Roosendaal Giftig Samenspel - eindrapport.pdf
Tekst van het document
Eindrapport
Giftig samenspel Bestuurscultuur en sociale onveiligheid belemmeren mens, organisatie en stad in hun ontwikkeling
Auteur(s) Versie Plaats
& Van de Laar Definitief, 19 augustus 2025 Roosendaal | Eindhoven
Inhoud 1.
Setting van het onderzoek
1.1.
Aanleiding en doel
4
3.
Duiding van de context
5
3.1.
De context: complexe gemeente, grote uitdagingen
18 19
1.1.1.
Motie ‘extern onafhankelijk onderzoek’
5
3.1.1.
Complexiteit van de stad in zijn context
19
1.1.2.
Voorliggend eindrapport bevat weergave van onderzoek
5
3.1.2.
Roosendaal staat voor majeure opgaven
19
1.1.3.
Onderzoek bedoeld als fundament onder reflectie en herstel
5
3.1.3.
Roosendaal kent complexe sociale structuur
20
Het bestuurlijk landschap van 2018 tot heden
21
1.2.
Onderzoeksvragen en -verantwoording
7
1.2.1.
Onderzoeksvragen en reikwijdte
7
3.2.1.
Fase I, 2018-2022: ervaren wethouders en startend burgemeester
21
1.2.2.
Onafhankelijk onderzoeksproces
7
3.2.2.
Fase II, 2022-2023: verhoogde druk en bestuurlijke spanning
21
1.2.3.
Methodologische opzet van het onderzoek
8
3.2.3.
Fase III, 2023-2024: escalatie en aftreden van twee wethouders
21
1.2.4.
De online vragenlijst: 352 respondenten
8
3.2.4.
Fase IV, november 2024: nieuwe start met gewenste ruimte voor herstel 22
1.2.5.
De kwalitatieve interviews: 113 gesprekken
8
1.2.6.
Documentenanalyse
9
1.2.7.
Uitgangspunten in het onderzoek: beleving én geheimhouding
9
1.2.8.
Leeswijzer
11
2.
Kijkvensters op het vraagstuk
3.2.
4.
Onderzoeksbevindingen
23
4.1.
Onduidelijkheid en onzuiverheid in rollen belemmert het gezamenlijke functioneren van de organisatie
24
4.1.1.
Onzuivere rolinvulling in politieke organisatie
24
12
4.1.2.
Conflict tussen VLP en RL raakt rolonzuiverheid: raad toont zich passief 25
2.1.
Bestuurscultuur als overkoepelend thema
13
4.1.3.
Historie van sterke rolvervuiling in het college blijft in stand
25
2.2.
Sociale veiligheid
14
4.1.4.
Negatieve doorwerking van rolinvulling voor ambtelijke organisatie
26
2.3.
Bestuurscultuur
15
4.1.5.
Autonomer werken: weinig betrokkenheid, veel verantwoordelijkheid
27
2.4.
Giftige driehoek als kader om factoren te analyseren
15
4.1.6.
Hulplijnenstructuur heeft nog niet de juiste aansluiting bij ambtenaren
28
2.5.
Escalatieladder als raamwerk om gebeurtenissen te verklaren
16
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
2/89
4.2.
Politieke strijd heeft weerslag op sociale cohesie in het samenspel tussen en binnen raad, college en organisatie 30
6.
Handelingsperspectieven voor herstel van de bestuurscultuur en sociale veiligheid
49
4.2.1.
Ontbrekend gedeeld beeld over sociale cohesie is veelzeggend
30
6.1.
Zorg dat het conflict tussen VLP en RL de-escaleert
50
4.2.2.
Organisatie meegezogen in conflict VLP-RL: sociale cohesie aangetast
32
6.2.
Werk aan krachtig samenspel
50
6.3.
Creëer een ontwikkelfonds voor de ambtelijke organisatie
51
6.4.
Zet actief in op herstel van de sociale veiligheid in de gehele organisatie
52
4.3.
Sociale veiligheid onder druk: uiteenlopende ervaringen en een moeizame meldcultuur 34
4.3.1.
Veel verschillende ervaringen omtrent ongewenst gedrag
34
4.3.2.
Melden van ervaringen met ongewenst gedrag verloopt moeizaam
34
4.3.3.
Omgang met signalen van ongewenst gedrag voedt sociale onveiligheid 36
4.3.4.
Cultuur van stilzwijgen en normalisering van ongewenst gedrag
37
4.3.5.
Blijvende schade door gebrek aan herstel
38
7.
Bijlagen
54
7.1.
Online vragenlijst
55
7.2.
Resultaten van de online vragenlijst
63
7.3.
Geraadpleegde documenten
84
40
7.4.
Informatieprotocol
85
4.4.1.
Giftige driehoek weerspiegelt complexiteit en nuances in gebeurtenissen 40
7.5.
Visualisatie hulp- en ondersteuningslijnenstructuur
87
4.4.2.
Hoe giftige dynamiek escaleerde tot bestuurlijke crisis
41
7.6.
Visualisatie ondersteuning groepen en medewerkers
88
4.4.3.
De rol van de raad: afzijdig of onmachtig?
43
4.4.4.
Escalatie in gemeenteraad voedt escalatie in college van B&W
44
Conclusies Bestuurscultuur belangrijke factor in giftig samenspel en sociale onveiligheid: impact op mens, organisatie en stad
45
4.4.
5.
Het opstappen van twee wethouders: hoe dit heeft kunnen gebeuren
5.1.
Complexe gemeente vormt weerspiegeling van complex gemeentebestuur 46
5.2.
Giftig samenspel binnen én tussen raad, college en organisatie
46
5.3.
Onduidelijkheid én onzuiverheid van rollen in samenspel
46
5.4.
Gebrek aan sociale cohesie en vertrouwen binnen raad en college
47
5.5.
Organisatie de dupe van giftig samenspel: sociale veiligheid onder druk
47
5.6.
Escalatie als uitkomst van een giftig systeem
48
5.7.
De eerste stappen in herstel en verbetering worden gezet
48
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
3/89
1. Setting van het onderzoek
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
4/89
1.1. Aanleiding en doel 1.1.1. Motie ‘extern onafhankelijk onderzoek’ Tijdens de openbare raadsvergadering van 12 september 2024 heeft de gemeenteraad van Roosendaal unaniem ingestemd met de motie ‘extern onafhankelijk onderzoek’. Deze motie werd ingediend door de Roosendaalse Lijst, PvdA, D66 en Forum voor Democratie. Dit naar aanleiding van het opstappen van wethouders Vermeulen (VVD) en Van Gestel (VLP Roosendaal) na zorgwekkende signalen over mogelijk grensoverschrijdend gedrag binnen het gemeentelijk apparaat. Het opstappen van de wethouders en deze zorgwekkende signalen hebben vragen opgeroepen over de bestuurscultuur1 en sociale veiligheid2 binnen de organisatie van de gemeente Roosendaal. De motie roept daarom op tot een diepgaand en onafhankelijk onderzoek naar deze gebeurtenissen. De gemeenteraad acht het van groot belang om volledige duidelijkheid te verkrijgen over de gang van zaken en heeft daarom de volgende uitgangspunten in de motie vastgelegd: • Een onafhankelijk extern bureau in te schakelen om een onderzoek te verrichten naar de gang van zaken rond het opstappen van de wethouders en de berichten van ongewenst gedrag. •
Dit onderzoek niet alleen te richten op de huidige werknemers en het college van burgemeester en wethouders, maar ook oud-werknemers en mensen die vervroegd met pensioen zijn gegaan te betrekken in de bevindingen.
•
De keuze voor het externe bureau alsmede de opzet en voortgang van het onderzoek in samenwerking te doen met de gemeenteraad, de ondernemingsraad en het lokaal overleg.
In dit onderzoek wordt onder bestuurscultuur verstaan: het geheel van normen, waarden, gedragingen en onderlinge verhoudingen binnen de gemeentelijke organisatie dat het functioneren van die organisatie als geheel beïnvloedt. 1
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
•
De resultaten van dit onderzoek volledig openbaar te maken voor de gemeenteraad en de betrokkenen, waarbij de privacy van individuen wordt gewaarborgd.
