2020-12-11 RIB Volkshuisvestelijke opgave regio RDH - Hoofdrapport opgaven en middelen corporatiesector.pdf

2033

2031

2032

2030

2029

2028

2027

2025

2026

2023

2024

2022

2021

2019

2020

€0

Isolatie Warmtenet (afgiftetemperatuur 70 °C) Warmtenet (afgiftetemperatuur 50 °C) Elektrische warmtepomp | 24 |

Vanwege de veronderstelde kostenreductie29 is er een licht dalende lijn waarneembaar in de periode tot 2035 (zie figuur 2.19). De kosten30 voor aansluiting op een LT-warmtenet zijn met ongeveer € 30.000 in 2020 aanzienlijk hoger dan aansluiting op een HT-warmtenet (€ 22.000). Dat heeft te maken met het vervangen van radiatoren en het plaatsen van een booster-warmtepomp om de woning van warm kraanwater te voorzien. LT-warmtenetten zijn doorgaans duurzamer en geschikt voor nieuwbouwwoningen. Het toepassen van de warmtepomp kost gemiddeld zo’n € 30.000 in 2020, dalend tot € 25.000 in 2035. Daarin zitten kosten voor de warmteinstallatie (warmtepomp) zelf, inclusief bijkomende kosten en het toepassen van elementen met een langere levensduur zoals leidingwerk. Het vervangen van de warmtepomp na einde levensduur (15 jaar) is daardoor goedkoper zijn dan de initiële kosten. De vervangingskosten worden uitgedrukt in de onderhoudskasstroom; die daardoor fors zal stijgen ten opzichte van het vervangen van een cv-ketel De kosten voor het verbeteren van de energetische kwaliteit van de woning (met name isolatie) is gebaseerd op een tussenrapportage van het nog te publiceren onderzoek naar de Standaard en Streefwaarden. De isolatiekosten om woningen tot het niveau te brengen dat nodig is voor de alternatieve energiebron liggen rond € 8.000 in 2020 en dalen tot ongeveer € 7.000 in 2035.

Kosten die na een gegeven periode opnieuw moeten worden gemaakt voor een eigentijdse vervanging vallen onder de onderhoudskosten en daarmee de kasstroom. Box 2-20 Bijkomende investeringskosten De kosten die opgenomen zijn in het Achtergronddocument van het PBL en in de Arcadis-kengetallen zijn deels afhankelijk van de manier waarop maatregelen worden uitgevoerd, noodzakelijke flankerende maatregelen en door welke eindgebruiker de maatregelen worden uitgevoerd. Bij de verduurzaming van een woning kunnen verschillende bijkomende kosten optreden. In dit onderzoek is een opslag31 van in totaal 31% op de directe kosten32 ingerekend. Het gaat om de volgende kostensoorten: 29 Er zijn drie scenario’s voor kostenreductie gehanteerd: geen, gemiddeld (gemiddeld 12,5%) en hoog (gemiddeld 25%, conform Klimaatakkoord). In het basispad is gerekend met een gemiddelde besparing. 30 PBL, Achtergronddocument Effecten Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving (2019), bewerking Atriensis (2019) 31 Deze opslag is tot stand gekomen op grond van de Arcadis-kengetallen, bewerkt door ECN, en inzichten van Atriensis (2019) in de corporatiepraktijk. 32 In de kostenkengetallen van Arcadis (2019) is reeds rekening gehouden met een deel van de bijkomende kosten. De in dit onderzoek gehanteerde getallen zijn hiervoor gecorrigeerd, om overlap te voorkomen.

• Staartkosten: winst aannemer, risico, CAR-verzekering en bouwplaatskosten. • Flankerende kosten: afhankelijk van de situatie kunnen extra kosten gemaakt worden voor het bereikbaar maken van zolders en kruipruimtes, constructieve maatregelen (verzwaren zoldervloer, kapconstructies), etc. • Interne kosten: kosten voor onder andere opdrachtgeverschap, projectleiding, bewonersbegeleiding, onkosten- en verhuisvergoedingen en externe adviseurs, die specifiek door corporaties worden gemaakt. Er is slechts beperkte informatie beschikbaar over welke bijkomende kosten zich voordoen in welke situaties, hoe frequent dit is en wat de hoogte van die kosten zijn. Het is dan ook voorstelbaar dat praktijkervaringen in de komende tijd tot andere inzichten en daarmee aanscherping van de bijkomende kosten leiden. De in dit onderzoek gehanteerde aannames zijn gebaseerd op zo recent mogelijke gegevens en inzichten. In hoofdstuk 3.6 van de ABF-rapportage wordt een nadere toelichting gegeven op deze bijkomende kosten.

