Agendabundel

Het is zo goed als onmogelijk om in één keer één integraal gebiedsdekkend omgevingsplan op te stellen voor de hele gemeente. Daarom willen we het omgevingsplan stap voor stap opbouwen. Dit opbouwproces kan langs een aantal onderwerpen met daarbij behorende hoofdkeuzes worden vormgegeven. Bij het maken van deze keuzes hebben een aantal criteria een rol gespeeld: het effect op de dienstverlening, beschikbare middelen en capaciteit, juridische overwegingen, maatschappelijke opgave en het handelen in de geest van de Omgevingswet2. De hoofdkeuzes voor de opbouw van het omgevingsplan zijn hierna beschreven. De te integreren onderwerpen komen in de volgende hoofdstukken aan de orde. 1. Ontwikkelprincipe Keuze: ontwerpgerichte aanpak Keuze: stapsgewijs lerende aanpak Van een visie op het omgevingsplan naar het Uitgaan van de huidige regels en deze opstellen van een raamwerk en dit vervolgens geleidelijk door ontwikkelen. vullen met regels. Keuze: een combinatie van beide aanpakken waarbij een raamwerk wordt opgezet in de vorm van een inhoudsopgave. Voor de inhoudelijke invulling wordt vervolgens eerst uitgegaan van het ombouwen van de bestaande regels van de bestemmingsplannen. Deze basisregelset kan vervolgens aangevuld worden met andere thema’s en regelgeving uit verordeningen en de bruidsschat.

Uitgangspunt hierbij is in eerste instantie een beleidsneutrale omzetting met waar mogelijk deregulering. Direct na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal er behoefte ontstaan aan een eerste deel van het omgevingsplan bijvoorbeeld omdat er nieuw beleid is of zich initiatieven aandienen. Ad-hoc beslissen over structuur en insteek van het omgevingsplan kan langdurig gevolgen hebben. Het 2 De Omgevingswet beoogt een cultuurverandering. Een andere manier van samenwerken, integraal en in

samenhang. Van nee, tenzij naar ja, mits: uitnodigingsplanologie.

13

werken met een ‘raamwerk’ voor het omgevingsplan (structuur, voorkeuren voor typen regels) voorkomt vertraging, extra werk en verwarring.

2. Wijze van omzetten Keuze: themagerichte Keuze: gebiedsgerichte Keuze: combinatie omzetting omzetting Een deel van de regels wordt Voor de hele gemeente één Voor een bepaald gebied een themagericht aangevuld en thema in één keer in het compleet omgevingsplan andere regels worden gebied omgevingsplan borgen. opstellen: volledige regel set en voor gebied geformuleerd en Resultaat: Er ontstaat een functietoedeling. Bijvoorbeeld opgenomen in het omgevingsplan. uniforme regeling voor één voor de kernen of het beleidsveld, bijvoorbeeld buitengebied. natuur of veiligheid. Om het verschil in de mogelijkheden aan te geven het volgende voorbeeld: • Gebiedsgericht: voor gebied 1 maken we parkeerregel X en voor gebied 2 parkeerregel Y. • Themagericht: we maken parkeerregel X en verklaren die van toepassing in gebied 1, 2, en 4 met behulp van een werkingsgebied. Keuze: Bij de keuze over de wijze van omzetten moet rekening worden gehouden met het feit dat het niet mogelijk is één enkele regel op een locatie in het tijdelijke deel van het omgevingsplan (oude bestemmingsplan) te laten vervallen. Je kunt het oude bestemmingplan namelijk alleen in zijn geheel (alle regels per locatie) laten vervallen.

Dat betekent dat als het wenselijk is dat een nieuwe thematische regel, één regel in een bestemmingsplan vervangt zonder daarbij de gehele locatie te laten vervallen, je een voorrangsregel in het nieuwe omgevingsplan op moet nemen. Met deze voorrangsregel wordt dan aangegeven dat voor een bepaald thema de regel uit het nieuwe omgevingsplan geldt en niet meer de regels uit het oude deel. Het werken met voorrangsregels heeft invloed op de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van de juridische regels. Door het ombouwen van het tijdelijke deel naar het nieuwe deel te starten met het in een keer ombouwen van de planologische activiteiten voor de kernen of het buitengebied kan verwarring door het gebruik van meerdere voorrangsregels worden voorkomen. Om het verordenende karakter van een omgevingsplan beter tot zijn recht te laten komen en daarnaast zoveel mogelijk overlap in regels te voorkomen wordt, zoals hiervoor al aangegeven, voorgesteld de planologische activiteiten als eerste uit te werken. Gezien de huidige scheiding in een plan voor het buitengebied en een plan voor de kernen is het daarbij wel zinvol om deze uitwerking gebiedsgericht te splitsen in een uitwerking voor het buitengebied en een uitwerking voor de kernen (bijvoorbeeld een algemene planologische bouwregeling voor de activiteit wonen in de kernen).

Hiermee ontstaat in de eerste plaats een gebiedsgerichte, integrale aanpak waarbij het ombouwen in zo groot mogelijke delen plaatsvindt waarna verdere uitwerkingen thematisch plaats kan vinden (zoals het toevoegen van verordeningen). Door deze aanpak wordt in de overgangsfase het naast elkaar bestaande van twee regelingen zo veel mogelijk beperkt. De leesbaarheid van het plan en het dienstverleningsniveau is hiermee ook hoger.

14

3. Verwerken van input uit omgevingsvisie Keuze: wachten op beleidskeuzes uit Keuze: starten met omgevingsplan en later het omgevingsvisie tot de visie is vastgesteld omgevingsplan aanpassen op omgevingsvisie Het omgevingsplan wordt direct geladen met De ambities uit de omgevingsvisie worden later input uit de omgevingsvisie. na vertaald naar concrete regels. Keuze: De Omgevingsvisie Roerdalen 2050 is al vastgesteld. Dit betekent dat hiermee al rekening kan worden gehouden bij het vullen van het omgevingsplan.

4. Omgevingsplan vanuit ‘ja, mits’ of ‘nee, tenzij’ De omgevingswet gaat uit van het uitgangspunt ‘ja, mits’. Activiteiten die niet in het omgevingsplan worden gereguleerd, zijn toegestaan. Het huidig recht steunt op een ‘nee, tenzij’ principe. Bouwen is bijvoorbeeld pas toegestaan als dit volgens de regels van het bestemmingsplan mogelijk is en zo niet, dan is het verboden. Keuze: Ja, mits. Deze werkwijze handelt in de geest van de Omgevingswet en sluit ook aan bij onze gemeentelijke kernwaarden en hetgeen hierover al eerder beschreven is. 5. Te hanteren aanpak voor het opstellen van het omgevingsplan Keuze: projectmatige aanpak Keuze: flexibele en wendbare aanpak Aan de hand ven een plan van aanpak/ Direct aan de slag. Een deel van het projectplan het omgevingsplan uitvoeren. omgevingsplan opzetten en vervolgens in tijdframes kijken wat er nog moet gebeuren. Keuze: Van belang in de aanpak is de beschikbare capaciteit, maar ook flexibel en wendbaar kunnen zijn. Onderhavige keuzenotitie geeft een eerste aanzet voor een projectmatige aanpak, echter het daadwerkelijk vullen van het plan zal al lerend en in de praktijk plaatsvinden aan de hand van de opgedane kennis op dat moment. Gezien de stand van zaken in het wetgevingsproces en de techniek/software is het niet mogelijk om op voorhand alle keuzes en mogelijkheden over de regelwijze aan de voorkant uit te denken.

Ook omdat nog niet voor alle thema’s van het omgevingsplan nu al duidelijk is wat op welke wijzen geregeld moet worden. 6. Functies, activiteiten en/of gebieden De Omgevingswet bepaalt dat regels gesteld kunnen worden over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Deze regels in het omgevingsplan moeten zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee het borgen van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dat kan op twee manieren: 1. door in het omgevingsplan regels te stellen voor activiteiten; 2. door in het omgevingsplan een functie toe te kennen aan een locatie en vervolgens regels te stellen voor activiteiten binnen deze functie. Activiteiten In deze systematiek staan activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf en houden van kantoor. Per activiteit worden vervolgens normen gesteld of randvoorwaarden opgenomen. 15

Functies Naast het borgen van een goede kwaliteit van de leefomgeving door het opnemen van activiteiten, kan in het omgevingsplan aanvullend ook een functie toegekend worden aan een locatie. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld wonen, detailhandel, kantoor, dienstverlening, bedrijven, verkeer of natuur. Eén locatie kan ook meerdere functies hebben.