•
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek maatregelen te treffen om herhaling te voorkomen en een veilige, respectvolle werkomgeving voor zowel ambtenaren als bestuurders te waarborgen.
Met deze motie onderstreept de gemeenteraad haar verantwoordelijkheid om het functioneren van het gemeentebestuur onafhankelijk te laten onderzoeken en daaruit lering te trekken ten behoeve van het herstel van vertrouwen en het verbeteren van de bestuurlijke en ambtelijke cultuur. 1.1.2. Voorliggend eindrapport bevat weergave van onderzoek Voorliggend eindrapport bevat de bevindingen, conclusies en handelingsperspectieven, die zijn opgetekend op basis van het onafhankelijke onderzoek, uitgevoerd in overeenstemming met de uitgangspunten uit de motie. De onderzoeksactiviteiten zijn uitgevoerd door bureau & Van de Laar in de periode januari tot en met juli 2025. Dankzij de inzet en medewerking van alle betrokkenen aan het delen van hun ervaringen en perspectieven kon dit onderzoek plaatsvinden. De onderzoekers danken hen die zich in vertrouwen open en kwetsbaar hebben getoond in dit onderzoek. 1.1.3. Onderzoek bedoeld als fundament onder reflectie en herstel Dit onderzoek is uitgevoerd in een context van bestuurlijke instabiliteit, spanningen en een verhard politiek klimaat binnen de gemeente Roosendaal. Deze dynamiek heeft zijn weerslag op de bestuurscultuur, de organisatie en de sociale veiligheid van de mensen die daarbinnen werkzaam zijn.
Sociale veiligheid verwijst in dit onderzoek naar het geheel van (beleids)maatregelen, structuren en gedragsnormen binnen een organisatie die erop gericht zijn om een werkomgeving te creëren waarin medewerkers zich beschermd voelen tegen ongewenst gedrag, intimidatie, uitsluiting of andere vormen van persoonlijke pijn of verdriet dat wordt veroorzaakt door anderen. 2
5/89
Daarmee heeft deze dynamiek ook zijn weerslag op de ontwikkeling van de stad en de kansen voor haar inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners. Juist in deze omgeving is het van belang om scherp te zijn op het doel en de grenzen van het onderzoek. Het onderzoek en de daaruit volgende handelingsperspectieven zijn nadrukkelijk bedoeld, zoals ook in de motie opgenomen: ‘…ten behoeve van het herstel van vertrouwen en het verbeteren van de bestuurlijke en ambtelijke cultuur.’ Daarom legt het rapport patronen bloot, trekt het lessen en geeft het richting aan herstel en verbetering. Voorliggend eindrapport is dus nadrukkelijk niet bedoeld als instrument om af te rekenen in een politieke of persoonlijke strijd. Wie dit onderzoek probeert te gebruiken om politieke tegenstanders te beschadigen of eigen gelijk te halen, ondermijnt niet alleen de waarde van dit rapport, maar ook het herstelproces waar de gemeente dringend behoefte aan heeft.
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
6/89
1.2. Onderzoeksvragen en -verantwoording 1.2.1. Onderzoeksvragen en reikwijdte De reikwijdte van het onderzoek omvat het bredere samenspel tussen de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders (hierna: college van B&W) en de ambtelijke organisatie van Roosendaal, alsmede de impact hiervan op de sociale veiligheid binnen de organisatie. De reikwijdte van het onderzoek komt overeen met de uitgangspunten zoals vastgelegd in de motie van de gemeenteraad. De centrale vragen van dit onderzoek zijn: 1.
Hoe is het samenspel binnen en tussen gemeenteraad, college van B&W en directie van de gemeente Roosendaal? Gericht op hoe de verschillende partijen samenwerken, hun rollen vervullen en onderling afstemmen.
2.
Welke impact heeft dit samenspel op de sociale veiligheid in de ambtelijke organisatie? Hiermee wordt onderzocht of en hoe het samenspel doorwerkt in het gevoel van sociale veiligheid binnen de ambtelijke organisatie.
3.
Welke handelingsperspectieven hebben gemeenteraad, college van B&W en ambtelijke organisatie om het samenspel en daarmee de sociale veiligheid te verbeteren? Deze vraag verkent concrete aanknopingspunten voor herstel en verbetering.
Deze drie hoofdvragen vallen in dit onderzoek uiteen in de onderstaande deelvragen. Tijdens de uitvoering van het onderzoek is zorggedragen voor een volledige borging van alle elementen uit de motie, zowel wat betreft de aanpak als de reikwijdte: 1.
2.
In hoeverre zijn de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie in staat hun eigen rol goed te spelen? Onderzocht wordt of alle gremia hun rol helder, consistent en professioneel invullen. In hoeverre is er sprake van wederzijds respect en vertrouwen (sociale cohesie) in de relatie tussen de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie?
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
Richt zich op de kwaliteit van de onderlinge verhoudingen en het bestaan van relationele voorwaarden voor samenwerking. 3.
In hoeverre is er sprake van een sociaal veilige werkomgeving in de gemeente Roosendaal voor raadsleden, bestuurders en ambtenaren? Analyse van zowel de ervaren sociale veiligheid als de wijze waarop signalen van ongewenst gedrag worden opgevangen en opgevolgd.
4.
In hoeverre hadden de aspecten onder deelvragen 1 tot en met 3 invloed op de gang van zaken rond het opstappen van de twee wethouders en de berichten van ongewenst gedrag? Analyse van mogelijke samenhang tussen de bestuurlijke context en recente incidenten.
5.
Welke lessen kunnen we trekken uit de huidige situatie en welke concrete handelingsperspectieven horen daarbij, die bijdragen aan een sterker samenspel binnen en tussen gemeenteraad, college van B&W en organisatie in de toekomst? Formulering van leerpunten en aanbevelingen voor verbetering.
1.2.2. Onafhankelijk onderzoeksproces Het onderzoek startte in januari 2025, onder begeleiding van een begeleidingscommissie. Deze is samengesteld uit de burgemeester, gemeentesecretaris, griffier, een HR-functionaris de voorzitter van de OR en een lid van het Lokaal Overleg. In samenspraak met hen zijn de onderzoeksvragen, werkwijze en kaders vastgesteld. Het onderzoeksproces viel uiteen in drie fasen: Voorbereiding (januari–februari): verzamelen van documenten, opstellen van een veilige werkwijze, ontwikkelen van de vragenlijst en plannen van gesprekken. In deze fase vond regelmatig procesmatig overleg plaats met de begeleidingscommissie. Uitvoering (februari–mei): afname en analyse van de online vragenlijst, gesprekken met betrokkenen en documentanalyse. Bij het afronden van deze fase vond eenmalig procesmatig overleg plaats met de begeleidingscommissie waarin is gecontroleerd of de wijze van dataverzameling aan de afspraken heeft voldaan en zijn afspraken gemaakt over moment en wijze van oplevering van het rapport.
7/89
Rapportage (juni–half augustus): analyseren van alle data, formuleren van bevindingen en opstellen van het rapport, inclusief conclusies en handelingsperspectieven. In deze fase heeft enkel procesmatige afstemming plaatsgevonden met de griffier en HRfunctionaris over het exacte moment en de precieze wijze van oplevering. Om de onafhankelijkheid te waarborgen, is het rapport vóór de oplevering niet (inhoudelijk) voorgelegd aan de begeleidingscommissie. Zij heeft daardoor geen correctieronde uitgevoerd op een conceptversie van het rapport. Daarmee is voorkomen dat (bewust of onbewust) invloed is uitgeoefend op de inhoud of toon van de bevindingen en conclusies. Een gevolg hiervan is dat het rapport mogelijk enkele feitelijke onjuistheden bevat, bijvoorbeeld onvolledigheden of feitelijke onnauwkeurigheden. Deze eventuele onjuistheden zijn niet wenselijk, maar zullen naar onze overtuiging op geen enkele wijze van invloed zijn op de rode draad in de bevindingen, onze kernboodschap vanuit de conclusies en de aangereikte handelingsperspectieven voor herstel en verbetering. Om de kwaliteit van het rapport te borgen is het in conceptvorm wél vertrouwelijk en onafhankelijk tegengelezen door een externe onderzoeker van de Universiteit Utrecht, met (wetenschappelijke) ervaring vanuit gelijksoortige onderzoeken.
