Rekenkamerrapport Ridderkerk sturen op woondoelen oktober 2024.pdf

inzichtelijke regels en procedures; samenhang in de beleidscyclus; lokaal maatwerk en afwegingsruimte; snellere besluitvorming met oog op voortvarende realisatie.

Het realiseren van zowel het maatschappelijk doel als de vier verbeterdoelen kan volgens de wetgever veelal het beste plaatsvinden op decentraal niveau, door het bestuur van gemeenten, waterschappen en provincies. Op dat niveau vindt de meeste besluitvorming plaats en kunnen belangen concreet worden afgewogen binnen de kaders van de wet. De relevantie van het decentraal bestuur is daarom bewust en expliciet in de Omgevingswet verwoord in het richtinggevend principe van ‘decentraal tenzij’. Dit principe gaat uit van de subsidiariteit in de onderlinge verhoudingen tussen overheidsorganen en geeft eerst ruimte aan het gemeentebestuur (en het waterschapsbestuur in geval van watertaken), daarna het provinciebestuur en dan pas het Rijk. In de Omgevingswet krijgt de gemeente daarom zoveel mogelijk de gelegenheid om het maatschappelijke doel van de Omgevingswet te realiseren met concreet eigen beleid, lokale regels en lokale uitvoering van maatregelen.

Met de Omgevingswet gaat het erom dat de leefomgeving op een samenhangende manier wordt bestuurd, met het oog op duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en verbetering van het leefmilieu. Dit is de harde kern van de vernieuwing die de Omgevingswet voortbrengt. In de praktijk betekent dit, dat er meer en betere samenhang wordt aangebracht tussen het beleid, de regels en de uitvoering. Deze samenhang heeft de wetgever verbeeld met een gesloten beleidscyclus. Deze cyclus bestaat uit vier onderdelen: beleidsontwikkeling, -doorwerking, - uitvoering en terugkoppeling. Vanuit de beleidscyclus van de Omgevingswet kan de gemeente verschillende instrumenten benutten. Deze worden hieronder kort toegelicht.

Pagina 12 van 68

Fase

Instrument + bevoegdheid

Werking van het instrument

Beleidsontwikkeling

Omgevingsvisie (gemeenteraad)

In de omgevingsvisie staan de lange termijn beleidsdoelen en -ambities voor de fysieke leefomgeving. In de visie wordt tevens ingegaan op de samenhang tussen de sectorale thema’s (water, natuur, lucht, gezondheid etc.) die raken aan de fysieke leefomgeving.

Beleidsdoorwerking

Programma (college)

Een programma volgens de Omgevingswet bevat de uitwerking van het te voeren beleid voor (multi)sectoraal of gebiedsgericht beleid. In het programma worden de maatregelen beschreven die nodig zijn om aan gestelde beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving te voldoen.

Omgevingswaarden (gemeenteraad)

De gemeente kan omgevingswaarden stellen over de gewenste kwaliteit van de leefomgeving in bepaalde gebieden. Dit kan door middel van het stellen van uitvoerbare (monitorbare) omgevingswaarden, zo nodig ondersteunt door instructieregels over de doorwerking van die omgevingswaarden in andere instrumenten.

Omgevingsplan (college)

In het omgevingsplan zet de gemeente alle regels over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Ook worden alle regels die nodig zijn vanwege de gemeentelijke sturing op het evenwicht tussen de functies van de leefomgeving in de omgevingsverordening opgenomen.

Omgevingsvergunning (college)

Burgers, bedrijven en overheden kunnen wettelijk verplicht zijn om toestemming aan de gemeente vragen om bepaalde activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren, voor zover die activiteiten vooraf vergunningplichtig zijn gemaakt. De gemeente toetst dan via de beoordeling van de vergunningaanvraag of de activiteit aan het beleid en de geldende wet- en regelgeving voldoet.

Toezicht en handhaving (college)

Met toezicht en handhaving ziet de gemeente toe op de naleving van algemene regels van het rijk, van zichzelf en ook op vergunningvoorschriften.

Beleidsuitvoering

Beleidsmonitoring

Pagina 13 van 68

Fase

Instrument + bevoegdheid

Werking van het instrument Dit is alleen aan de orde als sprake is van een wettelijke bevoegdheid om toezicht uit te oefenen. Het uitgangspunt in de Omgevingswet is dat deze bevoegdheid exclusief is voorbehouden aan de gemeenten. Soms is de provincie bevoegd.

Monitoring en evaluatie Monitoring en evaluatie zijn het sluitstuk van de (college/gemeenteraad) beleidscyclus, maar tevens zijn zij het beginpunt van nieuw te formuleren beleid in de omgevingsvisie. Het gaat in de beleidscyclus om de continue verbetering van de leefomgeving. Met dit juridisch kader en de bevoegdheden van de Omgevingswet kan de gemeente sturen op haar beleidsdoelen, waaronder woondoelen. Daarnaast kan de onderlinge interactie tussen de gemeente en haar partners, en de samenhang tussen verschillende opgaves, perspectieven en product- en informatiestromen de mogelijkheid bieden om vanuit een veel bredere context naar de opgave te kijken en deze gezamenlijk of in samenhang op te pakken. Dat wordt niet of onvoldoende bereikt door partijen alleen via de gebruikelijke top-down en formele, hiërarchische, lijnen te benaderen. Daarbij is het belangrijk andere (lokale) partijen, die de opgave voor woondoelen (geheel of gedeeltelijk) delen, te laten aanhaken en te verleiden tot samenwerking. Zij begrijpen de provinciale opgave, omdat het ook hun leefwereld raakt. De Omgevingswet komt onder meer voort uit de wens om op een meer integrale manier afwegingen te maken tussen maatschappelijke opgaven die ook strijdig kunnen zijn met elkaar.

Om dit mogelijk te maken biedt de wet een scala aan nieuwe instrumenten, een nieuwe systematiek die ten grondslag ligt aan (deels nieuwe) regelgeving, een handvol leidende principes en een beleidscyclus die continue lering en bijsturing mogelijk maakt4. Met de Omgevingswet ontstaat meer ruimte voor bestuurlijke afwegingen, en met name op decentraal niveau. Een van de nieuwe adagia is ‘decentraal tenzij’. Dit betekent dat gemeenten minder afhankelijk zijn - en ook minder kunnen leunen - op provinciale en rijksregels voor hun eigen beleid. Dit betekent ook dat niet alleen meer verantwoordelijkheid komt te liggen bij colleges, maar ook bij gemeenteraden, wanneer het gaat om het bepalen van de waarden en algemene kaders die gelden in de gemeente - of bepaalde gebieden binnen de gemeente -, en op basis waarvan - in principe zonder verdere tussenkomst van raad of college - in concrete gevallen kan worden bepaalde wat wel of niet is toegestaan.

4

Handzame informatie over de nieuwe mogelijkheden van de Omgevingswet is onder meer opgenomen op de website van de VNG, https://vng.nl/rubrieken/omgevingswet, en de website https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/.

Pagina 14 van 68

Een ander adagium is ‘ja, mits’. Wanneer geen expliciete kaders gelden die een bepaalde activiteit uitsluiten of daar voorwaarden aan stellen, is het toegestaan. Dit is contrasteert met het ‘nee, tenzij’principe dat gold voor de invoering van de Omgevingswet. Destijds waren activiteiten zoals woningbouw niet toegestaan, tenzij er toestemming voor werd gegeven. Deze omkering betekent dat er veel meer verantwoordelijkheid is komen te liggen, met name bij gemeenten, om de kaders en voorwaarden van activiteiten te doordenken voordat initiatieven zich melden. Voordat de Omgevingswet werd ingevoerd was voor gemeenten het bestemmingsplan het belangrijkste instrument om te kunnen sturen op de inrichting van de fysieke ruimte. De instemming van de raad met het bestemmingsplan vormde de democratische legitimatie van de kaders waarbinnen toestemming werd gegeven voor bepaalde activiteiten. Wanneer in een concrete situatie, bijvoorbeeld in geval van een woningbouwproject, strijdigheid met het bestemmingsplan zou ontstaan, werd de raad betrokken en gevraagd hiervoor toestemming te geven, ofwel door een wijziging van het bestemmingsplan ofwel door het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen. Onder de Omgevingswet worden regels over de fysieke leefomgeving vastgelegd in het omgevingsplan.