Onderhoudskasstroom en huurverhoging De verbetering van het energielabel als gevolg van de verduurzaming levert conform de vergoedingstabel van het Sociaal Huurakkoord een gemiddelde positieve kasstroommogelijkheid op van ruim € 250 per jaar, ofwel € 21 per maand ten opzichte van het oorspronkelijke uitgangspunt. Daartegenover staat dat de onderhoudskosten toenemen als gevolg van de toegevoegde elementen (met name installaties zoals de elektrische warmtepomp) met € 600 per jaar, ofwel € 50 per maand ten opzichte een CV-ketel. Deze toegenomen onderhoudskosten kunnen slechts zeer beperkt worden gecompenseerd door een hogere huur. Dit leidt tot een verslechtering van de vastgoedexploitatiekasstroom, ondanks de huurverhoging.

| 25 |

3

Financiële haalbaarheid van de maatschappelijke opgave

| 26 |

In hoofdstuk 2 is ingegaan op de maatschappelijke opgave waarmee corporaties tot en met 2035 te maken krijgen. Daarmee zijn investeringen gemoeid van in totaal € 116 miljard. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de financiële haalbaarheid van de voor deze maatschappelijke opgave gestelde doelen. De berekeningen in dit hoofdstuk zijn op basis van de minimale normen voor corporaties vanuit de toezichthouder en borger en het borgstelsel. Ze geven daarmee de ondergrens voor de tekorten en houden geen rekening met onzekerheden in bijvoorbeeld macro-economische en demografische ontwikkelingen (paragraaf 3.1). Hieruit blijkt dat de corporatiesector de maatschappelijke opgave onder de huidige investeringscondities niet volledig kan oppakken. Eind jaren ‘20 is in vijftien van de negentien regio’s sprake van een financieel knelpunt, terwijl het in sommige regio’s al medio jaren ‘20 niet meer lukt om de maatschappelijke opgaven op te pakken. In de berekeningen kan, als corporaties maximaal lenen en tot hun financiële grenzen gaan, circa € 30 miljard euro aan investeringen tot en met 2035 niet worden uitgevoerd (paragraaf 3.3). Dit is ongeveer een kwart van de volgens de in hoofdstuk 2 bepaalde benodigde investeringen in de maatschappelijke opgave.

Ook bij andere scenario’s voor demografische ontwikkelingen of andere keuzes en ontwikkelingen rond verduurzaming zijn die financiële knelpunten er, al worden ze groter of kleiner en doen ze zich eerder of later voor in de tijd. Achterliggende oorzaak (paragraaf 3.4) is een combinatie van factoren. Doordat de lasten (rente, fiscale lasten, onderhoud en beheer) sneller stijgen dan de huuropbrengsten, loopt de operationele kasstroom terug. Dit terwijl de voor de berekende maatschappelijke opgave benodigde investeringen in met name nieuwbouw en de verduurzaming groter zijn dan wat corporaties de afgelopen jaren in de praktijk hebben geïnvesteerd. Voor deze investeringen zouden corporaties extra leningen moeten aangaan, met extra rentelasten tot gevolg. Een deel van deze investeringen levert geen of beperkt rendement op. Verschillen tussen regio’s worden met name verklaard door verschillen in de nieuwbouwbehoefte, zowel vanuit huidige woningtekorten als demografische ontwikkelingen.