Deze onderzoeker heeft beoordeeld dat het rapport op een zorgvuldige, navolgbare en redelijke manier de onderzoeksvragen beantwoordt. 1.2.3. Methodologische opzet van het onderzoek Gezien de gevoelige thematiek, zijn in het onderzoek zijn zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden ingezet om de hoofd- en deelvragen te beantwoorden. Een belangrijk voordeel van deze aanpak is dat medewerkers zelf konden bepalen hoe ze wilden deelnemen: anoniem via de vragenlijst en/ of in een persoonlijk gesprek. Die keuzevrijheid zorgde voor een laagdrempelige en veilige manier van deelname aan het onderzoek. De mix van data gaf de onderzoekers een breed én gelaagd beeld van de situatie in Roosendaal. De vragenlijst bereikte een brede groep, terwijl de interviews diepgang en context boden. Het grote aantal gesprekken versterkt de betrouwbaarheid van de gevonden patronen. Bij een gevoelig onderwerp als sociale (on)veiligheid is een dergelijke zorgvuldige, veelzijdige benadering extra belangrijk om openheid te stimuleren en betrouwbare inzichten op te halen. Belangrijk is dat de input in dit onderzoek afkomstig is van de betrokkenen zelf. De onderzoekers hebben niets toegevoegd of ‘ingevuld’, maar uitsluitend opgehaald wat medewerkers, bestuurders en raadsleden zelf hebben ervaren. Op basis van die input is
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
een logisch, navolgbaar verhaal opgebouwd. Dit helpt voorkomen dat onderzoeksresultaten (al dan niet onbedoeld) worden ingekleurd. Gedurende het onderzoek is voldaan aan de zogeheten vergewisplicht: de totstandkoming van het rapport is op navolgbare wijze verlopen. De begeleidingscommissie is regelmatig geïnformeerd over de voortgang van het onderzoek en heeft meegekeken naar de werkwijze en de methodologische zorgvuldigheid. 1.2.4. De online vragenlijst: 352 respondenten Aan de hand van de online vragenlijst hebben we informatie verzameld over (1) het ervaren samenspel in de organisatie, (2) de aard van de ervaren sociale (on)veiligheid en hoe er wordt omgegaan met signalen van onveiligheid en (3) ideeën voor mogelijke verbetering van het samenspel en de sociale veiligheid in de gemeente Roosendaal. De vragen zijn gebaseerd op eerder (wetenschappelijk) onderzoek naar sociale en psychologische veiligheid, ongewenst gedrag en melden en meldsystemen . De vragenlijst bevatte zowel gesloten als open vragen over het ervaren samenspel en sociale (on)veiligheid en gaf deelnemers veel ruimte om hun antwoorden toe te lichten. Het onderdeel over het ervaren samenspel is voorgelegd aan raads- en collegeleden en aan ambtenaren die in hun werk direct betrokken zijn bij de interactie tussen deze gremia. Respondenten konden zelf aangeven of dit op hen van toepassing was.
De vragenlijst en resultaten op de gesloten vragen vindt u in respectievelijk bijlagen 7.1 en 7.2. De vragenlijst kon worden ingevuld van 13 februari 2025 tot 28 februari 2025. Op 13 februari werd een link naar de online vragenlijst per e-mail naar alle medewerkers en leden van het college en de raad gestuurd. Eén week later, op 20 februari, werd een herinneringsbericht gestuurd waarin alle respondenten nog eens werd gewezen op de mogelijkheid om de online vragenlijst in te vullen. Op 28 februari sloot de vragenlijst en is naar alle respondenten een bedankmail gestuurd. Van de 624 personen die de online vragenlijst hebben ontvangen, hebben in totaal 352 mensen de vragenlijst ingevuld. Daarmee heeft 56.4% gereageerd. . 1.2.5. De kwalitatieve interviews: 113 gesprekken Naast de online vragenlijst zijn er kwalitatieve interviews gehouden. Deze interviews dienden meerdere doelen: •
Verdieping verkrijgen op de inzichten uit de vragenlijst.
8/89
•
Een beter en diepgaander beeld krijgen van wat zich binnen de organisatie heeft afgespeeld.
•
Ruimte bieden aan persoonlijke ervaringen die zich niet eenvoudig in cijfers laten vangen, zoals gevoelens van sociale onveiligheid, spanningen in het samenspel en cultuurpatronen binnen de organisatie.
Vanwege de toegezegde anonimiteit aan alle respondenten wordt in dit rapport niet gedeeld welke van de uitgenodigde personen of partijen wel of niet op de uitnodiging zijn ingegaan, noch op welke wijze of locatie de gesprekken hebben plaatsgevonden. Daarnaast was het aanvankelijke doel om met circa 20 (oud-)medewerkers in gesprek te gaan. De mogelijkheid tot deelname is breed gedeeld: medewerkers in dienst van de gemeente zijn via e-mail vanuit de onderzoekers én via een communicatiebericht vanuit de gemeente uitgenodigd om zich aan te melden voor een interview. Ook konden deelnemers aan de vragenlijst zich bij het afronden van de vragenlijst aanmelden voor een aanvullend gesprek.
waarvan gespreksverslagen zijn opgesteld. Deze verslagen zijn gepseudonimiseerd en op geen enkele wijze herleidbaar tot groepen of individuele personen. Alle respondenten hebben hun verslag ter inzage ontvangen, met de mogelijkheid om opmerkingen of correcties aan te leveren. Deze feedback is volledig verwerkt door de onderzoekers, waarna de vastgestelde verslagen zijn gebruikt als bronmateriaal in de analyse onder dit eindrapport. 1.2.6. Documentenanalyse Om de bevindingen uit de vragenlijst en interviews goed in hun context te kunnen plaatsen en om te begrijpen op welke manier bestaande structuren, systemen en beleid een rol spelen in de ervaren sociale (on)veiligheid, zijn documenten geanalyseerd. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om gedragscodes, sociaal veiligheidsbeleid, maar ook uitkomsten van werkbelevingsonderzoeken en jaarverslagen. De documentanalyse geeft daarmee belangrijke aanknopingspunten voor de bevindingen, conclusies en handelingsperspectieven.
Ook oud-medewerkers zijn benaderd met de mogelijkheid zich aan te melden voor een persoonlijk gesprek met de onderzoekers. Zij ontvingen daartoe een uitnodiging per email, gericht aan iedereen die tussen 2020 en 2025 in dienst is geweest bij de gemeente Roosendaal, zowel in het politieke als het ambtelijke domein.
De documenten zijn op verschillende wijzen verzameld: (1) aangeleverd door de begeleidingscommissie van het onderzoek, op eigen initiatief, (2) aangeleverd door de begeleidingscommissie van het onderzoek, op specifiek verzoek van het onderzoeksteam, (3) aangedragen door deelnemers aan het onderzoek en (4) via openbare bronnen.
Omdat de belangstelling voor deelname groot bleek is in overleg met de begeleidingscommissie besloten dat iedereen die in gesprek wilde met de onderzoekers, daar de mogelijkheid toe kreeg.
Daar waar uit de analyse bleek dat aanvullende documentatie ontbrak, is deze door de onderzoekers opgevraagd bij de gemeente Roosendaal. Alle opgevraagde stukken zijn – voor zover beschikbaar – aan het onderzoeksteam verstrekt.
Respondenten konden desgewenst deelnemen met een groep3, bijvoorbeeld met directe collega’s of fractiegenoten. Daarnaast bleef altijd de mogelijkheid bestaan om (ook) een individueel gesprek aan te vragen. Voor de registratie van het aantal gesprekken is elk groepsgesprek als één gesprek meegenomen. Alle aangemelde deelnemers konden via een anonieme online datumprikker een tijdslot selecteren. Individuele gesprekken duurden gemiddeld één uur; groepsgesprekken anderhalf uur.
In bijlage 7.3 is een lijst opgenomen met de geanalyseerde documenten.
