Rekenkamerrapport Ridderkerk sturen op woondoelen oktober 2024.pdf

Sturen op woondoelen Onderzoek van de Rekenkamer Ridderkerk

De rekenkamerleden: De heer J.J. Démoed (voorzitter) De heer W.de Lange De heer H.M. Schippers

16 oktober 2024

Leeswijzer Het rapport is opgebouwd uit twee delen. Het eerste deel is de bestuurlijke nota en is een op zichzelf leesbaar rapport. Hierin worden de aanleiding en het doel van het onderzoek beschreven, gevolgd door de onderzoeksvraag en het plan van aanpak. Er worden conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. De bestuurlijke reactie van het college is integraal opgenomen. Het nawoord van de rekenkamer sluit de bestuurlijke nota af. Deel twee is de nota van bevindingen. Hierin is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen.

Rekenkamer Ridderkerk

1

Sturen op woondoelen

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Ridderkerk

2

Sturen op woondoelen

Inhoud Leeswijzer ................................................................................................................................... 1 Bestuurlijke nota ........................................................................................................................ 2 1

Onderzoeksverantwoording............................................................................................... 4 1.1

Aanleiding ................................................................................................................... 4

1.2

Doelstelling en vraagstelling ...................................................................................... 4

1.3

Onderzoeksuitvoering ................................................................................................ 5

2

Conclusies ........................................................................................................................... 6

3

Aanbevelingen .................................................................................................................... 9 1.

Aanbevelingen voor het college ..................................................................................... 9

2.

Aanbevelingen voor de raad .......................................................................................... 9

4

Reactie van college van B&W ........................................................................................... 11

5

Nawoord rekenkamer ...................................................................................................... 16

Nota van Bevindingen .............................................................................................................. 17

Rekenkamer Ridderkerk

3

Sturen op woondoelen

1

Onderzoeksverantwoording

1.1

Aanleiding

De Rekenkamer Ridderkerk heeft aanleiding gezien om te onderzoeken op welke wijze de gemeente Ridderkerk belangrijke maatschappelijke doelen realiseert en richt zich daarbij op de woondoelen die de gemeente zichzelf heeft gesteld. Het onderzoek moet inzicht geven in hoe de woningbouwontwikkelingen passen bij het realiseren van de gewenste woningvoorraad, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin, en aansluit bij de behoefte van bewoners. Ook wil de rekenkamer inzicht krijgen in de sturingsmogelijkheden die de gemeenteraad daarbij heeft. In dit onderzoek stond aanvankelijk de inzet van het grondbeleid centraal. Via het grondbeleid kan (mede) gestuurd worden op eigen grondposities, maar ook op grondposities van derden, en zo op de ruimtelijke ontwikkelingen. Al vroeg in het onderzoek is de reikwijdte van dit onderzoek verbreed naar de inzet van ook de andere sturingsinstrumenten, namelijk instrumenten in het ruimtelijke spoor (waaronder ruimtelijke visies en Omgevingsvisies en bestemmings- en omgevingsplannen) en afspraken met de woningcorporaties en particuliere ontwikkelaars. Het onderzoek richt zich in hoofdzaak op de periode vanaf 2019 tot mei 2024. 1.2

Doelstelling en vraagstelling

De onderzoeksopdracht van de rekenkamer is tweeledig. Enerzijds wenst de rekenkamer inzicht te krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van (de uitvoering van) het grondbeleid en andere sturingsinstrumenten voor het bereiken van de ambities ten aanzien van woningbouw. Anderzijds wil de rekenkamer de vraag beantwoord krijgen op welke wijze de raad hierbij is betrokken en zijn kaderstellende en controlerende rol hierbij kan vervullen. Onderzoeksvragen Het onderzoek bevat een centrale vraag, die wordt onderbouwd aan de hand van een aantal deelvragen. Centrale vraag: Welke regie heeft de gemeente Ridderkerk (nog) op de ruimtelijke ontwikkelingen, kijkend naar grondbeleid, bestemmingsplannen en dergelijke? Welke rol heeft de raad daarbij? Deelvragen 1. Welke doelstellingen heeft de gemeente Ridderkerk in haar grondbeleid geformuleerd en hoe verhouden deze zich tot vergelijkbare gemeenten in de regio en landelijk? 2. Welke grondbeleid heeft de gemeente Ridderkerk de achterliggende 4 jaar gehanteerd? 3. Welke woningbouwontwikkelingen hebben zich in deze periode voorgedaan in relatie tot het voorzien in de woningbehoefte? 4. Welke actieve grondexploitaties heeft Ridderkerk in de afgelopen 4 jaar gehad om te voorzien in de woningbehoefte?

Rekenkamer Ridderkerk

4

Sturen op woondoelen

5. Welke woningbouwontwikkelingen zijn de afgelopen 4 jaar door middel van faciliterend/passief grondbeleid gerealiseerd? 6. Sluit het huidig grondbeleid aan bij de actuele woondoelen? 7. Welke (andere) instrumenten zet Ridderkerk in om de woondoelen te realiseren? 8. Welke knelpunten ervaren grondeigenaren bij het realiseren van de woondoelen als gevolg van het grondbeleid? 9. Hoe wordt de inzet en werking van de rol(len) en instrumenten van de gemeente onderbouwd? 1.3

Onderzoeksuitvoering

Het onderzoek is gestart in november 2023. Na een startgesprek met de rekenkamer is begonnen met een documentenanalyse van openbaar toegankelijke stukken. Op grond daarvan zijn in beeld gebracht: a) de doelstellingen ten aanzien van het wonen en het grondbeleid, b) de inzet van (sturings)instrumenten om deze doelstellingen te bereiken en c) de verantwoordingsinformatie over het bereiken van de doelstellingen. Aanvullend op deze documentenstudie zijn vanaf januari 2024 gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren van de gemeente Ridderkerk, evenals met de griffier en de verantwoordelijk wethouder. Ook is een gesprek gevoerd met leden van de gemeenteraad. Om goed zicht te krijgen op de wijze waarop de raad bij het sturen op woondoelen is betrokken zijn twee cases van woningbouwprojecten nader bestudeerd: Knarrenhof (locatie Het Zand) en De Blaak. Naast een deskstudie van deze twee cases, zijn hierover gesprekken gevoerd met ambtenaren van de gemeente Ridderkerk die bij deze woningbouwprojecten zijn betrokken, maar ook met de initiatiefnemers. Tot slot is een (beperkt) benchmarkonderzoek uitgevoerd naar het woonbeleid en de inzet van (sturings)instrumenten van drie gemeenten in de nabijheid van Ridderkerk: Hendrik-IdoAmbacht, Krimpen aan den IJssel en Capelle aan de IJssel.

Voor dit benchmarkonderzoek is gebruik gemaakt van schriftelijke bronnen en zijn gesprekken gevoerd met ambtenaren van deze gemeenten verantwoordelijk voor het woonbeleid. Op basis van deze onderzoeksaanpak is een concept Nota van Bevindingen tot stand gekomen. Deze concept Nota van Bevindingen is in het voorjaar van 2024 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie en de griffie voor wederhoor op de feiten en bevindingen. Dit heeft van zowel de ambtelijke organisatie als van de griffie geleid tot een schriftelijke reactie. De onderzoekers hebben deze reacties verwerkt in de definitieve Nota van Bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en wordt het geheel aangeboden voor een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders.

Rekenkamer Ridderkerk

5

Sturen op woondoelen

2

Conclusies

De beantwoording van de hoofd- en deelvragen leiden tot de volgende conclusies. Conclusie 1: Woondoelen en – ambities onvoldoende concreet en samenhangend De gemeente Ridderkerk heeft een groot aantal documenten opgesteld waarin woondoelen en woonambities zijn opgenomen op verschillende schaalniveaus: het regionaal niveau (bijv. Regioakkoord), het gemeentelijk niveau (bijv. Woonvisie en Uitvoeringsprogramma Wonen), het wijkniveau (waaronder de afspraken met de woningcorporatie Wooncompas) en het niveau van individuele projecten. Mede door het gebruik van (veel) verschillende kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen in deze documenten, het gebruik van ‘harde’ en ‘zachte’ plannen en projecties en het ontbreken van samenhang tussen de documenten en de daarin opgenomen doelstellingen, is er geen eenduidig (beleids)kader voor het sturen op woondoelen. Daarnaast zijn lange termijndoelen niet vertaald in concrete (tussen)doelen op korte termijn, bijvoorbeeld per jaar. Een eenduidig beleidskader is echter wel van belang als vertrekpunt voor de uitvoering, het monitoren en controleren van de uitvoering en het zo nodig bijsturen hierop.