Hiermee regelt de gemeente voor het gehele grondgebied welke functies en activiteiten per locatie worden toegestaan. Anders dan het bestemmingsplan, is het omgevingsplan voortdurend aan verandering onderhevig. Deze wijzigingen variëren van het toestaan van nieuwe ontwikkelingen, tot hele praktische zaken zoals het verwerken van verleende omgevingsvergunningen en beleidswijzigingen. Via de instrumenten “delegatiebesluit” en “adviesrecht” krijgt de gemeente de mogelijkheid om de besluitvorming over ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving meer naar eigen wensen in te richten. Concreet betekent dit een verdeling van beslissingsbevoegdheden tussen het college en de gemeenteraad. In het geval van een wijziging van het omgevingsplan kan de bevoegdheid overgedragen worden van de raad naar het college. In het geval van een omgevingsvergunning voor een BOPA (Buitenplanse Omgevingsactiviteit) kan de raad gevallen aanwijzen waarbij de raad eerst een (bindend) advies moet uitbrengen voor het college de activiteit kan vergunnen. Praktijk gemeente Ridderkerk De gemeente Ridderkerk maakt al van een aantal instrumenten van de Omgevingswet gebruik, zoals de omgevingsvisie. Daar staat tegenover dat de gemeente nog geen gebruik maakt van programma’s volgens de Omgevingswet en ‘eigen’ omgevingswaarden.

Wat betreft de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de gemeenteraad en het college blijkt uit de commissiebijeenkomst Samen wonen van 9 maart 2021 dat een aantal commissieleden nauw betrokken wenst te blijven bij besluitvorming over de fysieke leefomgeving. Daarom heeft de gemeenteraad gezocht naar een goede balans tussen nauw betrokken te blijven enerzijds en de

Pagina 15 van 68

noodzaak voor het college om snel op initiatieven te kunnen beslissen anderzijds. Dit is opgenomen in het vastgestelde delegatiebesluit en het adviesrecht van de gemeenteraad van Ridderkerk.5

5

Gemeenteraad Ridderkerk 24 november 2022, 2022-07-15-RIB-Delegatiebesluit-en-adviesrecht-Omgevingswet.pdf (ridderkerk.nl) Bijlage-2-Delegatiebesluit-Ridderkerk-2.pdf Bijlage-3-Lijst-van-gevallen-waarop-adviesrecht-van-toepassing-is-Ridderkerk-2.pdf

Pagina 16 van 68

4. Doelstellingen woonbeleid en haar instrumenten In dit hoofdstuk wordt het beleid en de daarin opgenomen doelstellingen van de gemeente Ridderkerk weergegeven ten aanzien van wonen. Wat beoogt de gemeente Ridderkerk te bereiken en welke instrumenten worden hiervoor ingezet? De beschrijving hiervan wordt voorafgegaan door enkele feiten en cijfers over het wonen in Ridderkerk.

4.1 Feiten en cijfers Ridderkerk De gemeente Ridderkerk ligt in een grootstedelijke regio, maar wordt omsloten door water en groen. De ligging en voorzieningen maken de gemeente een aantrekkelijke woonplek en dat draagt bij aan woningen verstedelijkingsdruk. De bevolking van Ridderkerk groeit. Mensen vanuit omliggende gemeenten trekken naar Ridderkerk en voormalig bewoners keren terug. De groene en blauwe ‘jas’ die om de gemeente heen ligt, maakt dat de ruimte om de woningvoorraad uit te breiden beperkt is. Er zijn weinig grote ontwikkellocaties en de gemeente heeft zelf weinig grond in bezit voor dit doel.6 In 2023 telde de gemeente 47.477 inwoners.7 In 2021 had Ridderkerk een totale voorraad van Ridderkerk 21.310 woningen, waarvan ongeveer 40 procent in de sociale sector. De woningvoorraad moet de komende jaren uitbreiden. Binnen de regio Rotterdam hebben 14 gemeenten afgesproken om de regionale woningvoorraad in 2030 met bijna 54.000 woningen uit te breiden,8 waarvan Ridderkerk er minimaal 900 voor haar rekening neemt. Uit een recentere trendraming blijkt dat de woningbouwbehoefte echter nog groter is. In de Woonvisie 2021-2026 is daarom de ambitie bijgesteld naar een uitbreiding van 1150 woningen in de periode tot 2030. In 2022 is een nieuw woningbod aan de regio uitgebracht. Dat bod houdt voor Ridderkerk de bouw van 2710 woningen in, waarvan 1050 in de sociale sector.

In de sociale sector worden ook 800 woningen gesloopt. De prognose is dat het aantal sociale corporatiewoning tot 2030 met 180 zal toenemen, van 7.456 naar 7.636. 9 De uitbreiding betreft vooral woningen in de particuliere sector, en met name koopwoningen. Het aandeel sociale woningen in Ridderkerk (40 procent) is in vergelijking met andere gemeenten in de regio groot. De voorraad is in principe voldoende,10 mits doorstroming vanuit sociale naar de particuliere sector mogelijk is. Die doorstroming is nu vaak beperkt, voornamelijk vanwege de slechte betaalbaarheid van particuliere woningen.11

6

Woonvisie 2021-2026 en Visie Grondposities (2019) allecijfers.nl 8 Regioakkoord Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam 2018-2030 9 Geactualiseerd Regioakkoord 2022, nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam, 2021 tot en met 2030 10 Met name in de wijken West, Oost, Bolnes en Centrum is het aandeel corporatiewoningen groot, namelijk ongeveer de helft van de voorraad. 11 Woonvisie 2021-2026 7

Pagina 17 van 68

4.2 Doelstellingen en kaders op het gebied van woningbouw De doelstellingen en kaders op het gebied van woningbouw zijn neergelegd in een verschillende kaderstellende documenten op gemeentelijk niveau en in provinciale en regionale afspraken en kaders. Met regelmaat worden de kaders en afspraken bijgesteld. En op gemeentelijk niveau zijn doelstellingen en kaders vastgelegd in de Woningbouwstrategie, de Nota Grondbeleid, de Woonvisie en de Omgevingsvisie.

De diverse kaderstellende documenten op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau moeten hun doorwerking vinden in concrete projecten, zoals die ontstaan op initiatief van ontwikkelaars, particulieren of de wooncorporaties. Echter blijkt dat de doorwerking niet direct plaatsvindt en ook dat plannen vooral voortkomen uit het aanbod van initiatiefnemers en maar beperkt zijn afgestemd op de woonbehoefte in de gemeente.

4.2.1 Opgaven vanuit de provincie en regio In de regio Rotterdam en op provinciaal niveau worden op verschillende manieren afspraken gemaakt en kaders gesteld die gerelateerd zijn aan de woondoelen in Ridderkerk. Deze zijn eerder vastgelegd in bijvoorbeeld de Woonvisie Zuid-Holland 2011-2020, de Woonvisie Regio Rotterdam 2014-2020, de Visie Ruimte en Mobiliteit 2011-2020, het Regioakkoord woningafspraken, en Woondeal Zuidelijke Randstand. Het Regioakkoord woningbouwafspraken vormt daarbij in de praktijk het belangrijkste kader. Dit is voor de gemeentelijke Woonvisie een zeer belangrijk referentie is als het gaat om de doelstellingen met betrekking tot de realisatie van bepaalde aantallen en type woningen. De afspraken in het Regioakkoord zijn voornamelijk gebaseerd op de ontwikkelplannen die bekend zijn bij de gemeente. Deze plannen kunnen al zeer concreet zijn en in een vergevorderd stadium van uitwerking, of zijn nog ‘zacht’ en daarmee is nog weinig zeker of deze plannen ook daadwerkelijk gerealiseerd zullen gaan worden. Daarbij gaat het om aanbod; de optelsom van initiatieven vanuit ontwikkelaars, woningcorporaties en particulieren is bepalend voor het bod dat de gemeente uitbrengt in de regionale afspraken. Een directe koppeling met de woonbehoefte (de vraag) wordt niet gemaakt bij de totstandkoming van de regionale afspraken. Pagina 18 van 68

De afspraken in het Regioakkoord, die voornamelijk gebaseerd zijn op het aanbod van initiatieven, worden vrijwel direct vertaald naar de doelen in de gemeentelijk Woonvisie. Daarmee zijn ook de woondoelen op gemeentelijk niveau voornamelijk gebaseerd op het aanbod (zijnde de initiatieven), en minder op de vraag vanuit de woonbehoefte.