3.1 De financiële kaders voor woningcorporaties Woningcorporaties zijn als private organisaties zelf verantwoordelijk voor hun investeringsbeleid en hun financieel beleid. De financiële positie van corporaties wordt bepaald door zaken als huurinkomsten, exploitatielasten, fiscale lasten, de waarde van het vastgoed en de leningen die worden aangetrokken om te kunnen investeren. Voor deze elementen worden financiële randvoorwaarden gesteld in verband met de continuïteit van de corporatie en het stelsel, alsmede de achtervangpositie van het Rijk en gemeenten. Een aantal belangrijke randvoorwaarden is vastgelegd in het gezamenlijk beoordelingskader van de Autoriteit Woningcorporaties (Aw) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).33 Zowel op het niveau van de

33 https://www.wsw.nl/corporaties/gezamenlijk-beoordelingskader/

individuele corporatie als op stelselniveau zijn er kaders die de investeringsruimte van corporaties bepalen. In dit onderzoek is met dit geheel rekening gehouden. Op het individuele corporatieniveau zijn met name de normen voor de financiële ratio’s relevant. Deze geven een harde grens voor de ruimte om leningen voor investeringen aan te trekken. Bij het doorrekenen van de maatschappelijke opgave zijn alle normen uit het gezamenlijk beoordelingskader meegenomen.34 In deze hoofdrapportage worden de vermogensratio Loan-to-Value (LTV)35 en de kasstroomratio Interest Coverage Ratio (ICR)36 gebruikt om de ontwikkeling van de financiële positie mee te illustreren, omdat dit de twee normen zijn die de meeste impact hebben op de ruimte voor investeringen. Naast de normen voor individuele corporaties moet rekening gehouden worden met de beperking van de investeringsruimte van de corporatiesector als geheel. Deze beperking houdt verband met de afspraak dat er sprake moet zijn van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat er geen beroep wordt gedaan op de achtervangpositie van de Rijksoverheid en gemeenten. Jaarlijks berekent WSW met de kapitaaltoereikendheidstoets hoeveel middelen beschikbaar moeten zijn om verwachte en onverwachte verliezen op te vangen.

Dit risicokapitaal bestaat uit het (eigen) vermogen van WSW en de verplichting van deelnemende corporaties om hieraan bij te dragen (obligo). Is het beschikbare vermogen te laag, dan zal WSW een (obligo)heffing opleggen aan haar deelnemers totdat het beschikbare vermogen weer voldoende is. Daarmee levert de kapitaalstoets mogelijk een extra beperking om de ruimte voor investeringen op. In dit onderzoek zijn deze kapitaalstoets en zijn potentiële consequenties meegenomen in het bepalen van ruimte voor investeringen (zie hoofdstuk 11 van de WSW-rapportage). Op dit moment legt WSW samen met de rijksoverheid, gemeenten en de deelnemers de laatste hand aan het verbeteren van het borgstelsel en de toetsing op voldoende zekerheid voor de achtervangers. In de modellering zijn de meest recente inzichten (mei 2020) rond het strategisch programma, de normstelling voor de financiële ratio’s en de kapitaalstoets meegenomen. In dit onderzoek investeren corporaties totdat zij de individuele ratio’s of de beperkingen op stelselniveau raken. In de praktijk zullen corporaties bij voorkeur een buffer aanhouden bovenop de individuele normen van Aw en WSW om enige vrijheid voor beleidswijzigingen te behouden en om financiële tegenvallers op te kunnen vangen.

Dit is ook wenselijk voor de robuustheid van het stelsel, omdat corporaties anders bij tegenvallende maatschappelijke of economische ontwikkelingen weinig bewegingsruimte hebben en investeringen moeten uit- of afstellen. In dit onderzoek is niet gepoogd dit te simuleren, omdat hier geen objectieve maatstaven voor bestaan. Het onderzoek geeft daarmee een ondergrens aan van de financiële knelpunten bij corporaties.