Hoewel de gemeenteraad bij het vaststellen van deze documenten en de daarin opgenomen woondoelstellingen op verschillende schaalniveaus dikwijls expliciet is betrokken, is de raad onvoldoende in positie om voldoende sturing te geven aan het woonbeleid en de woondoelen door het ontbreken van een eenduidig en controleerbaar kader. Uitzondering hierop vormen de (prestatie)afspraken met de woningcorporatie Wooncompas, die voor sommige raadsleden aanleiding zijn om op detailniveau in deze afspraken te willen interveniëren en hierin wijzigingen te willen aanbrengen (bijvoorbeeld de wens voor een groter aantal kleinere appartementen). De raad is zich hierbij niet altijd bewust van de kaders en speelruimte aan de kant van de woningcorporatie, maar ook niet van het karakter van de prestatieafspraken (inspanningsverplichting). Conclusie 2: Verantwoordingsinformatie over mate waarin woondoelen worden bereikt schiet te kort De wijze waarop de raad wordt geïnformeerd over het bereiken van de woondoelen en ambities is in lijn met het ontbreken van een éénduidig kader voor sturing op woondoelen (zie Conclusie 1). De raad wordt fragmentarisch en onvoldoende samenhangend geïnformeerd over de mate waarin de doelstellingen ten aanzien van wonen op de vier onderscheiden schaalniveaus (regio, gemeente, wijk/buurt, project) worden bereikt.

Zo stelt de Woonvisie 2021-2026 dat “de komende jaren ruim 900 woningen moeten worden gebouwd en de woningbouwopgave tot 2030 is geraamd op ruim 1.150 woningen”. Maar mede doordat onduidelijk is welk type woningen in welk tijdpad moeten worden ontwikkeld, ontbreekt verantwoordingsinformatie over het bereiken van deze doelstelling. Een planmonitor moet overzicht geven van alle plannen die bekend zijn bij de gemeente, maar een dergelijke monitor is nog niet openbaar toegankelijk. Voortgangsrapportages over hoe in de gemeente als geheel aantallen en type woningen zich ontwikkelen ontbreken eveneens. Om zicht te krijgen op de ontwikkeling van het aantal woningen raadpleegt de gemeente de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG).

Rekenkamer Ridderkerk

6

Sturen op woondoelen

Wat betreft de prestatieafspraken tussen de gemeente en de woningbouwcorporatie, is de raadtot en met realisatiejaar 2021 zeer uitvoerig geïnformeerd over het grote aantal indicatoren dat gebruikt wordt. Deze verantwoordingsinformatie, en zo mogelijk meer heldere en beknopte informatie, wordt sindsdien niet langer aan de raad wordt verstrekt. Niet duidelijk is wat de reden daarvan is. Conclusie 3: Sturing op woondoelen via het grondbeleid zeer beperkt De huidige nota Grondbeleid (2020-2023) is abstract geformuleerd. De nota geeft wel interne spelregels aan voor de procesgang en verantwoordelijkheden van college en raad bij ontwikkelingsprojecten, maar bevat geen houvast voor het sturen op woondoelen. De Visie Grondposities (2019) is daarentegen wel concreet geformuleerd en maakt duidelijk dat Ridderkerk nog 28 locaties kleinere locaties in eigendom heeft, waarop overigens maar beperkt ontwikkelingen mogelijk zijn. Beide documenten geven de raad geen beleids- of afwegingskader voor het sturen op woondoelen. Hoewel de interne spelregels de raad in de initiatieffase van (individuele) actieve grondexploitatieprojecten de mogelijkheden geven om zich uit te spreken over de wenselijkheid en randvoorwaarden, zijn de raadsleden van mening dat het in de praktijk neerkomt op eenzijdige informatievoorziening vanuit het college.

In de latere ontwerpfase (het ruimtelijk spoor van het bestemmingsplan) ziet de raad dat al veel is vastgesteld (door initiatiefnemer in overleg met het college) wat niet meer kan worden teruggedraaid. Hierdoor is ook in die fase de sturing door de raad beperkt. De gemeente Ridderkerk maakt nog weinig gebruik van twee instrumenten behorend tot het grondbeleid: het exploitatieplan (art. 6.22 Wro) indien kosten niet via een anterieure overeenkomst kunnen worden verhaald (onder de nieuwe Omgevingswet: het ‘kostenverhaal’ wordt opgenomen in het Omgevingsplan) en de publiek-private samenwerking. Conclusie 4: Sturing op woondoelen via het ruimtelijk spoor beperkt De (directe) sturing op woondoelen via het ruimtelijk spoor van bestemmingsplannen (onder de Omgevingswet: Omgevingsplan) is in de gemeente Ridderkerk beperkt. Dit wordt mede veroorzaakt doordat gestuurd wordt op een maximaal aantal te bouwen woningen. De indruk bestaat (bij ambtenaren en raadsleden) dat niet op een minimaal aantal woningen gestuurd kan worden. Hoewel de gemeenteraad in 2022 een doelgroepenverordening heeft vastgesteld waarmee gestuurd kan worden op type woningen (meer sociale en middeldure huurwoningen), is in de praktijk de beleving bij ambtenaren en het college dat de afhankelijkheid van de gemeente aan de initiatiefnemer groot is.

In de praktijk wordt de raad wel tijdig geïnformeerd door het college over de plannen van de initiatiefnemer, maar wordt de raad onvoldoende tijdig actief betrokken bij principiële keuzen in de balans tussen bijvoorbeeld de ruimtelijke kwaliteit van een gebied en de beoogde kwantitatieve woondoelstellingen (aantal en type te bouwen woningen). Wanneer individuele ontwikkelingsprojecten niet volledig voldoen aan de vastgestelde beleidskaders bijvoorbeeld omdat het woningaantal afneemt, komt het voor dat het college dit verdedigt in de raad door te stellen dat dit gecompenseerd zal worden met andere, toekomstige ontwikkelingsprojecten. Echter, door het ontbreken van een concreet

Rekenkamer Ridderkerk

7

Sturen op woondoelen

uitvoeringsprogramma bij de Woonvisie waarin zicht is op het totaal van (zo mogelijk elkaar compenserende) ontwikkelingsprojecten, kan de raad (maar ook het college) een dergelijk individueel ontwikkelingsproject niet goed plaatsen in het bredere beeld van de woondoelen van de gemeente.

Conclusie 5: Nog niet alle instrumenten voor sturing op woondoelen worden gebruikt Dit onderzoek heeft aangetoond dat er nog een aantal instrumenten voor het sturen op woondoelen zijn te onderscheiden, waarvan de gemeente Ridderkerk (vooralsnog) beperkt of geen gebruik maakt. Dit betreft de volgende instrumenten: •

•

•

•

•

•

Concreet en controleerbaar Uitvoeringsprogramma van de Woonvisie: Met het programma worden de algemene en lange termijndoelen geconcretiseerd in meer gespecificeerde doelen op bijvoorbeeld jaarlijkse basis. ‘Programmatische en stedenbouwkundige kaders’: Na de initiatieffase van ontwikkelingsprojecten kan de raad dergelijke kaders vaststellen voor de latere beoordeling van bestemmingsplannen (onder de Omgevingswet: Omgevingsplan). In deze kaders kunnen eisen en randvoorwaarden bij het realiseren van woningen worden opgenomen, zoals bouwhoogte, parkeernormen, woningtype en prijsklasse, de openbare ruimte en financiering van het plan als geheel. Dit beperkt de kans dat de gemeenteraad bij de ruimtelijke uitwerking na de initiatieffase wordt verrast. ‘Hybride grondbeleid’: Het inbrengen van (beperkte) grondlocaties in eigendom van de gemeente als onderhandelingsinstrument richting de initiatiefnemer. De gemeente Ridderkerk verwerft zich hiermee ‘zeggenschap’ in een ontwikkelingsproject van een particuliere initiatiefnemer of de woningcorporatie. Gebieds- of kavelpaspoorten: Met gebieds- of kavelpaspoorten kan de raad eisen stellen of randvoorwaarden opnemen voor specifieke ontwikkelingslocaties of individuele bouwwerken of aangeven onder welke specifieke omstandigheden dergelijke locaties en bouwwerken worden ontwikkeld.