Belangrijk is om onderscheid te maken tussen activiteiten in de zin van het omgevingsplan en activiteiten of handelingen die een initiatiefnemer verricht. Een handeling van een initiatiefnemer kan meerdere activiteiten omvatten. Een voorbeeld hiervan is een initiatiefnemer die een aanbouw aan zijn woning gaat bouwen. Behalve de activiteit bouwen, omvat deze handeling bijvoorbeeld ook de activiteit roeren van de grond.

Aan een bepaalde wijk kan de functie ‘wonen’ worden toegedeeld. Het toedelen van een functie is handig omdat de functie aangeeft wat er op de locatie wel en niet mag. De functie 'wonen' geeft aan dat de activiteiten die plaatsvinden op die locatie te maken moeten hebben met 'wonen' en niet met bijvoorbeeld industriële activiteiten. Het toedelen van een functie aan een locatie is daarmee een hulpmiddel. Dit helpt bij het stellen van regels voor die locatie om te voldoen aan dat beeld.

Keuze: In het domein van de Omgevingswet is een activiteit ieder menselijk handelen waarbij, of ieder menselijk nalaten waardoor een verandering of effect in de fysieke leefomgeving wordt of kan worden bewerkstelligd. Op grond van artikel 4.2 lid 1 Omgevingswet bevat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente de regels die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het omgevingsplan bereikt door het zodanig stellen van regels over activiteiten en de locaties waar die activiteiten wel of juist niet verricht mogen worden dat onderling evenwicht ontstaat. De evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan in het omgevingsplan worden vastgelegd door gebieden een functie te geven en die gebieden te begrenzen met coördinaten waardoor ze op een kaart als functie worden weergegeven, in combinatie met het stellen van regels over bij die functie behorende activiteiten. Dit wordt een functie-aanduiding genoemd. In deze zin is een functie het gebruiksdoel of de status die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Het uitsluitend toedelen van functie-aanduidingen aan een locatie heeft geen zelfstandig rechtsgevolg en leidt op zichzelf niet tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Het rechtsgevolg en het evenwicht ontstaan pas door regels te stellen over activiteiten. Het bereiken van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan ook door het stellen van regels over activiteiten zonder gebruik te maken van functie-aanduidingen. Op deze manier kan een aantal varianten van het omgevingsplan ontstaan: • in het omgevingsplan wordt het hele grondgebied van de gemeente gevuld met functieaanduidingen; • in het omgevingsplan komen geen functie-aanduidingen voor (er wordt alleen gereguleerd met activiteiten). Dus een opzet in de vorm van een verordening. Wat mag er? Hierbij is inzicht in bestaande gebruik en/of bebouwing via separaat product in DSO van belang. Dit is niet handig/praktisch; • in het omgevingsplan komen functie-aanduidingen voor maar niet grondgebied-dekkend (er zijn delen waar niet met functie-aanduidingen maar alleen met activiteiten wordt gereguleerd). Enkele andere aandachtspunten zijn: • termen functie en activiteit kunnen door elkaar worden gebruikt. • er is geen verplichting om een gebruiksdoel (= bestemming) van een locatie (via een functie) vast te leggen. • het omgevingsplan bevat geen verbeelding, zoals een bestemmingsplan. Wel is er een vertaling van de juridische regels naar een kaartbeeld als deze geannoteerd zijn (regels op de kaart in het DSO-LV), 16

•

in het DSO zal veelal gezocht worden op activiteiten (vanaf een adres).

Conclusies: er wordt voor gekozen activiteiten centraal te stellen: uitgangspunt is een standaardregeling (voor bijvoorbeeld kappen, bouwen, wonen) en maatwerk waar nodig. Bij het werken vanuit functie is er namelijk veel overlap met (regels over) activiteiten, bijvoorbeeld bouwregels die voor veel functies hetzelfde zijn. Opgemerkt wordt dat de wetgever er in een aantal gevallen van uitgaat dat voor bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving de systematiek van functie-aanduiding in het omgevingsplan wordt toegepast. Een voorbeeld is de begripsbepaling van beschermd monument in de begripsbepalingen van het Besluit bouwwerken leefomgeving: monument of archeologisch monument waaraan in het omgevingsplan de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven. 7. Regels voor activiteiten Keuze: gemeente brede regels Keuze: locatie specifieke regels De visie van de wetgever op het omgevingsplan is dat het omgevingsplan een meer verordend karakter heeft, waarbij het uitgangspunt is dat regels op een zo groot mogelijk schaalniveau worden opgenomen. Passend binnen dit uitgangspunt is dat activiteiten zoveel mogelijk gemeente breed worden gereguleerd. Indien nodig kunnen vervolgens gebiedsgerichte regels worden opgenomen. Indien ook daarmee niet volstaan kan worden, kunnen locatiegerichte regels opgenomen worden. Keuze: De keuze op dit onderdeel hangt samen met keuze onder punt 6.

Het uitgangspunt is om regels breed in te steken (activiteit-gericht) en locatie specifiek waar moet of nodig is. 8. Open of gesloten normen Open normen: kwalitatieve beschrijving, bijvoorbeeld een goede ruimtelijke kwaliteit (en hier beleid op maken). Gesloten normen: direct duidelijke normen, bijvoorbeeld de hoogte van een gebouw mag maximaal X meter zijn, of ‘de geurbelasting door activiteiten op een geurgevoelig gebouw bedraagt in de hele gemeente niet meer dan 3,0 odour units’. Voordelen open normen Nadelen open normen Open normen bieden meer flexibiliteit. Open normen laten zich moeilijk vertalen in Beleidsregels kunnen worden aangepast zonder toepasbare regels. Daarmee zal een dat het omgevingsplan hoeft te worden initiatiefnemer op basis van een open norm niet aangepast. Dat betekent een tijdsvoordeel. met zekerheid kunnen beoordelen of het plan Open normen bieden meer voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Een gemeentelijke toets is in (vrijwel) alle beoordelingsvrijheid, op basis van de gevallen noodzakelijk. omstandigheden van het concrete geval. Open normen bieden minder duidelijkheid dan gesloten normen, omdat er nog een gemeentelijk afweging gemaakt moet worden. Open normen zijn ook niet in alle gevallen toepasbaar.

Met name bij (handhavings)bepalingen waaraan een boetebepaling wordt gekoppeld, moet terughoudend worden omgegaan met het gebruik van open normen. Keuze: We laten het gebruik van open of gesloten normen afhangen van het concrete geval. Voorgesteld wordt om per te reguleren thema/activiteit te bepalen of een open dan wel gesloten 17

norm daarvoor het meest geschikte instrument is. Het is niet mogelijk om hiervoor generiek een keuze te maken. Voor bijvoorbeeld een bestaande woonwijk waar slechts in beperkte mate ruimte wordt geboden voor nieuwe ontwikkelingen is het gebruik van veelal gesloten normen meer voor de hand liggend dan in een gebied waar veel ruimte wordt geboden voor initiatieven. Voor een thema als vergunningsvrij bouwen ligt het gebruik van gesloten normen meer voor de hand dan voor een thema als parkeren. Voor laatstgenoemd thema wordt in veel bestemmingsplannen al gebruik gemaakt van open normen.