3.2 Aannames voor de doorrekening De aannames voor de doorrekening en werking van het model dat hiervoor is gebruikt, wordt uitgebreid toegelicht in de WSW-rapportage. Onderstaand zijn de belangrijkste aandachtspunten kort samengevat. • De doorrekeningen zijn uitgevoerd op corporatieniveau, om zo nauwkeurig mogelijk de financiële positie onder de in hoofdstuk 3.1 toegelichte kaders in kaart te brengen. Daarbij wordt de maatschappelijke opgave zoals beschreven in hoofdstuk 2 doorgerekend. Het beleid van de corporatie zelf ten aanzien van bijvoorbeeld de huurontwikkeling en geplande investeringen wordt losgelaten, zodat aan de in hoofdstuk 2 geformuleerde maatschappelijke opgave voldaan wordt. • De uitkomsten worden gepresenteerd op het niveau van de woningmarktregio en voor de sector als geheel. Achtergrond is dat over een periode van 15 jaar of langer de uitkomsten voor een individuele corporatie minder herkenbaar zullen zijn. • Hiermee wordt voor dit onderzoek aangenomen dat corporaties binnen dezelfde woningmarktregio bereid zijn gezamenlijk de transformatieopgave (nieuwbouw inclusief flexwonen en sloop-nieuwbouw) 34 https://www.wsw.nl/over-wsw/nieuws-publicaties/laatste-nieuws/nieuwsbericht/financieel-kader-aw-wsw-gereed 35 De LTV geeft de verhouding tussen de leningen en de waarde van de woningen en ander vastgoed. De LTV moet voor de DAEB-tak lager dan 85% zijn.

De waarde van de woningen wordt bepaald op basis van de verwachte toekomstige inkomsten (huur) en uitgaven (bv. onderhoud en beheer). 36 De ICR geeft aan in hoeverre de inkomsten van een corporatie, na aftrek van de exploitatielasten (onderhoud, beheer, verhuurderheffing, vennootschapsbelasting, etc.) voldoende zijn om de rentelasten van de leningen te betalen. Bij een ICR van 1 zijn de rentelasten en inkomsten precies gelijk. Er is dan geen ruimte meer op tegenvallers op te vangen en ook geen positief kassaldo dat gebruikt kan worden voor investeringen. De ICR moet volgens de normen van Aw en WSW tenminste 1,4 zijn.

| 27 |

in de regio op te pakken. Die opgave is op regioniveau bepaald en wordt in het model door de corporaties opgepakt naar rato van hun bezit en binnen hun financiële mogelijkheden. Opgaven die in een bepaald jaar niet opgepakt kunnen worden, schuiven door naar het volgende jaar. De nieuwbouw wordt daarbij opnieuw verdeeld onder alle corporaties, omdat deze activiteit relatief makkelijk door een andere corporatie overgenomen kan worden. De opgave in verduurzaming en woningverbetering worden bepaald aan de hand van het bezit van een corporatie en blijven bij dezelfde corporatie. • Vanuit bovenstaande aanname is in de investeringsvolgorde gemodelleerd met nieuwbouw als laatste activiteit. In het model worden eerst de middelen in de DAEB ingezet voor of gegenereerd uit achtereenvolgens aflossing/overliquiditeit niet-DAEB-tak, sloop, verkoop, huurverhoging, woningaanpassing voor ouderen, woningverbetering en verduurzaming. Investeringen die niet kunnen plaatsvinden, schuiven door naar het volgende jaar. Zie hoofdstuk 4 van de WSW-rapportage voor nadere toelichting. • De maatschappelijke opgave bestaat in dit onderzoek uit DAEB-taken. In de doorrekeningen is echter wel rekening gehouden met de exploitatie van circa 133.000 niet-DAEB-woningen.

In de doorrekeningen wordt de lening van de DAEB aan de niet-DAEB afgelost en positieve kassaldi na onderhoud en verduurzaming uit de niet-DAEB worden uitgekeerd als dividend naar de DAEB-tak. Zie hoofdstuk 3 van de WSW-rapportage. • Voor de prognose van inflatie, bouw- en loonkosten, rentestand en koopprijsstijging waarmee is gewerkt, is zo veel mogelijk aangesloten bij de meest recente cijfers van Aw en WSW.37 Meer hierover is te lezen in hoofdstuk 7 van de WSW-rapportage. • Voor het bepalen van de waarde van het bezit van corporaties is de discontovoet van belang. Deze is nu historisch laag. In de doorrekening veronderstellen we dat deze in drie jaar stijgt naar een historisch gemiddeld niveau (hoofdstuk 8 WSW-rapportage). | 28 |

3.3 Uitkomsten In dit onderzoek worden de maatschappelijke opgaven en de ontwikkeling van de financiële positie van corporaties op twee manieren toegelicht. In paragraaf 3.3.1 wordt gepresenteerd welk deel van de opgaven haalbaar is indien wordt gerekend met de beperkingen zoals beschreven in paragraaf 3.1. In paragraaf 3.3.2 wordt gepresenteerd hoe de financiële positie van corporaties zich ontwikkelt indien alle maatschappelijke opgaven worden uitgevoerd, ongeacht die beperkingen. In paragraaf 3.3.3 wordt nader ingegaan op regionale verschillen en verklaringen daarvoor. Dit alles vormt de opmaat voor paragraaf 3.4, waarin de verklarende factoren achter de uitkomsten worden toegelicht.