Dit geldt bijvoorbeeld in situaties waarbij de gemeente vooraf kaders voor de ruimtelijke kwaliteit voor mogelijke toekomstige initiatieven wil vastleggen. Dit instrument is van betekenis voor toekomstige woningontwikkeling (nieuwbouw). Vaststellen van beleid voor bestaande bouw: Voor bestaande bouw kan de raad sturen door beleid vast te stellen ten aanzien van: 1) het splitsen van woningen, 2) het op- of ondertoppen 3) opkoopbescherming, 4) zelfbewoningsplicht, 5) startersleningen en 6) kamergewijze verhuur. Openbare website voor woondoelen en woonbeleid: Het inrichten van een gemeentelijke openbare website waarin de woondoelen van de gemeente Ridderkerk zijn opgenomen en informatie is opgenomen over de mate waarin deze doelen zijn bereikt.

Rekenkamer Ridderkerk

8

Sturen op woondoelen

3

Aanbevelingen

Op grond van de vorenstaande conclusies formuleren wij de volgende aanbevelingen, die wij onderscheiden naar aanbevelingen voor het college en voor de raad. 1.

Aanbevelingen voor het college

1. Leg de zo concreet mogelijke en controleerbare doelen ten aanzien van het woonbeleid

van de gemeente Ridderkerk op de korte en lange termijn vast in één overzichtelijk document. Meest voor de hand liggend is om hiervoor het Uitvoeringsprogramma van de Woonvisie te gebruiken. 2. Breng samenhang aan tussen de woondoelen op de verschillende schaalniveaus: regio,

gemeente, wijk/buurt en lopende en voorziene individuele ontwikkelingsprojecten. Breng deze samenhang ook aan tussen de woondoelen op gemeentelijk niveau en de prestatieafspraken die met de wooncorporatie worden gemaakt. Het overzicht van deze samenhang kan ook worden opgenomen het Uitvoeringsprogramma van de Woonvisie. 3. Informeer de gemeenteraad periodiek, tenminste jaarlijks, over de mate waarin de

vastgestelde woondoelen op de verschillende schaalniveaus worden bereikt. Spreek met de wooncorporatie af dat deze zich jaarlijks verantwoordt over de mate waarin de overeengekomen prestatieafspraken worden bereikt. Leg deze verantwoordingsinformatie (inclusief de doelbereiking van prestatieafspraken met de wooncorporatie) op een overzichtelijke wijze vast, bijvoorbeeld in het gemeentelijk jaarverslag. Breng daarbij de samenhang tussen de doelbereiking op de verschillende schaalniveaus in beeld. 4. Betrek de raad, bij initiatieven van particuliere ontwikkelaars of de wooncorporaties, in

de initiatieffase bij de (ruimtelijke) afwegingen en kaders die de gemeente (ambtelijk of bestuurlijk) aan de initiatiefnemer heeft meegegeven. Leg daarbij een nadrukkelijke relatie met de vastgestelde gemeentebrede woondoelen en de wijze waarop deze initiatieven daaraan een bijdrage leveren. 5. Overweeg het gebruik van instrumenten voor sturing op woondoelen, waarvan nog geen

gebruik wordt gemaakt: 1) ‘hybride grondbeleid’, waarbij gronden in eigendom van de gemeente bij initiatieven voor woningbouw van derden worden ingebracht ter versterking van de onderhandelingspositie, 2) het inrichten van een gemeentelijke openbare website, waarin de woondoelen van de gemeente Ridderkerk zijn opgenomen en informatie is opgenomen over de mate waarin deze doelen zijn bereikt. 2.

Aanbevelingen voor de raad

6.

Geef het college opdracht om een procedure te ontwikkelen waarbij, na de initiatieffase van een ontwikkelingsproject voor woningbouw, de raad de ‘Programmatische en stedenbouwkundige kaders’ vaststelt.

Rekenkamer Ridderkerk

9

Sturen op woondoelen

7. 8.

Geef het college opdracht om te verkennen voor welke ontwikkelingsgebieden of bouwwerken gebieds- of kavelpaspoorten kunnen worden vastgesteld. Overweeg het gebruik van instrumenten voor sturing op woondoelen, waarvan nog geen gebruik wordt gemaakt. Dit betreft het vaststellen van beleid voor: 1) het splitsen van woningen, 2) het op- of ondertoppen 3) opkoopbescherming, 4) zelfbewoningsplicht, 5) startersleningen en 6) kamergewijze verhuur.

Rekenkamer Ridderkerk

10

Sturen op woondoelen

4

Reactie van college van B&W

Rekenkamer Ridderkerk Mw. C. Garama, Secretaris

Uw email van: 26 augustus 2024 Uw kenmerk: Bijlage:

Ons kenmerk: Contact: Telefoonnr.: E-mail: Datum:

2024-083275 Jan Willem Steeman 0180-45362 j.w.steeman@ridderkerk.nl 4 oktober 2024

Betreft: Bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport “Sturen op woondoelen”

Geachte mevrouw Garama, Met aandacht en belangstelling hebben wij kennisgenomen van het rekenkamerrapport “Sturen op woondoelen”. In deze brief geven wij onze reactie op het uitgevoerde onderzoek en de geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Doelstelling rekenkameronderzoek “Sturen op woondoelen” De onderzoeksopdracht van de Rekenkamer is tweeledig. Enerzijds wenst de Rekenkamer inzicht te krijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van (de uitvoering van) het grondbeleid en andere sturingsinstrumenten voor het bereiken van de ambities ten aanzien van woningbouw. Anderzijds wil de Rekenkamer de vraag beantwoord krijgen op welke wijze de raad hierbij is betrokken en zijn kaderstellende en controlerende rol hierbij kan vervullen. Reactie op het onderzoek Wij geven in deze brief een aantal inhoudelijke opmerkingen op uw conclusies en aanbevelingen. Wij hebben waardering voor het door u uitgevoerde onderzoek. Wel zijn wij van mening dat het bestuderen van twee casussen wellicht wat beperkt informatie biedt om conclusies en aanbevelingen op te baseren. Conclusie 1: Woondoelen en -ambities onvoldoende concreet en samenhangend Reactie college: De Woonvisie 2021 – 2026 is het beleidskader voor het woonbeleid. De inhoudelijke afspraken uit het Regioakkoord 2022 - 2030 en de Prestatieafspraken 2024 – 2027 met Wooncompas bouwen daar op voort.

Daarmee is er in de ogen van het college wel sprake van een samenhangend beleidskader. In de Woonvisie, het Regioakkoord en de Prestatieafspraken zijn met name op het gebied van woningbouw concrete aantallen te bouwen woningen genoemd. We zien echter ook dat door de ontwikkeling in de vraag naar woningen de te realiseren aantallen woningen door de jaren heen zijn gestegen waardoor ook de bouwopgave voor Ridderkerk groter is geworden. De ontwikkeling van deze bouwopgave is vertaald in de Realisatieagenda en vervolgens in de Prestatieafspraken met Wooncompas. Het gevolg hiervan is dat aantallen soms lastig terug te leiden zijn tot de in de Woonvisie genoemde aantallen.