4.2.2 Gemeentelijke kaders en doelstellingen voor wonen Op gemeentelijk niveau zijn een aantal kaderstellende documenten leidend. Het gaat dan voornamelijk om de Woonvisie, de Nota Grondbeleid (2016-2019 en 2020-2023) de Visie Grondposities (2019), en als instrument vanuit het ruimtelijke spoor de Omgevingsvisie (voorheen de structuurvisie) en bestemmingsplannen (na de inwerkingtreding van de Omgevingswet het (tijdelijke) omgevingsplan). Daarnaast zijn prestatieafspraken met de woningcorporatie gemaakt. De kaders die hierin worden gesteld moeten worden vertaald in de acties die gemeente onderneemt met haar grondbeleid, in de ruimtelijke plannen en in de afspraken met initiatiefnemers zoals met de woningcorporaties. De gemeenteraad stuurt in beginsel door het vaststellen van de kaders in de bovengenoemde documenten. Deze kaders dienen voldoende duidelijk en leidend te zijn, zodat ze vertaald kunnen worden en kunnen doorwerken in de uitvoering van concrete projecten. Als dat zo is, hoeft de gemeenteraad geen of slechts een kleine rol te spelen bij vraagstukken in de uitvoering van concrete projecten en kan de raad zich voornamelijk bezighouden met keuzes over de kaders. In de praktijk (zie verder in dit rapport) blijkt dit in Ridderkerk dikwijls niet zo te werken.

4.3 Doelstellingen vanuit de Woonvisie en uitvoeringsprogramma Beleidskaders voor wonen werden in Ridderkerk voorheen vastgelegd in de woningbouwstrategie (2011) en tegenwoordig in de Woonvisie (2021-2026). Aan deze algemene beleidskaders zijn uitvoeringsprogramma’s gekoppeld die de algemene kaders moeten concretiseren en vertalen naar concrete woningbouwinitiatieven. De Woonvisie 2021-202612 verwijst naar de Omgevingsvisie. Dit instrument van de ruimtelijke ordening wordt verder besproken in de volgende paragraaf. Hier is relevant dat de Woonvisie een aantal kaders uit de Omgevingsvisie vertaalt naar opgaven voor de woningbouw, zoals behoud en verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving, een bouwprogramma passend bij de identiteit van de gemeente en de verschillende wijken, en focus op herstructurering van de bestaande woningvoorraad. Verduurzaming van woningen en ontwikkeling naar het juiste type woningen die aansluiten bij de woningbehoefte zijn belangrijk. Zo is er meer behoefte aan woningen voor eenpersoonshuishoudens vanwege de vergrijzing en het afnemende geboortecijfer.

12

Woonvisie 2021-2026

Pagina 19 van 68

De Woonvisie stelt dat in de gemeente de komende jaren minimaal 900 woningen worden gebouwd. Tegelijkertijd wordt gesteld dat de woningbouwopgave tot 2030 is geraamd op ongeveer 1.150 woningen.13 De visie specificeert niet wat de jaarlijkse doelstellingen zijn tot 2030 wat betreft aantallen. Wel wordt, gedetailleerder dan in de omgevingsvisie, per wijk beschreven welke opgaven bestaan. Het gaat dan vooral om type woningen per wijk. Het aantal woningen dat per wijk of specifieke locatie gerealiseerd moet worden wordt niet gespecificeerd in de Woonvisie. Hiermee is een mogelijkheid gemist om concrete, controleerbare doelstellingen te formuleren. Wijk

Gewenste ontwikkelingen woningbouw, in Woonvisie 2021-2026

Centrum

Herstructurering, met het oog op voldoende sociale huurwoningen Kansen benutten voor uitbreiding woningvoorraad

Drievliet

Bouwen voor senioren Toevoeging betaalbare en duurdere koopwoningen

Het Zand

14

Oost

Nieuwbouw voortzetten Woningaanbod verruimen voor senioren Woningen voor starters toevoegen

Bolnes

Rivieroevers; kansen voor nieuw woonmilieu (mix sociale huur, betaalbare koop voor jongeren, levensloopgeschikte woningen voor senioren en dure koopwoningen. Transformatie van bedrijfspanden naar woningen voor jongeren en ouderen.

Rijsoord

Toevoegen goedkope koopwoningen voor starters en geschikte woningen voor ouderen

Slikkerveer

Variatie nieuwe woonvormen Toevoegen woningen in hogere prijsklassen

West

Toevoegen variatie aan woonvormen, onder andere geclusterd wonen voor ouderen en koopwoningen voor starters

Over hoe deze doelen gerealiseerd moeten worden, refereert de Woonvisie naar de mogelijke inzet van instrumenten vanuit het grondbeleid en naar afspraken met initiatiefnemers. Met betrekking tot het grondbeleid wordt gesteld dat binnen de gemeentegrenzen weinig beschikbare ruimte is om de woningvoorraad uit te breiden. Er zijn weinig grote ontwikkellocaties en de gemeente heeft zelf weinig grond in bezit voor dit doel. De Woonvisie benadrukt daarom het belang van samenwerking tussen inwoners en stakeholders zoals corporaties en projectontwikkelaars. De gemeente wil daarbij een verbindende rol spelen. De mogelijkheden vanuit het ruimtelijke spoor worden niet uitgewerkt, waarmee de gemeente Ridderkerk kansen op een scherpere sturing van het woonbeleid laat liggen. Het Uitvoeringsprogramma 2021-2023 dat gekoppeld is aan de Woonvisie 2021-202615 geeft concretere invulling aan hoe de gemeente de algemeen geformuleerde doelstellingen uit de Woonvisie wil realiseren. Een aantal thema’s worden daarin onderscheiden waaronder het realiseren van voldoende

13

Overigens is in het Geactualiseerd Regioakkoord 2022 Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam, 2021 tot en met 2030, een nieuw bod gedaan voor de bouw van 2710 woningen, waarvan 180 extra woningen in de sociale sector (zie ook paragraaf 4.1). 14 Inmiddels is alle nieuwbouw in Het Zand gerealiseerd. 15

https://www.ridderkerk.nl/wp-content/uploads/sites/3/2023/02/uitvoeringsprogramma-2021-2023-woonvisie-ridderkerk-2021-2026.pdf

Pagina 20 van 68

woningen en het realiseren van de juiste woningen, met meer variatie in woningtype. Bij de concretisering worden diverse acties beschreven, zoals het zorgen voor voldoende plannen (plannen voor minimaal 1.200 woningen in de planmonitor) om de voortgang in de productie te waarborgen, toetsing van initiatieven aan de afwegingskaders voor kwaliteit, samenwerking met de initiatiefnemers en het uitvoeren van een woningbehoefteonderzoek. Het Uitvoeringsprogramma geeft daarmee met name inzicht in de inspanningen die de gemeente zal verrichten. Het programma geeft geen overzicht van de locaties of wijken waar de plannen gerealiseerd moeten worden, en om welke aantallen en type woningen het gaat per locatie of wijk en welke planning gehanteerd wordt. Daarmee geeft het ook weinig mogelijkheden om de voortgang wat betreft concrete resultaten te toetsen16.

4.4 Kaders vanuit de Omgevingsvisie Met de komst van de Omgevingswet is de Omgevingsvisie het belangrijkste kaderstellende document geworden waarmee de gemeente - en voornamelijk de gemeenteraad - kan sturen op het bereiken van de maatschappelijke opgaven die te maken hebben met de fysieke leefomgeving, waaronder woondoelen. Ridderkerk heeft de eerste Omgevingsvisie vastgesteld in 2017 en verving daarmee de Structuurvisie die was vastgesteld in 2009. Daarmee was daarmee Ridderkerk vroeg met het vaststellen van de Omgevingsvisie in vergelijking met andere gemeenten. De Ridderkerkse Omgevingsvisie benoemt een aantal integrale opgaven zoals duurzaamheid, klimaatverandering en gezondheid. Het vertrekt vanuit een aantal kernwaarden waaronder ‘sterke wijken’, ‘goed verbonden’ en ‘groenblauwe oase’. In de visie is relatief weinig aandacht voor woningbouw. Er worden een aantal locaties genoemd waar mogelijkheden zijn voor de ontwikkeling van woonlocaties, zoals De Schans, de Jachthaven, Centrum Oost en Donkersloot. Daarnaast wordt gesproken over een aantal gebouwen en kavels die in aanmerking komen voor nieuwe functies om de ruimtelijke strategische doelen van de gemeente te verwezenlijken.

De Omgevingsvisie stelt echter weinig specifieke kaders en geeft weinig richting wat betreft de manier waarop uitvoering gegeven kan worden aan de grotere woonambities, bijvoorbeeld over waar bepaalde aantallen woningen toegevoegd kunnen worden aan de woningvoorraad en met welke kenmerken of voorwaarden, en of dit ten uitvoer zal worden gebracht via bijvoorbeeld (het wijzigen van) ruimtelijke plannen zoals bestemmingsplannen of het omgevingsplan, of via het grondbeleid.

