Onderzoek subsidies Rekenkamer Roermond
Tekst van het document
In het kader van een nazorgonderzoek uit 2018 van de Rekenkamercommissie kwam naar voren dat de gemeente Roermond gehoor gegeven heeft en de zorgen van de Rekenkamercommissie meenam in nieuwe afspraken.22 Het nazorgonderzoek spreekt in dat kader van een herziening van het subsidiebeleid maar het ging om de herziening van enkele individuele subsidierelaties. Zoals besproken (eerder) in paragraaf 2.1 is in de tussentijd de subsidiesystematiek niet wezenlijk veranderd.
21 22
Handreiking effectevaluaties van subsidies | Publicatie | Algemene Rekenkamer Rekenkamercommissie gemeente Roermond 2018
Subsidiebeleid Roermond
18 van 52
Dat betekent concreet dat het afhankelijk is per subsidierelatie en per beleidsregel of de beleidsdoelen voldoende evalueerbaar en resultaatgericht zijn geformuleerd. De ASV2008 biedt hiertoe geen verplichting noch is er een evaluatiebepaling in de ASV2008 opgenomen. Tabel 2.1 - Voorbeelden van beleidsdoelstellingen Subsidieregeling
Beleidsdoelstelling
Subsidieregeling
Het stimuleren van activiteiten op het gebied van volkscultuur. Het stimuleren
volksfeesten
van diverse volksfeesten. Het in de wijk door middel van informele bijeenkomsten voor en door buurtbewoners met elkaar in contact komen en op deze wijze een extra impuls geven aan de sociaal maatschappelijk ontwikkeling en sociale samenhang in de wijk c.q. buurt.
Subsidieregeling
Wijkontwikkeling wordt vooral gestimuleerd wanneer ontwikkeling van initiatieven van
wijkorganisaties
burgers worden ondersteund en de praktijk bouwstenen levert voor beleid. Voor het versterken van de sociale samenhang in de wijk is het informele (sociale) netwerk van groot belang. Het bevorderen van participatie en integratie van bewoners vormt een essentieel onderdeel in het verbeteren van de leefbaarheid in diverse wijken. De gemeente biedt wijkorganisaties de (financiële) randvoorwaarden die noodzakelijk zijn om de wijkbelangen te behartigen en te fungeren als klankbord voor diverse maatschappelijke partners.
Subsidieregeling
Het doel van deze regeling is het stimuleren van cultuurparticipatie en -educatie in de
Samenwerken in Cultuur
gemeente Roermond middels bijzondere culturele samenwerkingsprojecten, conform
Roermond 2023-2026
de doelstellingen uit de Cultuurvisie Cultuur Werkplaats Roermond 2023-2026, Roermond werkt aan Cultuur.
In de afzonderlijke beleidsregels wordt door het college opgenomen wat de doelstelling is van de specifieke beleidsregel. Dit gebeurt in de onderzochte beleidsregels niet SMART maar meer in algemene bewoordingen (zie tabel 2.1 voor enkele voorbeelden). Daarmee hanteert de gemeente Roermond nog steeds beleidsdoelstellingen die onvoldoende evalueerbaar en resultaatgericht zijn geformuleerd. De conclusie van de Rekenkamercommissie uit 2014 is daarmee nog van toepassing op de bestaande situatie. Casus: ECI De gemeente verplicht hun subsidierelatie ECI Cultuurfabriek om in de verantwoording de doelen en de activiteiten SMART te formuleren. Het gaat hierbij om de ambities van de instelling zelf en hoe zij daar in het subsidiejaar aan bijdraagt. De beleidsdoelen die in de cultuurvisie staan (en die de gemeente met de inzet van subsidies nastreeft) zijn niet SMART beschreven. Het is daardoor niet herleidbaar (of evalueerbaar) in hoeverre de subsidieverlening zelf bijdraagt aan de doelstellingen. Dit is binnen de culturele sector een terugkerende discussie.
Subsidiebeleid Roermond
19 van 52
2.8
Samenhang tussen beleid en subsidies
Sommige type subsidies lenen zich in hun aard slecht om geëvalueerd te worden op maatschappelijk effect. Zij worden bijvoorbeeld verstrekt aan ‘essentiële maatschappelijke voorzieningen’. Het voortbestaan van deze voorzieningen (of organisaties) wordt als maatschappelijk waardevol beschouwd (of is wettelijk verplicht), zonder dat er een directe link te leggen is tussen de concrete activiteiten die de voorziening onderneemt en eventuele maatschappelijke effecten. De impact die een theater heeft op het ‘culturele klimaat’ van een gemeente is in de praktijk moeilijk hard te maken. Wel kan gemeten worden hoeveel mensen het theater bezoeken. Gemeenten kunnen er dan voor kiezen de subsidie te koppelen aan het bezoekersaantal. Daarbij moet de gemeente goed onderbouwen waarom deze ‘output’-indicator iets zegt over de waarde die de voorziening voor de maatschappelijke waarde oplevert. 23 In de gemeente Roermond worden er waarderingssubsidies verstrekt aan organisaties ‘gelet op de sociaal-maatschappelijke functie en het belang dat door het college aan de inhoud van de activiteiten wordt gehecht.’ 24 Deze subsidie ‘wordt gekoppeld aan specifieke kengetallen, op basis waarvan vooraf de hoogte van het subsidiebedrag wordt berekend.’ Bijvoorbeeld het aantal leerlingen dat gebruik maakt van de diensten van een organisatie.
Om na te gaan of deze subsidies doelmatig en doeltreffend zijn, is het noodzakelijk dat er een onderbouwing te vinden is waarom deze organisatie een belangrijke sociaal-maatschappelijke functie vervult en waarom de gekozen kengetallen passend zijn voor de omvang van de verleende subsidie. Alleen dan kan herleid worden of de subsidie passend is en of de juiste organisaties (gelet op de maatschappelijke waarde) het juiste bedrag hebben gekregen. Anders stimuleert de gemeente een voorziening waar mogelijk geen maatschappelijk draagvlak of behoefte voor bestaat. In de voor dit onderzoek bestudeerde beleidsregels ontbreekt deze onderbouwing. De beleidsregels kenmerken zich doorgaans door een ‘vinklijst’. Als de organisatie aan een specifiek criterium voldoet, komt deze in aanmerking voor een bijhorend bedrag totdat het subsidieplafond bereikt is.25 Een nadere onderbouwing ontbreekt. Het college van B&W geeft in een toelichting aan bekend te zijn hiermee en ook te streven naar een andere benadering waarin de maatschappelijke meerwaarde centraal staat en niet de hoogte van de beschikbare subsidies. Het college verwijst ook naar de in 2019 ingestelde (maar niet uitgevoerde) bestuursopdracht met als doel: Een objectief, transparant, afwegings- en toetsingskader voor subsidieverstrekking mét aandacht voor de redenering achter en onderbouwing van de vraag; zonder instrumentele vinklijst.
Geen afwegingskader In de bestaande systematiek zijn geen organisatiebrede, inhoudelijke afwegings- en toetsingskaders gevonden voor de verlening van subsidie. In een toelichting geven medewerkers aan dat deze (inhoudelijke) kaders ontbreken en dat de energie gestoken is in het vormgeven van de procedures. Het gevolg is dat subsidieverleningen en beleidsregels niet op elkaar zijn afgestemd. Hierdoor bestaat, volgens medewerkers, het risico dat de verleningen niet met elkaar in samenspraak zijn.
23
Als het regent tijdens een evenement kunnen de bezoekersaantallen achterblijven. Toch kan het evenement, ongeacht het weer, de gewenste maatschappelijke waarde opleveren. Omgekeerd kan ook het geval zijn: hoge bezoekersaantallen hoeven geen teken te zijn dat de in het beleid beschreven maatschappelijke waarde gecreëerd wordt. 24 Artikel 21 van de ASV2008 25 Deze systematiek heet in de literatuur ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’, staat bekend als de meest gekozen systematiek en wordt ook in Roermond het vaakst gebruikt.
Subsidiebeleid Roermond
20 van 52
Twee genoemde gevolgen zijn: sommige beleidsregels en verleningen kennen bijvoorbeeld veel verplichtingen en anderen niet. Sommige beleidsdoelen worden bereikt door verschillende verleningen, waardoor het risico op ‘dubbelingen’ bestaat.
2.9
Subsidieplafonds
De bevoegdheden ten aanzien van subsidieplafonds zijn vastgelegd in Artikel 3 van de Algemene Subsidieverordening. De ASV2008 definieert subsidieplafond als ‘het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies voor bepaalde activiteiten.’
1.
De raad stelt jaarlijks via de gemeentebegroting de budgetten ten behoeve van programma’s vast. Deze budgetten vormen tevens de subsidieplafonds voor de subsidies als bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 5 van de verordening.
2. Het college kan binnen begrotingsposten voor specifieke producten eveneens subsidieplafonds vaststellen, voor zover deze niet reeds door de raad zijn vastgesteld op grond van het bepaalde in lid 1 van dit artikel.
De verordening verplicht de subsidieplafonds bekend te maken voor de aanvang van het tijdvak waarvoor deze zijn vastgesteld. Het subsidieplafond kan op twee verschillende wijzen bekend gemaakt worden: bij publicatie van de beleidsregel (dan staat het bedrag genoemd in de beleidsregel zelf) of het besluit tot het vaststellen van een subsidieplafond door het college (de raad heeft deze bevoegdheid overgedragen) wordt in het Gemeenteblad bekend gemaakt en gepubliceerd. De gemeente kan het subsidieplafond aan de voorkant kenbaar maken door deze op te nemen in de betreffende beleidsregel. Organisaties weten dan voor hoeveel geld zij maximaal een aanvraag in kunnen dienen. Vaker gebeurt het dat het plafond wordt bepaald aan het einde van het jaar nadat de aanvragen al voor 1 mei door de instellingen zijn ingediend. De genoemde bedragen in de aanvragen zijn dan medebepalend voor de hoogte van het plafond. De gemeente kan bij het vaststellen van het plafond dan rekening houden met de financieringsbehoefte van de instellingen. De subsidieplafonds voor 2023 zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad van 27 december 2022. Instellingen die een aanvraag hebben ingediend, hebben via bestuurlijke overleggen of via hun beschikking al eerder vernomen in hoeverre hun aanvraag is toegekend.
Artikel 17 van de ASV2008 maakt voor instellingen die een budgetsubsidie aanvragen ook ‘budgetoverleggen’ mogelijk. Het college treedt dan (indien nodig) in overleg met de organisatie om tot overeenstemming te komen over de door de gemeente ter beschikking te stellen middelen. Informatie over subsidies in de programmabegroting De begrotingsbudgetten voor de verschillende programma’s bevatten verder geen nadere specificatie van lasten, anders dan investeringsplannen. Het valt uit de programmabegroting niet op te maken welk deel van een bepaald programma wordt gereserveerd voor subsidies.
Subsidiebeleid Roermond
21 van 52
Overschrijding of onderuitputting van het in de begroting opgenomen bedrag Bij meerdere bestudeerde beleidsregels die een subsidieplafond, of subsidiemethode bevatten is er ook een bepaling die zegt dat er geen subsidie wordt verstrekt als het subsidieplafond is bereikt. Dit gaat altijd gepaard met een bepaling over de volgorde waarin subsidieaanvragen worden gehonoreerd. Als op de uiterlijke inschrijfdatum voor een subsidie, het subsidieplafond wordt overschreden door de aanvragen, dan worden aanvragen gesorteerd op volgorde volgens de in de beleidsregel omschreven methode en gehonoreerd tot het plafond wordt bereikt. De betreffende methode is in de meeste gevallen de volgorde van binnenkomst, hoewel er bij een groot aantal subsidies voorrang wordt verleend aan bestaande subsidierelaties 26. De ASV2008 schrijft geen specifieke volgorde voor, dus hier kan ook per regeling een oplossing op maat worden gekozen. De beleidsregels zelf bevatten geen bepalingen voor als het subsidieplafond niet bereikt wordt (onderuitputting). Het is gebruikelijk dat bij onderuitputting het resterende bedrag terugvloeit in de algemene middelen, in Roermond is dit ook de gewoonte. Het kan zijn dat door een herziening of afwijking een groter bedrag voor een subsidieverlening nodig is dan waar de begroting in voorziet of dat toebedeeld is aan de regeling.
Ontwikkelingen die hiertoe afgelopen bestuursperiode noopten, waren corona en de energiecrisis. Beide ontwikkelingen zorgden ervoor dat samenwerkingspartners een grotere financiële behoefte kenden dan oorspronkelijk in was voorzien. De procedure is dan dat het college een afwijkingsbesluit moet nemen en eventueel deze aan de raad moet voorleggen als het niet meer betaald kan worden uit de bestaande programma’s.
2.10
Inkoop versus subsidie
Het verstrekken van subsidie kan leiden tot (ongeoorloofde) staatssteun. Daarnaast kan het zijn dat de gemeente de opdracht had moeten aanbesteden. In geval van ongeoorloofde staatssteun kan de gemeente gedwongen worden de subsidie terug te vorderen. Dat betekent dat de gemeente zorgvuldig moet afwegen wanneer subsidie het geschikte instrument is en is toegestaan. In de literatuur is een aantal uitgangspunten geformuleerd27: Tabel 2.2 Subsidie
Overheidsopdracht
Initiatief afkomstig van de ontvanger
Initiatief komt vanuit de gemeente
Ontvanger kan ervoor kiezen de activiteiten niet uit te
Opdrachtnemer is verplicht om de activiteiten uit te
voeren
voeren
Ontvanger bepaalt in belangrijke mate zelf de inhoud van
Verstrekker bepaalt in belangrijke mate de inhoud van de
de te verrichten activiteit
te verrichten activiteiten
Eenzijdig subsidiebesluit
Tweezijdige overeenkomst (met bezwarende titel)
26 27
De subsidieregeling inzake culturele verenigingen, omtrent integratie, en kindervakantiewerk zijn hier een voorbeeld van. Tabel afkomstig uit Kuypers & Hessel, Marktwerking in het sociaal domein? 2022 (hoofdstuk 3).
Subsidiebeleid Roermond
22 van 52
Op verzoek van de accountant is er een visie (position paper) opgesteld door de ambtelijke organisatie op de inzet van het instrument subsidie in vergelijking met een inkoopconstructie.
Een overheid die een organisatie financieel wil ondersteunen kan kiezen uit subsidieverlening of uit opdrachtverstrekking. Beide manieren hebben specifieke kenmerken (zie tabel 2.2). Beide vormen sluiten elkaar niet uit. Het is ook mogelijk dat een subsidieverlening eveneens een overheidsopdracht is als er bijvoorbeeld een uitvoeringsovereenkomst gesloten wordt. Tegen een subsidieverlening staat publiekrechtelijke rechtsbescherming open. Een overeenkomst (overheidsopdracht) moet mogelijk (Europees) aanbesteed worden. Hierbij is van belang dat de begrippen ‘subsidie’ en ‘opdracht’, materiële begrippen zijn. Dit betekent dat niet van doorslaggevend belang is hoe partijen het instrument hebben genoemd, maar dat de rechter toetst op wat het feitelijk is. Hierdoor kan de situatie voorkomen dat een betaling die de gemeente ‘een subsidie’ noemt in werkelijkheid een overheidsopdracht is. Gemeenten worden daarom door accountants aangespoord om vast te leggen op welke wijze het risico wordt beheerst dat uitgaande subsidies in werkelijkheid te kwalificeren zijn als overheidsopdracht en ten onrechte niet worden aanbesteed. Gemeente Roermond heeft hiervoor in 2022 en 2023 een position paper geschreven.28
Uit de gesprekken met medewerkers blijkt dat de gemeente in beginsel geen sterke voorkeur heeft voor het werken met overheidsopdrachten of subsidies.
2.11
Afwijkingen subsidiebeleid
De Algemene Subsidieverordening voorziet in de mogelijkheid voor het college om ontheffing te verlenen van de verplichtingen uit de verordening en in een mogelijkheid om af te wijken van de toepassing van de verordening. Dit staat beschreven in artikel 33:
1.
Het college kan in individuele gevallen ontheffing verlenen van één of meerdere verplichtingen van deze verordening.
2. Indien naar het oordeel van het college in bijzondere gevallen de toepassing van een artikel van deze verordening leidt tot een onbillijke situatie, dan is het college bevoegd hiervan af te wijken. 3. In de gevallen waarin deze verordening niet voorziet, beslist het college.
De verordening zelf bevat geen omschrijving voor procedures die moeten worden gevolgd voor het verlenen van ontheffing, het afwijken van toepassing van een artikel of het toetsen of de verordening nu wel of niet voorziet in een specifiek geval. De invulling hiervan wordt hiermee aan het college gelaten, en dat heeft voor zichzelf geen richtlijnen op schrift gesteld.
28
Auditteam gemeente Roermond, Position Paper Subsidies vanuit het oogpunt van aanbesteding, 6 maart 2023
Subsidiebeleid Roermond
23 van 52
De gemeente houdt niet structureel bij of en in hoeverre is afgeweken en of hierbij een hardheidsclausule is toegepast. Op grond van artikel 4:84 Awb ‘handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Dat betekent dat het college zich moet houden aan de vastgestelde beleidsregels tenzij er ‘bijzondere omstandigheden’ zijn. Afwijken kan precedentwerking opleveren: in een gelijksoortig geval moet er dan eveneens afgeweken worden. In de beleidsregel zelf kan het college wel een afwijkingsbevoegdheid opnemen om af te wijken. In de beleidsregels van de gemeente Roermond die toezien op subsidies staat deze opgenomen.
2.12
Kaderstellende rol gemeenteraad
De kaderstellende rol van de gemeenteraad in Roermond op het gebied van subsidies behelst het vaststellen van de ASV2008, het jaarlijks vaststellen van begroting (inclusief de subsidieplafonds) en het vaststellen van de afzonderlijke beleidsnota’s.
Uit het subsidieregister blijkt dat een substantieel deel van de subsidies verstrekt worden binnen het sociaal domein. Daarbij speelt de ‘decentralisatieparadox’. De bevoegdheden en financiering zijn gedecentraliseerd naar de gemeentes en vervolgens is de uitvoering geregionaliseerd. Uit onderzoek blijkt dit de kaderstellende rol van de raad te beperken. Veel gedecentraliseerde taken worden uitgevoerd in regionale samenwerkingsverbanden waar gemeenteraadsleden geen directe invloed op hebben. De kanttekening die daarbij hoort is dat de raad bewust gekozen heeft om onderdelen in regionaal verband uit te voeren, ondanks dat op deze onderdelen dan geen rechtstreekse sturing (meer) kan plaatsvinden. De paradox is ook zichtbaar in de gemeente Roermond. Stichting Wel.kom voert voor de gemeente Roermond diverse taken uit op het gebied van welzijnswerk. De betreffende beleidsregel is onder andere gebaseerd op Beleidskader Sociaal Domein Midden-Limburg Oost 2020-2028. Dit kader is opgesteld in onderlinge samenspraak tussen de vier deelnemende gemeenten. In dit kader zijn beleidsdoelstellingen, maatschappelijk effecten en meetbare indicatoren opgenomen. De doelen zijn: 1. Inwoners zijn zelfredzaam, 2. Iedereen doet mee, 3. Mensen helpen elkaar en 4. Inwoners leven gezond en veilig in hun omgeving.
Met het vaststellen van het regionale beleidskader voorziet de gemeenteraad van Roermond formeel in zijn kaderstellende taak. Deze feitelijke invloed is door de regionale afstemming en landelijke verplichtingen beperkt. Het beleidskader beoogt een ‘paraplukader’ te zijn. De verdere uitwerking vindt lokaal plaats door het college.
Subsidiebeleid Roermond
24 van 52
De gemeenteraad kiest in de ASV2008 om het college ‘veel beleidsruimte’ te bieden binnen de kaders.29 De ASV2008 is een procesverordening. De gemeenteraad gaat niet over de inzet van subsidies, de organisaties die het ontvangen of het type subsidies die verstrekt worden op wat er bepaald is in de ASV na. Het college kan het instrument inzetten. De raad heeft geen overkoepelend beleidskader vastgesteld met daarin een visie op het verlenen van subsidies. Per beleidsdomein kan het college het instrument subsidies naar eigen inzicht inzetten. Het college stelt de beleidsregels vast (inclusief de beleidsdoelen en subsidieplafonds) en beschikt over een ruime afwijkingsbevoegdheid. Per subsidieverlening kan het college besluiten af te wijken van de door de raad vastgestelde ASV2008. Door de aanwezige beleidsruimte kan het college inspelen op de behoeften en wensen van subsidieaanvragers. Het college kan hier aan tegemoet komen zolang de totale subsidie binnen de door de raad vastgestelde begroting blijft. Het college kan onder meer alle aanvragen voor subsidies verzamelen (dankzij de 1 mei en 1 oktober termijn) en aan het einde van het jaar het subsidieplafond gelijk stellen aan het totaal aan aanvragen. Indien nodig kan het college ook afwijken van het subsidieplafond (of deze verhogen) zolang dit binnen de begroting past.
Doordat de raad geen verplichtingen stelt ten aanzien van het evalueren van de gemaakte afspraken is niet gewaarborgd dat de raad in alle gevallen kan herleiden of de subsidieverleningen bijdragen aan de door de raad (in beleidsnota’s) vastgestelde doelen of de door het college in beleidsregels genoemde doelen. De raadsleden die gesproken zijn in het kader van dit onderzoek herkennen bovenstaande bevindingen en geven in het verlengde daarvan aan (te) weinig grip te ervaren op het subsidiebeleid.
29
De term ‘veel’ is relatief en moet bezien worden in de mogelijkheden die de raad heeft. In de Model-ASV2013 van de VNG is ook een delegatiebepaling opgenomen op grond waarvan het college nadere regels kan stellen. De raad kan deze bepaling in meer of mindere mate inkaderen. De modelverordening biedt daarnaast de gemeenteraad meerdere varianten aan om onder meer zelf de subsidieplafonds te laten vaststellen. Gemeente Roermond kiest voor een variant waarin het college over de meeste beleidsruimte beschikt.
Subsidiebeleid Roermond
25 van 52
2.13
Toetsing van de uitkomsten aan het normenkader
Norm
Beoordeling en toelichting
Er is integraal subsidiebeleid door de gemeenteraad vastgesteld.
De gemeenteraad heeft alleen de procesverordening
×
(ASV2008) als kader vastgesteld. Er is geen integraal subsidiebeleid. Dit wordt per domein vastgesteld. De gemeente werkt met door het college vastgestelde
In een overkoepelend beleidskader is terug te vinden welke doelen met subsidieverstrekking worden
beleidsregels zonder overkoepelend beleidsmatig kader.
×
beoogd.
Dat betekent dat elk domein eigen inhoudelijke regels stelt ten aanzien van subsidieverlening die qua vorm, doel en karakter kunnen verschillen.
Het subsidiebeleid voldoet aan wettelijke voorschriften.
De gemeente Roermond gebruikt in zijn beleid
×
beleidsregels (in plaats van nadere regels) als subsidiegrondslag. Het is in Roermond niet herleidbaar wanneer en onder welke voorwaarden het college kan afwijken van de (zelf
Het is herleidbaar wanneer en onder welke voorwaarden het college kan afwijken van de
vastgestelde) beleidsregels. Het college beschikt over een
×
beleidsregels.
bevoegdheid om naar eigen inzicht af te kunnen wijken van bepalingen in de ASV2008. Hoe vaak en op welke gronden zijn alleen herleidbaar vanuit de individuele subsidiebeschikkingen. Intern is er een afwegingskader in ontwikkeling om te bepalen of subsidie het juiste instrument is gelet op de
Er is een afwegingskader om te bepalen of subsidie het passende instrument is.
juridische ontwikkelingen. Gedurende de loop van het
×
onderzoek was deze nog niet gepubliceerd en ook niet bekend bij de meeste medewerkers. Er is geen afwegingskader om te bepalen of dezelfde doelen ook zonder subsidie bereikt kunnen worden.
Gemeente Roermond heeft goed gedefinieerd welke verstrekkingen onder het subsidiebegrip vallen. Gemeente Roermond past het subsidiebeleid aan, wanneer daartoe aanleiding is.
√ ×
De definitie die de gemeente Roermond hanteert komt overeen met de wettelijke definitie. De gemeente Roermond past het subsidiebeleid niet aan, wanneer daartoe aanleiding is. De bestuursopdracht die het beleid moest moderniseren is niet uitgevoerd. De Asv2008 wijkt af van de Model ASV van de VNG die in 2019 is geactualiseerd. Naar aanleiding van het Rekenkamercommissie onderzoek uit 2014 zijn specifieke subsidierelaties wel herzien en is beleid dat verband houdt met subsidieverleningen gewijzigd. Het subsidiekader zelf is behouden gebleven.
Legenda
√
Voldoet aan de norm
×
Voldoet deels aan de norm/ onduidelijk Voldoet niet aan de norm
Subsidiebeleid Roermond
26 van 52
3
Uitvoeringspraktijk
In dit hoofdstuk geven we een beeld van de praktijk van de subsidieverlening door de gemeente Roermond. Dit doen wij aan de hand van de informatie uit het subsidieregister, de dossiers die voor dit onderzoek zijn bestudeerd en de voor dit onderzoek aangeleverde interne documenten. Het hoofdstuk geeft een antwoord op de deelvragen 2, 3 en 4 op de onderdelen waarin hoofdstuk 2 nog niet in het antwoord voorzag.
3.1
Subsidieregister
De gemeente Roermond heeft een overzicht van de verleende subsidies per instelling/organisatie per jaar.30 Dit subsidieregister is vanaf de jaren 2020 en verder ook openbaar beschikbaar. Van 2018 en 2019 zijn wel overzichten, maar deze zijn niet openbaar. Medewerkers lichten toe dat deze toentertijd wel openbaar zijn gemaakt maar mogelijk niet meer te raadplegen zijn op de website. Wij hebben de subsidieregisters van 2018 tot 2022 geanalyseerd en komen tot de volgende observaties ten aanzien van de eenduidigheid: 1
2
3 4
5
De indeling van de registers is per jaar vrijwel gelijk, op een paar uitzonderingen na. a In 2018 en 2019 is kostenplaats opgenomen in het overzicht, daarna niet meer. b In 2018, 2019 en 2022 is datum besluit opgenomen in het overzicht. Dat deze ontbreekt voor 2020 en 2021 is opvallend, want de informatie is wel relevant voor de navolgbaarheid van de subsidiebesluiten. Het is merkbaar dat de overzichten gegenereerd worden vanuit handmatig ingevoerde data, in plaats van een geautomatiseerd systeem. a Dit is vooral merkbaar aan de labels (bijvoorbeeld voor grondslagen en activiteiten), met verschillen in hoofdlettergebruik, spaties en typefouten waardoor de informatie niet altijd even makkelijk is samen te vatten. b Daarnaast wordt er binnen ‘soort subsidie’ ook verwezen naar de naam van een regeling, in plaats van dat er een van de vier subsidiesoorten uit de ASV staat vermeld (waarderingssubsidie, eenmalige subsidie, budgetsubsidie of investeringssubsidie). Het overgrote deel van de geregistreerde subsidies vermeldt een grondslag, dit veld ontbreekt slechts bij 10 subsidies op de meer dan 2200 van de afgelopen vijf jaar. We tellen 61 verschillende subsidiegrondslagen (na ontdubbelen op beleidsregel). Bij 16 van de 61 vermelde grondslagen konden we geen beleidsregel vinden op lokaleregelgeving.nl.
Hiertussen staan ook projecten, convenanten en beleidsplannen die worden opgevoerd als grondslag voor de verstrekte subsidie. We tellen 20 grondslagen die worden opgevoerd die dateren van voor 2018, waarvan slechts een gedeelte (4) in de onderzoeksperiode is vernieuwd.
30
Online te vinden op: Verstrekte subsidies | Gemeente Roermond
Subsidiebeleid Roermond
27 van 52
Uit de interviews met medewerkers in het kader van de casussen komt verder naar voren dat de rijen in het subsidieregister feitelijk niet 1 op 1 overeenkomen met verstrekte subsidies op basis van een besluit, maar met de interne indeling van subsidiebudgetten in kostenplaatsen. Hierdoor komt onder meer Wel.Kom jaarlijks meer dan 10 keer voor in het overzicht, terwijl de meeste verleningen onderdeel zijn van de reguliere (budgetsubsidie)beschikking en er dus sprake is van één verlening.
In de externe controles van de jaarrekening door Deloitte wordt in 2020 ook geconstateerd dat er geen centrale administratie van verstrekte subsidies is in een geautomatiseerd systeem. In 2021 wordt geconstateerd dat er wel verbetering is op dit punt door het invoeren van een workflow in het zaaksysteem (E-suite) waardoor voortgang en afhandeling van aanvragen beter te volgen is. Uit de gesprekken met medewerkers blijkt dat het overzicht voor het subsidieregister nu eenvoudig via E-suite kan worden gegenereerd. Het subsidieregister voor 2021 is handmatig (en achteraf) opgesteld. In interne werkdocumenten staat (nog) de instructie opgenomen dat een afdeling tweemaal per jaar een overzicht van verleende subsidies moet aanleveren ten behoeve van het subsidieregister.
Type en omvang van de subsidies Zoals besproken in hoofdstuk 2 zijn er op basis van de ASV in Roermond vier soorten subsidies: budgetsubsidie, eenmalige subsidie, investeringssubsidie en waarderingssubsidie. In het subsidieregister is daarnaast ook BIZ-subsidie31 opgenomen als aparte categorie. Het subsidieregister bevat daarnaast een groot aantal overige subsidies die niet gecategoriseerd kunnen worden binnen de indeling van de ASV, met labels als ‘evenementen’, ‘subsidie’ of de naam van een specifieke regeling. Het aantal niet goed ingedeelde subsidies is in 2021 en 2022 groter dan het totaal aan wel goed ingedeelde eenmalige subsidies en waarderingssubsidies. Tabel 3.1 - Omvang verstrekte subsidies per soort Soort subsidie
2018
2019
2020
2021
2022
Budgetsubsidie
€ 13.927.532
€ 15.473.842
€ 13.219.602
€ 14.533.854
€ 12.999.613
Eenmalige subsidie
€ 891.199
€ 484.159
€ 325.205
€ 37.458
€ 601.201
Investeringssubsidie
€ 32.873
Waarderingssubsidie
€ 903.087
€ 902.159
€ 923.165
€ 771.203
€ 702.545
BIZ-subsidie
€ 759.200
€ 772.440
€ 771.830
€ 805.000
€ 727.000
Overige subsidie
€ 265.000
€ 131.729
€ 1.481.347
€ 3.130.328
€ 2.968.671
€ 16.778.891
€ 17.764.329
€ 16.721.148
€ 19.277.843
€ 17.999.030
Eindtotaal
In Tabel 3.2 staat het overzicht van de verstrekte subsidies naar programma en product. Hierin is duidelijk te zien dat bij een aantal programma’s de omvang van de subsidies redelijk stabiel is, zoals bij economie en ruimte. Bij zorg en jeugd is er een sterke toename in de omvang van subsidies tussen 2020 en 2021, vooral bij maatschappelijke ondersteuning.
31
Dit is feitelijk een bijdrage van ondernemers in een bedrijveninvesteringszone, de gemeente incasseert deze bijdrage en betaalt het als subsidie aan de stichting of vereniging van de BI-zone.
Subsidiebeleid Roermond
28 van 52
Dit is deels het gevolg van nieuwe subsidies, maar voor het grootste deel het gevolg van herindeling van bestaande subsidies. Zo wordt de subsidie van ECI Cultuurfabriek in 2021 en 2022 onder Maatschappelijke ondersteuning (4.2) gerekend, terwijl het daarvoor onder Cultuur (6.2) viel. CJG Ambulante hulp en toegang viel tot 2020 onder Jeugdhulp (4.3) en vanaf 2021 onder Maatschappelijke Ondersteuning. Deze twee subsidies hebben samen een omvang van € 4,5 miljoen. Door dit soort verschuivingen is het moeilijk om op basis van het subsidieregister te zien wat nu werkelijk de ontwikkelingen zijn in de omvang van subsidies. Het laat vooral de verschuivingen in bestedingen aan subsidies tussen programma’s zien. Medewerkers lichten toe dat er enkele tekortkomingen zitten in de opzet van het huidige subsidieregister, maar dat het een bewuste keuze is geweest van het college om daarvoor geen applicatie (en capaciteit) voor vrij te maken. Tabel 3.2 - Omvang verstrekte subsidies per programma en product Subsidies
2018
2019
2020
2021
2022
1. Economie
€ 1.628.517
€ 1.590.265
€ 1.393.046
€ 1.260.674
€ 2.200.770
1.1 Economisch beleid
€ 286.686
€ 242.590
€ 194.973
€ 805.000
€ 752.287
1.2 Economische Stimulering
€ 1.341.830
€ 1.347.675
€ 1.198.073
€ 455.674
€ 1.448.483
€ 27.081
€ 49.176
€ 64.221
€ 85.556
€ 102.333
Volkshuisvesting
€ 26.031
€ 49.176
€ 61.871
€ 85.556
€ 97.995
2.3 Natuur en landschap
€ 1.050
2. Ruimte 2.1 Ruimtelijke Ordening en
€ 1.000
2.4 Verkeer en vervoer
€ 4.338
€ 1.350
3. Fysieke leefomgeving
€ 2.903
€ 32.379
3.2 Openb. ruimte ondergronds
€ 2.903
€ 32.379
€ 8.261.178
€ 9.919.941
€ 8.794.355
€ 12.851.330
€ 12.044.370
€ 19.169
€ 77.478
€ 1.947
€ 485.717
€ 685.758
€ 3.167.356
€ 3.322.626
€ 3.642.188
€ 10.893.830
€ 9.478.294
4. Zorg en Jeugd 4.1 Gezondheidszorg 4.2 Maatschappelijke ondersteuning 4.3 Jeugdhulp
€ 5.074.652
€ 6.519.836
€ 5.150.220
€ 1.471.783
€ 1.880.318
5. Arbeidsmarkt en onderwijs
€ 1.996.422
€ 1.803.665
€ 3.972.253
€ 4.564.334
€ 2.486.668
€ 70.000
€ 70.000
€ 149.059
5.2 Sociale voorzieningen 5.3 Onderwijs
€ 1.926.422
€ 1.733.665
€ 3.823.194
€ 4.564.334
€ 2.486.668
6. Sport en Cultuur
€ 4.040.353
€ 4.072.296
€ 2.355.525
€ 409.823
€ 1.091.738
6.1 Sport
€ 342.975
€ 348.899
€ 257.138
€ 224.871
€ 215.995
6.2 Cultuur
€ 2.098.387
€ 184.952
€ 875.743
€ 109.369
€ 106.127
€ 73.152
€ 3.697.379
€ 3.723.396
7. Veiligheid
€ 15.300
€ 8.650
7.1 Sociale Veiligheid
€ 15.300
€ 8.650
8. Burgers en bestuur
€ 810.041
€ 317.434
8.2 Wijkontwikkeling
€ 792.756
€ 308.884
€ 74.619
€ 103.127
€ 69.902
€ 17.285
€ 8.550
€ 34.750
€ 3.000
€ 3.250
€ 16.778.891
€ 17.764.329
€ 16.721.148
€ 19.277.843
€ 17.999.030
8.3 Bestuur en Samenwerking Eindtotaal
Onder het niveau van de subsidieproducten zitten de subsidieactiviteiten, zoals ‘Aanpak Kindermishandeling’, of ‘CJG Ambulante hulp en toegang’. De labels van deze subsidieactiviteiten zijn echter niet consistent tussen de jaren (en soms zelfs binnen de jaren).
Subsidiebeleid Roermond
29 van 52
Om het voorbeeld CJG Ambulante hulp en toegang aan te houden; deze activiteit heeft elk jaar net een ander label. Soms is het verschil een spatie of typefout, soms wordt er iets toegevoegd in de omschrijving. Om hier een eenduidig overzicht van de verstrekte subsidies 2018-2022 van te kunnen maken, zouden alle activiteiten in alle jaren gecontroleerd en opnieuw gelabeld moeten worden. Dit is een exercitie die buiten de scope van dit onderzoek valt. Tabel 3.3 - Label activiteit 'CJG Ambulante hulp en toegang' per jaar 2018
2019
2020
2021
2022
CJG Ambulante hulp
CJG Ambulante hulp
CJG ambulante hulp
CJG Ambulante hulp
CJG Ambulante hulp
en toegang
en toegang / lokale
en toegang / lokale
en toegang
en toegang
preventieve taken
preventieve taken
jeugdzorg
jeugdzorg
Op grond van het subsidieregister is het voor ons als onderzoekers niet goed mogelijk om vast te stellen hoeveel verschillende subsidieontvangers er zijn en wat de feitelijke omvang van de subsidies per instelling is. Dit heeft te maken met de wijze hoe het register is samengesteld en het gegeven dat dezelfde instellingen soms meerdere malen zijn opgenomen (Bureau Jeugdzorg komt in verschillende notaties en met verschillende bedragen terug). Hiervoor is vakinhoudelijke kennis nodig van welke regels nu daadwerkelijk samen kunnen worden genomen (herindelen). Bovenstaande constatering is voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Vanuit de organisatie is vervolgens onderstaande tabel opgemaakt om de top 6 subsidie ontvangers in beeld te brengen: Tabel 3.4 Omvang verstrekte subsidies (top 6 ontvangers) Instelling Stichting Wel.kom Stichting Kinderopvang Roermond Stichting ECI Centrum voor Jeugd en Gezin Bureau Jeugdzorg Limburg Stichting Bibliorura
Subsidiebeleid Roermond
2018 € 2.591.420 € 802.460 € 1.633.031 € 2.488.492 € 97.096 € 1.641.414
2019
2020
2021
2022
€ 2.615.786 € 784.682
€ 2.720.770 € 1.222.645
€ 2.853.418 € 1.671.164
€ 1.433.131 € 1.719.185
€ 1.729.722
€ 1.791.872
€ 1.952.400
€ 1.759.084
€ 2.638.146 € 1.279.032
€ 2.771.323 € 160.075
€ 2.910.888 € 1.150.132
€ 2.801.781 € 1.223.403
€ 1.685.404
€ 1.715.726
€ 1.715.724
€ 1.715.724
30 van 52
3.2
Aanvragen en verlenen subsidies Aanvraag
Verlening
Voorschot
Activiteit
Verantwoording
Vaststelling
Hierboven is het proces van subsidieverlening schematisch weergegeven van aanvraag tot vaststelling. Na de vaststelling kunnen nog extra stappen (betaling, verrekening, terugvordering etc.) komen, afhankelijk van wat in de vaststelling besloten is. Een bestuursorgaan kan ervoor kiezen om bij verlening direct over te gaan tot betaling en de subsidie ook direct vast te stellen. In die gevallen wordt er geen voorschot uitgekeerd of hoeft de subsidie niet verantwoord te worden. Dit is gebruikelijk om te doen bij kleinere bedragen om de administratieve lasten te drukken.32 De verschillende type subsidies (budget, eenmalig, waardering en investering) kennen eigen wijzen van aanvragen en verlenen. Voor dit onderzoek zijn er geen verleningen van investeringssubsidies gevonden of bekeken.
32
De Rijksoverheid hanteert het Raamwerk uitvoering subsidies 2020 (uitwerking van het Uniforme Subsidiekader). Daarin is opgenomen dat ‘kleine’ subsidies tot een bedrag van 25.000 euro direct worden vastgesteld. Gemeenten zijn vrij om hierin zelf keuzes te maken, maar de VNG raadt gemeenten aan ook te kiezen voor een dergelijke systematiek. Bovendien definiëren gemeenten kleine subsidies vaak tussen een bedrag van tot 3000 of 5000 euro.
Subsidiebeleid Roermond
31 van 52
Soort subsidie
Budgetsubsidie
Eenmalige subsidie Artikel 25
Investeringssubsidie
Artikel 15
Waarderingssubsidie Artikel 21
Begripsbepaling Indieningstermijn en voorwaarden
Voor 1 mei Artikel 16
Voor 1 oktober Artikel 22
Zie voorwaarden Artikel 30
Beschikking subsidieverlening en bekendmaking
Artikel 16, lid 5 en artikel 18 (meerjarige budgetsubsidie) uiterlijk 31 december Artikel 20 Voor 1 mei inhoudelijk en financieel verslag def. vaststelling uiterlijk binnen 3 mnd na indiening
Tenminste 8 weken voor start activiteit art 26 Artikel 27 Binnen 6 weken na aanvraag
Artikel 28 3 maanden na afloop def. vaststelling uiterlijk binnen 3 mnd na indiening.
Artikel 32 Binnen 3 maanden na realisatie investering. Def. vaststelling uiterlijk binnen 6 maanden na indiening.
In voorstel opnemen of aan voorwaarden is voldaan
Artikel 33 , lid 1
Artikel 33, lid 1
Bedragen> € 50.000
Bedragen> € 50.000
Indien van toepassing motiveren in voorstel en uitgaande beschikking In voorstel opnemen of aan voorwaarden is voldaan
Ontheffing/ afwijken van ASV door college*
Artikel 33, lid 1
Artikel 22, lid 4 en 23 (meerjarige subsidies) uiterlijk 31 december Artikel 24 Voor 1 mei Jaarverslag en jaarrekening inclusief een opgave van kengetallen, def. vaststelling uiterlijk 1 aug. Artikel 33, lid 1
Accountantsverklaring art 11.
Bedragen> € 50.000
Bedragen> € 50.000
Verantwoording en vaststelling
Artikel 29
Artikel 31 Uiterlijk 6 maanden na aanvraag
Alle subsidies Vermelden in beschikking In voorstel opnemen of aan voorwaarden is voldaan Vermelden in beschikking
Bovenstaande tabel is afkomstig uit een intern document van de gemeente Roermond en biedt inzicht in hoe de verordening (ASV2008) de verschillende onderdelen van het subsidieproces heeft geregeld. De bijhorende processen zijn vastgelegd in verschillende interne documenten en werkwijzen. De informatie die in deze interne documenten staat, kan afwijken van wat er in de bijhorende beleidsregel is opgenomen.33 Zoals te zien in de tabel moeten budgetsubsidies aangevraagd worden voor 1 mei en een subsidieaanvraag voor een waarderingssubsidie voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar. 34
33
Zo staat in de beleidsregel Volksfeesten of in de ASV2008 niet opgenomen bij welk bedrag de aangevraagde subsidie uitgekeerd wordt als voorschot of direct wordt vastgesteld. Uit de interne documentatie blijkt dat te gaan om het bedrag van €3.500. Daarboven wordt de subsidie verstrekt als voorschot met de plicht een definitieve vaststelling in te dienen. 34 In de praktijk vragen veel organisaties uitstel aan van deze termijnen. Of en wanneer er uitstel verleend wordt of kan worden, staat niet in de regelingen of interne documentatie beschreven. Organisaties kunnen ook een ‘pro forma’-aanvraag indienen en dan later aanvullende informatie aanleveren.
Subsidiebeleid Roermond
32 van 52
Casus City Management City Management vraagt jaarlijks voor 1 mei hun budgetsubsidie aan. Hun subsidieaanvraag wordt gebaseerd op het jaarplan dat zij bij de aanvraag indienen. Gelijktijdig met hun subsidieaanvraag vragen zij ook uitstel aan voor het indienen van het jaarplan. Deze leveren zij pas aan na 1 oktober. De gemeenteraad stelt pas in november de begroting vast. Daarna (maar voor 31 december) komt de gemeente met de beschikking. Deze manier van werken staat binnen gemeente Roermond niet op zichzelf. Medewerkers geven aan dat meerdere organisaties die jaarlijks een budgetsubsidie aanvragen standaard om uitstel vragen of te laat de stukken (of aanvraag) indienen. De subsidiesystematiek biedt ook de mogelijkheid om net als City Management een ‘pro forma’-aanvraag in te dienen voor 1 mei en de feitelijke aanvraag (met aanlevering van de juiste stukken) later in het jaar. Tegelijkertijd biedt de Asv2008 het college ook de bevoegdheid om aanvragen die niet tijdig of niet volledig zijn ingediend ‘buiten behandeling te stellen’ (artikel 12 van de ASV2008). Dit is een ‘kan’-bepaling. Het college geeft aan overwogen te hebben om organisaties die structureel te laat hun aanvraag indienen in de toekomst geen subsidie meer te verlenen.
Deze aanvragen niet in behandeling nemen is niet altijd mogelijk vanwege de wederzijdse afhankelijkheid: de gemeente is afhankelijk van de (uitvoerings)organisatie. Stoppen met de subsidie is dan niet altijd mogelijk.
De beoordeling van de subsidieaanvragen vindt plaats door de vakinhoudelijke teams en medewerkers van de gemeente. Deze beschikken over de specialistische kennis van regelgeving, procedures en monitoring van verstrekte subsidies. De vakinhoudelijke teams stellen het advies op, op basis waarvan het bevoegde orgaan of de gemandateerde medewerker het besluit neemt. In het besluit (de beschikking) staan (aanvullende) subsidieverplichtingen genoemd. Hierin staat ook vermeld wat de overwegingen waren om de subsidie te verlenen en of het college heeft afgeweken van de ASV2008.
Subsidiebeleid Roermond
33 van 52
Proces van aanvraag tot beschikking De behandelaar (bijvoorbeeld de accounthouder) uit het vakteam beoordeelt de aanvraag en dient een (gemotiveerd) voorstel in samen met het advies van bedrijfsvoering aan de gemandateerde (bijvoorbeeld een opgavemanager). Dit voorstel kent een format met daarin vaste paragrafen en eenduidige opbouw.35 Deze kan zelfstandig het besluit (in mandaat) nemen (de beschikking) of het voorstel voorleggen aan het college van B&W. Hier wordt tussen college en gemandateerde (informele) afspraken over gemaakt. Als de gemandateerde voornemens is om van de beleidsregel af te wijken, moet op grond van het Mandaatbesluit de beschikking voorgelegd worden aan het college. Ook als de beschikking in mandaat genomen wordt, kan het college gekend willen worden in het besluit. Bijvoorbeeld als de gemandateerde wenst om niet te verlenen of als het college aangegeven heeft geïnformeerd te willen worden over specifieke verleningen. Als het gaat om budgetsubsidies dan heeft de behandelend ambtenaar (bij budgetsubsidies vaak de accounthouder) een (relatief) grote rol in de vormgeving van het uiteindelijke besluit. Deze medewerker formuleert het voorstel dat naar de gemandateerde medewerker of het college van B&W gaat. Bedrijfsvoering adviseert eveneens over voorstellen aan gemandateerden en aan het college.
Daarnaast onderhoudt de behandelend ambtenaar veelal ook de contacten met de subsidierelatie, voert deze de periodieke overleggen en controleert deze ook de voortgang van activiteiten. Deze overleggen vormen volgens medewerkers vaak de basis voor hetgeen bepaald wordt in de beschikking of in een tussentijdse wijziging van de aanvraag of de verlening. Dit maakt maatwerk mogelijk, maar omdat Roermond naast de ASV2008 geen ander overkoepelend kader kent waaraan deze beschikkingen moeten voldoen, kunnen er in de praktijk grote verschillen bestaan tussen de beschikkingen. Aan sommige subsidierelaties kan er meer gevraagd worden dan aan anderen. Bij personele wijzigingen in de organisatie (vanwege verloop) kan ook de subsidierelatie veranderen tussen organisatie en gemeente.
Afwijkingsbevoegdheid Zoals besproken in het vorige hoofdstuk kent de ASV2008 in de vorm van artikel 33 lid 1 (‘Het college kan in individuele gevallen ontheffing verlenen van één of meerdere verplichtingen van deze verordening’) het college van B&W een ruime afwijkingsbevoegdheid toe. Het college kan naar eigen inzicht afwijken van wat er in de ASV2008 is bepaald, zonder dat hier verdere voorwaarden aan zijn verbonden. Deze afwijking kan toegepast worden op elk type subsidie maar moet (schriftelijk) gemotiveerd worden in de uiteindelijke beschikking. Het is niet bekend hoe vaak de gemeente afwijkt. Dit wordt niet apart bijgehouden.
3.3
Verantwoording en vaststelling subsidieverlening
Per type subsidie (budget-, waardering- of eenmalige subsidie) is het moment dat er verantwoord moet worden, vastgelegd in de ASV2008. De gemeente streeft er naar binnen drie maanden na het ontvangen van de verantwoording (en de aanvraag tot vaststelling) tot vaststelling te kunnen besluiten en heeft deze termijn ook vastgelegd in de verordening. Uit de dossiers blijkt dat dit in de praktijk ook lukt.36
35
Dit blijkt uit de voorstellen die zijn bestudeerd voor dit onderzoek. Hierbij wederom de kanttekening dat voor dit onderzoek voornamelijk grotere budgetsubsidies zijn bekeken. Bij deze subsidies is het gebruikelijk dat er tussentijds (bestuurlijke) overleggen plaatsvinden. 36
Subsidiebeleid Roermond
34 van 52
Verantwoording
Vaststelling / herziening
Uitbetaling / herziening
Verantwoording Het Uniforme subsidiekader (USK) is in werking getreden op 1 januari 2010 en heeft als doel te leiden tot een vermindering van de administratieve lasten van de subsidieaanvragers en tot een vermindering van de uitvoeringskosten door subsidieverstrekkers.37 Het USK is uitgewerkt en aangevuld via het eerder genoemde RUS. De uitgangspunten zijn onder meer: • • •
Hoe lager het subsidiebedrag hoe minder verantwoordingeisen er worden gesteld en hoe eenvoudiger de uitvoering is. Sturing op prestaties en hoofdlijnen. Afrekenen op basis van prestaties en geen gedetailleerde financiële verantwoording bij kleine subsidies. Verantwoord vertrouwen en risicoacceptatie. De aandacht in de uitvoering verschuift naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen. Meer eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger.
Decentrale overheden zoals de gemeente Roermond zijn niet verplicht conform dit kader te werken. De VNG raadt wel aan dat gemeenten aansluiting zoeken bij deze uitgangspunten. 38 In de praktijk vertaalt zich dat in verschillende verantwoordingsregimes die afhankelijk zijn van de hoogte van de verleende subsidie en/of het risico dat de gemeente loopt bij de verlening. De gemeente Roermond beschikt niet over een dergelijk regime. De ASV2008 stelt in beginsel dezelfde verplichtingen aan alle aanvragers van een type subsidie, ongeacht de hoogte van deze subsidie. De hoeveelheid informatie die een subsidieaanvrager vervolgens moet aanleveren kan wel verschillen. De ASV2008 verplicht onder meer aanvragers van een budgetsubsidie om ‘vóór 1 mei een inhoudelijk jaarverslag in te dienen waarin adequate informatie wordt gegeven over alle elementen die in de overeenkomst c.q. beschikking worden genoemd.’ Dat betekent concreet dat hetgeen bepaald is in de beschikking ook bepaalt hoeveel er verantwoord moet worden. Hierdoor kunnen er verschillen ontstaan in verantwoordingsdruk tussen aanvragers die hetzelfde bedrag verkrijgen. Bij de budgetsubsidies staan in de subsidiebeschikking de (subsidie)verplichtingen genoemd waaraan de subsidieontvanger moet voldoen. Zoals besproken in hoofdstuk 2 volgen deze geen vastgelegd format.
Dat betekent dat per beschikking (en dus subsidieontvanger) er verschillende verplichtingen en prestatieafspraken kunnen bestaan.
37
Het kader is online te vinden op: wetten.nl - Regeling - Regeling vaststelling Aanwijzingen voor subsidieverstrekking BWBR0027023 (overheid.nl) 38 De eerder besproken Model-ASV2013 is gebaseerd op de uitgangspunten uit het USK.
Subsidiebeleid Roermond
35 van 52
In de casus Citymanagement krijgt de subsidierelatie elk jaar meerdere beschikkingen van de gemeente om het totale budget te financieren. De Subsidievoorwaarden budgetsubsidie basistaken 2023 (€ 141.750) is opgesteld op grond van het jaarplan dat de stichting aanlevert en kent algemeen geformuleerde prestaties als ‘Online marketing’. De ‘Subsidievoorwaarden budgetsubsidie winkelstraatmanagement 2023’ die Citymanagement ontvangt, kennen juist gedetailleerde prestatieafspraken ten aanzien van de 18-urige inzet van de winkelstraatmanager. De reden voor de verschillen tussen beide beschikkingen is historisch en organisatorisch. De winkelstraatmanager wordt uit een ander potje betaald (op grond van Schoon, Heel en Veilig) dan de basistaken van Citymanagement.
De verplichtingen waar een subsidieaanvraag aan moet voldoen voor een waarderingssubsidie zijn te vinden in de beleidsregels. Waarderingssubsidies kunnen bij verlening al vastgesteld worden (op grond van vijfde lid artikel 22 ASV2008) en hoeven dan niet verantwoord te worden. De ASV2008 specificeert niet om welk bedrag het gaat, dat is per geval te bepalen door het college. De ASV2008 voorziet niet in een vaste steekproefsgewijze controle bij kleinere subsidies. Bij eenmalige subsidies verwacht het college dat binnen drie maanden na afloop van de activiteit waarvoor subsidie is aangevraagd, de aanvrager een inhoudelijk en financieel verslag indient. Het college stelt dan na indiening van het verslag binnen drie maanden de subsidie definitief vast. Of de verplichtingen die genoemd staan in de beleidsregels of beschikkingen ook feitelijk nageleefd worden, valt niet altijd na te gaan. Medewerkers geven aan dat het ook buitenproportioneel veel capaciteit zou kosten om dat wel te doen. Dat betekent dat er een vertrouwensrelatie is met de subsidierelatie: als deze zegt dat de activiteit is uitgevoerd dan moet de gemeente daarop kunnen vertrouwen.39 De gemeente toetst wel of de opgegeven activiteit in overeenstemming is met de aangevraagde activiteit. Mocht dit niet het geval zijn, dan kan dat leiden tot een herziening van het verleningsbesluit.
Vaststelling Bij een vaststelling is het wettelijk uitgangspunt dat het bedrag vastgesteld wordt overeenkomstig de verlening (op grond van artikel 4:46 eerste lid Awb). Het kan zijn dat er aanleiding is voor een hoger subsidiebedrag. 40 Een gemeente mag altijd een verlening ‘wijzigen’ ten gunste van de ontvanger, zolang de oorspronkelijke grondslag van de subsidie zich daar niet tegen verzet. 41 Dat is anders als de gemeente het bedrag lager wil vaststellen of zelfs de verlening wil intrekken / herzien. De belangrijkste gronden waarop de gemeente het bedrag lager mag vaststellen is als de activiteiten niet (geheel) hebben plaatsgevonden of als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen. De gemeente heeft daarin beleidsruimte afhankelijk van wat er is afgesproken in de beschikking.
39
Deze beschreven vertrouwensrelatie is ook vastgelegd in het landelijke uniforme subsidiekader. Medewerkers lichten toe dat dit in de gemeente Roermond niet zo voorkomt. In Roermond speelt de discussie over eventuele extra middelen doorgaans bij het moment van verlenen en niet bij het moment van vaststellen. 41 Daarvoor moet de verlening dan wel ingetrokken worden en opnieuw worden verleend. Op basis van een bestaande beschikking mag er geen hoger bedrag uitgekeerd worden. 40
Subsidiebeleid Roermond
36 van 52
Een lagere vaststelling moet proportioneel zijn en wordt door de rechter (bij bezwaar en beroep) getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de bestudeerde dossiers en gesprekken met medewerkers blijkt dat de gemeente Roermond bij budgetsubsidies een eventuele herziening of wijziging al in een vroeg stadium kenbaar wil maken en hiervoor de ambtelijke en bestuurlijke overleggen gebruikt. 42 Bij dit type subsidies gaat het veelal om grotere bedragen en kan een lagere vaststelling gevolgen hebben voor de aanvrager. Dit als bijvoorbeeld blijkt dat een activiteit (waar subsidie voor verleend is) niet uitgevoerd kan worden of als door (landelijke) ontwikkelingen (stijging energiekosten of hervorming van wetgeving) er behoefte is aan een hoger subsidiebedrag. Na vaststellen vindt de betaling plaats. In de praktijk is dat in Roermond veelal een (gedeeltelijke) verrekening met het eerder verleende voorschot plaatsvindt.43 Er kan ook sprake zijn van een terugvordering (van het voorschot) of van een bijbetaling. 44
Bestuurlijk overleg Bij budgetsubsidies vindt er doorgaans periodiek (bestuurlijk en ambtelijk) overleg plaats en worden er tussentijdse rapportages opgeleverd.45 Als blijkt dat de afgesproken prestaties niet gehaald worden kan dit leiden tot een herziening van de beschikking of een bijstelling van de prestaties. Uit de casus ECI blijkt dat de stichting niet kan voldoen aan een aantal van de opgenomen subsidieverplichtingen met betrekking tot het vinden van alternatieve financieringsbronnen. Volgens de gemeente essentieel voor de financiële bestendigheid van de organisatie en daarom stuurt de gemeente hier ook op in de verplichtingen. In de beschikking is opgenomen dat de gemeente ‘kan’ besluiten om de verleende subsidie te verlagen indien er niet voldaan wordt aan de verplichtingen. Tijdens de gesprekken met de gemeente worden de redenen hiertoe besproken waaruit blijkt dat de organisatie kampt met praktische beperkingen. De gemeente staat daarmee voor een dilemma: herzien van het verleende subsidiebedrag vergroot de financiële problemen bij de organisatie, schaadt de samenwerking en de bijdrage die de organisatie levert aan de gemeentelijke doelen. Tegelijkertijd heeft de gemeente geen andere dwangmaatregelen om naleving van deze voorwaarden af te dwingen.
42
Het uniform subsidiekader schrijft voor dat het bestuursorgaan een meldingsplicht oplegt aan subsidieaanvragers om te melden als het niet of gedeeltelijk lukt om de activiteiten uit te voeren. Deze verplichting ontbreekt in de subsidies die de gemeente Roermond verleent. Uit tussentijdse rapportages kan door de gemeente opgemaakt worden of en in hoeverre het lukt om aan de verplichtingen te voldoen. 43 In de bestudeerde dossiers wordt doorgaans gewerkt met een voorschot van 80 tot 100% van het verleende bedrag. Dit is ook noodzakelijk: zou de gemeente pas achteraf tot betaling overgaan dan zou een organisatie niet over de middelen beschikken om het personeel kunnen betalen. 44 Uit de gesprekken met medewerkers en subsidierelaties blijkt dat deze betalingen soms later kunnen komen dan gewenst. Dat heeft te maken met interne organisatorische hobbels die genomen moeten worden bij het doen van betalingen. 45 Op grond van de ASV2008 is elke subsidieaanvrager verplicht minimaal 1x per jaar een tussenrapportage aan te leveren. Het college kan in de beschikking bepalen of dit een hogere frequentie behoeft. Hiervoor zijn geen verdere richtlijnen opgesteld.
Subsidiebeleid Roermond
37 van 52
3.4
Evaluaties
Subsidies worden in Roermond niet geëvalueerd volgens een vaste definitie of systematiek. In de beschikkingen kan een evaluatieparagraaf opgenomen staan. Het gaat hierbij vaak om de verplichting tussentijds te overleggen, jaarverslagen in te dienen of (kwartaal)rapportages op te leveren. Deze overleggen en monitoring worden niet gebundeld tot schriftelijke verslagen en/of toetsen of de verlening aan de beleidsdoelen voldoet.46 Aan sommige subsidierelaties vraagt de gemeente om aanvullende informatie. Zoals het uitvoeren van een publieksonderzoek of het opstellen van een jaarverslag of rapportage met SMART doelen. Het is niet herleidbaar waarom per subsidierelatie er gekozen wordt voor verschillende vormen van monitoring en evaluatie. Medewerkers geven aan dat subsidieregelingen niet periodiek geëvalueerd worden. Er zijn ook geen (externe) evaluaties aangetroffen van de subsidieregelingen. De wet stelt geen eisen aan hoe een gemeente invulling geeft aan de evaluatieplicht. Zoals besproken in hoofdstuk 2 beschikt gemeente Roermond ook niet over beleid dat deze plicht waarborgt of uitwerkt. In de praktijk leidt dit tot een breed scala aan meer en minder diepgaande evaluatiemomenten. Stichting Citymanagement heeft als doel het bevorderen van de economische ontwikkeling en positionering van de stad Roermond, met een focus op de binnenstad.
De organisatie zet zich in om Roermond beter op de kaart te zetten. In het jaarplan staat hoe Citymanagement dat wil doen. In de beschikking is onder de paragraaf evaluatie opgenomen: Minstens twee keer per jaar vindt er een bestuurlijk overleg plaats tussen gemeente en Citymanagement. Daarnaast zal Citymanagement minstens twee keer per jaar een tussentijdse rapportage indienen en presenteren waarin de voortgang en de behaalde resultaten worden gedeeld op basis van het jaarplan Citymanagement. In de aanvraag van 2023 staat in het jaarplan genoemd dat er in oktober 2022 een evaluatiesessie heeft plaatsgevonden. Hiervan is geen geschreven verslag toegevoegd.
3.5
Controle door de raad
De gemeenteraad wordt niet periodiek geïnformeerd over de verstrekte subsidies. Informatie hierover kan de gemeenteraad ophalen uit het openbare subsidieregister.47 Het belangrijkste moment is de vaststelling van de begroting wanneer de gemeenteraad ook de subsidieplafonds voor de subsidies vaststelt door de programmabegrotingen vast te stellen. Deze subsidieplafonds worden doorgaans bepaald aan de hand van het totaal aan ingekomen aanvragen. Een raadslid zou dan de achterliggende stukken moeten opvragen en op basis daarvan conclusies moeten trekken.
46
Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 vereist de evaluatieverplichting uit de Awb wel dat verslagen die adequaat inzicht in de werking bieden periodiek geëvalueerd te worden. 47 Voor raadsleden vereist dit het nodige puzzelwerk, gezien de in dit hoofdstuk besproken observaties met betrekking tot het subsidieregister.
Subsidiebeleid Roermond
38 van 52
Subsidierelaties publiceren jaarverslagen waarin zij een toelichting bieden op de uitgevoerde activiteiten. Deze jaarverslagen zijn openbaar en vormen voor de raad een bron van informatie. Deze verslagen bevatten geen onafhankelijke, externe toetsing aan de relevante beleidsdoelen. De gemeenteraad krijgt geen informatie toegezonden over afgewezen aanvragen. Er is geen overzicht beschikbaar van de verleningen waarin er afgeweken wordt van de ASV2008 door het college. Wanneer er afgeweken wordt, wordt dit opgenomen in het collegebesluit. Een raadslid kan wel de afzonderlijke collegebesluiten opvragen.
Controle op het beleid Het college formuleert in de eigen beleidsregels de doelen die zij wil bereiken met de verleende subsidies. Deze doelen zijn niet SMART geformuleerd maar kennen een algemene strekking. Het kan aan interpretatie onderhevig zijn in hoeverre de subsidieverleningen daadwerkelijk bijdragen aan deze doelen. De gemeente Roermond heeft afgelopen periode geen periodieke evaluaties van het subsidiebeleid laten uitvoeren. De gemeente Roermond kent geen traditie van (diepgaande) beleidsevaluaties of toetsen op maatschappelijke effecten. Raadsleden geven in het groepsgesprek -dat gehouden is in het kader van dit onderzoek - aan dat zij het in de praktijk als lastig ervaren om hun controlerende rol te vervullen als het gaat om subsidieverleningen.
Subsidiebeleid Roermond
39 van 52
3.6
Toetsing van de uitkomsten aan het normenkader
Norm
Beoordeling en toelichting
Er is een overzicht van de omvang van de verstrekte subsidies (subsidieregister).
√
Het is herleidbaar aan wie subsidies worden verstrekt.
√
De gemeente toetst of de subsidieverlening rechtmatig is.
√
De gemeente Roermond werkt met een openbaar subsidieregister. In het subsidieregister staat opgenomen aan wie de subsidies worden verstrekt In het proces is een toets op rechtmatigheid opgenomen Het subsidieregister kent nog enkele
Het is herleidbaar waarvoor gemeente Roermond subsidies verstrekt en op welke grondslag.
-
kinderziekten. Hierdoor is niet eenvoudig herleidbaar waarvoor Roermond subsidies verstrekt en wat de juiste grondslag is.
De informatie over subsidieregelingen (verordeningen en beleidsregels) is toegankelijk via de website en het aanvragen van subsidie is mogelijk via de website. Subsidierelaties beschouwen de informatie als transparant en eenduidig. In de informatie over de subsidieregelingen is omschreven welke voorwaarden aan de verstrekking van subsidies zijn
Via de website van gemeente Roermond is
√ alle informatie op te vragen over subsidies en zijn aanvragen in te dienen. De gemeente Roermond beschikt niet over
- klanttevredenheidsonderzoeken naar subsidieverleningen. Informatie over de subsidieverleningen is
√ terug te vinden in de regelingen.
verbonden. In de informatie over de subsidieregelingen is omschreven hoe de aanvragen worden getoetst en hoe de besteding van de subsidie verantwoord dient te worden. Gemeente Roermond toetst of de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd bijdragen aan de eigen beleidsdoelstellingen. Binnen Roermond is het proces van subsidieverlening (incl. bijbehorende rollen en verantwoordelijkheden) omschreven.
Subsidiebeleid Roermond
In de regelingen is terug te vinden hoe de
√ besteding verantwoord moet worden. Dit kan per regeling en verlening verschillen. De gemeente Roermond toetst niet
× consequent of de activiteiten bijdragen aan de eigen beleidsdoelstellingen. De gemeente Roermond heeft in interne
√ documenten het proces van subsidieverlening omschreven.
40 van 52
Norm
Beoordeling en toelichting
De prestaties waarvoor subsidie wordt verleend zijn SMART geformuleerd.