Rekenkamer Ridderkerk

11

Sturen op woondoelen

Conclusie 2: Verantwoordingsinformatie over mate waarin woondoelen worden bereikt schiet te kort Reactie college: In de afgelopen jaren is de raad meerdere keren geïnformeerd over actuele ontwikkelingen met betrekking tot het woonbeleid. Ten aanzien van de informatievoorziening over Wooncompas merken wij op dat Wooncompas de afgelopen jaren meerdere keren bijeenkomsten voor de gemeenteraad heeft georganiseerd om de leden van de raad te informeren over de activiteiten van de woningcorporatie. Er zijn raadsinformatiebrieven gestuurd over het sluiten van het Regioakkoord en het ondertekenen van de Realisatieagenda. Over het uitgebrachte bod aan de regio in 2022 zijn door de raad vragen gesteld welke door het college zijn beantwoord. De raad is met een wensen- en bedenkingenprocedure betrokken geweest bij het opstellen van de Prestatieafspraken met Wooncompas. Conclusie 3: Sturing op woondoelen via het grondbeleid zeer beperkt Reactie college In de Visie Grondposities 2019 is beschreven welke grondposities de gemeente Ridderkerk heeft en welke voornemens er zijn ten aanzien van die grondposities. De Visie Grondposities maakt ook duidelijk dat het aantal locaties waar de gemeente een positie heeft beperkt is.

In de woonvisie is wel een koppeling gemaakt tussen de grotere percelen uit de Visie Grondposities en de ambitie waar de gemeente een grotere hoeveelheid woningen zou kunnen bouwen. Bij marktinitiatieven van projectontwikkelaars en woningcorporaties maakt het college gebruik van intentieovereenkomsten en anterieure overeenkomsten. Met name in de anterieure overeenkomsten worden afspraken tussen de gemeente en de projectontwikkelaar vastgelegd. Sturen met dit instrument is beperkt mogelijk aangezien afspraken die niet vallen onder het wettelijk kostenverhaal, worden gemaakt op vrijwillige basis. Het college heeft gewacht met de actualisatie van haar grondbeleid in afwachting van de bevindingen van de Rekenkamerrapportage. Conclusie 4: Sturing op woondoelen via het ruimtelijk spoor beperkt Reactie college De verordening Sociale huur en middeldure huur uit 2022 heeft vooral als doel te bewerkstelligen dat deze woningen terechtkomen bij de juiste inkomensgroepen en voor deze groepen behouden blijven. Deze verordening heeft geen functie in het realiseren van grotere aantallen sociale en middeldure huurwoningen. Met de wijziging van de Huisvestingswet 2014 aan het begin van dit jaar is het mogelijk geworden om elementen uit de Verordening Sociale huur en middeldure huur op te nemen in de huisvestingsverordening.

Het betreft dan met name de keuze om in de huisvestingsverordening regels op te nemen ten aanzien van betaalbare koopwoningen en middenhuur woningen. In deze regels kunnen dan voorwaarden worden opgenomen ten aanzien van voorrang voor woningzoekenden met lokale binding, inkomenseisen en voorrang voor bepaalde beroepsgroepen. Hierover kan de raad besluiten bij het behandelen van de nieuwe huisvestingsverordening die nu wordt voorbereid.

Rekenkamer Ridderkerk

12

Sturen op woondoelen

Pagina 3 van 5

Conclusie 5: Nog niet alle instrumenten voor sturing op woondoelen worden gebruikt Reactie college Bij de Woonvisie 2021 – 2026 is een Uitvoeringsprogramma opgesteld. Dit Uitvoeringsprogramma is in 2024 geactualiseerd en ter informatie aan de raad gestuurd. Het instrument gebieds- of kavelpaspoort krijgt in Ridderkerk vorm via het opstellen van gebiedsvisies zoals bijvoorbeeld de gebiedsvisie PC Hooftpark en de gebiedsvisie Plein Oost en omgeving. In deze visies zijn de uitgangspunten opgenomen voor de ontwikkeling van deze gebieden ten aanzien van onder andere woningbouw, voorzieningen, groen en verkeer. Startersleningen worden in Ridderkerk al geruime tijd verstrekt. In de afgelopen jaren heeft de raad meerdere keren aanvullend budget beschikbaar gesteld voor het verstrekken van deze leningen. Aanvragen voor het splitsen of optoppen van woningen worden beoordeeld op basis van de geldende omgevingsplannen (voorheen bestemmingsplannen). Kamergewijze verhuur is in Ridderkerk in principe niet toegestaan op basis van de vigerende omgevingsplannen. Op onze website is - op de pagina Wonen, Leefomgeving en Verbouwen - informatie beschikbaar over wonen en woningbouwprojecten in Ridderkerk. Aanbevelingen voor het college 1.

Leg de zo concreet mogelijke en controleerbare doelen ten aanzien van het woonbeleid van de gemeente Ridderkerk op de korte en lange termijn vast in één overzichtelijk document. Meest voor de hand liggend is om hiervoor het Uitvoeringsprogramma van de Woonvisie te gebruiken. Reactie college: De doelen van het woonbeleid liggen vast in de Woonvisie 2021 – 2026. In het Uitvoeringsprogramma staan de acties en maatregelen om die doelen te bereiken. Als de wet Versterking Regie Volkshuisvesting wordt aangenomen moet elke gemeente in 2026 een Volkshuisvestingsprogramma opstellen. In dat programma komt al het beleid ten aanzien van het brede terrein wonen en volkshuisvesting samen. De aanbeveling om concretere korte en lange termijn doelen te formuleren nemen we mee bij het opstellen van dat Volkshuisvestingsprogramma. 2. Breng samenhang aan tussen de woondoelen op de verschillende schaalniveaus: regio, gemeente, wijk/buurt en lopende en voorziene individuele ontwikkelingsprojecten. Breng deze samenhang ook aan tussen de woondoelen op gemeentelijk niveau en de prestatieafspraken die met de wooncorporatie worden gemaakt. Het overzicht van deze samenhang kan ook worden opgenomen in het Uitvoeringsprogramma van de Woonvisie. Reactie college De samenhang tussen de woondoelen op de genoemde niveaus bestaat reeds op de onder aanbeveling 1 aangegeven wijze.

Projectinitiatieven worden ook getoetst aan de samenhang met op hogere niveaus gestelde doelen. Ook de Prestatieafspraken met de woningcorporaties zijn afgestemd op deze woondoelen. 3. Informeer de gemeenteraad periodiek, tenminste jaarlijks, over de mate waarin de vastgestelde woondoelen op de verschillende schaalniveaus worden bereikt. Spreek met de wooncorporatie af dat deze zich jaarlijks verantwoordt over de mate waarin de overeengekomen prestatieafspraken worden bereikt. Leg deze verantwoordingsinformatie (inclusief de doelbereiking van prestatieafspraken met

Rekenkamer Ridderkerk

13

Sturen op woondoelen

de wooncorporatie) op een overzichtelijke wijze vast, bijvoorbeeld in het gemeentelijk jaarverslag. Breng daarbij de samenhang tussen de doelbereiking op de verschillende schaalniveaus in beeld. Reactie college In de P&C-cyclus wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de mate waarin de beleidsdoelen worden bereikt. In de nieuwe Prestatieafspraken met Wooncompas is afgesproken deze jaarlijks te monitoren en te evalueren. Deze evaluatie zal ook ter kennisname aan de gemeenteraad worden gezonden. 4. Betrek de raad, bij initiatieven van particuliere ontwikkelaars of de wooncorporaties, in de initiatieffase bij de (ruimtelijke) afwegingen en kaders die de gemeente (ambtelijk of bestuurlijk) aan de initiatiefnemer heeft meegegeven. Leg daarbij een nadrukkelijke relatie met de vastgestelde gemeentebrede woondoelen en de wijze waarop deze initiatieven daaraan een bijdrage leveren. Reactie college Bij alle principeverzoeken waar het college over besluit, ontvangt de gemeenteraad een raadsinformatiebrief. In die brief is de gewenste ontwikkeling beschreven, met het vervolgproces. Het staat de raad vrij om daar vragen over te stellen. Daarnaast heeft de gemeenteraad op 24 november 2022 besloten over het delegatiebesluit en adviesrecht. Daarin is geregeld wanneer de raad bindend adviesrecht heeft. Bij ontwikkelingen met meer dan 11 woningen heeft de gemeenteraad bindend adviesrecht.