4.5 Kaders vanuit het grondbeleid Het grondbeleid dient voornamelijk als uitvoering voor het ruimtelijk beleid. De inzet van het grondbeleid is gebaseerd op de Nota Grondbeleid en de Visie Grondposities

16

In de ambtelijke reactie is aangegeven dat de concrete woningbouwplannen geregistreerd worden in de provinciale planregistratie. Deze registratie is evenwel niet beschikbaar gesteld aan de gemeenteraad.

Pagina 21 van 68

Sinds 2013 heeft de gemeenteraad driemaal een Nota Grondbeleid vastgesteld, voor de periodes 20132015, 2016-201917 en 2020-2023. In de Nota wordt een algemeen toetsingskader beschreven waarmee de gemeente transparant wil te zijn over de interne spelregels en beleidskaders met betrekking tot het te volgen grondbeleid voor de realisatie van de (door de gemeente gewenste) ruimtelijke ontwikkelingen. De Nota omschrijft de omstandigheden en voorwaarden voor actief, faciliterend en grondbeleid. Actief grondbeleid Wanneer ontwikkelingen prioriteit hebben en passen in het beleid, kan de gemeente de mogelijkheid tot actief grondbeleid onderzoeken.18 Voorwaardelijk hiervoor is, dat de gemeente zelf de gronden verwerft. De gemeente ontwikkelt vervolgens de gronden en verkoopt deze daarna als bouwrijpe grond. Bij de verkoop hiervan maakt de gemeente afspraken over het te realiseren bouwprogramma, de kwaliteit en tempo van de uitvoering om maximaal te sturen op de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Grond dat al in bezit is van de gemeente en wordt (her)ontwikkeld wordt altijd via actief grondbeleid (her)ontwikkeld tenzij er financieel verlies is dat de gemeente niet wil dragen. In dat geval wordt er geprobeerd de gewenste ontwikkeling via de markt te realiseren. Ook kan de gemeente ervoor kiezen de grond als niet-bouwrijp te verkopen.

Bijvoorbeeld om te voorkomen dat de gemeente extra kosten moet maken voor het bouwrijp maken van de grond of aanleggen van een gebied. Een negatief financieel resultaat kan echter wel acceptabel zijn in het geval van het veilig stellen van ruimtelijke, maatschappelijke, sociale of financiële belangen. Actief grondbeleid kent een aantal (financiële) risico’s zoals bij grondverwerving en de kosten of opbrengsten van gronduitgiften.19 Facilitair grondbeleid De gemeente kan er ook voor kiezen om facilitair grondbeleid te voeren. Dit speelt wanneer een ruimtelijk initiatief past in het beleid van de gemeente, de initiatiefnemer de eigenaar is van de grond en in staat is het initiatief te realiseren en de gemeente het risico voor eigen grondexploitatie te groot vindt. Daarbij moet de gemeente afspraken kunnen maken met de initiatiefnemer (bijvoorbeeld via een anterieure overeenkomst) over de regierol van de gemeente en het verhalen van gemeentelijke kosten.20 De gemeente verwerft dus niet de grond21, maar heeft invloed op de ruimtelijke ontwikkeling via de overeenkomst en/of het omgevingsplan. Via proactief facilitair grondbeleid ondersteunt de gemeente het initiatief wanneer het prioriteit heeft. Dan wordt er ook ambtelijke capaciteit of externe adviseurs ingezet. Via passief facilitair grondbeleid werkt de gemeente mee aan het initiatief, maar heeft het geen

17

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR423471/1 Nota Grondbeleid 2020 – 2023, 5. 19 Voor nadere toelichting zie Nota Grondbeleid 2020 – 2023 6-7. 20 Nota Grondbeleid 2020 – 2023, 7. 21 De gemeente kan in een anterieure overeenkomst regelen dat de gronden voor openbare ruimte overgaan van particulier eigendom naar de gemeente. 18

Pagina 22 van 68

prioriteit. De inspanning vanuit de gemeente is dan beperkt en afhankelijk van de omvang van het initiatief. Participerend grondbeleid Tot slot is er een tussenvorm genaamd participerend grondbeleid. Via verschillende manieren kan de gemeente dan samenwerken met particuliere ondernemingen. Dan is er sprake van een publiek-private samenwerking (PPS). Voor deze keuze kunnen verschillende redenen zijn, namelijk: 1. als er een kwalitatief beter plan, of financieel gunstiger resultaat bereikt wordt via de samenwerking met de marktpartij door de inbreng van kennis, financiële mogelijkheden en organisatorische kracht, of; 2. een samenwerking gewenst is door de eigendomssituatie van de grond in het gebied. De drie Nota’s Grondbeleid die de gemeente Ridderkerk sinds 2013 heeft gekend zijn over het algemeen zeer theoretisch van aard. Ze zijn weinig toegespitst op de concrete situatie(s) in Ridderkerk. Het biedt een weinig concreet toetsingskader. In tegenstelling tot de Nota Grondbeleid is de Visie Grondposities uit 201922 zeer concreet op projectniveau. Er worden echter weinig relaties gelegd met algemene afwegingskaders, bijvoorbeeld uit de Nota Grondbeleid of de Omgevingsvisie. De Visie Grondposities maakt wel duidelijk dat de mogelijkheden om de woningen te realiseren op eigen gemeentelijke grond beperkt zijn.

De gemeente heeft 28 percelen in eigendom waarvoor nog geen definitieve bestemming of ontwikkeling is bepaald. Twaalf percelen in eigendom van de gemeente zijn onderdeel van grotere planvorming, en zeven zijn ontwikkellocaties waarvoor nog een ontwikkelplan moet worden opgesteld. Vijf percelen zijn aangewezen als strategische grondbezit met voorlopig geen verandering in bestaande functie en vier percelen worden niet ontwikkeld. Daarmee zijn de mogelijkheden voor de raad zeer beperkt om op basis van de Nota Grondbeleid afwegingen te maken als het gaat om concrete bestemmingsplannen of afzonderlijke, concrete projecten. Wel worden lijsten gegeven met woningbouwprojecten die aan de orde zijn. De Nota Grondbeleid uit 2020 23 is, alhoewel nog zeer theoretisch, in vergelijking met eerder Nota’s Grondbeleid iets meer toegepast op de situatie in Ridderkerk. Ook wordt verwezen naar de aanbeveling van de rekenkamer over vastlegging van de besluitvormingsprocedure voor ruimtelijke projecten. Op verschillende momenten van een ontwikkelingsproject waarin de gemeente actief grondbeleid voert, wordt de gemeenteraad betrokken in de besluitvormingsprocedure. Dit is visueel gemaakt in het hiernavolgende schema.

22 23

https://raad.ridderkerk.nl/documenten/Raadsinformatiebrieven-RIB/2019-09-27-RIB-Vaststellen-grondposities-notitie.pdf https://raad.ridderkerk.nl/Documenten/bijlage/Nota-Grondbeleid-2020-2023-gemeente-Ridderkerk-1.pdf

Pagina 23 van 68

Uit het gesprek dat de onderzoekers voerden met de gemeenteraad blijkt dat een meerderheid van de gemeenteraad het gevoel heeft bij projecten van actief grondbeleid in de initiatiefase geïnformeerd te worden in plaats van een mogelijkheid te krijgen zich uit te spreken over de wenselijkheid en randvoorwaarden van het project. In de ontwerpfase krijgt de gemeenteraad een (concept) bestemmingsplan waarop zij mag reageren. In dit plan is echter al veel vastgesteld dat niet meer teruggedraaid kan worden. Hiermee verliest de raad haar sturende rol via haar kaderstellende en controlerende taken.24

24

Er is geen besluitvormingsprocedure rondom het faciliterend/passief grondbeleid gevonden, waardoor we enkel deze bevindingen op het actieve grondbeleid kunnen betrekken.