In totaal zijn er 113 gesprekken gevoerd. Tijdens deze gesprekken zijn geen beeld- of geluidsopnames gemaakt. Wel hebben onderzoekers aantekeningen gemaakt op basis
Bij een gevoelig thema als sociale veiligheid biedt een groepsgesprek enerzijds privacy voor elk individu, anderzijds biedt het de mogelijkheid om ervaringen te delen, herkenning te vinden en het thema gezamenlijk te bespreken. De optie voor een vertrouwelijk één-op-één gesprek bleef 3
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
1.2.7. Uitgangspunten in het onderzoek: beleving én geheimhouding In dit onderzoek staat dus niet het vinden van ‘de schuldige’ centraal, maar het begrijpen van wat er is gebeurd, om te leren in de toekomst. Daarmee sluiten we aan op het uitgangspunt in de opdracht dat het onderzoek moet bijdragen aan een sociaal veilige werkomgeving voor iedereen binnen de gemeente Roosendaal.
daarnaast altijd beschikbaar. Deze keuzevrijheid zorgde ervoor dat deelnemers op hun eigen manier konden bijdragen, passend bij hun persoonlijke behoefte en comfortniveau.
9/89
Het karakter van het onderzoek maakte het noodzakelijk om voorafgaand aan de uitvoering duidelijke uitgangspunten vast te leggen. Deze uitgangspunten hebben bijgedragen aan een zorgvuldige uitvoering van het onderzoek en hebben het vertrouwen van de gesprekspartners bevorderd. De uitgangspunten zijn in deze paragraaf nader geduid. Onderzoek naar beleving, geen waarheidsvinding De focus in dit onderzoek ligt op het in beeld brengen van ervaringen, percepties en de beleving van situaties door betrokkenen. Het onderzoek heeft daarmee niet het karakter van (juridische) waarheidsvinding. Door ervaringen en belevingen te verzamelen en te analyseren, wordt inzicht verkregen in patronen en onderliggende dynamieken binnen de bestuurscultuur en de sociale veiligheid in Roosendaal. Het onderkennen van deze beleving en deze patronen helpt bij het vinden van een basis voor herstel van vertrouwen. Begrijpen en verklaren, schuldvraag niet als doel Het begrijpen van patronen in het samenspel binnen en tussen gemeenteraad, college van B&W en organisatie staat centraal in dit onderzoek. Daaruit volgt een oordeel over de bestuurscultuur en de impact ervan op de sociale (on)veiligheid in de organisatie. Van daaruit kunnen situaties worden verklaard en ontstaan handelingsperspectieven voor herstel en verbetering.
Dit is dan ook het primaire doel: het bieden van handvatten om een constructief samenspel binnen Roosendaal te creëren, waarin sprake is van een passende bestuurscultuur en een sociaal veilige omgeving voor raadsleden, bestuurders en ambtenaren. Om uiteindelijk het beste voor de stad Roosendaal en haar inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners te realiseren. De schuldvraag staat dus niet centraal in dit onderzoek. Dat neemt niet weg dat we op sommige plaatsen in het voorliggend rapport verwijzen naar individuen en de beleving van door hen vertoond gedrag door hun omgeving. Deze verwijzingen dienen om de ervaringen/ belevingen van betrokkenen te duiden en onderlinge dynamieken beter te begrijpen. Informatieprotocol In overeenstemming met de functionaris gegevensbescherming van de gemeente Roosendaal is voorafgaand aan het onderzoek een informatieprotocol opgesteld. Dit protocol had als doel om deelnemers volledig en begrijpelijk te informeren over het onderzoek, de aard van hun deelname en de manier waarop met hun gegevens zou worden omgegaan. Het protocol bevatte expliciete informatie over de vertrouwelijkheid en anonimiteit van deelname en over de verwerking van persoonlijke gegevens in lijn met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
Daarnaast werd in het protocol toegelicht wat de rechten van deelnemers zijn op grond van de AVG, zoals het recht op inzage, correctie of verwijdering van hun persoonsgegevens. Ook werd aangegeven bij wie zij terecht konden met vragen of klachten, zowel binnen het onderzoeksbureau als bij de functionaris gegevensbescherming van de gemeente. Het informatieprotocol (bijlage 7.4) is op meerdere momenten actief gedeeld met deelnemers: •
Het is als bijlage meegestuurd bij de uitnodiging voor deelname aan de online vragenlijst.
•
Het is bijgevoegd bij de agendaverzoeken voor de interviews.
•
Aan het begin van elk interview is mondeling verwezen naar het protocol, waarbij ook de uitgangspunten van vertrouwelijkheid en anonimiteit nogmaals zijn toegelicht.
Anonimiteit en vertrouwelijkheid De deelname aan het onderzoek was volledig vrijwillig. In de online enquête zijn respondenten bij aanvang gevraagd om akkoord te gaan met de onderzoeksvoorwaarden, waaronder anonimiteit en vertrouwelijke verwerking. In de interviews zijn deze uitgangspunten mondeling toegelicht voorafgaand aan het gesprek. De gespreksverslagen van de interviews zijn enkel toegankelijk voor de betreffende respondent en de betrokken onderzoekers. Ze zijn niet als bijlage opgenomen in dit rapport en worden niet op enigerlei andere wijze nu of in de toekomst beschikbaar gesteld. Gespreksverslagen zijn gepseudonimiseerd opgeslagen op de beveiligde servers van het onderzoeksbureau. De codering is enkel bekend bij de onderzoekers. Voor de online vragenlijst zijn geen IP-adressen verzameld of opgeslagen, zodat ook daar de anonimiteit volledig is geborgd. Rapporteren van de bevindingen In de bevindingen uit voorliggend eindrapport is terughoudendheid betracht met betrekking tot herleidbaarheid van informatie. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen publieke en niet-publieke personen: •
Publieke personen, zoals de burgemeester en wethouders, worden bij naam of functie genoemd wanneer dit relevant is voor de duiding van bestuurlijke verhoudingen of verantwoordelijkheden. Deze aanpak is in lijn met de Wet open overheid (Woo), waarin is bepaald dat informatie over publieke ambtsdragers, zoals 10/89
wethouders en de burgemeester, openbaar kan zijn wanneer dit noodzakelijk is voor het goed begrijpen van bestuurlijke processen. In dit onderzoek geldt dat herleidbaarheid naar publieke personen uitsluitend wordt toegepast wanneer dit noodzakelijk is voor de duiding van het samenspel en de bestuurscultuur. •
Niet-publieke personen, zoals medewerkers uit de ambtelijke organisatie, worden in dit rapport nooit herleidbaar geciteerd of beschreven. Dit ter bescherming van hun anonimiteit en in lijn met de uitgangspunten van het informatieprotocol en de AVG.
Geheimhoudingsplicht Tijdens het onderzoek is geen verzoek gedaan aan de gemeenteraad om bestaande geheimhoudingsverplichtingen op te heffen. Hoewel enkele deelnemers hierom verzochten, is in overleg met de begeleidingscommissie en op basis van de geldende regelgeving (waaronder de circulaire Toelichting wijzigingen geheimhouding in het kader van de Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur, 2022) besloten dat deelnemers binnen vertrouwelijke kaders vrij konden spreken. Op deze manier is zorgvuldig omgegaan met de belangen van zowel openheid als bescherming, in lijn met de ethische en juridische kaders die gelden voor onafhankelijk bestuurskundig onderzoek. 1.2.8. Leeswijzer Dit rapport is opgebouwd uit zes hoofdstukken die gezamenlijk een compleet en samenhangend beeld geven van het onderzoek naar het samenspel binnen de gemeente Roosendaal en de sociale (on)veiligheid binnen de organisatie. In deze leeswijzer wordt kort toegelicht wat de inhoud en focus is van elk hoofdstuk:.
Hoofdstuk 3: duiding van de context Dit hoofdstuk beschrijft de bredere context van de gemeente Roosendaal. Er wordt ingegaan op de bestuurlijke omgeving, de ambities en opgaven van de gemeente en op de institutionele en politieke verhoudingen waarbinnen het onderzoek plaats heeft gevonden. Deze contextuele informatie biedt het noodzakelijke kader voor het begrijpen van de onderzoeksbevindingen en handelingsperspectieven. Hoofdstuk 4: onderzoeksbevindingen In dit centrale deel van het rapport worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd en geanalyseerd, met oog voor de context zoals geschetst in hoofdstuk 3. Hiermee wordt geborgd dat de bevindingen in hun juiste samenhang en betekenis worden geplaatst. Er wordt gekeken naar het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie, de ervaren bestuurscultuur en de mate van sociale (on)veiligheid. Ook wordt stilgestaan bij de onderliggende dynamieken die hebben geleid tot het vertrek van de twee wethouders. Hoofdstuk 5: conclusies Op basis van de bevindingen in hoofdstuk 4 zijn in dit hoofdstuk de conclusies van de onderzoekers geformuleerd. Deze geven antwoord op de centrale onderzoeksvraag en vatten samen wat dit onderzoek laat zien over de bestuurlijke verhoudingen, cultuur en veiligheid binnen de gemeente Roosendaal.