3.3.1 Haalbare investeringsniveaus op landelijk niveau In figuren 3-1 en 3-2 is weergegeven in hoeverre de maatschappelijke opgave door corporaties opgepakt kan worden indien zij investeren tot de normen voor de financiële ratio’s. Te zien is dat al in de beginjaren een klein deel van de berekende opgave niet opgepakt kan worden; dit betreft corporaties die nu al over te weinig financiële middelen beschikken om bijvoorbeeld in voldoende mate in de verduurzaming van hun bezit te investeren. Op sectorniveau gaat het echter om kleine aantallen. Medio jaren ’20 beginnen de realisaties terug te lopen (figuur 3-1) en kan een steeds groter deel van de maatschappelijke opgave niet opgepakt worden. Uit de doorrekeningen blijkt dat tot 2035 investeringen ter grootte van ruim € 30 miljard niet uitgevoerd kunnen worden. Dit is ruim een kwart van de gemodelleerde maatschappelijke opgave, die in de periode 2020-2035 uitkomst op circa € 116 miljard. Ter indicatie: van dit bedrag kunnen in theorie in 15 jaar meer dan 170.000 woningen worden gebouwd.

37 https://www.ilent.nl/onderwerpen/actuele-informatie/overzicht-berichten-aw/actuele-informatie-aw/ leidraad-economische-parameters-dpi-2019

Figuur 3-1 Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar 10,0

Figuur 3-2 Niet gerealiseerde maatschappelijke opgaven (cumulatief) 35 30 25

(x € 1 miljard)

(x € 1 miljard)

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

20 15 10 5

2020

2025

Investeringen

2030

0

2035

2020

Opgave

2025

2030

2035

Niet gerealiseerde opgaven

In onderstaande grafieken is de ontwikkeling van de LTV en van de ICR bij deze doorrekening weergegeven. Te zien is dat de LTV al bij aanvang stijgt richting de norm van 85%. Dit betekent dat corporaties al vanaf het startjaar van de analyse moeten interen op het eigen vermogen om de investeringen te kunnen realiseren. Die ruimte in het eigen vermogen is er in de eerste jaren ook nog voldoende, maar rond 2028 is die ruimte bij het grootste deel van de corporaties nagenoeg volledig ingezet ten behoeve van de maatschappelijke opgave. De ICR maakt in de eerste jaren nog een verbetering door vanwege de lage rentestand (zie 3.4.2), maar begint rond 2023 weer achteruit te gaan. Vanaf 2029 is de ICR op sectorniveau lager dan in de startsituatie door de oplopende leningportefeuille, de stijgende rente en daarmee de stijgende rente-uitgaven. Figuur 3-3: LTV op sectorniveau

Figuur 3-4: ICR op sectorniveau

90%

2,5

| 29 |

80% 2,0

70% 60%

1,5

50% 40%

1,0

30% 20%

0,5

10% 0%

2020

2025 Basispad

2030

2035

0,0

Norm

2020

2025 Basispad

2030 Norm

Omdat in deze doorrekeningen met de beperkingen door de normen voor de financiële ratio’s wordt gerekend, is in beide figuren sprake van een asymptoot. De financiële ratio’s op sectorniveau zullen nooit op of onder de normen komen, omdat individuele corporaties dan al één van de ratio’s raken en geen nieuwe geborgde leningen kunnen aantrekken. Er wordt dan dus niet meer geïnvesteerd. De voorwaarde dat corporaties binnen de financiële normen van Aw en WSW blijven, blijkt voldoende om ook te voldoen aan de kapitaalstoets van het WSW. De risico’s op stelselniveau blijken in de doorrekeningen dan ook niet voor extra beperkingen te zorgen (zie ook hoofdstuk 11 in de WSW-rapportage).