Pagina 24 van 68

4.6 Kaders vanuit de prestatieafspraken met de Woningcorporatie De gemeente Ridderkerk maakt sinds 2012 gebruik van prestatieafspraken met de woningcorporatie Wooncompas. Dit zijn afspraken die doorgaans voor vier jaar worden afgesloten en tussentijds jaarlijks worden geëvalueerd voor 1 juli van enig jaar. De laatste (formeel) vastgestelde prestatieafspraken met Wooncompas tijdens dit onderzoek hebben betrekking op de periode 2021-2024. De prestatieafspraken hebben betrekking op 3 thema’s: 1. Goed wonen; hiertoe worden gerekend (1) voldoende kans op een woning (2) betaalbare woningen en (3) leefbare wijken met een goede sociale samenhang. Hiertoe zet Wooncompas vooral in op inspanningsverplichtingen om de kans op het verkrijgen van een woning binnen een redelijke termijn voor de verschillende doelgroepen (o.a. senioren, jongeren, gehandicapten, lokale woningzoekenden) te vergroten en de doorstroming te verbeteren. Daarnaast zet Wooncompas in op een zogeheten passende huurprijsopbouw van de woningvoorraad. Concreet betekent dit dat tenminste 70% van de woningvoorraad een huurprijs heeft tot de tweede aftoppingsgrens (€ 651,03). Daarbij wordt onder meer een inkomensafhankelijke huurverhoging toegepast. Op het punt van de goede sociale samenhang zet de Wooncompas onder andere in op het stimuleren van huurdersparticipatie en bewonersinitiatieven.

Monitor: Jaarlijks verstrekt Wooncompas een overzicht van (1) slaagkansen en wachttijden van de verschillende doelgroepen, (2) de prijsopbouw van de woningvoorraad en (3) wijkprogramma’s en jaaragenda’s van de wijken. 2. Goede woningen: Hier geldt een inspanningsverplichting van Wooncompas om de sociale woonvoorraad op 1 januari 2030 minimaal gelijk te houden aan de woongvoorraad op 1 januari 2019. Het gaat dan om 7.670 woningen. Dit aantal correspondeert met de berekende behoefte aan sociale woningen op 1 januari 2030 uit het Regio-akkoord (Rigo en Wooncompas). Daartoe moet Wooncompas een inspanning verrichten om circa 443 woningen netto extra toe te voegen aan de woningvoorraad. Daarnaast zet Wooncompas zich in om de opbouw van de woningvoorraad naar type (eengezinswoning, appartement met lift, appartement zonder lift) passender te maken op de behoeften van de verschillende doelgroepen, waaronder een toename van het aantal appartementen met lift. Hiertoe spant de gemeente zich in om ruimtelijke projecten op initiatief van Wooncompas doorgang te laten vinden. Monitor: Jaarlijks verstrekt Wooncompas een overzicht van (1) de omvang van de sociale voorraad en de totale woningvoorraad (in bezit van Wooncompas) en (2) de samenstelling van de voorraad naar type en toegankelijkheid. 3.

Duurzame woningen: Ook hier geldt een inspanningsverplichting dat onder andere: (1) Ridderkerk in 2050 aardgas vrij is, (2) De energetische kwaliteit van de woningvoorraad in 2023 is verbeterd ten opzichte van 2019 (3) De energielasten van huishoudens in 2023 is afgenomen ten opzichte van 2019 en nieuwe woningen duurzaam, aanpasbaar en klimaatadaptief zijn.

Pagina 25 van 68

Monitor: Wooncompas levert hiertoe: (1) een jaarlijks overzicht van de energetische kwaliteit van de woningvoorraad (2) éénmaal per 2 jaar een overzicht van de ontwikkeling van de energielasten van de huurders en het fossiele energieverbruik in Ridderkerk. De concept-prestatieafspraken worden aan de gemeenteraad voor een zienwijze voorgelegd. Hier heeft de gemeenteraad van Ridderkerk ook gebruik van gemaakt. Desondanks leidde de 1e Tussenrapportage 2023 over de prestatieafspraken (motie 2023-45; raadsvergadering 29 juni 2023) tot een (aangenomen) motie, waarin het college wordt verzocht een aantal onderwerpen mee te nemen in het overleg over de (nieuwe) prestatieafspraken (bedoeld: die van 2024-2027) en de uitkomsten van deze verzoeken vóór vaststelling van de prestatieafspraken met de raad te delen en de raad de gelegenheid te geven hierop te reageren. Daarbij benadrukt de raad nog eens dat zij aan de voorkant wil kunnen meegeven wat zij belangrijk acht in het kader van de prestatieafspraken. Daarnaast doet de raad op verschillende deelonderwerpen voorstellen om mee te nemen in de prestatieafspraken met Wooncompas. Dit betreft onder andere duurzaamheid, het bevorderen van de doorstroom door het bouwen van kleinere appartementen voor senioren, het toekomstbestendig bouwen, etc.

Het college neemt een groot aantal ‘wensen’ van de raad over de verschillende deelonderwerpen over en neemt deze op in de concept-prestatieafspraken voor de periode 2024-2027 (Commissie Samen wonen, 9 november 2023 en raadsvergadering 23 november 2023). Ook dan wordt de raad in de gelegenheid gesteld een zienswijze ten aanzien van de concept-prestatieafspraken in te dienen. Onze analyse is dat in ieder geval één ‘wens’ niet lijkt te worden vervuld: het realiseren van kleinere appartementen voor starters en ouderen. Verder valt op dat alle afspraken sterk het karakter hebben van een ‘inspanningsverplichting’. Dit zijn met name plannen waaraan de gemeente aan mee wil werken, maar waar nog geen publiekrechtelijke zekerheid is. De prestatieafspraken zijn om die reden zo geformuleerd. Hierdoor valt moeilijk vast te stellen of de afspraken worden nagekomen. De laatst bekende kwantitatieve doelstellingen ten aanzien van de bouwambities van Ridderkerk zijn opgenomen in de concept-prestatieafspraken tussen de gemeente en Wooncompas (november 2023); de prestatieafspraken 2024-2027. 1. Een bruto woningbouwproductie van 2.700 woningen in de periode 2022-2030 (gebaseerd op het Regioakkoord). 2. Van deze 2.700 woningen zijn er bruto ruim 1.100 te realiseren in het sociale segment (Wooncompas): 41%. 3.

In het kader van het ‘meer-evenwicht’ scenario betekent dit een netto uitbreiding van 300 woningen in het sociale segment in de periode 2022-2030. Tijdens de looptijd van deze prestatieafspraken (2024-2027) betekent dit een netto uitbreiding van 200 woningen. 4. De prestatieafspraken hebben ook betrekking op een inspanningsverplichting gericht op een toename van de woningen met een middenhuur.

Pagina 26 van 68

Vervolgens is in de prestatieafspraken opgenomen welke bouwopgave per project zal worden gerealiseerd door de Wooncompas. Hierbij ontbreken de cijfers over de netto-toename; deze hebben wij berekend (zie onderstaande tabel). Project Bouw Sloop Netto Blaak 37 48 -11 Rembrandtweg 100 90 10 Centrumplan 400 290 110 Prunuslaan 65 0 65 Bloemenbuurt 70 30 40 Bachstraat 20 0 20 Hollandse straat e.a. 90 70 20 De la Reijstraat e.a. 320 180 140 ‘t Ronde Sant 60 25 35 Totaal 1162 733 429 Bron: Prestatieafspraken Ridderkerk 2024-2027; Gemeente Ridderkerk en Wooncompas, december 2023

4.7 Conclusie Op provinciaal en regionaal niveau worden verschillende afspraken gemaakt en kaders gesteld die van invloed kunnen zijn op de concrete realisatie van woondoelstellingen in Ridderkerk. De belangrijkste daarvan zijn de afspraken in het Regioakkoord woningmarktafspraken. De afspraken over type en aantallen woningen per gemeente die daarin worden gemaakt op regionaal niveau komen terug in de gemeentelijke Woonvisie. Het blijkt dat deze afspraken niet primair zijn afgeleid vanuit de woningbehoefte in de regio of de gemeente. Het bod dat de gemeente Ridderkerk heeft uitgebracht naar de regio is gebaseerd op het aanbod aan initiatieven dat bekend is bij de gemeente, zowel de ontwikkelplannen waarvan vrij zeker is dat ze ook daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd als de ‘zachte’ plannen waarvan realisatie nog onzeker is. Daarmee is de eerste conclusie dat afstemming met de woonbehoefte daarmee niet of nauwelijks deel uitmaakt van de regionale afspraken en de doelen zoals ze zijn gesteld in de Woonvisie. De doelstellingen voor de gehele gemeente die genoemd zijn in de Woonvisie moeten worden vertaald naar concrete projecten. Dit kan met een uitvoeringsprogramma dat concreet maakt op welke locatie plannen bestaan voor bepaalde aantallen en type woningen.