Bij de besluitvorming door de raad neemt zij kennis van de gemaakte afwegingen. In het raadsvoorstel worden de door het college gemaakte afwegingen en gehanteerde kaders aan de raad kenbaar gemaakt. 5. Overweeg het gebruik van instrumenten voor sturing op woondoelen, waarvan nog geen gebruik wordt gemaakt: 1) ‘hybride grondbeleid’, waarbij gronden in eigendom van de gemeente bij initiatieven voor woningbouw van derden worden ingebracht ter versterking van de onderhandelingspositie, 2) het inrichten van een gemeentelijke openbare website, waarin de woondoelen van de gemeente Ridderkerk zijn opgenomen en informatie is opgenomen over de mate waarin deze doelen zijn bereikt. Reactie college In de praktijk is reeds sprake van hybride grondbeleid. Daar waar de gemeente een grondpositie heeft wordt deze reeds ingezet als versterking van haar onderhandelingspositie. Feit blijft dat de gemeente nauwelijks strategische posities in eigendom heeft. Er is reeds een pagina Wonen, Leefomgeving en Verbouwen op de website van de gemeente. Deze kan nog verder ontwikkeld worden. Aanbevelingen voor de raad 6. Geef het college opdracht om een procedure te ontwikkelen waarbij, na de initiatieffase van een ontwikkelingsproject voor woningbouw, de raad de ‘Programmatische en stedenbouwkundige kaders’ vaststelt.

Reactie college De programmatische en stedenbouwkundige kaders kunnen we vastleggen in ons omgevingsplan. De raad stelt dit omgevingsplan vast. Zoals in het eerder genoemde raadsbesluit van 24 november 2022, geldt er ook een bindend adviesrecht vanaf 11 woningen, indien de aanvrager een BOPA aanvraagt. In die gevallen besluit de raad ook over programmatische en stedenbouwkundige kaders. Een aparte procedure is voor het college niet noodzakelijk.

Rekenkamer Ridderkerk

14

Sturen op woondoelen

Pagina 5 van 5

7. Geef het college opdracht om te verkennen voor welke ontwikkelingsgebieden of bouwwerken gebieds- of kavelpaspoorten kunnen worden vastgesteld. Reactie college Dit is deels al geborgd in de verschillende gebiedsprogramma’s (visies), die door het college worden vastgesteld. Daarnaast staat het een ontwikkelaar vrij om met een initiatief te komen, waar de gemeente vervolgens aan toetst. Het is onrealistisch om per ontwikkelgebied een kavelpaspoort op te stellen. 8. Overweeg het gebruik van instrumenten voor sturing op woondoelen, waarvan nog geen gebruik wordt gemaakt. Dit betreft het vaststellen van beleid voor: 1) het splitsen van woningen, 2) het op- of ondertoppen, 3) opkoopbescherming, 4) zelfbewoningsplicht, 5) startersleningen en 6) kamergewijze verhuur. Reactie college Startersleningen worden in Ridderkerk al jarenlang verstrekt. Er wordt ook goed gebruik van gemaakt, zoals in meerdere evaluaties met de raad is gedeeld. Bij het opstellen van nieuw woonbeleid kunnen nut en noodzaak van de genoemde instrumenten worden afgewogen. Tot slot Wij danken u voor uw onderzoek en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen. Hoogachtend, Het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk, de secretaris, de burgemeester,

mevr. M. Kitselar

Rekenkamer Ridderkerk

dhr. C. A. Oosterwijk

15

Sturen op woondoelen

5

Nawoord rekenkamer

De rekenkamer wil het college en de ambtelijke organisatie van de gemeente Ridderkerk hartelijk danken voor hun betrokkenheid tijdens het onderzoek en voor de zorgvuldige bestuurlijke reactie op het rapport "Sturen op woondoelen". In het rapport wordt benadrukt dat de complexiteit van de beschikbare informatiebronnen, die vaak uiteenlopende data bevatten, een belangrijke uitdaging vormt. Dit blijkt ook uit de bestuurlijke reactie. Het advies om de doelen, ambities en verantwoording op een eenduidige en toegankelijke wijze vast te leggen en te rapporteren, blijft dan ook onverminderd van kracht. Dit advies is wellicht het belangrijkste uit het rapport. Een goed geïnformeerde gemeente, met een goed geïnformeerde raad, zal vanzelf effectiever kunnen sturen op de vastgestelde woondoelen. Daarnaast wordt in het rapport aandacht besteed aan de sturing op woondoelen, zowel met als zonder grondbeleid. De vraag die daarbij centraal staat, is of de gemeente Ridderkerk alle beschikbare sturingsmogelijkheden optimaal benut. De bestuurlijke reactie verwijst hierbij naar nieuwe beleidsdocumenten die kunnen bijdragen aan een betere sturing, mede in het kader van recente wetgevingswijzigingen. Het gaat daarbij om: • De actualisatie van het grondbeleid; • De actualisatie van de huisvestingsverordening; • Het volkshuisvestingsprogramma; • Het omgevingsplan; • De gebiedsprogramma’s.

De rekenkamer erkent dat deze aanpak een waardevolle stap kan zijn, mits deze beleidsdocumenten aansluiten op de adviezen over de informatievoorziening. Indien dat niet het geval is, zal de complexiteit voor de raad toenemen, wat de besluitvorming kan bemoeilijken. Tot slot wijst de rekenkamer erop dat dit onderzoek, zoals de meeste van haar onderzoeken, geen volledig empirisch onderzoek is. Het betreft een combinatie van onderzoek naar beleidsdocumenten, interviews met betrokkenen, analyse van referentiedata en evaluatie van enkele casussen, aangevuld met de expertise van het onderzoeksbureau op dit beleidsgebied. Bij het combineren van deze bronnen wordt zorgvuldig gecontroleerd op consistentie. In dit geval bleek er sprake van voldoende consistentie en is de rekenkamer ervan overtuigd dat het rapport een representatief beeld geeft van de situatie in Ridderkerk. De rekenkamer waardeert de zelfkritische houding van de ambtenaren, de raad en het college die zij in haar onderzoeken steeds weer tegenkomt. Deze houding draagt op positieve wijze bij aan de kwaliteit van de onderzoeken. De rekenkamer heeft dan ook het vertrouwen dat het college en de raad de juiste stappen zullen zetten om, waar nodig, de sturing op de woondoelen verder te verbeteren.

Rekenkamer Ridderkerk

16

Sturen op woondoelen

Nota van Bevindingen

Rekenkamer Ridderkerk

17

Sturen op woondoelen

Nota van Bevindingen Sturen op woondoelen Rekenkameronderzoek Ridderkerk 23 augustus 2024 Victor Eiff, Laure d’Hondt, Anna Tersteeg | KokxDeVoogd

Pagina 0 van 68

Inhoudsopgave 1. Inleiding

3

2. De uitvraag

5

2.1 2.2 2.3

Opdracht en vraagstelling Aanpak Normenkader

5 5 7

3. Context: beleid en wetgeving

8

3.1 3.2 3.3

Landelijke ontwikkelingen op het gebied van wonen Grondbeleid en landelijke ontwikkelingen Publiekrecht en ruimte: het oude stelsel en de nieuwe Omgevingswet

4. Doelstellingen woonbeleid en haar instrumenten

8 9 10

17

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2

Feiten en cijfers Ridderkerk Doelstellingen en kaders op het gebied van woningbouw Opgaven vanuit de provincie en regio Gemeentelijke kaders en doelstellingen voor wonen

17 18 18 19

4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Doelstellingen vanuit de Woonvisie en uitvoeringsprogramma Kaders vanuit de Omgevingsvisie Kaders vanuit het grondbeleid Kaders vanuit de prestatieafspraken met de Woningcorporatie Conclusie

19 21 21 25 27

5. Realisatie woondoelen en inzet instrumenten 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Realisatie woondoelen: regiobreed Realisatie woondoelen: gemeentebreed Realisatie woondoelen: prestatieafspraken met Wooncompas Inzet en realisatie via Grondbeleid Inzet van het ruimtelijk instrumentarium Conclusie