3.3.2Financiële effecten investeringsprogramma Worden de beperkingen vanuit de financiële normen en het borgstelsel losgelaten, dan ontstaat een ander beeld. In onderstaande figuren is te zien hoe de financiële ratio’s zich ontwikkelen op het niveau van de sector als geheel, bij uitvoering van alle investeringen die nodig zijn om de geraamde maatschappelijke opgave uit te voeren. Bij deze doorrekening kunnen corporaties blijven lenen en blijven investeren. Deze

2035

situatie zal zich in de praktijk niet voordoen, maar de doorrekeningen geven een duidelijk beeld van de financiële effecten van het uitvoeren van de maatschappelijke opgave. Figuur 3-5 LTV op sectorniveau bij uitvoeren alle investeringen

Figuur 3-6 ICR op sectorniveau bij uitvoeren alle investeringen

140%

2,5

120%

2,0

100% 80%

1,5

60%

1,0

40% 0,5

20% 0%

2020

2025

2030

2035

Basispad zonder restricties

| 30 |

0,0

2020

Norm

2025 Basispad zonder restricties

2030

2035 Norm

De ICR laat net als in paragraaf 3.3.1 in eerste instantie een stijging zien als gevolg van de (her)financiering van leningen tegen een lage rente, maar daalt na 2023 en gaat in 2032 op nationaal niveau door de norm van 1,4 heen. De LTV laat vanaf het eerste jaar een stijging zien. In 2020-2022 is deze extra sterk door de veronderstelde stijging van de discontovoet (zie 3.2). Op nationaal niveau is er bij het volledig uitvoeren van het investeringsprogramma in 2027 een overschrijding van de norm van 85%. De sector als geheel kan de geraamde maatschappelijke opgave voor de periode 2035 in financiële zin dus niet oppakken.

3.3.3 Haalbare investeringsniveaus op regionaal niveau Figuur 3-7 Deel van de investeringsopgave tot 2035 dat gerealiseerd kan worden per woningmarktregio

Gerealiseerd Fryslân

Groningen/ Drenthe

Niet gerealiseerd NoordHolland N. Zwolle/Steddrieh. MRA Amersfoort c.s. Oost-Nederland Food Valley

Holland Rijnland DH/MH/Rdam Drechtsteden c.s.

U16 Woongaard

West/Hart-Brabant Zeeland

Arnhem/Nijmegen

Noordoost Brabant MRE Limburg

In deze paragraaf wordt ingegaan op de haalbaarheid van de maatschappelijke opgave in de negentien woningmarktregio’s, als gerekend wordt met de beperkingen van de financiële ratio’s en het borgstelsel. Er blijken verschillen tussen regio’s in de omvang van de financiële knelpunten en het moment waarop deze

zich voordoen. In vier kleinere regio’s (Zeeland, Woongaard, Noord-Holland Noord en Drechtsteden c.s.) is de opgave tot 2035 nagenoeg volledig te realiseren. Mogelijk zijn er binnen deze regio’s corporaties die wel tegen hun grenzen aanlopen en daardoor niet kunnen bijdragen aan de nieuwbouwopgave, maar binnen de regio zijn dan voldoende andere corporaties die dit deel van de opgave kunnen overnemen. Meer dan twee derde van de maatschappelijke opgave die niet uitgevoerd kan worden, ligt in de regio’s met de vier grote steden: Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam, Metropoolregio Amsterdam en de U16. In de eerste twee regio’s lukt het de meeste corporaties al medio jaren ’20 niet meer om de opgave op te pakken. Deze regio’s worden gevolgd door Arnhem/Nijmegen en West-Brabant/Hart van Brabant, waarin ook grotere steden liggen. Ten opzichte van gehele de maatschappelijke opgave, is het deel dat niet kan worden uitgevoerd tot 2035 het grootst in de regio’s Food Valley en U16. De verschillen tussen regio’s worden vooral verklaard door de omvang van de nieuwbouwopgave. Daarnaast spelen verschillen in de financiële uitgangssituatie een significante rol. Verschillen in de kosten van de verduurzamingsopgave zijn geen verklaring van betekenis.