9. Doel- of middelvoorschriften Het stellen van regels om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen Doelvoorschriften Middelvoorschriften Een voorschrift met norm. De Initiatiefnemer mag slechts een techniek/maatregel initiatiefnemer kan zelf bepalen toepassen. Bijvoorbeeld: alleen bebouwing realiseren als welke techniek of maatregel wordt deze voorzien wordt van een dove gevel. De toepassing gebruikt om aan de norm te van een geluidscherm is dus niet toegestaan. Regulering is voldoen. met middelvoorschriften beter controleerbaar. Bijvoorbeeld: een maximaal aantal decibel geluid is toegestaan. Om dit Wel is in de wet nog de mogelijkheid van gelijkwaardigheid te bereiken kan initiatiefnemer zelf opgenomen. Indien een initiatiefnemer kan aantonen dat bepalen hoe hij onder dit maximum een andere techniek of maatregel tot een gelijkwaardige oplossing leidt als de voorgeschreven maatregel, is dit blijft. Het bevordert innovatie. alternatief toch mogelijk. Belangrijk is in dat geval dat voor het betreffende middelvoorschrift is opgenomen met welk motief die regel is gesteld, om daarmee af te kunnen wegen of er sprake is van gelijkwaardigheid. Keuze: Het uitgangspunt van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk te werken met doelvoorschriften. In overleg met de milieuspecialisten wordt onderzocht of dit werkbaar is. 10.

Bestaande activiteiten reguleren/bestaande situatie Het omgevingsplan heeft meer het karakter van een verordening dan het bestemmingsplan. Het reguleert activiteiten die nieuw zijn of waaraan iets verandert. De bestaande (legale) situatie wordt gerespecteerd. Er zijn echter verschillende redenen waarom het wenselijk is om inzicht te hebben in wat die bestaande (legale) situatie is. Regels in het omgevingsplan kunnen verwijzen naar bestaande bebouwing of een bestaande situatie. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het vergunningvrij mogen plaatsen van een dakkapel of bijgebouw bij een bestaand hoofdgebouw. Of aan uitbreidingsmogelijkheden onder de voorwaarde dat het aantal woningen niet toeneemt. In deze situaties is het van belang te weten wat het hoofdgebouw is of hoeveel woningen er al aanwezig zijn. Ook zal een inwoner of ondernemer die een pand wil kopen, moet kunnen controleren of het betreffende pand legaal aanwezig is. Dat kan nu door in het bestemmingsplan te controleren of bijvoorbeeld de betreffende bebouwing is opgenomen binnen een bouwvlak. Indien de regels in het omgevingsplan alleen betrekking hebben op nieuwe activiteiten, is niet meer te controleren of de betreffende bebouwing legaal aanwezig is. Dat kan dan alleen door contact op te nemen met de gemeente om vergunningen op te vragen. Dat past niet bij het leidende principe om de gebruiker centraal te stellen.

Ook vanuit toezicht en handhaving is het eenvoudiger om bestaande bebouwing te kunnen controleren op basis van het omgevingsplan, dan in alle gevallen de verleende vergunningen op te moeten zoeken.

18

Keuze: Het vastleggen van de bestaande bebouwing in het omgevingsplan of separaat hiervan in het DSO. Het DSO biedt de mogelijkheid om de bestaande situatie als extra kaartlaag beschikbaar te stellen. De bestaande situatie is dan beschikbaar, maar geen onderdeel van het omgevingsplan. Op dit moment is de keuze dat de bestaande situatie inzichtelijk moet zijn. Of dit juridisch in het omgevingsplan zal zijn of met een losstaande kaartlaag of extern systeem bepalen we zodra er meer informatie over de voor- en nadelen beschikbaar is en we meer weten over de mogelijkheden die het DSO biedt. Ook de ervaringen die we opdoen met het opstellen van de regelset zullen hierbij bepalend zijn. Het vastleggen van de bestaande situatie in een separaat systeem lijkt vanuit financieel en arbeidsintensief oogpunt niet haalbaar. In de veranderopgave van meerdere bestemmingsplannen, verordeningen, beleidsregels en andere wet- en regelgeving naar één omgevingsplan staat in de eerste fase een beleidsneutrale transitie voorop.

19

4.

Inhoudsopgave, structuur en basis regelset

Op basis van de hoofdkeuzes, zoals voorgesteld in hoofdstuk 3, kan een verdere verdieping plaatsvinden over waar de verschillende mogelijke regels in de opbouw van het omgevingsplan een plek krijgen. Het gaat dan om regels over: • gebiedsgerichte gebruiks- en bouwactiviteiten, zoals die nu zijn opgenomen in bestemmingsplannen; • allerlei activiteiten uit diverse gemeentelijke verordeningen, zowel gebiedsgericht als algemeen geldend voor het gehele gemeentelijke grondgebied (integratie van verordeningen in het omgevingsplan); • algemeen geldende regels voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, aanlegactiviteiten met betrekking tot (spoor)wegen en overige activiteiten uit de bruidsschat die gemeenten naar eigen inzichten kunnen laten vervallen, overnemen of wijzigen; • de doorwerking van de instructieregels van het Rijk en de provincie. 4.1 Inhoudsopgave en structuur regels De opbouw van de regels in deel 2 is in principe vrij, maar dient wel te voldoen aan de zogenaamde ‘artikelstructuur’ omdat dit deel machineleesbaar moet zijn. De regels bestaan in ieder geval altijd uit hoofdstukken met daarin artikelen. Er moet worden begonnen met een hoofdstuk 1. Algemene bepalingen dat in ieder geval dient te bestaan uit de begripsbepalingen en de meet- en rekenbepalingen. -

Hoofdstuk Titel Afdeling Paragraaf Subparagraaf Subsubparagraaf Artikel Lid

Bij het opstellen van een omgevingsdocument moet rekening worden houden met de manier waarop onderdelen van dat document in het stelsel opereren, wat een gebruiker van het omgevingsloket straks te zien krijgt en hoe je kunt zorgen dat de dienstverlening die wordt geleverd past bij het ambitieniveau. De manier waarop het omgevingsplan wordt opgesteld en gestructureerd heeft dus consequenties voor andere onderdelen van het dienstverleningsniveau. Het doel is niet alleen een machineleesbaar omgevingsplan te creëren (dus raadpleegbaar in het DSO), maar ook een omgevingsplan dat zo is opgebouwd dat deze voor de burger (maar ook de interne gebruiker) logisch navolgbaar is (oftewel mensleesbaar). Mede op basis van voorbeelden van de VNG en Op Dezelfde Leest3 wordt voor de inhoudsopgave c.q. structuur van het regeldeel de volgende opzet (op hoofdlijnen) voorgesteld:

3 Platform31, kennis- en netwerkorganisatie van stad en regio

20

Hoofdstuk 1 Algemeen Afdeling 1.1 Begrippen • Artikel 1.1 Begripsbepalingen • Artikel 1.2 Meet- en rekenbepalingen Afdeling 1.2 Afdeling 1.3 Afdeling 1.4

Algemene indieningsvereisten omgevingsvergunning Anti-dubbeltelbepaling Normadressaat

Hoofdstuk 2 Doelen en omgevingswaarden Afdeling 2.1 Doel omgevingsplan • Artikel 2.1 Algemene omgevingsdoelen • Artikel 2.2 Specifieke omgevingsdoelen [gereserveerd] Afdeling 2.2 Verplichte omgevingswaarden [gereserveerd] Afdeling 2.3 Facultatieve omgevingswaarden [gereserveerd] Hoofdstuk 3 Programma’s [optioneel/gereserveerd] Hoofdstuk 4 Aanwijzingen in de fysiek leefomgeving Afdeling 4.1 Gebieden Paragraaf 4.1.1 Woongebied Paragraaf 4.1.2 Buitengebied Paragraaf 4.1.3 Werkgebied Paragraaf 4.1.4 Bodem Paragraaf 4.1.5 Natuur en landschap Paragraaf 4.1.6 Archeologie Paragraaf 4.1.7 Water Afdeling 4.2 Objecten Paragraaf 4.2.1 Monumenten Afdeling 4.3 Thema’s 4 Paragraaf 4.3.1 Parkeren Paragraaf 4.3.2 Welstand Paragraaf 4.3.3 Cultureel erfgoed Paragraaf 4.3.4 Kabels en leidingen Paragraaf 4.3.7 Geur Paragraaf 4.3.8 Externe veiligheid Paragraaf 4.3.9 Geluid Paragraaf 4.3.10 Flora en fauna Paragraaf 4.3.11 Energie Paragraaf 4.3.12 Gezondheid Paragraaf 4.3.13 Trillingen[gereserveerd] Paragraaf 4.3.14 Luchtkwaliteit [gereserveerd]