6. Verdieping via cases

29 29 32 33 35 37 38

40

6.1 6.1.1 6.1.2

Het Zand (Knarrenhof) Situatieschets Betrokkenheid van de gemeenteraad door de tijd

40 40 40

6.2 6.2.1 6.2.2

De Blaak Situatieschets Betrokkenheid van de gemeenteraad door de tijd

43 43 43 Pagina 1 van 68

6.3

Conclusie

52

7. Benchmarkgemeenten

55

7.1 7.1.1 7.1.2

Hendrik-Ido-Ambacht Inzet (grondbeleid)instrumenten Sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad en alternatieve sturingsmogelijkheden

55 56 57

7.2 7.2.1 7.2.2

Krimpen aan den IJssel Inzet (grondbeleid)instrumenten Sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad en alternatieve sturingsmogelijkheden

58 59 60

7.3 7.3.1 7.3.2

Capelle aan den IJssel Inzet (grondbeleid)instrumenten Sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad en alternatieve sturingsmogelijkheden

61 62 63

7.4

Conclusie

63

Bijlage 1: Gebruikte bronnen

65

Bijlage 2: Geïnterviewde personen

67

Pagina 2 van 68

1. Inleiding De Rekenkamer Ridderkerk heeft aanleiding gezien om de wijze te onderzoeken waarop de gemeente Ridderkerk belangrijke maatschappelijke doelen realiseert, en daarbij te focussen op de voor Ridderkerk belangrijke woondoelen. In hoeverre passen de woningbouwontwikkelingen en het realiseren van een woningvoorraad, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin, bij de behoefte van bewoners en heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om daarop te sturen? In dit onderzoek stond de inzet van het grondbeleid aanvankelijk centraal. Het grondbeleid in de gemeente Ridderkerk is vastgelegd in de door de Raad vastgestelde Nota Grondbeleid 2020-2023. Met het grondbeleid wordt beoogd kaders te stellen voor de wijze waarop de gemeente omgaat met grondposities, zowel grondposities die al in bezit zijn, als ook beleid ten aanzien van aan- en verkopen. Via het grondbeleid kan (mede) gestuurd worden op eigen grondposities, maar ook grondposities van derden, en zo op de ruimtelijke ontwikkelingen. Dit onderzoek beantwoordt in hoeverre het vastgestelde grondbeleid bijdraagt aan de woondoelen.

Komen de gewenste ontwikkelingen tot stand? Wordt er gebouwd voor de doelgroepen die Ridderkerk heeft aangewezen? Hoe staat Ridderkerk ervoor bij de realisatie van de ambities in het grondbeleid? Hoe verhouden de ambities van Ridderkerk zich tot die van enkele omliggende en vergelijkbare gemeenten? De Rekenkamer heeft met dit onderzoek vooral willen inzetten op de regie die de gemeente voert op de ruimtelijke ontwikkelingen waarin de doelstelling voor de woningbouw moeten worden gerealiseerd. Welke sturingsmogelijkheden heeft de gemeente Ridderkerk op het bereiken van de woonambities en in hoeverre worden de mogelijkheden die de instrumenten van het grondbeleid biedt ook daadwerkelijk benut? En zijn er ook andere instrumenten die de gemeente kan inzetten om te sturen op woondoelen, en in hoeverre worden die benut? Gedurende het onderzoek richtte de aandacht zich niet alleen op het instrument van grondbeleid, maar ook op de instrumenten vanuit het ruimtelijke spoor (zoals omgevingsvisie en bestemmingsplannen) en afspraken met initiatiefnemers, zoals woningcorporaties. Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de opdracht, de vraagstelling en de onderzoeksaanpak. Tevens wordt ingegaan op de normen die worden gebruikt om het beleid en – voor zover van toepassing – de uitvoering te toetsen.

Hoofdstuk 3 behandelt de context waarbinnen de gemeente Ridderkerk uitvoering kan geven aan de instrumenten van het grondbeleid en van de ruimtelijke ordening. Voor wat betreft dit laatste is vooral de Omgevingswet van belang die per 1 januari van dit jaar van kracht is geworden. Hoofdstuk 4 gaat in op de doelen die de gemeente Ridderkerk zichzelf heeft gesteld ten aanzien van het wonen en de inzet van het grondbeleid. Hoofdstuk 5 behandelt de resultaten die met de uitvoering van het grond- en woonbeleid zijn gerealiseerd? Wat is er van de beoogde doelen terechtgekomen? Pagina 3 van 68

In hoofdstuk 6 worden de sturingsmogelijkheden van de gemeente op woondoelen, met een onderscheid naar de rollen van college, raad en ambtelijk apparaat, behandeld aan de hand van de praktijk in 2 cases: sturing via het grondbeleid aan de hand van de casus van Stichting Knarrenhof (particulier initiatief) en sturing via het spoor van de ruimtelijke ordening aan de hand van de casus De Blaak (initiatief woningcorporatie). Daarbij wordt geïllustreerd op welke wijze college en raad daadwerkelijk gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheden tot sturing. Hoofdstuk 7 bevat de bevindingen van het beperkte benchmark-onderzoek hoe 3 naburige gemeenten, te weten de gemeenten Hendrik-Ido-Ambacht, Krimpen aan den IJssel en Capelle aan den IJssel, sturen op woondoelen aan de hand va het grondbeleid en de ruimtelijke ordening. Zijn daaruit lessen te trekken voor de gemeente Ridderkerk?

Pagina 4 van 68

2. De uitvraag 2.1 Opdracht en vraagstelling De opdracht is tweeledig: enerzijds wenst de Rekenkamer inzicht te krijgen in doelmatigheid en doeltreffendheid van (de uitvoering van) het grondbeleid en andere sturingsinstrumenten voor het bereiken van de ambities ten aanzien van woningbouw. Anderzijds wil de Rekenkamer de vraag beantwoord krijgen op welke wijze de raad hierbij is betrokken en zijn kaderstellende en controlerende rol hierbij kan vervullen. Voor het onderzoek zijn de volgende hoofd- en deelvragen onderscheiden. Hoofdvraag: Welke regie heeft de gemeente Ridderkerk (nog) op de ruimtelijke ontwikkelingen, kijkend naar grondbeleid, bestemmingsplannen en dergelijke.

Welke rol heeft de raad daarbij? Deelvragen 1) Welke doelstellingen heeft de gemeente Ridderkerk in haar grondbeleid geformuleerd en hoe verhouden deze zich tot vergelijkbare gemeenten in de regio en landelijk? 2) Welke grondbeleid heeft de gemeente Ridderkerk de achterliggende 4 jaar gehanteerd? 3) Welke woningbouwontwikkelingen hebben zich in deze periode voorgedaan in relatie tot het voorzien in de woningbehoefte? 4) Welke actieve grondexploitaties heeft Ridderkerk in de afgelopen 4 jaar gehad om te voorzien in de woningbehoefte? 5) Welke woningbouwontwikkelingen zijn de afgelopen 4 jaar door middel van faciliterend/passief grondbeleid gerealiseerd? 6) Sluit het huidig grondbeleid aan bij de actuele woondoelen? 7) Welke (andere) instrumenten zet Ridderkerk in om de woondoelen te realiseren? 8) Welke knelpunten ervaren grondeigenaren bij het realiseren van de woondoelen als gevolg van het grondbeleid? 9) Hoe wordt de inzet en werking van de rol(len) en instrumenten van de gemeente onderbouwd?

2.2 Aanpak Bij aanvang richtte het onderzoek zich voornamelijk op de aspecten van het grondbeleid die voor de gemeenteraad relevant zijn: •

•

Strategisch/Doelbereik: Is het grondbeleid en de uitvoering ervan via grondexploitaties afgestemd op en passend bij de (beleids)doelstellingen die de gemeente wil bereiken ten aanzien van woningbouw? Procedureel: Wordt de raad in staat gesteld adequaat te sturen, toe te zien en zo nodig bij te sturen (interventie) in het licht van de kaderstellende en controlerende rol?