Hoofdstuk 6: handelingsperspectieven Het rapport sluit af met concrete handelingsperspectieven voor de gemeente Roosendaal. Deze zijn gericht op het verbeteren van het onderlinge samenspel, het versterken van sociale veiligheid en het bevorderen van een duurzame, constructieve bestuurscultuur.
Hoofdstuk 1: setting van het onderzoek In dit eerste hoofdstuk wordt de aanleiding voor het onderzoek uiteengezet. Ook wordt toegelicht hoe het onderzoek is opgezet, welke hoofd- en deelvragen centraal staan, hoe het onderzoek is uitgevoerd en welke uitgangspunten en afbakeningen daarbij zijn gehanteerd. Hoofdstuk 2: kijkvenster op het vraagstuk In dit hoofdstuk wordt het begrippenkader geschetst. De belangrijkste termen en concepten die in het rapport worden gebruikt, worden hier toegelicht. Dit draagt bij aan een consistente en zorgvuldige interpretatie van de bevindingen door de lezer.
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
11/89
2. Kijkvensters op het vraagstuk
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
12/89
2. Kijkvensters op het vraagstuk 2.1. Bestuurscultuur als overkoepelend thema In dit onderzoek zien we bestuurscultuur als de overkoepelende term waarbinnen verschillende elementen samenkomen, die met elkaar het functioneren van de gemeentelijke organisatie als geheel bepalen. We analyseren het begrip ‘bestuurscultuur’ vanuit de drie onderstaande samenhangende kijkvensters: 1. Rolduidelijkheid en zuiverheid; 2. Sociale cohesie; 3. Sociale veiligheid. Deze drie kijkvensters vormen gezamenlijk het analytisch fundament van dit onderzoek. De eerste twee, rolduidelijkheid/ -zuiverheid en sociale cohesie, worden in samenhang beschouwd en duiden het samenspel binnen de gemeente. Sociale veiligheid vormt een derde, afzonderlijk gedefinieerd kijkvenster. Samen beschrijven deze drie componenten de bestuurscultuur, zoals die in dit onderzoek wordt geanalyseerd en geoperationaliseerd.
Samenspel betekent meer dan alleen samenwerken: het betreft de wijze waarop afstemming plaatsvindt. Hoe worden taken verdeeld, op welke manier worden besluiten genomen, hoe worden verschillen van inzicht en conflicten constructief opgelost? Iedere partij vervult zijn eigen rol in het samenspel (zie figuur 2 onderaan deze pagina). Het samenspel geeft dus inzicht in hoe formele en informele samenwerking tot stand komt en hoe deze samenwerking wordt beïnvloed door rolneming en de sociale cohesie tussen partijen. Om beter te begrijpen hoe het samenspel in de praktijk vorm krijgt, is het belangrijk om stil te staan bij de factoren die het samenspel beïnvloeden. Drie aspecten die de kwaliteit van het samenspel mede bepalen, zijn rolduidelijkheid, rolzuiverheid en sociale cohesie: •
Rolduidelijkheid en rolzuiverheid verwijzen naar het bestaan van heldere taakafbakening, rolbegrenzing en wederzijdse verwachtingen. Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin rollen functioneel gescheiden zijn en actoren hun verantwoordelijkheden binnen afgesproken kaders uitoefenen;
Bestuurscultuur
Gemeenteraad
Samenspel
Vertegenwoordiging, politiek forum, besluitvormend orgaan (opdrachtgever voor college)
Rolduidelijkheid en rolzuiverheid
Sociale cohesie
Sociale veiligheid
Figuur 1. Analytische lenzen rondom het begrip ‘bestuurscultuur’.
Samenspel: rolduidelijkheid, rolzuiverheid en sociale cohesie Het samenspel omvat het geheel van interacties, afstemming en onderlinge samenwerking tussen de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie 4.
College van B&W Beleidsvoorbereiding raad, beleidsuitvoering (opdrachtnemer van de raad)
Ambtelijke organisatie Zorg voor de organisatie, beleid en dienstverlening
Figuur 2. Samenspel tussen het college, de raad en de ambtelijke organisatie.
Kruijssen, I., & van Woerkum, R. (2024). Handelingsperspectieven voor het versterken van het samenspel tussen raad, college en organisatie. & Van de Laar 4
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
13/89
Sociale cohesie verwijst naar de mate van onderlinge verbondenheid, vertrouwen en bereidheid tot samenwerking tussen actoren. Hierbij wordt gekeken naar de relationele en sociaal-affectieve componenten van samenwerking, zoals collegialiteit, wederzijds respect en conflicthantering.
•
Een goed functionerende bestuurscultuur vraagt dus om een samenspel waarin:
Psychologische (on)veiligheid Sociale veiligheid gaat vaak samen met psychologische veiligheid. Psychologische veiligheid verwijst naar het gevoel dat mensen hebben om zonder angst voor negatieve consequenties hun mening te uiten, fouten toe te geven of zorgen te delen.6
•
Rollen helder en zuiver worden ingevuld (formalisme).
•
Er ruimte is voor verschil in opvatting binnen respectvolle grenzen (politisering).
•
De balans niet gebaseerd is op individuen of relaties, maar op structurele, gedeelde normen.
2.2. Sociale veiligheid Sociale veiligheid verwijst naar het geheel van (beleids)maatregelen, structuren en gedragsnormen binnen een organisatie die erop gericht zijn om een werkomgeving te creëren waarin medewerkers zich beschermd voelen tegen ongewenst gedrag, intimidatie, uitsluiting of andere vormen van persoonlijke pijn of verdriet dat wordt veroorzaakt door anderen.5 Dit kijkvenster richt zich op de institutionele en organisatorische voorwaarden die veilige interactiepatronen mogelijk maken en ondersteunen. Sociale veiligheid is daarmee een fundamenteel aspect van een gezonde organisatiecultuur en het samenspel daarbinnen. Het gaat verder dan het afwezig zijn van incidenten: het gaat om de duurzame aanwezigheid van vertrouwen, respect en wederzijds begrip. Wanneer deze veiligheid ontbreekt, spreken we van een sociaal onveilige werkomgeving. Kenmerken hiervan zijn: •
Het probleem is zelden toe te schrijven aan één of twee individuen.
•
Het betreft meestal geen geïsoleerde incidenten, maar duurzame, zich herhalende patronen van gedrag die deel uitmaken van een breder patroon.
Uit: Heres, L., Naezer, M., Swinkels, M., Bertram, I., van den Bos, K., & Sprokholt, B. (2023). Kracht zonder tegenkracht: Sociale veiligheid in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Universiteit Utrecht, USBO Advies 5
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
•
Het bespreekbaar maken dan wel melden van een sociaal onveilige situatie wordt niet gestimuleerd of leidt tot negatieve consequenties. Gedrag dat wordt vertoond is agressief en destructief, wat betekent dat het relaties, vertrouwen en het welzijn van mensen ondermijnt.
Bij gebrek aan psychologische veiligheid ontstaat een cultuur van zwijgen, wat de mogelijkheden tot verbetering en het nemen van maatregelen ernstig belemmert. Het verschil tussen de twee begrippen is als volgt samen te vatten: •
Sociale veiligheid: gericht op de organisatie als geheel, inclusief beleid, normen, systemen en omgangsvormen die zorgen voor bescherming tegen onveilig gedrag.
•
Psychologische veiligheid: gericht op het individuele of teamniveau, betreft het ervaren vermogen om openlijk te spreken en risico’s te nemen in het sociale verkeer.