4 Alternatief: Afdelingen verdelen in Fysieke functies, Thematische functies, Milieuthema's

Optie: Benaming/onderverdeling in gebieden/thema’s gelijk stellen aan benamingen uit omgevingsvisie

21

Hoofdstuk 5 Activiteiten5 Afdeling 5.1. Gebruik Paragraaf 5.1.1 Gebruik algemeen • Artikel 5.1 Strijdig gebruik • Artikel 5.2 Erven en terrein Paragraaf 5.1.2 Wonen • Artikel 5.3 Wonen • Artikel 5.4 Woonwagen • Artikel 5.5 Kamerverhuur • Artikel 5.6 Bedrijf aan huis • Etc. Paragraaf 5.1.3 Bedrijf Paragraaf 5.1.4 Groen Paragraaf 5.1.5 Verkeer Etc. Afdeling 5.2 Bouwen Paragraaf 5.2.1 Algemene bouwregels Paragraaf 5.2.2 Hoofdgebouw Paragraaf 5.2.3 Bijbehorende bouwwerken Paragraaf 5.2.4 Garageboxen Etc. Afdeling 5.3 Afdeling 5.4 Afdeling 5.5 Afdeling 5.6 Afdeling 5.7 Afdeling 5.8 Afdeling 5.9 Etc.

Oprichten, instandhouden, wijzigen en slopen van bouwwerken (Civiel)technische werken Bedrijfsmatige activiteiten Kappen Standplaatsen Markten Overige activiteiten

Hoofdstuk 6 Afdeling 6.1 Afdeling 6.2

Financiële bepalingen Kostenverhaal Nadeelcompensatie

Hoofdstuk 7 Afdeling 7.1

Beheer en onderhoud Onderhoud- en instandhoudingsverplichtingen

Hoofdstuk 8 Procesregels Afdeling 8.1 Voorbereiding van besluiten [gereserveerd] Afdeling 8.2 Advies • Artikel 8.1 Omgevingscommissie Afdeling 8.3 Maatschappelijk draagvlak/participatie Hoofdstuk 9 Afdeling 9.1 Afdeling 9.2

Toezicht en handhaving Kwaliteitsbevordering vergunningverlening, toezicht en handhaving Strafbepaling [gereserveerd]

5 Waar nodig regels splitsen in woongebied, buitengebied en werkgebied

22

Hoofdstuk 10 Monitoring [gereserveerd] Hoofdstuk 11 Overgangsrecht Afdeling 11.1 Overgangsrecht Afdeling 11.2 Bruidsschat Hoofdstuk 12 t/m 21 gereserveerd Hoofdstuk 22 Activiteiten bruidsschat6 Hoofdstuk 23 gereserveerd Hoofdstuk 24 TAM-IMRO plannen Hoofdstuk 25 Slotbepalingen Afdeling 25.1 Uitvoerbaarheid en evaluatie Afdeling 25.2 Overige bepalingen Bijlagen bij het omgevingsplan De beoogde opzet van de inhoudsopgave heeft een zogenaamde systematische opbouw. De opbouw van het omgevingsplan is gebaseerd op de groepering van regels met eenzelfde functie of doel: wat de regels beogen te regelen. Deze opbouw past in feite bij elke aanpak (thematisch, gebiedsgericht of een combinatie daarvan, zie hoofdstuk 3). De voordelen van een systematische structuur/opbouw is dat er een platte, eenvoudige opzet met weinig/minder dwarsverbanden ontstaat. NB. De voorgestelde inhoudsopgave/structuur is nog niet volledig ingevuld. De aangegeven afdelingen, paragrafen en artikelen zijn niet limitatief opgesomd. In de verdere uitwerking van de regelset (zie ook paragraaf 4.3) wordt deze verder uitgediept. 4.2 Doelen van het omgevingsplan Artikel 2.1 bepaalt de doelen van het omgevingsplan. In artikel 1.3 Omgevingswet staan de maatschappelijke doelen van de wet beschreven. Het is niet nodig om deze doelen één-op-één over te nemen in het omgevingsplan.

De gemeente kan wel verduidelijken waar het omgevingsplan zich op richt, met andere woorden: welke doelen, met het oog op de doelen van artikel 1.3 Omgevingswet worden nagestreefd. Als in het omgevingsplan geen uitwerking van de doelen is opgenomen, gelden de maatschappelijke doelen van de wet. Het opnemen van een specifieke doelstelling kan de beheerslasten verlagen aangezien de doelstelling doorwerkt in het VTH-proces op grond van het omgevingsplan. Bijvoorbeeld bij het opstellen van maatwerkvoorschriften op basis van het omgevingsplan of bij het beoordelen van gelijkwaardige maatregelen. De doelstelling kan daarnaast ook doorwerken in de zorgplicht. Bij het bepalen of aan de zorgplicht is voldaan, kan betekenis toekomen aan de doelstelling. Tot slot kan de doelstelling van het omgevingsplan doorwerken in de manier waarop activiteiten worden gereguleerd. Voor de beginfase wordt er voor gekozen om in artikel 2.1 uit te gaan van de vaste, en relevante, doelen die voortvloeien uit de Omgevingswet en de gemeentelijke Omgevingsvisie. Dit is in beginsel 6 Dit betreft de bruidsschat die van rechtswege in het tijdelijke omgevingsplan staat

23

een vaste opsomming van doelen die in zekere mate in elk gebied relevant zijn. In artikel 2.2 is ruimte om doelen die specifiek relevant zijn voor de betreffende wijziging van het omgevingsplan op te nemen. Dit zijn optionele doelen die per gebied kunnen verschillen. Deze worden alleen opgenomen als de algemene doelen hierin onvoldoende voorzien of als een nadere concretisering gewenst is. Algemene doelen Het omgevingsplan is, met het oog op de doelen van artikel 1.3 van de Omgevingswet, gericht op: a. het beschermen van Roerdalen als een landelijke en groene gemeente; b. het waarborgen van een prettig woon-, werk- en reactief klimaat; c. het waarborgen van de veiligheid; d. het beschermen van de gezondheid; e. het beschermen van het milieu; f. het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening; g. het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden; h. het behoud van cultureel erfgoed; i. de natuurbescherming; j. het tegengaan van klimaatverandering en waarborgen van duurzaamheid; k. de kwaliteit van bouwwerken; l. een evenwichtige toedeling van functies aan locaties; m. het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten; n. het beheer van infrastructuur; o. het beheer en behoud van watersystemen; p. het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen; q.

het beheer van natuurlijke hulpbronnen; r. het beheer van natuurgebieden; s. het gebruik van bouwwerken; t. het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen. 4.3 Basisregelset Om van het tijdelijke omgevingsplan van rechtswege tot het daadwerkelijke omgevingsplan te komen wordt, zoals in hoofdstuk 3 al aangegeven, voorgesteld om te starten met de transformatie van de huidige bestemmingsplanregels (al dan niet fasegewijs per type gebied). Aansluitend bij de voorgestelde inhoudsopgave worden dan de huidige ruimtelijke regels uit onze huidige bestemmingsplannen gegroepeerd en vertaald naar de juiste plek in de structuur van het omgevingsplan (met name de hoofdstukken 4 en 5). Deze regels vormen dan de (beleidsneutrale) basisregelset. Het voordeel van het werken met een basisregelset is dat wij als gemeente zelf de opzet en inhoud van het (eerste) nieuwe deel van het omgevingsplan bepalen en dit niet overlaten aan de eerste initiatiefnemer die voor een bepaald project het tijdelijke omgevingsplan moet wijzigen in een nieuw deel en hierbij dan zelf de opzet bepaalt. De wetgever heeft namelijk bepaald dat er maar één omgevingsplan voor het gehele ambtsgebied van de gemeente mag zijn.