Pagina 5 van 68

•

Vergelijkenderwijs: Hoe verhouden de doelen en maatregelen ten aanzien van het grondbeleid en de ruimtelijke ambities die daarmee gerealiseerd moeten worden van de gemeente Ridderkerk zich ten aanzien van dergelijke doelen, ambities en maatregelen in andere (omliggende) gemeenten?

Naast het grondbeleid wil de Rekenkamer Ridderkerk ook inzicht hebben in andere sturingsmogelijkheden die de gemeente heeft om te sturen op de woonambities: •

Andere instrumenten: Welke andere, niet zijnde het grondbeleid, instrumenten zet de gemeente Ridderkerk in om de ambities met betrekking tot woningbouw te realiseren? En met welk effect? En wat is hierbij de rol van de gemeenteraad?

Deze andere instrumenten, te weten het instrumentarium van de ruimtelijke ordening (vanaf 1 januari 2024: de Omgevingswet) en afspraken met initiatiefnemers en met name de woningcorporatie, acht de rekenkamer ook van belang om mee te nemen in het onderzoek naar de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Tegelijkertijd richt het onderzoek zich daarmee wat betreft grondbeleid niet specifiek op de financiële aspecten van het grondbeleid, zoals ten aanzien van de begrotingsdiscipline en de risico’s die samenhangen met het voeren van een actief grondbeleid. Daarmee richt het onderzoek zich niet op de volgende vragen: • •

Financieel/Begrotingsdiscipline: Blijven de investeringen, kosten en risico’s binnen de kaders en afspraken zoals met de gemeenteraad gemaakt? Uitvoering: Verloopt de uitvoering van de grondexploitaties binnen de vastgestelde kaders?

Het onderzoek richt zich in hoofdzaak op de periode vanaf 2019 tot op heden (mei 2024). Daar waar relevant is gebruik gemaakt van bronnen (dit betreft dan documenten) die verder teruggaan in de rijd. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is allereerst een documentenstudie uitgevoerd naar onder meer de belangrijkste beleidsnota’s, uitvoeringsprogramma’s en stukken van de P&C-cyclus (begroting, voortgangsrapportages en jaarrekening/jaarverslag) die betrekking hebben op het woon- en grondbeleid in de afgelopen raadsperiodes. Daarnaast is gebruik gemaakt van de (openbare) raadsstukken, vergaderverslagen van raads- en commissievergaderingen en achterliggende stukken vanaf 2019. Een overzicht van de gebruikte documenten is opgenomen in bijlage 1. Deze documentenstudie is aangevuld met een aantal interviews met ambtenaren binnen de gemeente (tot 1 januari 2024 waren zij organisatorisch ondergebracht in de Gemeenschappelijke regeling BARorganisatie’), de wethouder (onder andere verantwoordelijk voor de portefeuille grondbeleid en wonen), ambtenaren belast met wonen en grondbeleid van de (benchmark)gemeenten Hendrik-Ido-Ambacht, Krimpen aan den IJssel en Capelle aan den IJssel en betrokkenen buiten de gemeente Ridderkerk voor de twee in het onderzoek geselecteerde cases (Knarrenhof en De Blaak). Een lijst van geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 2.

In een aantal gevallen hebben deze interviews geleid tot het verkrijgen en bestuderen van aanvullende documenten. Tot slot heeft een groepsgesprek met (de fractievertegenwoordigers van) de raad van Ridderkerk plaatsgevonden, waarin het oordeel van de raad

Pagina 6 van 68

is gevraagd over de mogelijkheden tot sturen op en controle van woondoelen en de informatievoorziening over het woon- en grondbeleid.

2.3 Normenkader In dit onderzoek is het volgende normenkader gebruikt (zie onderstaande figuur).

Deze normen kunnen als volgt worden toegelicht: •

•

•

•

Doelmatigheid van beleid: Zijn de doelstellingen voor het woon- en grondbeleid helder en zo veel mogelijk meetbaar geformuleerd? Wordt over het bereiken van de doelstellingen gerapporteerd en wordt een heldere relatie gelegd tussen doel, de inzet van middelen en het bereikte resultaat? Betrokkenheid van de raad: Wordt de raad juist en tijdig betrokken bij het vaststellen van doelstellingen voor woon- en grondbeleid en wordt de raad – juist en tijdig - geïnformeerd over de inzet van instrumenten en middelen en over de mate waarin doelen worden bereikt? Doeltreffendheid van beleid: Sluiten de activiteiten van de gemeenten met betrekking tot woon- en grondbeleid aan op het beleid en de vraag vanuit de markt? Worden met het beleid ‘mismatches’ op de woningmarkt opgelost? Hoe kijken initiatiefnemers (ontwikkelaars en woningcorporaties) aan tegen het optreden van de gemeente? Worden de mogelijkheden waarover de gemeente beschikt voldoende aangewend om te sturen op de woonambities? En hoe verhoudt zich dit in Ridderkerk ten opzichte van andere (benchmark)gemeenten?

Pagina 7 van 68

3. Context: beleid en wetgeving 3.1 Landelijke ontwikkelingen op het gebied van wonen Op landelijk niveau is de nationale Bouw- en Woonagenda (Ministerie van BZK, maart 2022) het overkoepelende kader voor het woonbeleid en de nationale bouwopgave om tot en met 2030 in totaal 900.000 woningen te bouwen. In deze agenda beschrijft de huidige Minister van VROM hoe het rijk de regie op de woningbouw, in samenwerking met andere overheden, wil terugpakken. Dit tekort en de bijbehorende bouwopgave is aldus over te provincies verdeeld:

Bron: Nationale Bouw- en Woonagenda, Ministerie van BZK, 2022.

De agenda is uitgewerkt in een zestal samenhangende nationale programma’s op het gebied van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Elk van die programma’s bevat actielijnen en doet een voorstel voor inzet van instrumentarium om de gewenste doelen te bereiken. Het programma Woningbouw is één van de zes programma’s. Onderdeel van het programma Woningbouw is dat het Rijk prestatieafspraken heeft gemaakt met de provincies over welk aandeel van de 900.000 woningen tot en met 2030 in elke provincie wordt gebouwd. Op 13 oktober 2022 zijn de

Pagina 8 van 68

prestatieafspraken ondertekend. De provincie Zuid-Holland moet de meeste woningen bouwen (235.460). Daarbij is ook de inzet vanuit het Rijk opgenomen om de randvoorwaarden op orde te brengen om de woningen daadwerkelijk te kunnen bouwen (stikstof, geluid, toekomstbestendig bouwen). De provincie Zuid-Holland heeft de afspraken met het rijk ‘doorvertaald’ naar programmeringsafspraken met de woningmarktregio’s (of woonregio’s). In Nederland zijn er totaal 19 woonregio’s te onderscheiden op basis van afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties. De gemeente Ridderkerk is onderdeel van de woonregio Rotterdam. De regio’s ontwikkelen een kwalitatief en kwantitatief kader voor het regionale woningbouwprogramma. Voor de woonregio Rotterdam is dit het Regioakkoord 2022 met afspraken over woningbouw in de periode 2021-2030. In de jaarlijkse actualisatie van dit woningbouwprogramma wordt door de regio aangegeven welke plannen de komende periode worden uitgevoerd om de gewenste toename van de woningvoorraad te realiseren. Dit programma wordt door de provincie beoordeeld op haalbaarheid en uitvoerbaarheid en door Gedeputeerde Staten (GS) vastgesteld. Het vormt hiermee een belangrijke basis voor de zogenaamde ladderonderbouwing van ruimtelijke procedures van concrete bouwplannen.