De relatie tussen sociale en psychologische veiligheid is dus cruciaal: alleen als personen zich psychologisch veilig voelen, durven zij ongewenst gedrag bespreekbaar te maken. Dit maakt het mogelijk om het samenspel binnen de organisatie te verbeteren en te zorgen voor een cultuur waarin sociale veiligheid centraal staat. Voor een gezond samenspel binnen en tussen organisatieonderdelen is dus aandacht voor beide dimensies noodzakelijk. Ongewenst gedrag Ongewenst gedrag wordt in deze benadering niet als zelfstandig kijkvenster behandeld, maar maakt onderdeel uit van het bredere kader van sociale veiligheid. Deze keuze is analytisch van aard. Waar een kijkvenster bedoeld is om structurele kenmerken en bredere patronen in de cultuur zichtbaar te maken, verwijst ongewenst gedrag naar specifieke gedragingen die binnen dat bredere kader kunnen optreden: gedrag dat door
Edmondson, A. C. (2011). Psychological safety, trust, and learning in organizations: A group-level lens. In R. M. Kramer & K. S. Cook (Eds.), Trust and distrust in organizations: Dilemmas and approaches (pp. 239–272). Russell Sage Foundation 6
14/89
de ontvanger als bedreigend, vernederend, schadelijk of ontwrichtend wordt ervaren.7 Het wordt hiermee niet als afzonderlijk kijkvenster benaderd, maar als een mogelijke manifestatie van sociale onveiligheid. Een bewuste keuze in dit rapport is het hanteren van de term ongewenst gedrag in plaats van het bredere begrip ‘grensoverschrijdend gedrag’. Hoewel grensoverschrijdend gedrag een gangbare en vaak gebruikte term is, heeft het een breed en soms onduidelijk bereik: het omvat zowel ernstige misstanden (zoals seksuele intimidatie of discriminatie) als minder zichtbare of subtielere vormen van schadelijk gedrag (zoals buitensluiten, schreeuwen of denigrerende opmerkingen). Dit belemmert de precisie die in een onderzoek als deze noodzakelijk is voor duiding, analyse en interpretatie. Daarnaast biedt de term ongewenst gedrag ruimte om zowel objectieve grenzen (zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, gedrags- en integriteitscodes) als subjectieve grenzen te erkennen. Wat voor de één acceptabel is, kan voor de ander als onveilig of respectloos worden ervaren. Juist in het subjectieve domein ontstaat een grijs gebied en is precisie in terminologie essentieel voor een betrouwbare analyse.
Bestuurscultuur wordt in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel van normen, waarden, routines en rolopvattingen die het samenspel bepalen tussen de gemeenteraad, het college van B&W, het ambtelijk apparaat en de samenleving. Deze cultuur beïnvloedt hoe bestuurlijke processen verlopen en hoe betrokken partijen met elkaar omgaan. 2.4. Giftige driehoek als kader om factoren te analyseren Om te verklaren hoe de bestuurscultuur en sociale (on)veiligheid samenhangen met het opstappen van twee wethouders, gebruiken we de zogeheten ‘giftige driehoek’ als analysekader.8 Theoretisch bestaat deze driehoek (figuur 3) uit drie componenten:
Tot slot is het belangrijk te benoemen dat sociale veiligheid niet alleen gaat over wat je doet als het misgaat, maar vooral over hoe je voorkomt dat het misgaat. Veel ongewenst gedrag ontstaat niet uit kwade wil, maar uit onmacht, stress, onwetendheid of groepsdynamiek. Daarom is het belangrijk om ook aandacht te hebben voor bewustwording, reflectie en ondersteuning van mensen die (onbedoeld) over grenzen (dreigen te) gaan. Niet om ze te veroordelen, maar om ze te helpen het anders te doen. 2.3. Bestuurscultuur Zoals hierboven benoemd, wordt bestuurscultuur in dit onderzoek gezien als de overkoepelende term waarbinnen verschillende elementen samenkomen die het functioneren van de gemeentelijke organisatie bepalen. In de dagelijkse praktijk ontstaan door herhaalde ervaringen collectieve gedrags- en communicatiepatronen: de gewoonten en routines die bepalen ‘hoe we het hier doen’. Deze patronen vormen de basis van wat we cultuur noemen. De cultuur is daarmee een resultaat van de continue wisselwerking tussen mensen binnen een organisatie. Het is het gestolde geheugen van wat werkt en wat niet, van regels en ongeschreven normen, van verwachtingen en gedragingen.
AN-i. (z.d.). Concept gedragsregels ongewenst gedrag. Arbeidsrechtkantoor AN-i. https://www.ani.nl/concept-gedragsregels-ongewenst-gedrag/ 7
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
1.
Giftig misbruik: gaat over gedrag dat doelbewust of onbewust bijdraagt aan het beschadigen van relaties, het ondermijnen van vertrouwen en het vergiftigen van het werkklimaat.
2.
Giftige acceptatie: is het verschijnsel waarbij schadelijk gedrag niet actief wordt tegengegaan, maar juist stilzwijgend wordt toegestaan, gebagatelliseerd of zelfs genormaliseerd.
3.
Giftige factoren: omvatten de onderliggende contextuele, culturele en structurele elementen die vaak ongemerkt een voedingsbodem vormen voor giftig gedrag en het in stand houden van sociale onveiligheid.
Ieder van deze componenten staat voor een type dynamiek dat sociale onveiligheid in organisaties kan voeden of bestendigen. De eerder geschetste bestuurscultuur binnen de gemeente Roosendaal wordt gespiegeld aan deze driehoek. De giftige driehoek biedt daarmee een krachtig analysekader om de samenhang tussen gedrag (giftig misbruik), het uitblijven van correctie (giftige acceptatie) en de onderliggende condities (giftige context) te duiden. Door dit kader te gebruiken, wordt het mogelijk om gedrag te begrijpen binnen het bredere geheel waarin het plaatsvindt. Het biedt geen verklaring op zich, maar fungeert als analytisch kijkvenster om zichtbaar te maken hoe gedrag, reactie en context op elkaar inwerken.
Koetsenruijter, C., & van der Loo, H. (2024). Giftig gedoe op de werkplek: Van agressief gedrag naar sociale veiligheid. Boom. 8
15/89
1. Irritattie
Rationele fase
2. Onderhandelen
Giftig
misbruik
3. Geen woorden maar daden
Ongewenst
Emotionele fase
4. Kampen vormen
gedrag
5. Gezichtsverlies
Giftige
Giftige
acceptatie
factoren
6. Dreigen
Figuur 3. De giftige driehoek (C. Koetsenruijter en H. van de Loo, 2024). 7. Eerste aanval
2.5. Escalatieladder als raamwerk om gebeurtenissen te verklaren De gebeurtenissen rond het opstappen van twee wethouders in september 2024 proberen we te begrijpen aan de hand van de escalatieladder.9 Deze ladder beschrijft hoe conflicten zich stapsgewijs kunnen ontwikkelen van een relatief onschuldig meningsverschil tot een volledig geëscaleerd en destructief conflict. Glasl onderscheidt negen fasen van escalatie, verdeeld over drie hoofdfasen. Hoe verder een conflict escaleert, hoe moeilijker het wordt om het constructief op te lossen. Figuur 4 geeft de escalatieladder weer.
Vechtfase
8. Vernietiging
9. Samen de afgrond in
Figuur 4. De escalatieladden (F. Glasl, 1997).
Fase 1-3: rationele fase van conflict In de beginfase, de rationele fase, is het conflict nog voornamelijk inhoudelijk van aard: Irritatie: meningsverschillen komen aan de oppervlakte en botsingen in opvattingen worden voelbaar, al wordt het verschil nog als overbrugbaar gezien.
Glasl, F. (1997). Konfliktmanagement: Ein Handbuch zur Diagnose und Behandlung von Konflikten für Organisationen und ihre Berater (5e uitgebreide editie). Paul Haupt Verlag. 9
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
16/89
Onderhandelen: de standpunten verharden en betrokkenen proberen elkaar te overtuigen van hun gelijk. Het gesprek wordt meer gepolariseerd en minder open. Geen woorden maar daden: het onderlinge wantrouwen groeit. In plaats van dialoog wordt er ingezet op drukmiddelen of strategische zetten om het eigen gelijk af te dwingen Wanneer het conflict nog rationeel is van aard, kan gestructureerde dialoog met de betrokkenen in eigen kring al effectief zijn. Daarnaast kan men kiezen voor bemiddeling door een neutrale derde of conflictcoaching. Ook het stimuleren van onderlinge reflectie en het expliciteren van verschillen kan de-escalerend werken.