Dit programma kan ook aangeven welke eventuele stappen gezet moeten worden om dit in een concreet geval te realiseren, zoals eventuele aanpassing van het bestemmingsplan (of het omgevingsplan onder de huidige Omgevingswet), via afspraken met ontwikkelaars of woningcorporaties, of via grondbeleid. Zo kan met het uitvoeringsprogramma overzicht worden geven over hoe een concreet project - en de aantallen en typen woningen daarvan - zich verhoudt tot de woondoelen van de gehele gemeente, en kan op basis daarvan keuzes worden gemaakt met betrekking tot de eisen die worden gesteld in bijvoorbeeld een omgevingsplan, of in de afspraken met de initiatiefnemers. In Ridderkerk geeft het

Pagina 27 van 68

uitvoeringsprogramma niet of nauwelijks een overzicht van hoe de opstelsom van plannen voor projecten bijdragen aan het geheel van de woondoelstellingen. De doelstellingen met betrekking tot de sociale woningvoorraad in handen van de woningcorporatie (Wooncompas) worden vastgelegd in prestatieafspraken met een uitvoeringstermijn van gemiddeld 4 jaar. De raad is hierbij actief betrokken, onder meer doordat de raad in de gelegenheid wordt gesteld hierover een zienswijze in te dienen. Dit blijkt in de praktijk toch niet het gewenste resultaat ten aanzien van voldoende betrokkenheid van de gemeenteraad op te leveren. Dit blijkt onder meer uit een motie die de raad in 2023 heeft aangenomen, waarin het nadrukkelijk bij het college vraagt om aan de voorkant van het onderhandelingsproces met Wooncompas te worden meegenomen. Op grond van de prestatieafspraken is – met de nodige moeite – een relatie te leggen tussen de woonambities van de gemeente Ridderkerk in de periode tot 2030 en de projectplannen voor zover deze betrekking hebben op de sociale voorraad. Tot slot geeft de Nota Grondbeleid, gelet op het theoretische karakter ervan, de raad nauwelijks kaders om te sturen op woondoelstellingen.

De Visie Grondposities (2019) geeft de raad al meer houvast welke locaties en percelen beschikbaar zijn voor woningbouw, maar hierin wordt geen relatie gelegd met de woondoelstellingen uit bijvoorbeeld de Woonvisie, het uitvoeringsprogramma ervan of bijvoorbeeld de woondoelstellingen uit het Omgevingsplan. Hoewel na een vorig rekenkameronderzoek de procedures en betrokkenheid van de raad bij ruimtelijke plannen daarbij nader zijn vastgelegd, blijkt uit het gesprek dat de onderzoekers met de raad hebben gevoerd dat zij de mogelijkheden tot sturing in de initiatieffase en in de ontwerpfase als beperkt ervaren.

Pagina 28 van 68

5. Realisatie woondoelen en inzet instrumenten Het voorgaande hoofdstuk beschreef de doelstellingen op het gebied van wonen. Voor de realisatie van deze woondoelen kan de gemeente verschillende instrumenten inzetten, namelijk grondbeleid, instrumenten in het ruimtelijke spoor zoals sturen via het bestemmingsplan en vergunningen, en afspraken met woningcorporaties en ontwikkelaars. In dit hoofdstuk worden de bereikte resultaten met betrekking tot de woondoelen in Ridderkerk gepresenteerd. Deze resultaten zijn tot stand gekomen met behulp van de inzet van instrumenten zoals in het vorige hoofdstuk zijn opgenomen en door middel van sturing van zowel het college als de gemeenteraad. De bereikte resultaten worden achtereenvolgens gepresenteerd op het niveau van de regio, gemeentebreed en met betrekking tot de prestatieafspraken met de woningcorporatie. Vervolgens wordt ingegaan op de inzet van het grondbeleid voor realisatie van de woondoelstellingen en de inzet van het ruimtelijk instrumentarium.

5.1 Realisatie woondoelen: regiobreed Over het bereiken van de woondoelen op het niveau van de regio (de doelen van het Regioakkoord) en daarbinnen de situatie in Ridderkerk blijkt de gemeenteraad (meest recentelijk) op twee25 momenten geïnformeerd te zijn. Commissie Samen wonen 8 april 2021: Monitor Regioakkoord 2019 Er worden raadsinformatiebrieven ter kennisname toegezonden naar aanleiding van een raadstoezegging (toezegging gedaan in de raadsvergadering van 21 november 2021). De raad wordt geïnformeerd over de mate waarin 5 doelen voor Ridderkerk zijn bereikt in het jaar 2019 ten opzichte van de doelen die in 2017 zijn gesteld voor de periode 2017-2030: • • •

•

Toename van de totale voorraad: de totale woningvoorraad in Ridderkerk moet in 2030 zijn toegenomen tot 21.620 (2017: 20.790). Toename van de sociale voorraad: de sociale woningvoorraad in Ridderkerk moet in 2030 zijn afgenomen in 2030 tot 10.294 (2017: 10.893). Spreiding van de sociale voorraad: het percentage sociale woningvoorraad ten opzichte van de totale woningvoorraad mag iets afnemen in 2030 (47%) ten opzichte van de situatie in 2017 (52,4%). Toewijzing aan de primaire doelgroep: dit dient in 2030 75% te zijn (2017: 70,3%).

25

In december 2022 is het geactualiseerde Regioakkoord 2022 opgesteld, is de raad hierover geïnformeerd via een RIB (9 december 2022) en zijn raadsvragen (ex artikel 41) gesteld, maar deze hebben betrekking op doelstellingen en plannen voor de periode 2022-20230, niet op realisatie(cijfers).

Pagina 29 van 68

•

Percentage corporatiewoningen met een huurprijs onder de tweede aftoppingsgrens: dit dient in 2030 tenminste 70% te zijn (2017: 77,6%).

Uit de monitor blijkt Ridderkerk het relatief goed te doen in verhouding tot de andere gemeenten wat betreft de woningvoorraad. 26 Onderstaande figuur geeft voor alle gemeenten en voor de regio weer hoeveel procent van de in 2017 vastgestelde doelen is gerealiseerd.

Bron: Monitor Regioakkoord 2019

Ridderkerk heeft daarbij 41,8% van de doelen gerealiseerd27. Met betrekking tot de 5 specifieke doelen staat Ridderkerk er als volgt voor in 2019.

26

2021-02-12-RIB-Monitor-regioakkoord-2019-monitor-1.pdf (ridderkerk.nl). De cijfers over de woningvoorraad geven geen beeld over de situatie op de (druk op de) woningmarkt (balans in vraag en aanbod). 27 Niet duidelijk is hiermee wordt bedoeld: 41,8% van (een gewogen gemiddelde) van de doelen?

Pagina 30 van 68

Onder de sociale woningvoorraad wordt verstaan: sociale corporatiehuurwoningen, sociale particuliere huurwoningen en sociale particuliere koopwoningen.

Commissie Samen wonen 11 november 2021: Monitor Regioakkoord 2020 De monitor Regioakkoord 2020 verschilt wat de betreft de peildatum (1 januari 2020) nauwelijks van de monitor 2019 (mei 2019). Opvallend is dat het percentage van de doelen dat Ridderkerk in 2030 dient te halen in deze monitor 20% bedraagt (monitor 2019: 41,8%). Waarom dit percentage in zo'n korte termijn zo sterk is gedaald wordt niet uitgelegd. Zo is het aandeel van de sociale voorraad ten opzichte van de totale voorraad licht afgenomen (47%) ten opzichte van de monitor 2019 (48,3%), maar is nog wel op koers ten opzichte van het doel in 2030. Wel is het aandeel huurwoningen dat wordt toegewezen aan de primaire doelgroep sterk gedaald in Ridderkerk (64,6% in 2020 ten opzichte van 81% in 2019).