Box 3.8 - Overname bezit Vestia in maatwerkgemeenten Op 12 mei zijn in de regio’s Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam en Eindhoven, onder andere door het ministerie van BZK, intentieovereenkomsten getekend voor het door andere corporaties in de regio overnemen van bijna 10.000 woningen van Vestia in zes gemeenten.38 Het doel is om met de overdracht van deze woningen een oplossing te bereiken voor de volkshuisvestelijke uitdagingen in deze gemeenten, die het gevolg zijn van de beperkte financiële ruimte van Vestia. Met deze transacties is in de doorrekeningen geen rekening gehouden. Bij het plaatsvinden van de transacties zetten verschillende corporaties in de regio een deel van hun investeringsruimte in om bezit van Vestia aan te kopen. Tegelijkertijd wordt met de transacties niet bereikt dat Vestia weer volop kan investeren. Dit leidt daarom in 2035 tot circa € 0,6 miljard aan extra niet gerealiseerde opgave in de regio Haaglanden/MiddenHolland/Rotterdam. In het separate rapport over de Woondealregio’s zijn deze doorrekeningen verder uitgewerkt en toegelicht.

3.4 Verklarende factoren Om bovengeschetste ontwikkelingen goed te begrijpen, zijn drie factoren van belang. Om aan de maatschappelijke opgave te voldoen zijn meer investeringen nodig (3.4.1) dan corporaties de afgelopen jaren hebben gedaan. Die investeringen zijn grotendeels onrendabel (3.4.2). Daarnaast is sprake van een daling van de operationele kasstromen doordat onderhoud, beheer en fiscale lasten sneller stijgen dan de huuropbrengsten (3.4.3). Dit geheel beperkt de financiële ruimte voor corporaties en leidt ertoe dat de maatschappelijke opgave onvoldoende opgepakt kan worden.

3.4.1 Meer investeringen De maatschappelijke opgaven vragen om een intensivering van de investeringen ten opzichte van het investeringsniveau dat corporaties de afgelopen jaren hebben behaald. Waar in 2018 nog ruim € 5 miljard euro werd geïnvesteerd, lopen de investeringen in dit onderzoek op tot ruim € 9 miljard in 2029.

38 Kamerstukken 2019-2020, 29 453, nr. 517

| 31 |

Figuur 3.9 – Exploitatie, investeringen en verkopen (Prijspeil 2018, x € 1 miljard) 12 10 8 6 4 2

0 -2 -4 -6 2020

| 32 |

2025

2030

2035

Woningaanpassingen

Nieuwbouw en sloop

Flexwonen

Operationele kasstroom

Woningverbetering

Verkoop

Verduurzaming

Na een daling van de nieuwbouwinvesteringen in 2020 en 2021, stijgen de op grond van hoofdstuk 2 benodigde investeringen in nieuwbouw (inclusief flexwonen) tot het jaar 2029. Een deel van die investeringen kan gefinancierd worden door de verkoop van woningen (circa € 23 miljard tot en met 2035), waarvan de opbrengsten stijgen door de veronderstelde stijgende woningwaarde.39 Indien scenario’s worden doorgerekend met een hogere of lagere demografische groei, verandert het bedrag aan maatschappelijke opgave dat niet kan worden opgepakt van circa € 30 miljard naar respectievelijk ruim € 45 miljard en ruim € 20 miljard. Verschillen in demografische ontwikkelingen kunnen dus een groot verschil maken in de benodigde investeringsbedragen en het deel van de maatschappelijke opgave dat blijft liggen, maar de conclusie dat een financieel knelpunt ontstaat blijft staan. Ook de verduurzamingsinvesteringen zullen fors moeten stijgen ten opzichte van de afgelopen jaren om de doelstellingen voor 2030 en 2050 uit het regeerakkoord en het Klimaatakkoord te halen. Zoals beschreven in hoofdstuk 2.2 is in het doorgerekende scenario sprake van een ingroeipad van de verduurzamingsinvesteringen van corporaties waarmee in 2030 zo’n 450.000 bestaande corporatiewoningen gasvrij gemaakt zijn. Hiermee is € 23,4 miljard gemoeid.