4.4 Vervolgproces vullen omgevingsplan Nadat de basis regelset is opgesteld, dit kan eventueel in de vorm van een pilot bij een eerste project, en verankerd in het DSO is de vervolgstap om op basis van de keuzes over de ontwerpvragen uit hoofdstuk 3 deze basis regelset verder aan te vullen door het toevoegen van de onderdelen/regels van de verordeningen en beleidsregels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en daarna de bruidsschat. 24

Het opstellen van het omgevingsplan is en blijft voorlopig echter een proces waarbij we al doende zullen leren. Dit leidt onherroepelijk tot gewijzigde inzichten. Het proces dat we volgen zal dus vooral lerend zijn. Het blijft altijd mogelijk om ook de opbouw van het omgevingsplan weer aan te passen. Als dat noodzakelijk en aan de orde is, zal hierover afzonderlijke besluitvorming plaatsvinden. Het is overigens wel onze ambitie de regels van het omgevingsplan uiteindelijk zodanig vorm te geven dat de regelgeving kan bijdragen aan betere en snellere besluitvorming. Denk bijvoorbeeld aan een beter inzicht vooraf over vergunningplichten en indieningsvereisten. Wij zullen daarom vanuit de bedoeling van de Omgevingswet voor alle regels (zoveel als mogelijk beleidsneutraal) nagaan of ze nodig zijn (deregulering), of ze begrijpelijk zijn (juridisch) en of ze toepasbaar gemaakt moeten worden. Toepasbare regels zijn een vertaling van de juridische regels voor activiteiten in de vorm van een vragenboom. Initiatiefnemers kunnen door deze vragenbomen in het DSO direct hun initiatief toetsen. Het maken van toepasbare regels op basis van het omgevingsplan is echter geen verplichting. In de overgangsfase wordt daarom de nadruk eerst gelegd op het stapsgewijs opbouwen van het volwaardige nieuwe omgevingsplan.

Pas daarna zal worden bekeken of op basis van het omgevingsplan toepasbare regels kunnen worden opgesteld. Te wijzigen en vast te stellen onderdelen van het omgevingsplan zullen voor besluitvorming worden voorgelegd aan de gemeenteraad of het college (indien hiervoor een delegatiebesluit is genomen).

25

5.

Bruidsschat en verordeningen

5.1 De bruidsschat Onder de Omgevingswet verhuist een aantal regels van het Rijk naar gemeenten en waterschappen. Het Rijk zorgt er met het Invoeringsbesluit Omgevingswet voor dat deze regels, voor gemeenten, automatisch in het tijdelijke omgevingsplan komen. Deze regels noemt men de 'bruidsschat'. De bruidsschat bestaat uit regels die ruwweg kunnen worden ingedeeld in drie thema’s: • activiteiten met betrekking tot bouwen, open erven en terreinen; • milieubelastende activiteiten; • overige activiteiten. Het overzetten van deze rijksregels is beleidsneutraal of beleidsarm gedaan: de essentie van de regels is ongewijzigd. Wel is de bruidsschat aangepast aan de terminologie van de Omgevingswet. Ze voldoen echter nog niet aan álle eisen van de Omgevingswet. Bovendien kunnen de regels afwijken van lokale regels. De bruidsschat is, zoals eerder al beschreven, onderdeel van het tijdelijke omgevingsplan en staat al in het omgevingsloket van het DSO. De bruidsschat vormt daardoor digitaal gezien het eerste omgevingsplan en bestaat uit: • een hoofdstuk 1 met artikel 1.1 waarin de begripsbepalingen zijn opgenomen; • een hoofdstuk 22 waarin regels over activiteiten zijn opgenomen. Een (deel)omgevingsplan dat in het omgevingsloket van het DSO wordt geplaatst, vormt samen met de bruidsschat digitaal gezien één geconsolideerd omgevingsplan.

Dat omgevingsplan bestaat dan uit een tijdelijk deel (de bruidsschat) en een nieuw deel. De begripsbepalingen in de hoofdstukken 1 van de bruidsschat en het (deel)omgevingsplan dienen op elkaar aan te sluiten c.q. mogen geen overlap hebben. Hoofdstuk 22 van de bruidsschat zal in het begin van de overgangsfase als een apart tijdelijk hoofdstuk in het geconsolideerde omgevingsplan blijven staan. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen we de bruidsschatregels omzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. We mogen zelf bepalen of we de regels van de bruidsschat ongewijzigd omzetten, ze aanpassen en omzetten of laten vervallen. Enkele redenen om de regels uit de bruidsschat kritisch te bekijken zijn: • het aanpassen van de regels aan de situatie in de gemeente. Bijvoorbeeld indien er sprake is van een gebied waarin handhavers niet makkelijk kunnen werken met bijvoorbeeld de standaard geluidvoorschriften uit de bruidsschat; • het vereenvoudigen of verruimen van de regels en normen. Denk hierbij aan een bedrijventerrein waarbij de set geluidvoorschriften uit de bruidsschat wordt vervangen door een voorschrift om inpandig te laden en te lossen; • het schrappen van regels over activiteiten die niet in de gemeente voorkomen.

Door specifieke zorgplichten in de bruidsschat is er altijd een vangnet voor gevallen waarin zo'n regel toch nodig blijkt; • het opstellen van maatwerkvoorschriften voor bijzondere situaties. Denk aan een enkel bedrijf dat op korte termijn niet kan voldoen aan de regels van de bruidsschat. Hiervoor kunnen maatwerkvoorschriften worden opgesteld; • het aanpassen van de regels aan nieuwe ontwikkelingen. Denk aan technische ontwikkelingen of milieu gerelateerde aspecten.

26

Gezamenlijk met de MER gemeenten en Omgevingsdienst is een werkgroep bruidsschat samengesteld die bezig is met de inhoudelijke beoordeling van de bruidsschat. De voorstellen en keuzes die uit deze werkgroep naar voren komen en moeten leiden tot een inpassing in het nieuwe omgevingsplan en worden nog afzonderlijk voor besluitvorming voorgelegd. Indien de uitvoeringspraktijd met zich meebrengt dat bepaalde onderwerpen uit de bruidsschat eerder gewijzigd moeten worden vastgelegd in het omgevingsplan dan wordt dit onderdeel naar voren gehaald in de planning. Niet alle regels uit de bruidsschat voldoen namelijk aan de eisen van de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dit betreft met name de regels voor geur, geluid en trillingen. Indien noodzakelijk wordt deze onderdelen eerder in een afzonderlijk wijzigingsbesluit voorbereid. Op dit moment is deze noodzaak er overigens niet. 5.2 Verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving Zoals in hoofdstuk 1 aangegeven maakt een aantal verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving van rechtswege deel uit van het tijdelijke omgevingsplan: 1. de regels uit de gemeentelijke verordening over de archeologische monumentenzorg (artikel 38 eerste lid van de Monumentenwet 1988 zoals deze luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet); 2. de gemeentelijke geurverordening (artikel 6 Wet geurhinder en veehouderij); 3.

de gemeentelijke verordening over het afvloeien van hemelwater (artikel 10.32a Wet milieubeheer). Daarnaast zijn er regels voor de fysieke leefomgeving die nu nog in andere dan de hierboven genoemde gemeentelijke verordeningen staan, bijvoorbeeld in de APV en de Bouwverordening. Deze maken geen deel uit van het tijdelijke Omgevingsplan en worden ook niet zichtbaar in het DSO. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt voor alle in werking zijnde verordeningen, nadere regels en ook beleidsregels voor Roerdalen, die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, geïnventariseerd welke grondslag deze hebben en welke verwijzingen naar wet- en regelgeving er in deze verordeningen en regels staan en komen te vervallen als gevolg van inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze technische aanpassingsronde is nodig om de rechtsgeldigheid van deze verordeningen in stand te houden na inwerkingtreding van de Omgevingswet voor zolang dat deze nog niet zijn verankerd in het nieuwe omgevingsplan. Dit wordt middels een afzonderlijk raadsbesluit aan de gemeenteraad voorgelegd. Stap 2 is vervolgens een inventarisatie van de regels uit verordeningen die zien op de fysieke leefomgeving en overheveling hiervan naar het omgevingsplan. Tot dat de verordeningen zijn verwerkt in het Omgevingsplan, blijven de verordeningen gewoon gelden.