3.2 Grondbeleid en landelijke ontwikkelingen Grondbeleid is geen doel op zich, maar is ondersteunend aan het ruimtelijk beleid en daarmee aan het bereiken van maatschappelijke doelen. Recentelijk is deze functie van het grondbeleid nog eens uitvoerig uiteengezet door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Waar het ruimtelijk beleid is verbonden met de maatschappelijke opgaven en daarmee met de verdeling van de schaarse ruimte, is het grondbeleid gericht op ontwikkeling en realisatie van die ruimte. Gemeenten kunnen kiezen voor verschillende vormen van grondbeleid: • • •

Actief grondbeleid: Het verwerven van grond, bouwrijp maken en realiseren van de openbare ruimte en dekking van kosten door bouwrijpe grond uit te geven aan derden; Faciliterend grondbeleid: Het realiseren van de openbare ruimte en het verhalen van kosten voor de openbare ruimte; Een mengvorm van beide: Het in samenwerking met marktpartijen verwerven van grond en dekken van de kosten van de openbare ruimte door deze uit te geven aan de samenwerkende partijen.

De gemeente Ridderkerk kiest (op hoofdlijnen) afhankelijk van de financiële haalbaarheid, de eigendomsverhoudingen en de mate waarin een ruimtelijk initiatief past binnen de ruimtelijke plannen van de gemeente voor een actief of faciliterend grondbeleid (Nota Grondbeleid 2020-2023, gemeente Ridderkerk). Op uitbreidingslocaties kiest de gemeente in het algemeen voor een actief grondbeleid; op herstructurerings- of inbreidingslocaties kiest de gemeente voor een faciliterend grondbeleid. Tegelijkertijd met deze keuzen heeft de gemeente Ridderkerk kaders, spelregels en afspraken vastgelegd over onder andere besluitvorming, de planning & controlcyclus van grondexploitatie (inclusief de rol van de raad hierbij), het grondprijsbeleid, de (wijze van) winst- of verliesneming en de toevoeging of onttrekking aan reserves.

Pagina 9 van 68

Het afgelopen decennium is er het één en ander veranderd met impact op het grondbeleid, zowel aan de kant van de wetgever, als op het gebied van maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Zo is per 1 januari 2016 vennootschapsbelasting (vpb) ingevoerd voor overheden. Vanaf dat moment wordt het actief grondbeleid door de wetgever gezien als een ‘ondernemingshandeling’. Dit geldt niet voor de grondexploitatie behorend bij het faciliterend grondbeleid; het realiseren van de openbare ruimte wordt als ‘overheidshandelen’ gekwalificeerd en daarmee buiten de vpb-plicht en grondexploitatie gehouden. Ook gelden per 1 januari 2016 nieuwe regels voor de zogeheten Niet In Exploitatie Genomen Gronden (NIEGG); dit betreft gronden die door gemeenten zijn verworven met de verwachting dat deze op termijn worden ontwikkeld en waarvoor nog geen plan is opgesteld. Deze worden op de gemeentelijke balans sinds 2016 als materiële vaste activa opgenomen. Naast de introductie van de vpb hebben gemeenten met name in de periode 2009-2016 fors moeten afwaarderen op verworven gronden als gevolg van het tegenvallende economisch klimaat. Dit is voor het toenmalige Kabinet aanleiding geweest om de regels over grondexploitatie voor gemeenten in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) aan te scherpen.

Vervolgens is door de toenmalige commissie Depla, die zich richtte op vernieuwing van de wijze waarop gemeenten begroten en zich verantwoorden, gepleit voor een grotere vergelijkbaarheid in de wijze van verantwoording tussen gemeenten, ook wat betreft hun grondexploitatie. Deze verschillende ontwikkelingen hebben geleid tot een nadere aanscherping van de (landelijke) eisen waaraan de informatievoorziening en verslaggeving van grondexploitaties van gemeenten moeten voldoen. Deze zijn handzaam opgenomen in een notitie van de Commissie BBV1. Het grondbeleid biedt als middel om doelstellingen in de fysieke leefomgeving te realiseren de gemeente de mogelijkheid te geven hiermee te sturen, te beheersen, maar ook te produceren. In de praktijk zien we dat er spanning kan bestaan tussen de sturings- beheersingsrol en de wens om bij te dragen aan de ontwikkeling van de leefomgeving. In perioden van hoogconjunctuur en grote vraag naar woningen of andere functies zijn gemeenten logischerwijze genegen om meer regie te nemen en zelfs initiatief tot ontwikkeling risicodragend op te pakken. Er zijn genoeg voorbeelden te vinden waarin gemeenten zelf de grond- en opstalexploitatie uitvoeren om productie op te voeren. Dergelijke keuzes zijn in het huidige tijdsgewricht, waarin het woningtekort nog verder toeneemt, goed te verklaren.

Zoals hierboven beschreven heeft het Kabinet door middel van het aanscherpen van de regels in het BBV veel aandacht besteed aan de beheersingsrol van gemeenten om daarmee de financiële impact en risico’s te beperken zoals deze na de financiële crisis van 2008 ontstonden. Naar onze waarneming zijn gemeenten meer ‘in control’ over hun grondbedrijf dan dat in 2010 het geval was.

3.3 Publiekrecht en ruimte: het oude stelsel en de nieuwe Omgevingswet De Omgevingswet geldt per 1 januari 2024. Met deze wet treedt een nieuw stelsel in werking om de inrichting van de fysieke leefomgeving te regelen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet

1

Commissie BBV, Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken, 2023. Dit is een, op basis van de invoering van de Omgevingswet, geactualiseerde versie van dergelijke notitie van de Commissie BBV uit 2019.

Pagina 10 van 68

verandert het nodige in hoe via de ruimtelijke ordening kan worden gestuurd op woondoelen en andere maatschappelijke doelen. In het oude stelsel waren de structuurvisie en met name het bestemmingsplan de belangrijkste instrumenten van de gemeente om te sturen op goede ruimtelijke ordening, waaronder het aanwijzen van gronden voor bepaalde bestemmingen (artikel 3.1 Wro) zoals wonen. In een bestemmingsplan worden de gebruiks- en de bouwmogelijkheden vastgelegd voor een gebied. Het kan specifieke eisen bevatten, bijvoorbeeld ten aanzien van de bouwhoogte, het bebouwingspercentage of het aantal woningen.2 Daarnaast konden gemeenten in het oude stelsel, via de doelgroepenverordening, in hun bestemmingsplannen eisen opnemen ten aanzien van de bouw van bepaalde type woningen, zoals sociale huur- of koopwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur of particulier opdrachtgeverschap.3 Met de komst van de Omgevingswet zijn meer mogelijkheden ontstaan voor de gemeente om via het Omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) te sturen. Het doel van de wet is om een veilige en gezonde fysieke leefomgeving te bereiken en behouden en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van een goede omgevingskwaliteit om daarmee maatschappelijke behoeften te vervullen.

De wetgever heeft deze bedoeling verwerkt in de Omgevingswet zelf, in een artikel met de titel ‘maatschappelijke doelen van de wet’. Artikel 1.3 (maatschappelijke doelen van de wet) Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang: i. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en ii. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Het bereiken van deze maatschappelijke doelen kon volgens de wetgever niet goed genoeg plaatsvinden met de oude wet- en regelgeving, die versnipperd was over een uitgebreid stelsel met 26 wetten en heel veel uitvoerende regelgeving. Dat is historisch zo ontstaan, om begrijpelijke redenen, maar zonder een bovenliggende architectuur om de optelsom te kunnen maken van alle deelbelangen bij de fysieke leefomgeving. Dat is veranderd met de Omgevingswet, die veel van die bestaande wet- en regelgeving bundelt, zoals voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur, water en erfgoed. Bij deze bundeling is in het ontwerp van de Omgevingswet uitgegaan van vier verbeterdoelen. Die verbeterdoelen moeten de

2

https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wetruimtelijke/bestemmingsplan/uitleg/#:~:text=In%20een%20bestemmingsplan%20worden%20de,Deze%20worden%20inpassingsplannen%20g enoemd. 3 Zie voor nadere uitleg bijvoorbeeld www.vbk.nl/blog/huisvestingswet-wat-kunnen-gemeenten-regelen en www.vbk.nl/blog/dedoelgroepenverordening-het-instrument-voor-sturing-op-gewenste-woningbouw

Pagina 11 van 68

weg vrijmaken voor alle overheden én private partijen om de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 Omgevingswet te kunnen realiseren. De verbeterdoelen zijn, kortgezegd: i. ii. iii. iv.