de huidige manier van omgang met signalen als onvoldoende ervaren. Meerdere medewerkers vertelden over situaties waarin zij ervaarden dat hun signalen werden gebagatelliseerd, genegeerd of zelfs tegen de melder werden gebruikt. De directie en de hulplijnen werden daarin vaak als afwezig ervaren. Voor de directie wordt dit ook weerspiegeld in de enquête, waar de reactie van de directie op ongewenst gedrag door de meerderheid als neutraal wordt beoordeeld. Zowel vanuit de interviews als uit de toelichting in de enquête komt naar voren dat in sommige gevallen het melden van ongewenst gedrag in de organisatie werd geïnterpreteerd als ‘niet collegiaal’ of ‘lastig gedrag’. Medewerkers die dit ervaarden, trokken zich daardoor verder terug en hielden problemen intern. De afwezigheid van een veilige meldstructuur versterkte het gevoel van machteloosheid en droeg bij aan het normaliseren van ongewenst gedrag.

Figuur 15. Binnen de ambtelijke organisatie …

100%

4.3.3. Omgang met signalen van ongewenst gedrag voedt sociale onveiligheid In de enquête wordt duidelijk dat veel medewerkers ervaren dat melden van ongewenst gedrag niet loont: ruim 42% van de respondent ervaart dat het aanspreken op gedrag niet leidt tot verbetering. Specifiek over de omgang met signalen van ongewenst gedrag binnen de gemeente Roosendaal ervaart een aantal medewerkers dat dit vaak tekort is geschoten en dus juist sociaal onveiligheid voedt.

... dat je bij anderen hebt gezien?

50%

25%

Ik heb wel melding gemaakt van het ongewenste gedrag

Figuur 16. Heb je melding gemaakt van het ongewenste gedrag …

Bovendien komt in de interviews naar voren dat het openlijk bespreken met elkaar van inhoudelijke, functionele of rationele conflicten lastig wordt gevonden. Gevreesd wordt dat het gesprek kan leiden tot defensieve reacties en escalaties. Met andere woorden: meer kans dat het conflict verergert dan dat het wordt opgelost. We hebben opgemerkt dat medewerkers in die situaties afwegen hoe de ander mogelijk zal reageren en of het wel het juiste moment is, of er tijd voor is en of er grotere risico’s aan verbonden zijn.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

Politieke organisatie Ambtelijke organisatie 0%

Gewogen gemiddelde

Figuur 17. Wanneer je op mijn werk iemand aanspreekt op gedrag, leidt dat ook echt tot verbetering.

36/89

50%

48,3%

50%

39,9%

25%

25% 12,2%

16,9%

15,9% 10,0%

10,7%

6,6%

4,8%

3,4%

0%

7,1%

6,4%

11,2%

6,7%

0% Helemaal oneens

Oneens

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Helemaal oneens

Oneens

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Figuur 18. Binnen de ambtelijke organisatie reageert de directie op een goede manier als er sprake is van ongewenst gedrag op het werk.

Figuur 19. Binnen de ambtelijke organisatie wordt netjes omgegaan met iemand die melding maakt van ongewenst gedrag.

Bovendien geeft de helft van de respondenten (50%) aan dat het ongewenste gedrag niet is gestopt na het doen van een melding. Hoewel we op basis van de bevindingen geen uitspraken kunnen doen over waarom het ongewenste gedrag niet gestopt is, laten de bevindingen wél zien dat de sceptische houding van ambtenaren tegenover het melden van ongewenst gedrag niet gebaseerd is op aannames zoals ‘het zal toch niets veranderen’, maar op persoonlijke ervaringen waarin meldingen niet tot verbetering hebben geleid. Dit kan bijdragen aan een cultuur waarin meldingsbereidheid afneemt en sociale onveiligheid in stand blijft.

De combinatie van de aard van het veelvoorkomende ongewenste gedrag, de redenen om niet aan de bel te trekken wanneer men ongewenst gedrag ziet bij zichzelf dan wel bij anderen en de ervaringen rondom de omgang met het signaleren van ongewenst gedrag, zijn tekenend voor de cultuur in Roosendaal. Hierin wordt ongewenst gedrag niet alleen door de vingers gezien, maar ook genormaliseerd door inadequaat te reageren op de meldingen die gemaakt worden. Dit samen werkt sociale onveiligheid in de hand.