De gemeente heeft tot eind 2029 de tijd om de noodzakelijke regels uit de verordeningen om te zetten naar het Omgevingsplan.

27

De gemeentelijke verordeningen die van rechtswege onderdeel uitmaken van het tijdelijke omgevingsplan zijn niet zonder meer in het omgevingsloket (als aparte laag) zichtbaar en het is dus aan de gemeente om te bepalen hoe ze daarmee om gaat. Het is bijvoorbeeld mogelijk om deze verordeningen als het type beheersverordening alsnog op www.ruimtelijkeplannen.nl te plaatsen door middel van een werkingsgebied met daaraan een PDF gekoppeld. Dan worden ook deze regelingen automatisch via de overbruggingsfunctie in het omgevingsloket van het DSO getoond. Er ontstaat dan een vergelijkbare situatie als voor bestemmingsplannen; de laag ‘verordeningsregels’ is apart in het omgevingsloket zichtbaar als onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan. Een andere mogelijkheid om de zichtbaarheid van deze gemeentelijke verordeningen te regelen, is om bij het opstellen van het eerste (deel)plan meteen de regels die zien op de fysieke leefomgeving uit deze gemeentelijke verordeningen over te hevelen uit het tijdelijke deel naar het volwaardige omgevingsplan. Vanwege capaciteit richten we ons nu eerst op de minimale acties die vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet moeten worden uitgevoerd en het opstellen van en basisregelset. Vooralsnog worden er geen werkzaamheden uitgevoerd wat betreft de zichtbaarheid van de bedoelde gemeentelijke verordeningen in het omgevingsloket.

28

6. Omgevingswaarden en programma’s 6.1 Omgevingswaarden Een omgevingswaarde is één van de instrumenten waarmee overheden het beleid van een omgevingsvisie kunnen uitvoeren. Deze moet objectief zijn vast te stellen en meetbaar zijn. De rijksomgevingswaarden zijn vastgesteld in hoofdstuk 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Met een omgevingswaarde legt de gemeente de kwaliteit vast die ze voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Gemeenten mogen alleen omgevingswaarden vaststellen op terreinen waar het Rijk of de provincie dat niet hebben gedaan. In sommige gevallen mag de gemeente wel aanvullende of strengere omgevingswaarden vaststellen. Het Rijk of de provincie geeft bij de omgevingswaarde aan of deze mogelijkheid bestaat. Een gemeente kan geen strengere omgevingswaarde vaststellen als dat leidt tot onevenredige nadelen voor andere aspecten van de leefomgeving. Afwijkende omgevingswaarde Een afwijkende omgevingswaarde is een norm die afwijkt van een omgevingswaarde van het Rijk, bijvoorbeeld als de gemeente een strengere norm voor fijnstof wil hanteren. Aanvullende omgevingswaarde Een aanvullende omgevingswaarde geeft een norm die van belang is voor een onderwerp dat het Rijk regelt, terwijl die norm toch niet afwijkt van wat het Rijk regelt. Emissie van roet bijvoorbeeld, is een onderdeel van het onderwerp luchtkwaliteit. Het Rijk stelt eisen aan luchtkwaliteit.

De eisen gaan echter niet specifiek over roet, dus hier is een aanvullende omgevingswaarde mogelijk. Strengere afwijkende omgevingswaarde De rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit, zwemwater en grond- en oppervlaktewaterkwaliteit komen voort uit Europese richtlijnen. Deze Europese normen hebben een minimale resultaat- of inspanningsverplichting. Een afwijkende omgevingswaarde mag daarom alleen strenger zijn. Provincies en gemeenten krijgen daarmee extra ruimte om vorm te geven aan lokale of regionale kwaliteitsambities. Provincies en gemeenten mogen aanvullende en afwijkende (strengere) omgevingswaarden stellen voor luchtkwaliteit. Bij een aanvullende of afwijkende omgevingswaarde moet de gemeente of provincie ook de economische effecten betrekken. Het gaat dan om effecten op vestigingsklimaat, werkgelegenheid en bereikbaarheid. Voor zwemwater en grond- en oppervlaktewaterkwaliteit mag alleen de provincie afwijkende waarden vaststellen. Andere omgevingswaarden dan het Rijk heeft vastgesteld Een provincie of gemeente kan zelf besluiten om een omgevingswaarde te stellen voor onderwerpen waarover het Rijk geen omgevingswaarden stelt. Zo stelt het Bkl geen omgevingswaarde voor geurof lichthinder. Een provincie of gemeente kan hier wel voor kiezen. Hierbij weegt de overheid de samenhang van het beschermen en benutten van de leefomgeving af (artikel 2.1, lid 3 en 4 Omgevingswet).

Als een gemeente zelf omgevingswaarden vaststelt, moet ze hiervoor onderzoek laten doen door een onafhankelijk deskundige. Behalve als de omgevingswaarden worden gesteld op grond van instructieregels van het Rijk of de provincie. Op dit moment zijn er vanuit de diverse specialismen/milieuthema’s nog geen definitieve keuzes gemaakt om voor het grondgebied van de gemeente Roerdalen een afwijkende omgevingswaarde vast te leggen. Indien dit in een latere fase nodig blijkt/wenselijk is, wordt dit afzonderlijk ter besluitvorming voorgelegd.

29

Botsende belangen Een omgevingswaarde heeft direct invloed op de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld op wat er gebouwd mag worden. Daarom kan een omgevingswaarde botsen met andere belangen. De overheid moet altijd rekening houden met de samenhang tussen al die verschillende aspecten en belangen. Dit volgt uit artikel 2.1 lid 2 van de Omgevingswet. Een overheid mag geen strengere omgevingswaarde vaststellen als dat tot onevenredige nadelen voor andere aspecten van de leefomgeving leidt. Gemeenten mogen geen decentrale omgevingswaarden stellen die het gebruik, de instandhouding, de verbetering of de vernieuwing van een rijksweg of hoofdspoorweg rechtstreeks belemmeren (artikel 5.163 Bkl).

Verplichte omgevingswaarde Het geluidsproductieplafond bij industrieterreinen is de enige verplichte omgevingswaarde die opgenomen moet worden in het omgevingsplan. Roerdalen heeft 3 gezoneerde industrieterreinen. Voor alle gezoneerde industrieterreinen moeten de huidige geluidzones worden omgezet naar de systematiek van geluidproductieplafonds (GPP’s). Dit zijn referentiepunten gelegen rondom het industrieterrein. Het moment waarop de zonering van industrieterreinen uiterlijk moet zijn omgezet is nu nog niet bekend. Waarschijnlijk wordt dat ook 31-12-2029 (einde van de overgangsfase). De industrieterreinen moeten in ieder geval zijn omgezet wanneer voor een industrieterrein een omgevingsplan wordt opgesteld. Op dat moment is het noodzakelijk dat de zoneboekhoudingen van de industrieterreinen geüpdatet en geactualiseerd zijn. Een extern adviesbureau zal de berekeningen en rapportages voor het bepalen van de GPP’s moeten maken, tenzij in RUD-verband werkzaamheden worden opgepakt. Voor zover bekend zijn er op dit moment geen gezoneerde industrieterreinen waarbij op voorhand aanpassing eerder dan het einde van de overgangsfase gewenst is. 6.2 Programma’s Het instrument programma is, evenals de omgevingsvisie, een beleidsinstrument.