In deze fase zijn er vrijwel geen mogelijkheden meer voor bemiddeling. Een krachtige externe ingreep is nodig, zoals arbitrage, leidinggevende interventie of zelfs het volledig scheiden van de partijen. Herstel van samenwerking is zelden mogelijk zonder structurele veranderingen of personele wisselingen. De escalatieladder helpt bij het begrijpen van conflictdynamieken. Hoe verder een conflict op de ladder komt, hoe meer er nodig is om tot de-escalatie te komen. Het model helpt verklaren waarom conflicten op een bepaald moment niet meer rationeel lijken en waarom interventies pas effectief zijn als de relationele schade wordt erkend.
Fase 4-6: emotionele fase van conflict In deze fase wordt het conflict persoonlijker en komt de emotionele lading sterker op de voorgrond. Kampen vormen: partijen ontwikkelen een sterk wij-zij-denken, waarbij de ander negatief wordt neergezet. Gezichtsverlies: het conflict verscherpt zich door openlijke beschuldigingen, zwartmakerij en het gebruik van verdraaiingen of halve waarheden. Dreigen: partijen zetten elkaar onder druk met harde eisen, ultimatums en sancties. Tegelijk neemt het gevoel van dreiging toe, wat leidt tot stress en defensief gedrag. In deze fase is een externe gespreksbegeleider of professionele mediator essentieel. Vertrouwen moet opnieuw worden opgebouwd en de nadruk ligt op het herstellen van relaties en het normaliseren van contact. In sommige gevallen is tijdelijke afzondering of het uit elkaar halen van partijen nodig om ruimte te creëren voor herstel. Fase 7-9: vechtfase van conflict De laatste fase wordt gekenmerkt door het loslaten van zelfbehoud: het conflict draait dan niet meer om de inhoud, maar om het uitschakelen van de ander. Eerste aanval: men is bereid om eigen schade te accepteren, zolang de ander maar wordt geraakt. Vernietiging: het conflict wordt breder getrokken – anderen worden erbij betrokken en men probeert de ander structureel te beschadigen of te isoleren. Samen de afgrond in: het conflict eindigt in totale escalatie.
Eigen ondergang wordt geaccepteerd, zolang de ander ook ten onder gaat. Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
17/89
3. Duiding van de context
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
18/89
3.1. De context: complexe gemeente, grote uitdagingen Om de onderzoeksbevindingen in het volgende hoofdstuk goed te kunnen duiden, is het van belang inzicht te krijgen in de context waarin het samenspel binnen de organisatie zich afspeelt. Twee vragen staan hierin centraal: •
Hoe ziet de stad eruit – waarvoor gemeentebestuur en organisatie zich dagelijks inzetten – én welke druk geeft deze opgave in de buitenwereld op de binnenwereld?
•
Hoe heeft het samenspel binnen de gemeente Roosendaal zich sinds 2018, het begin van de vorige bestuursperiode, ontwikkeld?10
De eerste vraag beantwoorden we in deze paragraaf 3.1. In paragraaf 3.2 beantwoorden we de tweede vraag inzake de context, om voldoende historisch besef te betrekken in de analyse. 3.1.1. Complexiteit van de stad in zijn context Roosendaal is een middelgrote stad in West-Brabant, strategisch gelegen tussen de stedelijke netwerken van Rotterdam, Breda en Antwerpen. De gemeente telt ruim 78.000 inwoners, waarvan het merendeel woont in de stad Roosendaal zelf. Daarnaast omvat de gemeente vijf dorpen (Wouw, Wouwse Plantage, Heerle, Nispen en Moerstraten) met een overwegend landelijk karakter. De gemeente Roosendaal wordt sterk gekleurd door haar ligging als grensgemeente tussen Nederland en België. De ligging aan de spoorlijn en snelweg maakt Roosendaal tot een belangrijke schakel in regionale en internationale logistiek, met een geschiedenis die sterk verbonden is met handel, doorvoer en bedrijvigheid over de grens. Die ligging en geschiedenis hebben een specifieke stedelijke cultuur gevormd: Roosendaal is een stad van doeners, korte lijnen en praktische oplossingen. Informele netwerken spelen een grote rol in hoe zaken tot stand komen. Dat pragmatisme werkt vaak in het voordeel van de stad, maar kent ook een keerzijde: lang niet iedereen weet zijn weg te vinden in die informele structuren, waardoor kansen ongelijk verdeeld kunnen zijn.
Tegelijkertijd is er een sterke ‘ons-kent-ons’-mentaliteit, met loyale
gemeenschappen en sociale nabijheid. Eigenschappen die zowel verbinden als kunnen uitsluiten. Binnen die cultuur laat Roosendaal meerdere gezichten zien. Enerzijds is het een stad met veel potentie, ondernemerschap en betrokkenheid. De leefbaarheid is in brede zin goed, de stad is overzichtelijk en kent een grote mate van lokale identiteit. Anderzijds zijn er wijken waar armoede, sociaal isolement en wantrouwen richting overheid of instituties overheersen. Die realiteiten bestaan naast elkaar en lopen soms scherp uiteen, zelfs binnen een enkele wijk of straat. Het maakt Roosendaal tot een gelaagde stad, waar verschillen in beleving, kansen en vertrouwen niet alleen geografisch zichtbaar zijn, maar ook sociaal voelbaar. Juist deze dubbele werkelijkheid vormt een belangrijk vertrekpunt voor het begrijpen van het bestuurlijk en organisatorisch samenspel binnen de gemeentelijke organisatie. 3.1.2. Roosendaal staat voor majeure opgaven Tegen deze achtergrond werkt Roosendaal aan een aantal stevige opgaven, die vragen om duidelijke keuzes én samenwerking over grenzen heen. De uitdagingen zijn breed, onderling verweven en manifesteren zich tegelijkertijd op sociaal, fysiek, economisch en ecologisch terrein. Deze meervoudigheid maakt de opgaven niet alleen omvangrijk, maar ook complex.
In het ambitieakkoord 2022-2026 en het Nationaal Programma Roosendaal heeft de gemeente Roosendaal haar ambities op deze opgaven opgetekend. Een van de meest centrale en urgente opgave die wordt benadrukt in het Nationaal Programma Roosendaal betreft de sociale achterstandspositie in meerdere wijken. In Langdonk, Kalsdonk, Kroeven, Westrand en ’t Oude Centrum stapelen problemen zich op: huishoudens leven er vaak in bestaansonzekerheid, kampen met schulden en hebben een verhoogde zorgbehoefte. Kinderen ontvangen structureel lagere schooladviezen dan op basis van hun capaciteiten verwacht mag worden en één op de vijf jongeren verlaat het onderwijs zonder startkwalificatie. Tegelijkertijd heerst er een breed gevoel van onveiligheid en wantrouwen: bijna de helft van de bewoners in deze wijken voelt zich regelmatig onveilig, mijdt publieke plekken of keert zich af van overheid en
In dit onderzoek is gekozen voor de periode vanaf 2018, omdat een bestuurscultuur zich over meerdere jaren ontwikkelt. Dit maakt het mogelijk om onderliggende patronen, veranderingen en relevante gebeurtenissen uit de voorgaande bestuursperiode mee te nemen die van invloed zijn op de huidige situatie. 10
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
19/89
instituties. Jongeren zijn kwetsbaar voor de verlokkingen van de drugscriminaliteit, met snelle geldstromen en zichtbare status als aantrekkingskracht. Het gevoel er niet bij te horen zit diep en belemmert het geloof in verandering. Ook de woningmarkt vormt een grote uitdaging. Het ambitieakkoord beschrijft dat Roosendaal zich ontwikkelt richting een 100.000+ gemeente, maar de bestaande woningvoorraad sluit onvoldoende aan op de groeiende en veranderende vraag. Er is een tekort aan betaalbare woningen voor starters, gezinnen, ouderen en spoedzoekers, terwijl ook statushouders, arbeidsmigranten en jongeren dringend woonruimte nodig hebben. Veel woningen zijn daarnaast verouderd en matig geïsoleerd, waardoor huishoudens met een laag inkomen onevenredig hard worden geraakt door stijgende energiekosten. De noodzaak om de woningvoorraad te verduurzamen, te spreiden en te differentiëren botst op ruimtelijke en financiële beperkingen. Tegelijkertijd laat het ambitieakkoord zien dat Roosendaal forse duurzaamheidsopgaven heeft. De energietransitie vraagt om versnelling, maar kent een trage start in buurten waar draagkracht, vertrouwen en eigenaarschap ontbreken. In de fysieke leefomgeving is onvoldoende voorbereiding op de gevolgen van klimaatverandering: hittestress, droogte en wateroverlast doen zich regelmatig voor.