Pagina 31 van 68

Naast informatie over de 5 doelen van het Regioakkoord wordt de gemeenteraad in 2021 ook geïnformeerd over de prestaties met betrekking tot woonruimtebemiddeling. Uit de cijfers van Ridderkerk uit de Monitor woonruimtebemiddeling regio Rotterdam 2016 t/m 2020 blijken de volgende trends28: − −

−

−

−

−

Het gemiddeld aantal reacties op een sociale huurwoning is flink toegenomen. Van 85 in 2016 naar ruim 300 in 2020. Het aantal verhuringen aan voorrangskandidaten (urgenten, herhuisvesters en vergunninghouders) en reguliere verhuringen schommelt (dit is een wisselwerking). Voor voorrangskandidaten schommelt dit tussen de 20% en 36%. In 2020 was dit 32%. Voor reguliere verhuringen schommelt dit tussen de 64% en 80%. In 2020 was dit 68%. Het aantal verhuringen aan de primaire doelgroep is sinds 2017 gedaald van 73% naar 66%. In 2016 en 2017 was dit nog lager met 63% en 59%. Het aantal verhuringen aan de secundaire doelgroep is de afgelopen vier redelijk stabiel rond de 16% a 17%. Het aantal overige verhuringen schommelt tussen 10% en 18% (in 2020). De gemiddelde inschrijfduur van inkomensgroepen schommelt ook, maar in een stijgende lijn. Voor de primaire doelgroep schommelt dit tussen 41 en 55 maanden. In 2020 waren dit 48 maanden. Voor de secundaire doelgroep schommelt dit tussen 63 en 94 maanden. In 2020 waren dit 90 maanden Voor de overige inkomensgroepen schommelt dit tussen 33 en 62 maanden (in 2020). Het aantal verhuringen op basis van inschrijfduur is licht toegenomen van 80% naar 86%. Het aantal verhuringen op basis van andere bemiddelingsmodellen daalt licht van 20% naar 14% (dit is een wisselwerking). Het aantal verhuringen aan de verschillende (doel)groepen schommelt.

Pas sinds 2019 monitoren we jongeren en gezinnen apart. Het aantal verhuringen aan starters schommelt tussen 35% (in 2020) en 39%, maar in een dalende lijn. Het aantal verhuringen aan jongeren is tussen 2019 en 2020 afgenomen van 23% naar 19%. Het aantal verhuringen aan senioren schommelt tussen 25% (in 2020) en 38%, maar in een dalende lijn. Het aantal verhuringen aan gezinnen is tussen 2019 en 2020 toegenomen van 33% naar 41% (zie ook de toelichting bij A.1). Het aantal verhuringen aan lokale woningzoekenden was de afgelopen jaren stabiel rond (ruim) 50%, maar is in 2020 gedaald naar 38%.

5.2 Realisatie woondoelen: gemeentebreed De Woonvisie stelt dat in Ridderkerk de komende jaren minimaal 900 woningen gebouwd moeten worden, en dat de woningbouwopgave tot 2030 geraamd wordt op ongeveer 1.150 extra woningen. Daarbij wordt gesteld dat het van belang is dat het juiste type woningen wordt gerealiseerd en per wijk is aangegeven aan welk woningentype behoefte is. Meer inzicht in hoe de realisatie van de woondoelen

28

2021-10-29-RIB-Wonen.pdf (ridderkerk.nl)

Pagina 32 van 68

concreet vorm moet krijgen - dus hoeveel woningen van een bepaald type, waar en wanneer ontwikkeld moeten worden - is niet voor handen. Inzicht in de voortgang van de realisatie van gewenste aantallen en type woningen is eveneens niet voor handen. Een planmonitor moet overzicht geven van alle plannen die bekend zijn bij de gemeente, maar een dergelijke monitor is nog niet openbaar toegankelijk. Voortgangsrapportages over hoe in de gemeente als geheel aantallen en type woningen zich ontwikkelen ontbreken eveneens. Om zicht te krijgen op de ontwikkeling van het aantal woningen raadpleegt de gemeente de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG). De gemeente heeft weliswaar zicht op individuele projecten van ontwikkelaars, maar geen overzicht over het geheel.

5.3 Realisatie woondoelen: prestatieafspraken met Wooncompas De realisatie over de prestatieafspraken met Wooncompas komen 3 keer in de raadsstukken aan de orde is gekomen29. Wij nemen hier de realisatiecijfers van de laatst aangeboden monitor 2020 op (Vergadering Commissie Samen wonen, 2 december 2021). Het betreft informatie die in afzonderlijke RIB’s is opgenomen. Hieruit blijkt het volgende: a. Verhuringen, wachttijden en slaagkansen 2020.

Bron: Bijlage 2a, Monitor Prestatieafspraken 2020, Wooncompas.

Deze cijfers laten zich, met uitzondering van de inschrijfduur (als indicator voor wachttijden), zonder toelichting lastig lezen.

29

Monitor prestatieafspraken 2018 (RIB 20 december 2019), Monitor prestatieafspraken 2019 (RIB 20 november 2020) naast de genoemde Monitor prestatieafspraken 2020.

Pagina 33 van 68

b. Woningvoorraad (toe- en afname).

Bron: Bijlage 2b, Monitor Prestatieafspraken 2020, Wooncompas.

Deze cijfers geven wél goed inzicht in de jaarlijkse toe- of afname van de sociale woningvoorraad, onderscheiden naar prijsniveau, aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen, gesloopte woningen en verkochte woningen. Deze cijfers geven de raad enige houvast om te relateren aan de woonambities voor Ridderkerk als geheel. Met deze monitor (bijlage 2b) worden ook gegevens verstrekt over de ontwikkeling van de woningvoorraad naar type (eengezinswoning/appartement met en zonder lift), toegankelijkheid (in de vorm van verschillende ‘ster’-klassen) en kwaliteit van het energie-label. c. Woonruimtebemiddeling Voor het inzicht in de regionale ontwikkeling van onder andere het aantal woningzoekenden, de slaagkans op een woning in de sociale sector en de toewijzing per doelgroep is de raad daarover in 2021 geïnformeerd (Monitor woonruimtebemiddeling 2020 regio Rotterdam, gemeente Rotterdam, juni 2021). Hieruit blijkt ‘overall’ dat de druk op de woningmarkt in de regio verder toeneemt, zoals blijkt uit: (1) de slaagkans op een woning (in 2020 tussen 0,5% en 4,9%), (2) de inschrijfduur toeneemt (in 2020 van 23 naar 25 maanden), (3) het aantal actief woningzoekenden is gestegen (met circa 6.000 naar 96.711), (4) er gemiddeld 342 woningzoekende reageren op een advertentie. Als voorbeeld is hier de ontwikkeling van de slaagkans30 per regiogemeente weergegeven:

30

Slaagkans: het aantal woningzoekenden (per subgroep) dat in de betreffende periode een woning heeft verkregen via de media of directe bemiddeling, gedeeld door het aantal actief woningzoekenden (per subgroep) dat op die woningen heeft gereageerd plus het aantal geslaagde direct bemiddelden die niet ook al hebben gereageerd, uitgedrukt als een percentage. Voor elke gemeente is per halfjaar 89 de slaagkans van de woningzoekenden berekend. Het gemiddelde van deze halfjaarslaagkansen wordt gebruikt om de slaagkans voor het hele jaar te berekenen. Bron: Monitor woonruimtebemiddeling 2020 regio Rotterdam, gemeente Rotterdam, juni 2021.

Pagina 34 van 68

Bron: Monitor woonruimtebemiddeling 2020 regio Rotterdam, gemeente Rotterdam, juni 2021.

Enigszins overbodig zijn deze cijfers uit de regiomonitor overigens specifiek voor de situatie in Ridderkerk overgenomen in een afzonderlijk overzicht (de 4e bijlage bij de resultaten verantwoording over de prestatieafspraken). Deze wijze van verantwoording over de prestatieafspraken heeft geen vervolg gekregen. Het jaarverslag 2021 van Wooncompas werd aangeboden aan de Commissie Samen wonen met een infographic. In deze infographic zijn weliswaar prestaties opgenomen, maar hierin wordt geen relatie gelegd met de gemaakte prestatieafspraken. Na 2021 is ook de wijze van verantwoorden niet meer aangetroffen.

5.4 Inzet en realisatie via Grondbeleid In realiteit blijkt de inzet van, actief dan wel passief, grondbeleid minimaal. Gemeente Ridderkerk heeft weinig eigen gronden in bezit. Per 1 januari 2019 had de gemeente vier actieve gemeentelijke grondexploitaties waarvan er per 1 januari 2021 nog twee actief waren (Cornelisland en Het Zand). In de P&C-stukken en de Meerjarenprognose Grondexploitaties wordt vooral ingegaan op de financiële prognose en -risico’s. In deze documenten zijn geen projecten opgenomen waarin de gemeente passief of participerend grondbeleid hanteert, hieruit concluderen wij dat dit instrument niet wordt ingezet.31 Hoe de gemeente haar actieve grondbeleid concreet inzet ten behoeve van woningbouw is in de casuïstiek, zie hoofdstuk 6, nader toegelicht.