Het programma is een flexibel instrument dat de gemeente kan toepassen om de ambities en opgaven die zijn opgenomen in de omgevingsvisie nader uit te werken. In een programma formuleert de gemeente maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. 30

Er zijn onder de Omgevingswet vier soorten programma’s, twee daarvan zijn verplicht: • verplichte programma’s vanwege Europese richtlijnen; • verplichte programma’s bij het overschrijden van een omgevingswaarde; • programmatische aanpak; • vrijwillig programma. De gemeente Roerdalen hoeft geen verplicht programma op te stellen, maar kan er dus wel voor kiezen om een vrijwillig programma op te stellen. Een vrijwillig programma wil zeggen dat dit type programma uit eigen initiatief en behoefte inzetbaar is. Het zijn programma’s waarmee je als gemeente kunt laten zien welke doelen je belangrijk vindt en graag binnen een bepaalde termijn wilt behalen, waarbij concreet gemaakt moet worden hoe je dat doel precies wilt behalen. Het vrijwillige programma komt het meest voor en is een flexibel instrument. Je kunt bijvoorbeeld de inzet van andere instrumenten aankondigen, aangeven dat je een subsidieregeling wilt starten, beleidsregels wil opstellen, een communicatiecampagne beginnen, een samenwerkingsverband wil aangaan of de uitvoering van projecten ter hand wil nemen. Onderwerpen als energietransitie, klimaatadaptatie, gebiedsontwikkeling, verkeer en vervoer lenen zich goed om uit te werken in een programma. Programma's kunnen gelijktijdig met of volgend op een omgevingsvisie door het college worden vastgesteld.

Met een programma committeert een overheid zich niet alleen aan het nemen van concrete, samenhangende maatregelen, het zorgt ook voor kenbaarheid van beleid. Het programma is zelfbindend. Dit betekent dat het alleen het bestuur zelf bindt. Een programma kan wel burgers en bedrijven stimuleren om die dingen te doen die helpen om de doelstellingen te halen. Er is geen sprake van direct toezicht of handhaving op een programma. Wel is er een monitoringsplicht voor het bindende orgaan. 6.2.1 Uitvoeringsprogramma Omgevingsvisie Roerdalen 2050 In 2020 en 2021 is in samenspraak met inwoners, ondernemers, bezoekers, ketenpartners en raadsleden de Omgevingsvisie Roerdalen 2050 tot stand gekomen. De omgevingsvisie is op 8 juli 2021 door de gemeenteraad vastgesteld. Daarmee is de omgevingsvisie het belangrijkste ruimtelijke strategische kader voor de komende jaren. Om de doelen uit omgevingsvisie te kunnen realiseren zijn bij de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie (hoofdstuk 6: Werken met de Omgevingsvisie) maatregelen genoemd. Eén van deze maatregelen is het opstellen van een projectenlijst met daarin fysieke projecten (passend in de Omgevingsvisie Roerdalen 2050) die de komende jaren uitgevoerd gaan worden. De projectenlijst is verankerd in het Uitvoeringsprogramma Omgevingsvisie Roerdalen 2050.

In dit programma wordt de gemeentelijke projectenlijst, als concrete uitwerking van de omgevingsvisie, nader uitgewerkt en toegelicht en per project een relatie gelegd met de omgevingsvisie. Buiten het realiseren van projecten die bijdragen aan het bereiken van de doelen uit de omgevingsvisie is een projectenlijst ook noodzakelijk in het kader van kostenverhaal. In de omgevingsvisie is het Kwaliteitskader Roerdalen opgenomen, waarin voor projecten buiten de contour een (financiële) tegenprestatie wordt gevraagd. Voor deze te ontvangen financiële middelen moet worden aangetoond op welke wijze deze worden ingezet. Ook daarvoor dient het programma, omdat het projecten in samenhang met de omgevingsvisie en onderling tussen de projecten brengt. Tevens kan dit programma als opstap worden beschouwd voor de nadere uitwerking van het kostenverhaal binnen de gemeente. Hiermee kunnen we kostendragers (winstgevende projecten) inzetten voor de realisatie van projecten die geld kosten (zoals bijvoorbeeld de verdunningsgebieden). 31

Eén van de maatregelen die in een programma kan worden opgenomen, is het sturen op de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving door het opnemen van juridische bindende regels in het omgevingsplan. Uit het uitvoeringsprogramma Omgevingsvisie Roerdalen 2050 volgen geen juridische regels die in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Indien er in de toekomst wel van zulke regels zijn vanuit andere/nieuwe uitvoeringsprogramma’s dan worden die verwerkt in het omgevingsplan.

32

7.

Instructieregels

7.1 Hoofdstuk 5 Besluit kwaliteit leefomgeving Een omgevingsplan moet worden opgesteld en gewijzigd conform de eisen van de Omgevingswet en voldoen aan de provinciale instructieregels en aan de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het Bkl stelt kaders aan het omgevingsplan. Hoofdstuk 5 van Het Bkl bevat de normen en instructieregels die gelden voor omgevingsplannen en die zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De instructieregels gaan over het uitvoeren van taken en het gebruiken van instrumenten. De inhoud van het omgevingsplan wordt dus niet alleen bepaald door de onderdelen die er van rechtswege in zijn ondergebracht, maar ook door instructieregels van rijk en provincie. Deze instructieregels maken het noodzakelijk of juist onmogelijk, regels in het omgevingsplan op te nemen over activiteiten.

Hoofdstuk 5, afdeling 5.1, van het Bkl stelt regels met betrekking tot de volgende onderwerpen: • waarborgen van de veiligheid – externe veiligheid - (paragraaf 5.1.2) • beschermen van de waterbelangen, zoals primaire watergangen (paragraaf 5.1.3) • beschermen van de gezondheid en van het milieu - kwaliteit van de buitenlucht, geluid, trillingen, bodemkwaliteit, geur - (paragraaf 5.1.4) • beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden en cultureel erfgoed (paragraaf 5.1.5) • behoud van ruimte voor toekomstige functies (paragraaf 5.1.6) • behoeden van de staat en werking van infrastructuur of voorzieningen voor nadelige gevolgen van activiteiten (paragraaf 5.1.7) • bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen (paragraaf 5.1.8) In afdeling 5.2 van het Bkl zijn instructieregels opgenomen over de uitoefening van taken voor de fysieke leefomgeving. De instructieregels in de genoemde afdelingen zijn inhoudelijk van aard en dus niet zozeer van invloed op de opbouw van het omgevingsplan. Wel moeten de instructieregels doorwerken, en dus een plek krijgen, in het omgevingsplan. De mate en de wijze waarop met deze instructieregels in het omgevingsplan rekening moet worden gehouden is afhankelijk van de gekozen formulering.

Instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving kennen drie formuleringen: • betrekken bij – wat wil zeggen dat ze in de afweging moeten worden betrokken; • rekening houden met – wat wil zeggen dat er gemotiveerd van kan worden afgeweken als wel rekening wordt gehouden met de belangen van de instructieregels; • in acht nemen – wat wil zeggen dat de instructieregels dwingend zijn voorgeschreven zonder beoordelingsruimte of ruimte om daarvan af te wijken. De diverse instructieregels zijn grotendeels afkomstig uit bestaande wetgeving, zoals de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) en het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) en betreft veelal zaken waarmee nu, bij het opstellen van een bestemmingsplan, ook rekening moet worden gehouden. In overleg met de specialisten van de MER-OD wordt een overzichtslijst opgesteld waarin de hiervoor genoemde onderwerpen zijn opgenomen. Uit deze lijst zal moeten blijken welke onderwerpen relevant zijn voor Roerdalen en dus terug moeten komen in het omgevingsplan.

33

7.2 Instructieregels provincie Limburg Alle provinciale regels die betrekking hebben op het omgevingsbeleid zijn ondergebracht in de Omgevingsverordening Limburg. Dit zijn regels op het gebied van milieu, wegen, water, grond, landbouw, natuur, wonen en ruimte. De Omgevingsverordening bevat grofweg twee typen regels: 1. instructieregels gericht tot gemeenten of het waterschap; 2. regels voor activiteiten die rechtstreeks voor een ieder gelden of voor specifieke doelgroepen. De nieuwe Omgevingsverordening Limburg (2021) is inmiddels vastgesteld. Deze treedt in werking op het moment dat ook de Omgevingswet inwerking treedt. Bij het opstellen/wijzigen van het omgevingsplan moet met deze instructieregels rekening worden gehouden.

34

8.

Deregulering

De Omgevingswet geeft de decentrale overheid ruimte om verder te dereguleren met minder vergunningplicht als gevolg. De Omgevingswet gaat dus uit van het principe ‘decentraal, tenzij...’, De bevoegdheid om regels te stellen ligt daarmee voor een groot deel bij de gemeente. Zo kan er maatwerk geleverd worden dat past bij de lokale omstandigheden. Alleen als dat niet anders kan, stelt het Rijk regels. De Omgevingswet verwacht ook van de provincies dat die alleen in noodzakelijke gevallen regels stellen. Regels kunnen op verschillende manieren worden opgesteld: a. Algemene zorgplicht. De Omgevingswet bevat een algemene zorgplicht. Dit houdt in dat zowel overheden, bedrijven als burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en dus niet alleen de overheid. De algemene zorgplicht is vooral een vangnet als er geen specifieke decentrale regels of rijksregels van toepassing zijn. b. Specifieke zorgplicht voor bepaalde activiteiten. Specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht, maar zijn concreter. Een specifieke zorgplicht is toegespitst op specifieke activiteiten voor concreet genoemde belangen. c. Algemene regels waaraan degene die de activiteit uitvoert zich moet houden. Algemene regels zijn regels die voor iedereen gelden. Met 'iedereen' bedoelen we iedereen die iets doet of wil doen waarop de regels van toepassing zijn.

Activiteiten in het omgevingsplan kunnen worden geregeld door middel van een algemeen geldende regel, ook wel direct werkende regel. In een dergelijke regel staan concrete voorwaarden waar eenieder die de activiteit uitvoert, aan moet voldoen. d. Regels die stellen dat het verboden is een activiteit uit te voeren zonder dit vooraf te melden (meldingsplicht). Aan een algemene regel kan een informatie- of meldplicht worden gekoppeld. Bij het opnemen van een informatieplicht moet helder zijn wat er met de informatie gebeurt. Voorkomen moet worden dat initiatiefnemer onnodig informatie moet aanleveren. e. Regels die stellen dat het verboden is een activiteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning (vergunningplicht). Een vergunningplicht is geschikt voor activiteiten die uniek zijn. Ze komen niet vaak voor en het loont vaak niet de moeite om er algemene regels voor op te stellen. De keuze tussen een melding- of vergunningplicht roept onder meer de vraag op tussen toetsing vooraf of toezichthouden en handhaving achteraf. f. Regels die een activiteit verbieden (verbod). Dereguleren (mate en wijze) heeft sterke invloed op de benodigde gemeentelijke capaciteit, maar ook op de leges. De effecten werken tegengesteld, dus er is eigenlijk per saldo geen positief financieel effect (voor de gemeentelijke organisatie) te creëren door deregulering.

Bij het omzetten en vastleggen van de diverse ruimtelijke regels in het nieuwe omgevingsplan wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de uitgangspunt van de Omgevingswet en de mogelijkheden voor deregulering. Vragen die we ons hierbij moeten stellen zijn hoe ontstaat er meer ruimte voor nieuwe ontwikkelingen (uitnodigingsplanologie) door bijvoorbeeld deregulering (minder regels en minder vergunningplichten), globaler bestemmen en het inbouwen van flexibiliteit door middel van afwegingsruimte.

35

9.

Overgangsrecht

Onder de oude wetgeving (voor inwerkingtreding van de Omgevingswet) is het op grond van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) verplicht om standaardregels voor overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen. 9.1

Het huidige overgangsrecht

Als er een nieuw planologisch kader wordt vastgesteld, kan de bestemming van een perceel veranderen. De mogelijkheden die een eigenaar had op zijn perceel, kunnen dan beperkt worden. Bijvoorbeeld een bestaand café dat niet meer is toegestaan, omdat de bestemming wijzigt van horeca naar wonen. Een café exploiteren is dan in strijd met het bestemmingsplan. Voor deze situaties bestaat overgangsrecht. Het overgangsrecht zorgt ervoor dat de bestaande legale situatie niet strijdig is met het bestemmingsplan. Een voorbeeldbepaling uit het bestemmingsplan ‘1e herziening Kernen Roerdalen’: “Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.” Ook voor bouwwerken is er overgangsrecht opgenomen. Het Besluit ruimtelijke ordening verplicht gemeenten om standaardregels zoals hierboven op te nemen in bestemmingsplannen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verdwijnt deze verplichting om standaard overgangsrecht op te nemen. Gemeenten kunnen zelf het overgangsrechtelijke regime bepalen voor het omgevingsplan. Hiermee ontstaat de mogelijkheid om meer differentiatie aan te brengen in het overgangsrecht, zodat maatwerk kan worden geboden. 9.2

Waarom geen verplicht standaard overgangsrecht meer?

Het loslaten van verplicht standaard overgangsrecht heeft ermee te maken dat het omgevingsplan een ander uitgangspunt heeft dan het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan gaat uit van toelatingsplanologie: er kunnen enkel verbodsbepalingen in het bestemmingsplan staan opgenomen. Een eigenaar kan daarom niet verplicht worden om een bestemming uit te voeren. Evenmin kan hij verplicht worden om bestaand gebruik te wijzigen. Het omgevingsplan heeft een ander karakter dan het bestemmingsplan. De gemeente mag in het omgevingsplan gebodsbepalingen opnemen. Een gebodsbepaling is een plicht om een bestaande feitelijke situatie te wijzigen. Het belang van de fysieke leefomgeving kan de plicht rechtvaardigen om een bestaande toestand te wijzigen. Standaard overgangsrecht kan dit beperken. De toelichting bij het Omgevingsbesluit vermeld hierover het volgende: “Overgangsrecht beperkt de mogelijkheid voor gemeenten die het gebruik van gronden wilden wijzigen om zelf locatie specifieke afwegingen te maken en, binnen de grenzen van de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid en zorgvuldigheid, tot maatwerkoplossingen te komen. Zeker nu het omgevingsplan ook onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet nodig en ook niet wenselijk is om altijd eerbiedigend overgangsrecht op te nemen, kan er geen gestandaardiseerd eerbiedigend overgangsrecht meer worden voorgeschreven.”. 9.3

Vertaling naar het omgevingsplan

Geen verplicht standaard overgangsrecht betekent niet dat er geheel geen overgangsrecht meer mogelijk is in het omgevingsplan. Er wordt maatwerk geboden en per geval bekeken of er overgangsrecht in het omgevingsplan moet worden opgenomen en, zo ja, wat de inhoud van dat overgangsrecht moet zijn. Hierbij zal er steeds een belangenafweging moeten worden gemaakt. Ook blijft het overgangsrecht zoals we dat onder het Besluit ruimtelijke ordening kennen bruikbaar. Het wordt alleen niet meer als standaard voorgeschreven. 36

De verdere juridische uitwerking en vertaling naar het omgevingsplan word nader bekeken bij de verder uitwerking van de opbouw van het omgevingsplan c.q. de eerste wijziging van het omgevingsplan (maatwerk per geval). Enkele aandachtspunten op voorhand zijn de volgende: Algemene beginselen Het is niet zo dat bij het ontbreken van een wettelijke plicht tot het opnemen van overgangsbepalingen in een omgevingsplan, in iedere situatie zonder meer van dergelijke bepalingen kan worden afgezien. Of en in hoeverre een overgangsbepaling nodig is, vereist een door de planwetgever te maken belangenafweging in de context van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Overgangstermijn stellen Aandachtspunt bij het variëren met de duur van de overgangstermijn is dat, indien er bijvoorbeeld voor een overgangstermijn van vijf jaar wordt gekozen, het overgangsrecht na die vijf jaar eindigt. Het gebruik van de betreffende locatie zal dan in overeenstemming moeten zijn met de nieuwe regels van het omgevingsplan. Indien dat niet het geval is, is in beginsel sprake van strijdig gebruik waartegen handhavend kan worden opgetreden. Zoals hiervoor aan de orde is gekomen, kan deze situatie zich binnen de huidige regeling onder het Bro niet voordoen, omdat overgangsrecht nu niet beperkt is in de tijd.