Grootschalige vergroening en klimaatadaptatie concurreren met andere urgente beleidsdoelen en vragen om integrale ruimtelijke keuzes. In het buitengebied staat de balans tussen landbouw, natuur, recreatie en energieopwekking onder druk. Spanningen over zonnevelden, stikstofmaatregelen en functiewijzigingen van agrarisch vastgoed maken het vraagstuk extra gevoelig. De opvang van vluchtelingen en asielzoekers voegt daar een complexe opgave aan toe. Roosendaal herbergt verschillende opvangvormen, waaronder asielzoekerscentra en crisisnoodopvang en staat voor de taak deze op humanitaire wijze te organiseren met voldoende draagvlak in de stad. De druk op onderwijs, zorg en maatschappelijke ondersteuning neemt toe, vooral in wijken die al kwetsbaar zijn. Tegelijk is het bestuurlijk en maatschappelijk balanceren tussen wettelijke verplichtingen, sociale spanningen en beschikbare voorzieningen.
Kortom, Roosendaal bevindt zich op meerdere terreinen op een kantelpunt. De verwevenheid van sociale, fysieke en economische opgaven vraagt om een langjarige, samenhangende aanpak, met oog voor zowel urgente knelpunten als structurele systeemveranderingen. 3.1.3. Roosendaal kent complexe sociale structuur De sociale structuur in Roosendaal is gefragmenteerd. Waar sommige wijken economisch en sociaal meeprofiteren van de regionale groei, staat het sociaal kapitaal in andere delen van de stad onder druk. In de focuswijken voelen veel inwoners zich onvoldoende verbonden met hun buurt, de stad of het gemeentebestuur. Het gevoel niet mee te tellen of geen invloed te hebben op de eigen toekomst is wijdverbreid. Dit wordt versterkt door zichtbare achterstanden in inkomen, onderwijs en gezondheid, maar ook door minder grijpbare gevoelens van uitsluiting en machteloosheid. In gesprekken geven inwoners aan zich niet erkend te voelen en geen onderdeel te zijn van het verhaal dat over de toekomst van Roosendaal wordt verteld. Tegelijkertijd leeft er in de stad een onderstroom van kracht en initiatief. Veel inwoners nemen zelf verantwoordelijkheid, starten buurtprojecten, ondersteunen jongeren of zetten zich in voor kwetsbare groepen. Dit lokale eigenaarschap is waardevol, maar ook kwetsbaar.
Initiatieven zijn vaak versnipperd, afhankelijk van vrijwilligers of tijdelijk projectgeld en komen niet altijd in beeld bij formele structuren. Juist het bestaan van deze twee werkelijkheden maakt de sociale context van Roosendaal zo complex. De stad is tegelijk energiek én vermoeid, verbonden én verdeeld. Wie bestuurt of organiseert in Roosendaal, beweegt voortdurend tussen die twee gezichten. Dat vraagt om sensitiviteit voor verschillen, om goede voeling bij wat er nu écht gebeurt in de gemeente en om beleid dat ruimte laat voor nuance en vertrouwen. De uitdaging is niet alleen om problemen aan te pakken, maar om tegelijkertijd de veelheid aan perspectieven serieus te nemen en daarin koersvast en responsief te blijven.
Economisch gezien heeft Roosendaal een gunstige ligging in de logistieke corridor tussen Rotterdam en Antwerpen en ontwikkelt de stad zich als regionaal knooppunt. Toch profiteren niet alle inwoners van deze economische dynamiek. Er is een hardnekkige mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Vooral jongeren zonder diploma en volwassenen met beperkte taal- of digitale vaardigheden blijven structureel achter. Hierdoor groeit de groep mensen die langdurig aan de kant staat, terwijl werkgevers moeilijk vacatures vervuld krijgen. De economische potentie van de stad botst zo met een groeiende sociaal-economische kloof.
Giftig samenspel – eindrapport gemeente Roosendaal
20/89
3.2. Het bestuurlijk landschap van 2018 tot heden Om de ontwikkelingen binnen het gemeentebestuur van Roosendaal goed te kunnen duiden, is het noodzakelijk om deze te bekijken binnen de bredere maatschappelijke en organisatorische context waarin het bestuur opereert. Roosendaal kent een complexe sociale en economische omgeving met uiteenlopende uitdagingen die het bestuurlijk handelen mede vormgeven. Deze context beïnvloedt de dynamiek binnen de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie continue en maakt het samenspel tussen politiek-bestuurlijke actoren en ambtelijke processen complex en gelaagd. 3.2.1. Fase I, 2018-2022: ervaren wethouders en startend burgemeester De bestuursperiode 2018–2022 wordt gekenmerkt door relatieve bestuurlijke stabiliteit, mede doordat de Roosendaalse Lijst (RL) voor de derde keer op rij de coalitie vormt. Het college van B&W bestaat uit een mix van ervaren wethouders: Theunis (RL) en Lok (VVD) en startende wethouders: Raaijmakers (RL), Koenraad, (GL) en Van Ginderen (CDA). Daarnaast start in deze bestuursperiode een nieuwe en dan nog onervaren burgemeester: Van Midden (VVD). In oktober 2019 volgt hij burgemeester Niederer (VVD) op. Onder druk van de veranderende rol van de gemeente in de samenleving en noodzakelijke bezuinigingen vindt er in deze periode een herstructurering van de organisatie plaats.
Niet door plat te snijden in de organisatie, maar door de organisatie anders vorm te geven. Het autonomer werken11 doet, met steun van het college van B&W, haar intrede. Binnen het college van B&W doen zich vanaf het begin spanningen voor tussen de nieuwe burgemeester en enkele wethouders: uiteenlopende opvattingen over bestuurlijke haalbaarheid en relatieve onervarenheid van collegeleden leiden tot individuele in plaats van collectieve rolinvullingen. Dit veroorzaakt spanningen binnen het college van B&W, doordat er minder ruimte is voor een gezamenlijke koers en
samenwerking. Deze bestuurlijke dynamiek heeft een beperkte impact op de ambtelijke organisatie en blijft hoofdzakelijk beperkt tot het politiek-bestuurlijke domein . 3.2.2. Fase II, 2022-2023: verhoogde druk en bestuurlijke spanning Na de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 treedt een nieuw college van B&W aan, in gewijzigde samenstelling ten opzichte van voorgaande bestuursperiode. Het nieuwe college van B&W bestaat uit twee ervaren wethouders - Koenraad (GL) en Van Ginderen (CDA) - en drie nieuwe wethouders zonder bestuurlijke ervaring: Van Gestel (VLP), Van der Star (VLP) en Verstraten (VVD). Wegens gezondheidsredenen moet wethouder Verstraten op 1 juli 2022 terugtreden, waarna Vermeulen (VVD) op 30 juli 2022 wordt voorgedragen als wethouder. De VLP, jarenlang oppositiepartij, maakt voor het eerst deel uit van het college van B&W. Het zorgt voor gespannen verhoudingen tussen de VLP en de RL. Daarnaast is er sprake van wantrouwen vanuit de VLP richting de ambtelijke organisatie, die zij vooral ziet als gericht op het ondersteunen van de voormalige coalitiepartners in het vorige college van B&W. De diversiteit van prioriteiten en bestuursstijlen binnen het nieuwe college van B&W vergroot de interne spanningen. De ambtelijke organisatie neemt in deze periode toe in formatieve omvang, als gevolg van de intensivering van beleid en ambities.