31

Wij hebben geen bewijs aangetroffen dat er gebruik wordt gemaakt van faciliterend/passief dan wel participerend grondbeleid. Ambtelijk wordt aangegeven dat er mogelijk wel gebruik wordt gemaakt van dit instrument.

Pagina 35 van 68

Een ander instrument dat de gemeente vaker hanteren zijn intentie- en anterieure overeenkomsten. In een intentieovereenkomst, die niet juridisch bindend is, leggen initiatiefnemer en gemeente als eerste stap hun voornemen vast om samen te werken aan een ruimtelijke ontwikkeling. Een anterieure overeenkomst is een wel bindende een overeenkomst waarin een initiatiefnemer met de gemeente afspraken vastlegt, voordat een specifiek project planologisch wordt verankerd. De afspraken hebben bijvoorbeeld betrekking op hoe en wanneer de plannen worden uitgevoerd, met welke procedure de gemeente de plannen mogelijk probeert te maken, en wat de initiatiefnemer daarvoor aan de gemeente betaalt. In de basis gaat het daarbij om een verdeling van kosten en risico's. In beginsel geldt de anterieure overeenkomst voor het wettelijk kostenverhaal en daarin worden dezelfde kosten opgenomen als voorgeschreven in een exploitatieplan en daaraan gekoppelde omgevingsvergunning.32 De (toekomstige) grondeigenaar en de gemeente ondertekenen de anterieure overeenkomst. Namens de gemeente ondertekent de burgemeester de overeenkomst. De burgemeester ondertekent alleen als het college van burgemeester en wethouders met de overeenkomst heeft ingestemd. Het college van burgemeester en wethouders hanteert de kaders uit de woonvisie en het regioakkoord voor de anterieure overeenkomst.

Deze stukken zijn door de gemeenteraad vastgesteld waardoor de gemeenteraad niet actief aan de voorkant wordt betrokken bij het opstellen van deze overeenkomsten. Zij wordt via een raadsinformatiebrief (RIB) op de hoogte gebracht. Uit het gesprek met de raadsleden blijkt echter dat zij de kaders uit de woonvisie en het regioakkoord onvoldoende sturend vinden voor het opstellen van anterieure overeenkomsten. Moeten deze kaders strikt worden toegepast in elk individueel project of kan er uitruil van doelen en prestaties plaatsvinden tussen de projecten en wie houdt dit vervolgens bij? Er ligt een wens bij enkele raadsleden om meer aan de voorkant betrokken te worden en actief mee te praten over de invulling van het initiatief in de intentiefase. De gemeenteraad krijgt deze kans nu vaak pas bij de presentatie van het bestemmingsplan, waar vaak al veel is vastgelegd (zie casuïstiek in hoofdstuk 6). Daarbij is de sturing dus sterk gekoppeld aan individuele projecten en wordt de koppeling van deze individuele projecten met het overkoepelende kader, de Woonvisie en het uitvoeringsprogramma, gemist. Uit de documentstudie en interviews blijkt de gemeente Ridderkerk geen gebruik te maken van een exploitatieplan en publiek-private samenwerking. Het exploitatieplan (artikel 6.12 Wro) wordt ingezet als kosten niet kunnen worden verhaald via een anterieure overeenkomst.

Dit exploitatieplan bestaat uit een exploitatieopzet en locatie-eisen (bijvoorbeeld voor de inrichting van de openbare ruimte) als de gemeente dat noodzakelijk vindt. Met het exploitatieplan worden de exploitatiekosten verhaald op de ontwikkelaar33. Hierdoor beperkt de gemeente zich tot het voeren van actief dan wel passief grondbeleid (wat in Ridderkerk minimaal blijkt te zijn) en het afsluiten van anterieure overeenkomsten. Dit is een gemiste kans, want juist een exploitatieplan (Omgevingswet: kostenverhaal opgenomen in het

32

Limitatieve kostensoorten en PPT-criteria. Onder de Omgevingswet komt het exploitatieplan te vervallen. Het ’publiekrechtelijk kostenverhaal’ is opgenomen in het Omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit. 33

Pagina 36 van 68

Omgevingsplan) of een PPS kan de gemeente een grotere, sturende, rol aannemen wanneer dit wenselijk is.34

5.5 Inzet van het ruimtelijk instrumentarium Voordat de Omgevingswet in werking trad was het bestemmingsplan voor gemeenten het belangrijkste instrument binnen het ruimtelijke spoor om te kunnen sturen op woondoelen. Het bestemmingsplan kon eisen bevatten met betrekking tot gebruiks- en de bouwmogelijkheden in bepaalde gebieden. Deze konden behalve op de bestemming ook betrekking hebben op zaken zoals bouwhoogte, het bebouwingspercentage of het minimale of maximale aantal woningen. Ook konden, via een doelgroepenverordening, in het bestemmingsplan eisen worden opnemen ten aanzien van de bouw van bepaalde type woningen, zoals sociale huur- of koopwoningen. De gemeenteraad had de bevoegdheid om het bestemmingsplan vast te stellen en te wijzigen, en kon daarmee een belangrijke kaderstellende taak vervullen. Wanneer een initiatief niet in het bestemmingsplan paste, konden verschillende procedures volgen. Wanneer slechts in beperkte mate van het bestemmingsplan werd afgeweken, had het college in sommige gevallen, de bevoegdheid om binnenplans af te wijken. De raad speelde geen rol. In een dergelijk geval mocht geen sprake zijn van een bestemmingswijziging, moest de mogelijkheid tot binnenplanse afwijking zijn opgenomen in het bestemmingsplan, en ging het in het algemeen om kleine afwijkingen.

Zo mocht bij de beperkte uitbreiding van een gebouw geen sprake zijn van toename van het woningaantal. Een andere mogelijke procedure was de kruimelregeling. Ook hierbij was er geen bemoeienis van de raad en kon het college in de specifieke gevallen die waren opgenomen op de ‘kruimellijst’ van het besluit omgevingsrecht (bor) besluiten om afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Sinds 2014 kon toename van het aantal woningen in bepaalde gevallen ook vallen onder de kruimelregeling. Voor plannen die verdergaande afwijking van het bestemmingsplan betekende, was er nog een derde mogelijkheid, namelijk het aanvragen van een vergunning voor afwijking van het bestemmingplan, een zogenaamde buitenplanse afwijking. Het verschilde weinig van het traject van een bestemmingsplanwijziging wat betreft tijd en diepgang van de procedure. Voor een buitenplanse afwijking was een uitgebreide procedure nodig met onder meer een onderbouwing van een goede ruimtelijke ordening en toestemming van de gemeenteraad door de afgifte van een verklaring van geen bedenkingen. Overigens is er met de komst van de Omgevingswet inmiddels het nodige veranderd met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Zo zijn de bestemmingsplannen opgegaan in en vervangen door omgevingsplannen. De omgevingsplannen zijn veelomvattender dan de vroegere bestemmingsplannen

34

De wenselijkheid ligt primair bij de gemeenteraad, maar wordt vaak ambtelijk bepaald. Juist door de keuze meer bij de raad te houden, wordt deze in zijn kaderstellende rol gezet.

Pagina 37 van 68

en bieden -in combinatie met andere instrumenten uit de omgevingswet zoals de omgevingsvisie en de programma’s- nog meer sturingsmogelijkheden dan de bestemmingsplannen -ook aan de raad- om te sturen op maatschappelijke doelen, waaronder woondoelen. In Ridderkerk is er bij velen (bestuur en op ambtelijk niveau), ondanks de mogelijkheden die er waren om via de oude bestemmingsplannen te sturen op woondoelen, het beeld dat via die bestemmingsplannen niet of nauwelijks gestuurd kon worden op de realisatie van woondoelen, zo bleek uit gesprekken met zowel ambtenaren als raadsleden. Zo wordt bijvoorbeeld verondersteld dat in een bestemmingsplan alleen het maximaal aantal woningen kan worden voorgeschreven en niet een minimumaantal. Overigens is in 2022 wel een doelgroepenverordening vastgesteld waarmee gestuurd kan worden op type woningen, en in dit geval meer sociale en middeldure huurwoningen.35 Desondanks leeft het idee dat de afhankelijkheid van de initiatiefnemer groot is en de plannen die deze voorstelt maar beperkt bijgestuurd kunnen worden, zeker vanuit het ruimtelijke spoor. De casus De Blaak (zie paragraaf 6.2) illustreert hoe in de praktijk de raad niet goed in staat blijkt om haar kaderstellende taak te vervullen en van daaruit te sturen op woondoelen. De raad werd weliswaar door het college ook maar beperkt uitgenodigd om deze taak te vervullen.