Naast de groep medewerkers die op verschillende vlakken moeite ervaart met het melden van ongewenst gedrag, is het belangrijk te benoemen dat er ook medewerkers zijn die minder negatief zijn over hoe er binnen de gemeente wordt omgegaan met meldingen van ongewenst gedrag. Zo laten de enquêteresultaten zien dat: •

•

Ongeveer één op de 3 medewerkers ervaart dat er netjes wordt omgegaan met iemand die melding maakt van ongewenst gedrag. Bijna de helft van de respondenten een neutrale houding heeft over hoe er binnen de gemeente wordt omgegaan met meldingen van ongewenst gedrag.

4.3.4. Cultuur van stilzwijgen en normalisering van ongewenst gedrag De enquêteresultaten laten op verschillende manieren zien hoe de Roosendaalse cultuur van stilzwijgen en normalisering van ongewenst gedrag eruit ziet: •

Bijna de helft van de respondenten ervaart dat het niet gewaardeerd wordt om ongewenst gedrag te melden.

•

Ruim 45% ervaart dat het niet normaal is om elkaar aan te spreken op gedrag.

•

Bijna 40% ervaart dat er tussen de regels door duidelijk wordt gemaakt dat je niet met mensen buiten de organisatie mag praten over misstanden.

De neutrale houding kan waarschijnlijk verklaard worden doordat een groot deel van de medewerkers zelf nooit melding heeft gedaan of geen directe ervaring hebben met meldingen binnen hun werkomgeving. Mogelijk voelen zij zich onvoldoende geïnformeerd om hierover een oordeel te vormen.

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal

37/89

50%

25%

50% ... wordt het over het algemeen niet gewaardeerd om ongewenst gedrag buiten de directe werkomgeving te melden

33,3% 25%

19,4% 12,5%

7,7%

0%

… wordt het over het algemeen niet gewaardeerd om ongewenst gedrag buiten de organisatie te melden, ook als melden binnen de organisatie niet mogelijk is

Figuur 20. Binnen de ambtelijke organisatie …

15,0% 9,9%

2,2% 0% Helemaal oneens

Oneens

Enigszins Niet eens en Enigszins oneens niet oneens eens

Eens

Helemaal eens

Figuur 22. Binnen de ambtelijke organisatie wordt tussen de regels duidelijk gemaakt dat je niet met mensen buiten de organisatie mag praten over dingen die misgaan.

Deze bevindingen uit de enquête sluiten aan bij de interviews. Het gevolg is een cultuur waarin problemen worden genegeerd, conflicten niet worden uitgesproken en ongewenst gedrag wordt genormaliseerd.

50%

25% Politieke organisatie

Het stilzwijgen wordt in Roosendaal versterkt door het ontbreken van corrigerend vermogen binnen de organisatie. Verschillende medewerkers geven aan dat ongewenst gedrag zelden wordt gecorrigeerd, zeker niet als het afkomstig is van invloedrijke personen binnen de organisatie16. Dit ondermijnt het vertrouwen in de organisatie en bevestigt het beeld dat melden weinig zin heeft of zelfs schadelijk kan zijn.

Ambtelijke organisatie 0%

Gewogen gemiddelde

Figuur 21. Op mijn werk is het normaal om elkaar aan te spreken op gedrag.

4.3.5. Blijvende schade door gebrek aan herstel Medewerkers die ongewenst gedrag binnen de organisatie hebben ervaren, geven aan dat er achteraf zelden of nooit excuses zijn aangeboden. Ook vond er geen zichtbare vorm van erkenning of herstel plaats, terwijl er wel op verschillende plekken in de organisatie in negatieve en ondermijnende termen over hen werd gesproken. Dit versterkte het gevoel buitengesloten en gestigmatiseerd te zijn. Bij medewerkers die te maken kregen met ongewenst gedrag binnen de organisatie, leidde de onduidelijkheid over de herkomst van negatieve signalen en het feit dat

Met een ‘invloedrijk persoon’ wordt in deze context bedoeld: een persoon binnen de gemeentelijke organisatie die, op basis van formele positie, informele netwerken of persoonlijke reputatie, in staat is om beslissingen, processen of gedragingen van anderen merkbaar te beïnvloeden. 16

Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal