Document · PDF

Onderzoek subsidies Rekenkamer Roermond

Gemeenteraad 17 oktober 2024, gemeente RoermondBij agendapunt: Onderzoek Rekenkamer inzake Subsidiebeleid20.722 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

Onderzoek subsidiebeleid gemeente Roermond September 2024

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Samenstelling Voorzitter Melhat Kurt Leden Nico Op de Laak Paul Janssen Mariska Knapen

Contact Secretaris Arno Vestjens arnovestjens@roermond.nl Postbus 900 6040 AX Roermond 0475-359460 www.roermond.nl/rekenkamer

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Inhoudsopgave

Doelstelling en vraagstelling 4

Onderzoekaanpak 5

Bestuurlijke samenvatting 6

Conclusies en voorstellen

Bijlagen 1a Bestuurlijke wederhoorreactie College van B&W 13 1b Nawoord Rekenkamer 16 2

Onderzoeksrapport van IPSOS I&O

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

1. Doelstelling en vraagstelling

De Rekenkamer¹ heeft op 4 juli 2023 het onderzoek aangekondigd naar het subsidiebeleid van de gemeente Roermond. De centrale hoofdvraagvraag van het onderzoek luidt: Hoe en in welke mate zet de gemeente Roermond het subsidie-instrumentarium in en hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen van de subsidieontvanger? Vanuit deze hoofdvraag zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: •

Hoe is het subsidiebeleid in de gemeente Roermond georganiseerd?

•

Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats (in overkoepelende zin)?

•

Wordt gehandeld conform beleid en regels (rechtmatigheid), is duidelijk welke bijdrage deze zou moeten leveren aan beleidsdoelen (doeltreffendheid) en is de geleverde prestatie door de gemeente vastgesteld?

•

Hoe geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol?

Het onderzoek is formeel gestart door de (toenmalige) Rekenkamercommissie. Sinds 1 januari 2024 is er sprake van een Rekenkamer, deze heeft het onderzoek verder begeleid en afgerond. 1

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

2. Onderzoekaanpak

Om tot de beantwoording van de onderzoeksvraag en -deelvragen te komen, is als volgt te werk gegaan. De Rekenkamer heeft (op grond van een onderhandse aanbestedingsprocedure) het onderzoek uitbesteed aan bureau Ipsos I&O. Samen met de onderzoekers van Ipsos I&O heeft de Rekenkamer bij aanvang van het onderzoek een startbijeenkomst georganiseerd met de medewerkers uit de ambtelijke organisatie die bij het onderzoek zouden worden betrokken. De Rekenkamer heeft Ipsos I&O gevraagd het onderzoek uit te voeren, aan de hand van de vraagstelling en op basis van een door de Rekenkamer vastgesteld normenkader (zie het onderzoeksrapport van Ipsos I&O voor het gehanteerde beoordelingskader). Vervolgens hebben de onderzoekers een documentenstudie uitgevoerd, hebben er interviews plaatsgevonden met betrokken ambtenaren, collegeleden en een aantal subsidierelaties (zie onderzoeksrapport voor interviewlijst). Daarna heeft Ipsos I&O de conceptrapportage aan de Rekenkamer voorgelegd. Deze rapportage (d.w.z. het rapport met het feitenrelaas, zonder conclusies en voorstellen) is vervolgens voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor een controle op de juistheid van de feiten. Naar aanleiding daarvan is het rapport (qua beschrijving van de feiten) op enkele punten aangepast. Op basis van de conclusies van Ipsos I&O -zoals verwoord in hun rapportage- heeft de Rekenkamer voorstellen geformuleerd.

Op 6 juni 2024 is de rapportage (met de conclusies en voorstellen) voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders voor een bestuurlijke reactie. De reactie van het college en het nawoord van de Rekenkamer zijn opgenomen in bijlageI 1.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

3. Bestuurlijke samenvatting

Onderstaand treft u een bestuurlijke samenvatting aan. Deze is ook integraal opgenomen in de rapportage van Ipsos I&O. Achtergrond en doel In dit onderzoek formuleren wij een antwoord op de volgende centrale vraag: Hoe en in welke mate zet de gemeente Roermond het subsidie-instrumentarium in en hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen van de subsidieontvanger?

Voor de gemeente Roermond is subsidie net als voor andere Nederlandse gemeenten een belangrijk instrument om wettelijke taken te vervullen en eigen doelen te behalen. Vrijwel elk beleidsdomein maakt gebruik van het instrument. In het openbare subsidieregister staat sinds 2016 vermeld aan wie en op welke grondslag de gemeente de subsidie verleent. Het subsidieregister kent nog enkele gebreken: er kunnen dubbelingen voorkomen, onduidelijke grondslagen of verschillende (interne) kostenplaatsen worden opgevoerd als aparte verleningen terwijl ze tot dezelfde beschikking behoren. Al deze (kleine) gebreken maken het lastig te herleiden welke subsidie aan wie is toegekend. Het belang van het instrument is sinds 2015 met de decentralisaties gestegen. De gemeente verleent op jaarbasis circa 18 miljoen euro aan subsidies. In 2014 was dat nog 12 miljoen. Bestuurders verwachten dat het belang in de toekomst verder zal toenemen. De gemeente onderhoudt subsidierelaties met een verscheidenheid aan verenigingen en stichtingen die in de ogen van de gemeente waardevolle maatschappelijke activiteiten ontplooien. De gemeente is daarnaast in diverse beleidsvelden (en met name binnen het sociale domein) afhankelijk van de kennis en kunde die beschikbaar is bij de samenwerkingspartners.

Het instrument subsidie is dan passend: organisaties kunnen dan op grond van de eigen expertise invulling geven aan de activiteiten. De gemeente kan in die gevallen ook kiezen voor een inkooprelatie. Dat vereist een afweging. De gemeente beschikt niet over een apart afwegingskader om te bepalen in welke gevallen subsidie het meest passende instrument is. De gemeente hanteert wel een interne handreiking om te bepalen welk beleidsinstrument het meest geschikt is om een beleidsdoel te realiseren.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Het beleidskader Het beleidskader van gemeente Roermond bestaat uit de Algemene Subsidieverordening 2008 (ASV2008) (de procesverordening) en 24 beleidsregels. De gemeente kent geen overkoepelend beleidskader met daarin inhoudelijke criteria waaraan subsidieverleningen moeten voldoen. De ASV2008 is vastgesteld door de gemeenteraad en het college stelt de beleidsregels vast. In de beleidsregels staan doelstellingen genoemd die hun oorsprong (kunnen) vinden in door de raad vastgestelde beleidsnota’s of in het coalitieakkoord. Het kader vindt zijn oorsprong in 2008 en is sinds die tijd niet grondig herzien. Het college van B&W is van mening dat het kader aan modernisering toe is en gaf hiertoe in 2019 een bestuursopdracht. Deze opdracht is op het verzoek van het college meerdere malen uitgesteld en tijdens de coronacrisis definitief opgeschort. De ASV2008 bepaalt dat het college beleidsregels in plaats van nadere regels kan vaststellen ten behoeve van de subsidieverlening. Deze systematiek is niet in lijn met de Algemene Wet Bestuursrecht (AwB) die vereist dat subsidies een grondslag kennen op basis van een wettelijk voorschrift. Beleidsregels en -nota’s vallen daar niet onder. Een beleidsregel heeft een andere juridische status dan een nadere regel. De gemeente Roermond kan daardoor een juridisch risico lopen.

De AwB vereist eveneens dat subsidieregelingen minimaal eens in de vijf jaar geëvalueerd worden. De ASV2008 beschikt niet over een bepaling dat deze plicht gewaarborgd wordt. Kaderstellende rol raad De kaderstellende rol van de gemeenteraad behelst het vaststellen van de ASV, de beleidsnota’s en de jaarlijkse begroting (met daarin de programmabegrotingen en subsidieplafonds). De programmabegrotingen worden door de raad op hoofdlijnen vastgesteld. De raad bepaalt niet of subsidies worden ingezet en zo ja welke vormen en aan welke organisaties. Deze bevoegdheid is door de raad overgedragen aan het college. In de ASV2008 heeft de raad het college van B&W een afwijkingsbevoegdheid toebedeeld die inhoudt dat het college af kan wijken van de in de ASV2008 gestelde kaders als een bijzonder individueel geval daar om vraagt. Het college heeft daarnaast de bevoegdheid gekregen om eigen beleidsregels op te stellen en om binnen die beleidsregels subsidieplafonds vast te stellen. De ASV2008 biedt geen gespecificeerd kader waaraan subsidieaanvragers moeten voldoen. Het college van B&W kan in beleidsregels en beschikkingen bepalen welke gegevens een subsidieaanvrager moet verstrekken. De keuze van de raad om de vormgeving en de uitvoering van het subsidiebeleid in deze mate bij het college te leggen, brengt een beperking met zich mee van de kaderstellende taak van de raad.

Gemeenteraadsleden geven aan in de praktijk geen grip te ervaren op het subsidiebeleid van de gemeente Roermond.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Samenhang tussen doelen en prestaties niet altijd helder Het kader biedt het college de ruimte om per beleidsregel de doelen evalueerbaar en resultaatgericht te omschrijven en daarnaast te onderbouwen wat de samenhang is tussen de doelen en prestaties. In de praktijk zijn de doelen die de gemeente wenst te bereiken niet SMART-gedefinieerd. De doelstellingen zijn niet opgesteld op een wijze dat deze (eenvoudig) te evalueren zijn. Het is doorgaans niet mogelijk om te herleiden hoe een specifieke subsidieverlening of gesubsidieerde activiteit bijdraagt aan een concreet doel. Subsidie kan ook gebruikt worden om een voorziening of organisatie te laten bestaan, omdat de gemeente het belangrijk vindt dat deze voorziening of organisatie bestaat. Een subsidieverlening kan eveneens de oorsprong vinden in een afspraak die gemaakt is in een (eerder) coalitieakkoord. In de besluitvorming wordt dan naar deze afspraken verwezen. Politieke afspraken spelen daarmee een belangrijke rol in welke organisaties subsidies verkrijgen. Vanwege het ontbreken van een achterliggend beleidskader (met een beleidstheorie en doelen) is het niet herleidbaar hoe de omvang van de verlening in verhouding staat tot de door de raad gewenste resultaten. Het interne proces De gemeente heeft de afgelopen jaren werk gemaakt van het stroomlijnen van het interne subsidieproces.

In interne stukken is beschreven via welke procedure aanvragen behandeld worden. De procedure waarborgt dat subsidieverleningen getoetst worden op rechtmatigheid en dat er meerdere medewerkers betrokken zijn bij een aanvraag. Informatie in de interne stukken kan afwijken van de informatie die staat in de beleidsregels. Op basis van het mandaatbesluit zijn gemandateerde ambtenaren bevoegd om tot een miljoen euro subsidies te verlenen. In de praktijk bestaan er verschillende informele en formele afspraken over wanneer het college van B&W betrokken wordt bij de verlening. Deze afspraken zijn niet (allemaal) vastgelegd. Verantwoorden en vaststellen Het college kan op grond van het huidige kader via aparte beleidsregels en beschikkingen naar eigen inzicht verplichtingen opleggen aan de subsidierelaties. Een overkoepelend kader hiervoor ontbreekt. Hierdoor worden sommige aanvragers belast met een groot aantal, gespecificeerde verplichtingen en verantwoordingsvereisten en andere aanvragers met meer algemene verplichtingen en minder vergaande gegevensafdracht. Het komt voor dat één subsidierelatie een onderzoek moet uitvoeren en de doelstellingen SMART moet beschrijven en een andere subsidierelatie alleen een jaarverslag moet inleveren. In de praktijk hangt de zwaarte van de verantwoording vaak samen met de hoogte van het subsidiebedrag.

Deze samenhang is vanwege het ontbreken van een vastgesteld verantwoordingsregime niet direct herleidbaar.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Evaluatie De gemeente evalueert het (overkoepelende) subsidiebeleid niet periodiek. De afzonderlijke subsidieregelingen worden eveneens niet periodiek geëvalueerd. Langdurige subsidierelaties worden gemonitord aan de hand van (bestuurlijke) overleggen, tussentijdse rapportages en jaarverslagen. De inhoud van deze gegevens wordt niet apart in geanalyseerde vorm gepubliceerd of getoetst aan de achterliggende beleidsdoelstellingen. Informatie over de effectiviteit van de subsidierelaties wordt niet naar de gemeenteraad verzonden. De gemeenteraad krijgt wel inzage in de jaarverslagen van organisaties. In deze jaarverslagen kunnen organisaties verwijzen naar de (tussen)rapportages om hun prestaties te verantwoorden.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

4. Conclusies en voorstellen

Onderstaand treft u de conclusies aan die volgen uit de bevindingen van dit onderzoek. De conclusies zijn van de onderzoekers en gebaseerd op de antwoorden van de onderzoeksvragen en de toetsing aan het normenkader. Op basis van de conclusies zijn door de Rekenkamer vervolgens de voorstellen geformuleerd. Conclusie 1: Het subsidiebeleid van de gemeente Roermond is verouderd, op onderdelen niet in lijn met wettelijke vereisten en dringend toe aan herziening. De gemeente Roermond beschikt over een algemene subsidieverordening die stamt uit 2008 en volgens de huidige standaarden is verouderd. Daarnaast werkt het subsidiestelsel met beleidsregels (in plaats van nadere regels) wat niet in lijn is met de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor kan de gemeente Roermond juridische risico’s lopen. De gemeente beschikt niet over integraal subsidiebeleid dat door de gemeenteraad is vastgesteld. Er ontbreekt eveneens een overkoepelend beleidskader waarin is terug te vinden welke doelen met subsidieverstrekking worden beoogd. De gevolgen hiervan zijn dat de samenhang tussen beleidsdoelen, subsidieregelingen en verleningen niet herleidbaar zijn. De gemeente kan daardoor de verschillende beleidsregels (per beleidsdomein) niet toetsen aan een inhoudelijk, overkoepelend kader waaruit blijkt hoe die specifieke beleidsregel bijdraagt aan de gemeentelijke doelen.

Dit betekent concreet dat niet herleidbaar is hoe het totaal aan subsidieverleningen bijdraagt aan de gemeente doelen, of dit effectief gebeurt en of er geen sprake is van dubbele verleningen. Het college van B&W heeft in het verleden al de opdracht gegeven om het subsidiebeleid te herzien. Om uiteenlopende redenen is deze opdracht niet gerealiseerd.

Voorstel 1: De Rekenkamer stelt voor om een nieuw integraal subsidiebeleid te ontwikkelen waarin de samenhang tussen beleidsdoelen, subsidieregelingen en verleningen duidelijk herleidbaar zijn en waarbij subsidieverstrekkingen duidelijk toetsbaar zijn aan de gestelde doelen. Voorgesteld wordt het Model ASV-2013 van de VNG als uitgangspunt te nemen.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Conclusie 2: De gemeente Roermond heeft de interne werkwijzen rondom het subsidiebeleid op orde. Op onderdelen zoals het subsidieregister is nog verbetering mogelijk. Ondanks dat de beleidsmatige samenhang tussen subsidieverlening en beleidsdoelstellingen kan ontbreken, zijn de interne processen transparant en navolgbaar. De gemeente hanteert vaste procedures (inclusief format) waarin inzichtelijk is waarom een subsidie (en onder welke verplichtingen) verleend wordt. De besluiten zijn openbaar. In het proces van aanvragen en verlenen is er aandacht voor het voorkomen van belangenverstrengeling en of de verstrekking rechtmatig is (en geen ongeoorloofde staatssteun). De gemeente Roermond werkt met een openbaar subsidieregister dat bijgehouden wordt, maar het register kent nog enkele onvolledigheden die opgelost moeten worden.

Voorstel 2: De Rekenkamer stelt voor om het subsidieregister zodanig in te richten dat er een volledig, juist en actueel inzicht bestaat in de verstrekte subsidies.

Conclusie 3: Er bestaan onherleidbare verschillen tussen de verschillende subsidieverleningen in verplichtingen en verantwoordingslast voor de subsidieontvanger. Deze verschillen betekenen dat sommige subsidierelaties met grotere administratieve lastendruk geconfronteerd worden dan anderen, zonder dat herleidbaar is waarom dit noodzakelijk is. De gemeente Roermond beschikt niet over een organisatiebreed verantwoordingsbeleid met verschillende regimes op grond van de subsidieomvang. In de praktijk stelt (afhankelijk van het beleidsterrein) de gemeente’ kleinere’ subsidies direct vast. Er is geen risicoanalyse gemaakt in welke gevallen (of bij welke subsidierelaties) dat verantwoord is.

Voorstel 3: De Rekenkamer stelt voor om in de ASV per subsidiecategorie op te nemen hoe en met welke periodiciteit verantwoording dient te worden afgelegd over de verstrekte subsidies.

Conclusie 4: De gemeente Roermond heeft in het beleid rondom de subsidieverleningen onvoldoende oog voor de evaluaties. De gemeente Roermond besteedt in de beschikkingen aandacht aan hoe en welke prestaties dienen te worden geëvalueerd. Hierbij ontbreekt echter een vaste systematiek voor het evalueren van subsidies, de beleidsdoelstellingen worden onvoldoende evalueerbaar en resultaatgericht geformuleerd en verslagen die op adequate wijze inzage bieden in hoe de activiteiten bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen ontbreken veelal eveneens. Hierdoor

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

is het voor het leeuwendeel van de verleende subsidies niet herleidbaar of en zo ja, in hoeverre deze bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen en wat de maatschappelijke waarde is die wordt gecreëerd.

Voorstel 4: Stel als gemeenteraad een evaluatiebepaling in de algemene subsidieverordening vast inclusief kader (kan in de toelichting op het artikel) op welke wijze subsidieverleningen geëvalueerd moeten worden om adequaat inzicht te bieden in de doelmatigheid en doeltreffendheid.

Conclusie 5: De gemeenteraad geeft op dit moment beperkt invulling aan de kaderstellende en controlerende taak als het gaat om het verlenen van subsidies. De beperkte invulling komt onder meer door de ruime beleidsruimte die de raad het college biedt. Het gevolg is dat gemeenteraadsleden aangeven geen grip te ervaren op het subsidiebeleid en de verleningen. Voor een belangrijk deel vindt de subsidieverlening plaats binnen het sociaal domein, waar door de decentralisaties het al bekend is dat gemeenteraden grip verlies ervaren.

Voorstel 5: De gemeenteraad dient in overleg met het college nieuwe kaders te stellen aan het subsidiebeleid en nieuwe afspraken te maken hoe de controlerende functie van de raad met betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid van de subsidieverstrekking kan worden versterkt.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Bijlage 1a

Bestuurlijke wederhoorreactie College van B&W

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Bijlage 1b

Nawoord Rekenkamer

De Rekenkamer dankt het college van burgemeester en wethouders voor zijn bestuurlijke reactie. Het college geeft aan dat zij de conclusies van de rekenkamer onderschrijft en dat zij de voorstellen serieus neemt en concreet werkt aan verbetering van de door de Rekenkamer geschetste situatie. Het college geeft in hoofdlijnen de termijnen aan waarbinnen de verbeteringen tot stand kunnen komen. De Rekenkamer gaat er van uit dat de raad die termijnen bepaalt waarbij de Rekenkamer wil adviseren die termijnen zo kort mogelijk te houden. De Rekenkamer gaat er van uit dat in het op te stellen implementatieplan de termijnen concreet benoemd worden. De Rekenkamer constateert daarmee met genoegen dat het college zich herkent in de voorstellen en actie onderneemt om de voorstellen tot verbetering te implementeren. De Rekenkamer ziet uit naar de behandeling van het rapport in de gemeenteraad.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Bijlage 2

Onderzoeksrapport van IPSOS I&O

Onderzoeksrapport “subsidiebeleid Roermond”. In opdracht van de Rekenkamer is het onderzoek uitgevoerd en het onderzoeksrapport opgesteld door: Ipsos I&O. Onderzoekers: -

Drs. Jaap Bouwmeester, Laurent Staartjes Msc en Wouter Andringa.

Onderzoek Subsidiebeleid gemeente Roermond

Rekenkamer Roermond

Subsidiebeleid Roermond

Rapport Ipsos I&O

www.ioresearch.nl

Colofon Uitgave Ipsos I&O Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Rapportnummer 2024/121

Datum mei 2024

Opdrachtgever Rekenkamer Roermond

Auteurs

Laurent Staartjes Wouter Andringa Jaap Bouwmeester

Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Subsidiebeleid Roermond

2 van 52

Inhoudsopgave 1

Inleiding _____________________________________________________________________________ 5 1.1 1.2 1.3 1.4

Vraagstelling _____________________________________ 5 Afbakening ______________________________________ 5 Werkwijze ______________________________________ 5 Leeswijzer ______________________________________ 6

Bestuurlijke samenvatting ____________________________________________________________________ 8 Achtergrond en doel ______________________________________ 8 Het beleidskader ________________________________________ 8 Kaderstellende rol raad ____________________________________ 9 Samenhang tussen doelen en prestaties niet altijd helder ________________ 9 Het interne proces _______________________________________ 9 Verantwoorden en vaststellen ________________________________ 10 Evaluatie _____________________________________________ 10

Gemeentelijke kaders ______________________________________________________________ 11 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13

Definitie subsidie __________________________________ 11 Inrichting subsidiebeleid ______________________________ 11 Modernisering van het subsidiebeleid ______________________ 14 Voorkomen van belangenverstrengeling _____________________ 15 Mandatering _____________________________________ 16 Wettelijke evaluatieplicht _____________________________ 17 Beleidsdoelstellingen ________________________________ 18 Samenhang tussen beleid en subsidies _____________________ 20 Subsidieplafonds __________________________________ 21 Inkoop versus subsidie ______________________________ 22 Afwijkingen subsidiebeleid _____________________________23 Kaderstellende rol gemeenteraad ________________________ 24 Toetsing van de uitkomsten aan het normenkader ______________ 26

Uitvoeringspraktijk _________________________________________________________________ 27 3.1

Subsidieregister __________________________________ 27

Type en omvang van de subsidies _____________________________ 28 3.2 3.3

Aanvragen en verlenen subsidies _________________________ 31 Verantwoording en vaststelling subsidieverlening ______________ 34

Vaststelling __________________________________________ 36 Bestuurlijk overleg _______________________________________37

Subsidiebeleid Roermond

3 van 52

3.4 3.5

Evaluaties _____________________________________ 38 Controle door de raad _______________________________ 38

Controle op het beleid ____________________________________ 39 3.6

Toetsing van de uitkomsten aan het normenkader ______________ 40

Conclusies en voorstellen __________________________________________________________ 42

Bijlagen ____________________________________________________________________________ 44 A.1 A.2 A.3

Interviews _____________________________________ 44 Documentstudie __________________________________ 44 Casestudies _____________________________________ 46

Subsidiebeleid Roermond

4 van 52

Inleiding

De gemeente Roermond verstrekt jaarlijks zo’n 18 miljoen euro aan subsidies. Hierbij zitten zowel structurele als incidentele subsidies. De Rekenkamer ziet steeds meer gemeenten zich buigen over de vraag: ‘Wat doen we zelf en wat kunnen we beter overlaten aan de burger en andere partijen’. De verhouding met derden kan onder meer de vorm krijgen van een inkooprelatie, van een deelname of een subsidierelatie. In dit kader heeft de Rekenkamer een onderzoek gestart naar subsidieverlening door de gemeente Roermond. 1

1.1

Vraagstelling

Het onderzoek richt zich op het subsidieproces en geeft antwoord op de volgende hoofdvraag: Hoe en in welke mate zet de gemeente Roermond het subsidie-instrumentarium in en hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen van de subsidieontvanger? Vanuit deze hoofdvraag zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1 2 3

Hoe is het subsidiebeleid in de gemeente Roermond georganiseerd? Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats (in overkoepelende zin)? Wordt gehandeld conform beleid en regels (rechtmatigheid), is duidelijk welke bijdrage deze zou moeten leveren aan beleidsdoelen (doeltreffendheid) en is de geleverde prestatie door de gemeente vastgesteld? Hoe geeft de gemeenteraad invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol?

1.2

Afbakening

Het onderzoek richt zich op het subsidieproces in de periode 2018-2022 en gaat over de volledige inzet van het subsidie-instrumentarium, dus alle soorten subsidies die de gemeente Roermond verleent. De inzet die gepleegd is in het kader van de coronacrisis is buiten beschouwing gelaten. Documenten die beschikbaar waren in 2023 en betrekking hadden op aanvragen en verleningen uit 2022 zijn meegenomen. De organisatie heeft hiervoor beleidsdocumenten aangeleverd over het verloop van het subsidieproces in deze periode en gegevens over de verleende subsidies (de subsidieregisters). Voor de geldende subsidiekaders verwees de organisatie naar de online publicatie van lokale regelgeving in Roermond, waarop de algemene verordening en alle beleidsregels van de gemeente Roermond staan.

1.3

Werkwijze

Om antwoord te krijgen op de onderzoeksvragen zijn de aangeleverde documenten bestudeerd. Daarnaast zijn er oriënterende en verdiepende interviews gehouden met medewerkers en bestuurders van de gemeente. Verder zijn er interviews gehouden met een aantal subsidierelaties van gemeente Roermond (casestudies). Er zijn in totaal veertien interviews gehouden, twee met subsidierelaties, tien met medewerkers en twee met bestuurders van de gemeente.

Het onderzoek is in 2023 formeel gestart door de (toenmalige) Rekenkamercommissie. Na de omvorming naar Rekenkamer per 01-01-2024 heeft de Rekenkamer het onderzoek verder begeleid.

Subsidiebeleid Roermond

5 van 52

Ten slotte is er ook een groepsgesprek met raadsleden georganiseerd, waarbij in totaal zes raadsleden aanwezig waren van zes verschillende partijen uit de gemeenteraad van Roermond. Bij de beoordeling van de onderzoeksbevindingen is gebruik gemaakt van een normenkader (bijlage A.4). Het normenkader is opgesteld in overleg met de Rekenkamer.

1.4

Leeswijzer

Deze rapportage bestaat naast het inleidende hoofdstuk uit twee hoofdstukken die de bevindingen rapporteren en één hoofdstuk met daarin de conclusies en aanbevelingen. In hoofdstuk 2 staat het huidig beleid beschreven. Hiervoor is onderzocht hoe het subsidiebeleid in de gemeente Roermond is georganiseerd. In het hoofdstuk is te vinden hoe het stelsel is ingericht, hoe de gemeente belangenverstrengeling voorkomt en hoe op papier de gemeente de beleidsdoelstellingen formuleert, monitort en evalueert. Daarnaast is beschreven hoe de gemeenteraad invulling geeft aan zijn kaderstellende rol. Het hoofdstuk eindigt met een toets aan het normenkader. In hoofdstuk 3 is gekeken naar de uitvoeringspraktijk. Hiervoor is onderzocht hoe het proces van aanvragen, verlenen, verantwoorden en vaststellen in de praktijk verloopt. In het hoofdstuk staat beschreven hoe de processtappen zijn ingericht, of er wordt gehandeld conform beleid en regels en hoe er nagegaan wordt in hoeverre de prestaties bijdragen aan de gemeentelijke beleidsdoelen. Tot slot staat beschreven hoe de gemeenteraad invulling geeft aan zijn controlerende rol. Hoofdstuk 3 eindigt eveneens met een toets aan het normenkader. In hoofdstuk 4 staan de conclusies die volgen uit de bevindingen en de toetsing aan het normenkader. Deze conclusies zijn van de onderzoekers. Daarnaast treft u de voorstellen van de Rekenkamer aan.

Voor het onderzoek zijn de volgende vijf subsidiedossiers bestudeerd: • Centrum Jeugd Gezin Midden Limburg • City Management • Stichting Kruiswegpark • ECI Cultuurfabriek • Stichting Wel.kom Aan de hand van deze casussen (dossiers) is gekeken hoe de subsidieverlening in de gemeente in de praktijk gaat. Hierbij is gekeken naar welke afspraken de gemeente maakt met de subsidierelatie, hoe de verantwoording plaatsvindt en wat de grondslag is van de verlening in het beleid. Er is niet onderzocht of de subsidie in de praktijk ook effectief is. Dit vereist een meer diepgaand onderzoek. Wel is er gekeken naar of en zo ja hoe de gemeente de effectiviteit van de subsidie meet. De bevindingen uit de dossiers zijn gebruikt om verschillende deelvragen uit het onderzoek te beantwoorden. De voor dit onderzoek relevante bevindingen uit de dossiers zijn in de rapportage opgenomen. De dossiers zijn uitgekozen op basis van de subsidieomvang en beleidsdomeinen. Er is daarbij gekozen voor de grotere budgetsubsidies en één eenmalige subsidie. De dossiers geven daardoor geen representatief beeld voor alle subsidieverleningen, maar zijn wel illustratief voor de praktijk van Roermond.

Subsidiebeleid Roermond

6 van 52

Bevindingen

Subsidiebeleid Roermond

7 van 52

Bestuurlijke samenvatting Achtergrond en doel In dit onderzoek formuleren wij een antwoord op de volgende centrale vraag: Hoe en in welke mate zet de gemeente Roermond het subsidie-instrumentarium in en hoe is geborgd dat de subsidieverlener zicht krijgt op de geleverde inspanningen van de subsidieontvanger? Voor de gemeente Roermond is subsidie net als voor andere Nederlandse gemeenten een belangrijk instrument om wettelijke taken te vervullen en eigen doelen te behalen. Vrijwel elk beleidsdomein maakt gebruik van het instrument. In het openbare subsidieregister staat sinds 2016 vermeld aan wie en op welke grondslag de gemeente de subsidie verleent. Het subsidieregister kent nog enkele gebreken: er kunnen dubbelingen voorkomen, onduidelijke grondslagen of verschillende (interne) kostenplaatsen worden opgevoerd als aparte verleningen terwijl ze tot dezelfde beschikking behoren. Al deze (kleine) gebreken maken het lastig te herleiden welke subsidie aan wie is toegekend. Het belang van het instrument is sinds 2015 met de decentralisaties gestegen. De gemeente verleent op jaarbasis circa 18 miljoen euro aan subsidies. In 2014 was dat nog 12 miljoen. Bestuurders verwachten dat het belang in de toekomst verder zal toenemen.

De gemeente onderhoudt subsidierelaties met een verscheidenheid aan verenigingen en stichtingen die in de ogen van de gemeente waardevolle maatschappelijke activiteiten ontplooien. De gemeente is daarnaast in diverse beleidsvelden (en met name binnen het sociale domein) afhankelijk van de kennis en kunde die beschikbaar is bij de samenwerkingspartners. Het instrument subsidie is dan passend: organisaties kunnen dan op grond van de eigen expertise invulling geven aan de activiteiten. De gemeente kan in die gevallen ook kiezen voor een inkooprelatie. Dat vereist een afweging. De gemeente beschikt niet over een apart afwegingskader om te bepalen in welke gevallen subsidie het meest passende instrument is. De gemeente hanteert wel een interne handreiking om te bepalen welk beleidsinstrument het meest geschikt is om een beleidsdoel te realiseren.

Subsidiebeleid Roermond

8 van 52

De ASV2008 bepaalt dat het college beleidsregels in plaats van nadere regels kan vaststellen ten behoeve van de subsidieverlening. Deze systematiek is niet in lijn met de Algemene Wet Bestuursrecht (AwB) die vereist dat subsidies een grondslag kennen op basis van een wettelijk voorschrift. Beleidsregels en -nota’s vallen daar niet onder. Een beleidsregel heeft een andere juridische status dan een nadere regel. De gemeente Roermond kan daardoor een juridisch risico lopen. De Awb vereist eveneens dat subsidieregelingen minimaal eens in de vijf jaar geëvalueerd worden. De ASV2008 beschikt niet over een bepaling dat deze plicht gewaarborgd wordt.

Kaderstellende rol raad De kaderstellende rol van de gemeenteraad behelst het vaststellen van de ASV, de beleidsnota’s en de jaarlijkse begroting (met daarin de programmabegrotingen en subsidieplafonds). De programmabegrotingen worden door de raad op hoofdlijnen vastgesteld. De raad bepaalt niet of subsidies worden ingezet en zo ja welke vormen en aan welke organisaties. Deze bevoegdheid is door de raad overgedragen aan het college. In de ASV2008 heeft de raad het college van B&W een afwijkingsbevoegdheid toebedeeld die inhoudt dat het college af kan wijken van de in de ASV2008 gestelde kaders als een bijzonder individueel geval daar om vraagt. Het college heeft daarnaast de bevoegdheid gekregen om eigen beleidsregels op te stellen en om binnen die beleidsregels subsidieplafonds vast te stellen. De ASV2008 biedt geen gespecificeerd kader waaraan subsidieaanvragers moeten voldoen. Het college van B&W kan in beleidsregels en beschikkingen bepalen welke gegevens een subsidieaanvrager moet verstrekken. De keuze van de raad om de vormgeving en de uitvoering van het subsidiebeleid in deze mate bij het college te leggen, brengt een beperking met zich mee van de kaderstellende taak van de raad. Gemeenteraadsleden geven aan in de praktijk geen grip te ervaren op het subsidiebeleid van de gemeente Roermond.

Het interne proces De gemeente heeft de afgelopen jaren werk gemaakt van het stroomlijnen van het interne subsidieproces. In interne stukken is beschreven via welke procedure aanvragen behandeld worden. De procedure waarborgt dat subsidieverleningen getoetst worden op rechtmatigheid en dat er meerdere medewerkers betrokken zijn bij een aanvraag. Informatie in de interne stukken kan afwijken van de informatie die staat in de beleidsregels.

Subsidiebeleid Roermond

9 van 52

Op basis van het mandaatbesluit zijn gemandateerde ambtenaren bevoegd om tot een miljoen euro subsidies te verlenen. In de praktijk bestaan er verschillende informele en formele afspraken over wanneer het college van B&W betrokken wordt bij de verlening. Deze afspraken zijn niet (allemaal) vastgelegd.

Verantwoorden en vaststellen Het college kan op grond van het huidige kader via aparte beleidsregels en beschikkingen naar eigen inzicht verplichtingen opleggen aan de subsidierelaties. Een overkoepelend kader hiervoor ontbreekt. Hierdoor worden sommige aanvragers belast met een groot aantal, gespecificeerde verplichtingen en verantwoordingsvereisten en andere aanvragers met meer algemene verplichtingen en minder vergaande gegevensafdracht. Het komt voor dat één subsidierelatie een onderzoek moet uitvoeren en de doelstellingen SMART moet beschrijven en een andere subsidierelatie alleen een jaarverslag moet inleveren. In de praktijk hangt de zwaarte van de verantwoording vaak samen met de hoogte van het subsidiebedrag. Deze samenhang is vanwege het ontbreken van een vastgesteld verantwoordingsregime niet direct herleidbaar.

Subsidiebeleid Roermond

10 van 52

Gemeentelijke kaders

Dit hoofdstuk gaat over de gemeentelijke subsidiekaders van Roermond en geeft de bevindingen weer bij de eerste onderzoeksvraag: hoe is het subsidiebeleid in de gemeente Roermond georganiseerd? Daarnaast geeft dit hoofdstuk op onderdelen antwoord op de andere deelvragen in zoverre deze betrekking hebben op de gemeentelijke kaders.

2.1

Definitie subsidie

In de Algemene Subsidieverordening 2008 van Roermond wordt het begrip subsidie als volgt gedefinieerd: Subsidie = de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor geleverde goederen of diensten.

Deze definitie komt bijna woord voor woord overeen met de definitie in de Algemene wet bestuursrecht (Awb art 4:21). Het enige onderscheid is dat de Awb expliciet maakt dat het specifiek aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten zijn die niet onder subsidiebegrip vallen.

2.2

Inrichting subsidiebeleid

Het subsidiebeleid van de gemeente Roermond bestaat in de kern uit de Algemene Subsidieverordening 2008 en 24 beleidsregels. Daarnaast werden er tot 2024 ook nog subsidies verleend op grond van de erfgoedverordening 2018. Met de komst van de Erfgoedverordening 2024 worden deze ook verleend op grond van een beleidsregel. Op grond van de Asv 2008 zijn de volgende subsidiesoorten te onderscheiden: •

Budgetsubsidie Een budgetsubsidie is een subsidie waaraan meetbare activiteiten en/of prestaties worden gekoppeld. Ter uitvoering van een beschikking tot verlening van een budgetsubsidie kan een uitvoeringsovereenkomst worden gesloten.

•

Waarderingssubsidie Een waarderingssubsidie heeft als doel om ondersteuning te bieden aan de organisatie, gelet op de sociaal-maatschappelijke functie en het belang dat door het college aan de inhoud van de activiteiten wordt gehecht. De subsidie wordt gekoppeld aan specifieke kengetallen, op basis waarvan vooraf de hoogte van het subsidiebedrag wordt berekend. Ook kan voor het geheel of voor bepaalde onderdelen een vast bedrag worden bepaald.

•

Eenmalige subsidie Een eenmalige subsidie kan worden verstrekt voor bijzondere activiteiten, experimenten of voor bijzondere prestaties, voor zover hiervoor door het college beleidsregels zijn vastgelegd.

Subsidiebeleid Roermond

11 van 52

•

Investeringssubsidie Een investeringssubsidie is bedoeld voor een investering in onroerende goederen dan wel duurzame roerende zaken die naar het oordeel van het college van belang wordt geacht en waarvan de kapitaallasten redelijkerwijs niet binnen de reguliere exploitatie van een organisatie kunnen worden gedekt.

Het stelsel met subsidies is sinds 2008 niet meer (ingrijpend) gewijzigd. In 2012 heeft het college wel een aantal beleidsregels herzien. Dit met als doel om aan te sluiten bij het Kerntakenboek dat de raad op 25 juni 2011 heeft vastgesteld. De wens van het college was om subsidies te verlenen op maatschappelijk rendement en niet op basis van bijvoorbeeld ledenaantallen. In 2014 concludeerde de toenmalige Rekenkamercommissie: ‘de Algemene Subsidieverordening en beleidsregels van de gemeente Roermond vormen een werkbaar en helder kader voor de subsidieverstrekking.’ 2

In 2014 deed de Rekenkamercommissie van gemeente Roermond onderzoek naar het subsidiebeleid. Dit rekenkameronderzoek richtte zich op de doeltreffendheid van het subsidiebeleid: in hoeverre dragen de subsidies die gemeente Roermond verleent daadwerkelijk bij aan het realiseren van de maatschappelijke effecten die raad en college voor ogen hebben? De Rekenkamercommissie concludeerde toen dat ‘de gemeente Roermond op de goede weg was’ om meer te sturen op maatschappelijke effecten. In het rapport staat de werkwijze van de gemeente Roermond beschreven. De gemeenteraad stelt in beleidsnota’s en de programmabegroting de kaders vast om het inhoudelijke beleid van de gemeente richting te geven. Daarin staan ook de beleidsdoelen genoemd die de gemeente nastreeft evenals de maatschappelijke effecten die de gemeente wil bereiken. Het college vertaalt deze beleidsdoelen in beleidsregels en in concrete (prestatie)afspraken met subsidierelaties. De Rekenkamercommissie concludeerde dat: “Het subsidiebeleid biedt een werkbaar en helder kader voor effectieve subsidieverlening en voldoende handvatten om te sturen op maatschappelijke effecten.” Als het ging om de uitvoering was er verbetering mogelijk: De beleidsdoelen die met de inzet van de subsidies moeten worden behaald zijn onvoldoende evalueerbaar en resultaatgericht geformuleerd.

In de afgelopen tien jaar is het landschap waarbinnen subsidies verleend worden aan verandering onderhevig geweest. Onder meer door decentralisaties binnen het sociaal domein en de veranderende rol van de overheid.3 De juridische ontwikkelingen en de uitbreiding van taken dwingen gemeenten om hun subsidiebeleid en -systematiek te herzien.4

Rekenkamercommissie onderzoek 2014 In 2015 hebben decentralisaties plaatsgevonden in het sociaal domein (WMO, de Jeugdwet en de Participatiewet), waarbij er diverse taken zijn overgeheveld van de Rijksoverheid naar gemeenten. Gemeenten kunnen gebruik maken van het subsidieinstrument om deze nieuwe taken in te vullen. Tegelijkertijd dwingen juridische ontwikkelingen (onder meer aanscherping van Europese staatssteunregels) gemeenten om zorgvuldig om te gaan met hun subsidieverleningen. 4 Zie bijvoorbeeld het herziene Subsidiebeleid van de gemeente Roosendaal. Subsidiebeleid Open en Transparant Subsidiëren | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl) 3

Subsidiebeleid Roermond

12 van 52

In 2014 deed de Rekenkamercommissie geen uitspraken over de rechtmatigheid van het kader. De Algemene wet bestuursrecht schrijft echter voor dat subsidie alleen verstrekt kan worden op basis van een wettelijke voorschrift waarin staat voor welke activiteiten subsidie kan worden aangevraagd.5 Een ASV alleen voorziet daar niet in omdat de ASV betrekking heeft op de algemene kaders en procedures rond subsidieverstrekking. Een subsidieregeling biedt die nadere informatie wel. Op grond van het vierde lid van artikel 3 ASV2008 (Bevoegdheden raad en college) kan ‘Het college beleidsregels vaststellen ter uitvoering van het subsidiebeleid binnen de door de raad vastgelegde beleidskaders.’ In deze beleidsregels stelt het college vast op welke gronden een subsidie aangevraagd kan worden. Op grond van de Awb moet een subsidieverlening echter altijd een wettelijke grondslag kennen. De subsidie mag dus niet verleend worden op grond van een beleidsregel of beleidsnota. De VNG zegt daar het volgende over6:

Is het mogelijk om subsidie te verlenen op basis van een beleidsregel of beleidsnota? Nee, het is niet mogelijk om subsidie te verstrekken op basis van een beleidsregel of beleidsnota. De Algemene wet bestuursrecht vereist voor subsidieverstrekking een wettelijke grondslag, dat wil voor een gemeente zeggen een verordening. Een beleidsregel is geen verordening, maar een algemene regel waarin het bestuursorgaan heeft neergelegd hoe het belangen afweegt. Verschil met een verordening is dat een beleidsregel alleen het bestuursorgaan zelf bindt en geen werking “naar buiten” heeft. Een beleidsregel of –nota kan dus geen zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking zijn. Zij kan wel dienen als toelichting bij de subsidieverordening, bijvoorbeeld om bepaalde termen of begrippen uit te leggen. Een nadere regel op grond van de ASV (artikel 3 in het model) biedt wel een zelfstandige grondslag voor subsidieverstrekking.

Dat de gemeente Roermond wel kiest voor beleidsregels (met een andere juridische status) in plaats van nadere regels is niet in lijn met de vereisten van de Awb. Dit brengt voor een gemeente juridische risico’s mee mocht een subsidieaanvrager een beroepszaak aanspannen.7 Medewerkers van de gemeente Roermond geven als toelichting dat in hun optiek de gemeente subsidieert op basis van de Asv2008 en niet op basis van de beleidsregels. Daarnaast zouden de beleidsregels het karakter hebben van nadere regels.8 In het openbare subsidieregister worden de beleidsregels wel aangeduid als de formele grondslag.

Artikel 4:24, eerste lid, Awb stelt: “een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.” Beleidsregels vormen geen wettelijk voorschrift, nadere regels wel. Het is ook niet mogelijk om een subsidieplafond in te stellen bij beleidsregel (dit was alleen kortstondig en onder voorwaarden mogelijk bij de inwerkingtreding van de derde tranche van de Awb in 1997). 6 Is het mogelijk om subsidie te verlenen op basis van een beleidsregel of beleidsnota? | VNG 7 De bestuursrechter toetst ambtshalve of voor een bestuursorgaan een bevoegdheidsgrondslag bestaat om een bestreden besluit te nemen. Mocht dit niet het geval zijn dan moet de rechter besluiten het besluit te vernietigen. Het reformatio in peius beginsel beschermt in het geval van subsidies burgers wel tegen de materiele gevolgen van de vernietiging. Dit is niet het geval als een derde (zoals een concurrent van de aanvrager) het beroep tegen de verlening heeft aangetekend. 8 Zelfs als beleidsregels qua vorm lijken op nadere regels dan hebben zij niet dezelfde juridische werking. Dit heeft (zie ook de eerdere voetnoot) gevolgen voor de mogelijkheid om subsidieplafonds vast te stellen.

Subsidiebeleid Roermond

13 van 52

2.3

Modernisering van het subsidiebeleid

De VNG biedt gemeenten de Model-ASV 2013 aan die in 2019 geactualiseerd is.9 Dit model wijkt af van de Asv2008 die gemeente Roermond hanteert. Gemeenten zijn niet verplicht om dit model over te nemen, maar daarmee wel verzekerd van een algemene subsidieverordening die voldoet aan de (wettelijke) eisen van deze tijd. In de Model-ASV 2013 is afgezien van benamingen als ‘budgetsubsidie’, ‘investeringssubsidie’ of ‘waarderingssubsidie’ en wordt er alleen onderscheid gemaakt in subsidies die per (boek)jaar worden verstrekt en subsidies die verschillende aanvraagtermijnen hebben. En subsidies met diverse categorieën van bedragen. Dit om te kunnen differentiëren in de manier van verstrekken en verantwoorden, met het oog op het zo laag mogelijk houden van administratieve lasten. De VNG licht deze keuze toe 10:

In de praktijk komt men allerlei benamingen tegen voor verschillende soorten subsidies, bijvoorbeeld exploitatiesubsidie, structurele subsidie, waarderingssubsidie, projectsubsidie, instellingssubsidie of budgetsubsidie. De juridische betekenis van de namen is beperkt. Ze hebben vooral betrekking op het doel dat met de subsidie wordt beoogd en niet zozeer op de te subsidiëren activiteit. Ze komen de duidelijkheid meestal niet ten goede. De aanvrager weet vaak niet voor welke subsidie hij in aanmerking zou kunnen komen omdat hij niet kan inschatten onder welke categorie zijn activiteiten zou kunnen vallen.

Het college van B&W heeft in 2018 aangegeven dat zij de bestaande subsidieverordening wilde herijken.11 Het huidige college is eveneens van mening dat de ASV2008 aan een herijking toe is.12 In een toelichting geven wethouders aan dat zij vinden dat de ASV2008 te oud is en (mogelijk) niet meer past bij deze tijd.

Wijziging Model Algemene subsidieverordening 2013 | VNG 20190820-basisbeginselen-subsidierecht.pdf (vng.nl) 11 Dit is opgenomen in het coalitieakkoord 2018 - 2022 12 Dit is genoemd in de gesprekken met het college. In het coalitieakkoord 2022 – 2026 is opgenomen dat de subsidieverleningen tegen het licht gehouden worden. 10

Subsidiebeleid Roermond

14 van 52

In 2019 is een bestuursopdracht ‘modernisering subsidiebeleid’ uitgezet en naar de gemeenteraad verzonden.13 Deze modernisering had als beoogd doel te komen tot een eenduidig, efficiënt en laagdrempelig subsidieproces met een versterkt maatschappelijk draagvlak voor het verstrekken van subsidies en de hiermee te bereiken resultaten. De voorgestelde richting zou zich gaan kenmerken door: 1 2 3

Scheppen van maatschappelijk draagvlak voor publieke waardecreatie met subsidies. Ruimte voor initiatieven van inwoners en belonen van actief burgerschap. Een objectief, transparant, afwegings- en toetsingskader voor subsidieverstrekking mét aandacht voor de redenering achter en onderbouwing van de vraag; zonder instrumentele vinklijst. Vertaling naar een eenduidige, efficiënte en laagdrempelige inrichting van het subsidieproces.

De bestuursopdracht is door het college meerdere malen uitgesteld en tijdens de coronacrisis op de lange baan geschoven.14 Een nadere verklaring die geboden wordt door betrokkenen (voor het niet uitvoeren van de opdracht) is dat de bestuursopdracht modernisering voor meerdere interpretaties vatbaar was en ook opgevat werd als een bezuinigingsopgave. 15 Dat betekende dat (bestaande) subsidierelaties (een deel van de) subsidie kon verliezen. Hiervoor was geen politiek draagvlak. Daarnaast was er de vraag of er een noodzaak is tot modernisering: medewerkers die goed ingevoerd zijn in de bestaande systematiek kunnen nog alle opgaven aanpakken.

2.4

Voorkomen van belangenverstrengeling

Bij subsidieverlening kan (de schijn van) belangenverstrengeling ontstaan. Een raadslid kan tegelijkertijd voorzitter zijn van de stichting die subsidie aanvraagt. Een deskundige die door de gemeente gevraagd wordt (via onder meer een adviescommissie) subsidieaanvragen te beoordelen, kan zelf belang hebben bij een bepaald oordeel. Van een gemeente wordt verwacht dat deze in het beleid rekening houdt met het voorkomen van belangenverstrengeling. Het ministerie van BZK heeft een ‘handreiking integriteit’ opgesteld om politieke ambtsdragers te helpen bij het bevorderen van de bestuurlijke integriteit. 16 In deze handreiking is er aandacht voor de (schijn van) belangenverstrengelingen bij het verlenen van subsidies. De gemeente Roermond heeft specifieke gedragscodes voor de burgemeester, de wethouders en raadsleden. De kern van deze gedragscodes is dat bestuurders en volksvertegenwoordigers actief en uit zichzelf (de schijn van) belangenverstrengeling dienen tegen te gaan. Dit houdt in dat ze zich onthouden van deelname bij stemming en de voorbereiding van beslissingen bij kwesties waarbij zij zelf een substantiële betrokkenheid hebben.

Gemeente Roermond, raadsinformatiebrief inzake Bestuursopdracht modernisering subsidies: 27 juni 2019 Dit blijkt uit de interne documenten die bestudeerd zijn voor dit onderzoek. Hierin wordt het uitbreken van de coronacrisis aangedragen als reden voor het opschorten van de bestuursopdracht. Wel is in dezelfde periode de organisatie van gemeente Roermond gereorganiseerd en zijn de interne werkprocessen met betrekking tot subsidieverlening aangepast. In een toelichting geven medewerkers aan dat pogingen om de bestuursopdracht uit te voeren vaker zijn gestrand. 15 De bestuursopdracht kon inhouden dat niet alleen de ASV2008 herzien moest worden maar ook alle bestaande beleidsregels inclusief de bedragen die daarin werden genoemd. 16 Handboek integriteit voor politieke ambtsdragers van decentrale overheden | Publicatie | Politieke ambtsdragers 14

Subsidiebeleid Roermond

15 van 52

Hoewel het woord ‘subsidie’ niet wordt gebruikt als voorbeeld in deze gedragscode, kan subsidieverlening wel een kwestie zijn waarin een substantiële betrokkenheid kan spelen. De Ambtenarenwet verplicht overheidswerkgevers om zorg te dragen voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om een gedragscode integriteit voor ambtenaren vast te stellen en deze ook te publiceren. 17 In Roermond is in het kader van dit onderzoek een gedragscode integriteit voor medewerkers van de afdeling concernadvies uit 2016 gevonden. Deze gedragscode geldt voor de hele organisatie. Deze is niet openbaar gepubliceerd. De inhoudelijke toets (beoordeling) van subsidieaanvragen wordt in gemeente Roermond gedaan door de accounthouders of vakteams.18 Deze worden via de hiërarchische lijn gecontroleerd door de clustermanager en daarna de concernmanager. Daarmee is gewaarborgd dat elke aanvraag door meerdere medewerkers wordt bekeken. De accounthouders hebben geen ‘stand alone positie’.

2.5

Mandatering

Op basis van het Algemeen Mandaatbesluit gemeente Roermond wordt aan de gemeentesecretaris algemeen mandaat verleend, inclusief de bevoegdheid om door te mandateren aan zijn medewerkers, om besluiten te nemen namens het college of de burgemeester.

Het huidige mandaatbesluit is vastgesteld op 19 maart 2022. Dat betekent dat daarvoor de subsidies verleend zijn op het oude mandaatbesluit. Het tot 19 maart 2022 geldende mandaatbesluit betrof een nee, tenzij regeling, dat wil zeggen dat er geen mandaat is verleend, tenzij de bevoegdheid of handeling expliciet is genoemd in het mandaatbesluit. Het mandaatbesluit dat op 19 maart 2022 is vastgesteld is een ja, tenzij regeling. Dit gaat er van uit dat in principe alles gemandateerd is, tenzij mandatering expliciet is uitgesloten.

Voorwaarde is wel dat financiële gevolgen moeten zijn voorzien in de begroting, dus het is alleen van toepassing op subsidieverleningen waar binnen een programma of binnen een subsidieregeling door de raad al budget voor beschikbaar is gesteld. Daarnaast zijn er ook algemene uitzonderingen van mandaat, waarbij de beslissing blijft voorbehouden aan het college.

De VNG heeft een Handreiking belangenverstrengeling opgesteld voor ambtenaren evenals een model gedragscode. Een gemeente kan er ook voor kiezen de gedragscode in interne documenten op te nemen zoals het personeelshandboek. Bron: Belangenverstrengeling (vng.nl) 18 Dit wordt verder toegelicht in paragraaf 2.5.

Subsidiebeleid Roermond

16 van 52

Specifiek zijn er uitzonderingen voor het nemen van besluiten die leiden tot afwijking van of aanvulling op beleidsregels of waarbij precedentwerking te verwachten is en indien het besluit wordt genomen met gebruikmaking van een hardheidsclausule in een wettelijke regeling. Deze besluiten blijven aan het college. In een intern document (position paper) beschrijft de gemeente Roermond de verdeling van taken en bevoegdheden als volgt:

De beoordeling van de subsidieaanvragen vindt plaats door de vakinhoudelijke teams van de gemeente. Hier is specialistische kennis aanwezig van regelgeving, procedures en monitoring van verstrekte subsidies. De vakinhoudelijke teams stellen het advies op, op basis waarvan het bevoegde orgaan / functionaris het besluit neemt. Alle subsidieaanvragen worden geregistreerd in het zaaksysteem van de gemeente (E-Suite) en krijgen een uniek zaaknummer waardoor de verleende subsidies herleidbaar zijn. Daardoor is onder andere de volgende informatie beschikbaar: subsidiejaar, subsidiebedrag, toepasselijke subsidieregeling(en), buitenwettelijke subsidies (art. 4:23 lid 3 Awb) en of een controleverklaring door de accountant van de subsidieaanvrager is vereist (boven de € 50.000). Deze gegevens worden in een overzicht samengevoegd, te weten het ‘subsidieregister’. Het subsidieregister wordt gepubliceerd op de gemeentelijke website, met inachtneming van de AVG.

2.6

Wettelijke evaluatieplicht

Artikel 4:24 van de Awb bepaalt dat ‘Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald’. Dit verplicht ook gemeenten om periodiek hun subsidieregelingen en -verleningen te evalueren. Uit de Memorie van Toelichting op dit wetsartikel wordt duidelijk dat de wetgever vond dat er ‘ook bij decentrale overheden, nog te vaak te weinig inzicht bestaat in de doeltreffendheid en de effecten van subsidieregelingen in de praktijk’.19 De wetgever heeft geen eisen gesteld waaraan deze evaluatie qua vorm of inhoud moet voldoen. Dit is afhankelijk van het type en de omvang van de subsidie. Wel wordt genoemd dat ‘als vanzelfsprekend dient een evaluatie een adequaat inzicht te geven in de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk’. De wetgever merkt daarbij op, dat het de voorkeur geniet om ‘op basis van periodiek door uitvoeringsorganen aangeleverde gegevens, jaarverslagen van inspecties en dergelijke voldoende zicht te krijgen op de werkelijkheid achter de wet’. Dat betekent dat aangeleverde gegevens (zoals een rapportage) de basis vormen voor het evaluatieverslag en niet de evaluatie zelf vormen.20

19 20

Artikel 4:24 - PG Awb Veel gemeenten beschouwen het publiceren van een jaarverslag (aangeleverd door de organisatie) als een vorm van evaluatie.

Subsidiebeleid Roermond

17 van 52

Nederlandse Rekenkamers (waaronder de Algemene Rekenkamer en de Randstedelijke Rekenkamer) hebben handreikingen gepubliceerd die (decentrale) overheden helpen bij het opstellen van subsidieregelingen die – in de ogen van de Rekenkamers – voldoende diepgaand geëvalueerd kunnen worden.21 Deze handreikingen maken duidelijk dat het niet vanzelfsprekend is dat subsidieregelingen ingericht worden met de gedachte dat deze geëvalueerd kunnen worden op een wijze dat er een adequaat inzicht te geven is van de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk. Het is aan de gemeenteraad om hier controle op te houden. In gemeente Roermond heeft de gemeenteraad geen evaluatiebepaling in de vastgestelde verordening opgenomen die de evaluatieplicht waarborgt. Het college heeft eveneens geen beleid vastgesteld dat waarborgt dat subsidieregelingen en verleningen periodiek worden geëvalueerd. Het gemeentebestuur heeft daarnaast ook geen criteria of handreiking opgesteld waaraan een evaluatie moet voldoen, indien deze wordt uitgevoerd. Volgens medewerkers is dit geen bewuste keuze: het staat niet op het netvlies. Medewerkers lichten toe dat de subsidieregelingen in beginsel in tijd beperkt zijn, dus voorzien zijn van een einddatum. Dat noopt tot evaluatie in het kader van de afweging om de regeling te continueren.

2.7

Beleidsdoelstellingen

In 2014 concludeerde de toenmalige Rekenkamercommissie van Roermond dat “De beleidsdoelen die met de inzet van de subsidies moeten worden behaald zijn onvoldoende evalueerbaar en resultaatgericht geformuleerd.” De commissie deed de aanbeveling om meer te sturen op maatschappelijke effecten. Ondanks dat het subsidiebeleid volgens de Rekenkamercommissie wel voldoende handvatten bood om te sturen op maatschappelijke effecten, werden deze in de praktijk onvoldoende benut. De Rekenkamercommissie lichtte in 2014 toe wat zij met beide termen bedoelde. Beleidsdoelstellingen zijn evalueerbaar als deze zodanig geformuleerd zijn dat achteraf na te gaan is of ze ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Beleidsdoelstellingen zijn resultaatgericht als wordt benoemd welke effecten er voor/in de samenleving worden gerealiseerd. De Rekenkamercommissie benoemt dat zowel de indicatoren als maatschappelijke effecten niet ‘vaag en algemeen’ moeten worden geformuleerd.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Roermond&id=e9db41de-0e46-4f3c-9113-8436156cdbb5