Alternatieve scenario’s waarin corporaties een kleiner (300.000) of juist groter (750.000) aandeel dan naar rato oppakken van de nationale doelstelling om in 2030 1,5 miljoen woningen gasvrij gemaakt te hebben, resulteren in respectievelijke circa € 25 miljard en € 47 miljard aan gemodelleerde maatschappelijke opgave die niet is opgepakt. Dit zijn significante verschillen, maar veranderen de conclusie niet. Daarnaast moet benadrukt worden dat het enkel gaat om een verschuiving in de tijd; de gemodelleerde opgave blijft tot en met 2050 gelijk. De doorrekeningen met een andere ontwikkeling van de kosten voor de benodigde isolatie en installatie heeft een verschil van ruim € 4 miljard op de totale investeringsbedragen. Deze analyses zijn ook terug te vinden in de bijlage 1.

39 Naast de vrije kasstroom kunnen ook verkoopopbrengsten worden ingezet voor nieuwe investeringen. In deze doorrekening is aangenomen dat dit gebeurt. Meer woningen verkopen leidt tot hogere opbrengsten, maar ook tot een grotere nieuwbouwopgave. Indien verkoop en nieuwbouw niet goed op elkaar zijn afgestemd, heeft dit negatieve effecten op het woningtekort.

3.4.2 Investeringen zijn grotendeels onrendabel Bij de in hoofdstuk 2 bepaalde investeringen, zijn de opbrengsten gedurende de exploitatie over het algemeen onvoldoende om het rekenrendement40 te behalen. Voor het merendeel staat tegenover de initiële investering maar een zeer beperkte groei van inkomsten. Dat is bijvoorbeeld het geval bij sloopnieuwbouw, waar de nieuwbouwwoning een vergelijkbaar huurniveau heeft als de gesloopte woning maar er wel sloop- en bouwkosten zijn en de te slopen woning moet worden afgeboekt. Bij verduurzaming komt er wel een extra huuropbrengst binnen, maar die is lager dan de extra onderhoudslasten voor de nieuwe installaties en onvoldoende om de investeringskosten terug te verdienen (zie hoofdstuk 2.2). Dit betekent dat tegenover de extra leningen voor de investering, relatief weinig extra woningwaarde staat. Hierdoor stijgt de LTV.

3.4.3 Operationele kasstroom daalt Figuur 3-10 Ontwikkeling lasten en operationele kasstroom als percentage van de huren 100

80

60

40

| 33 |

20

0 2020

2025

2030

Operationele kasstroom

Verhuurderheffing

Overig

Beheer

Renteuitgaven

Onderhoud

2035

Vpb

In figuur 3.9 was reeds te zien dat de operationele kasstroom vanaf 2023 steeds kleiner wordt en dus uit de woningexploitatie steeds minder middelen overblijven die opnieuw geïnvesteerd kunnen worden. In figuur 3.10 is deze exploitatie nader uitgelicht door te laten zien welk deel van de huurinkomsten van corporaties in dit onderzoek nodig is voor exploitatielasten als onderhoud, beheer, fiscale lasten, rente-uitgaven en overige kosten. Uit de figuur is af te leiden dat in dit onderzoek een steeds groter deel van de huurinkomsten nodig is om de exploitatielasten te dekken. Waar in 2020 nog bijna een vijfde van de huurinkomsten beschikbaar is om opnieuw te investeren, is dit in 2035 nog maar 5%. Dit betekent dat deze lasten harder stijgen dan de ontwikkeling van de huurinkomsten. Hierdoor zullen corporaties meer moeten lenen om de investeringen te blijven doen. In de eerste jaren is de operationele kasstroom nog stabiel. Dit komt met name doordat in die jaren de rente-uitgaven dalen als gevolg van de (her)financiering van bestaande leningen tegen de lagere huidige rente, omdat in de eerste jaren de huren extra stijgen door de beweging naar de streefhuur en omdat tot 2023 nog veel heffingsverminderingen op de verhuurderheffing vanuit oude regelingen verwacht wordt. Daarmee worden de effecten gedempt van de stijging van onderhoud, beheer en de fiscale lasten.

40 De disconteringsvoet is de marktconforme rendementseis waartegen de verwachte toekomstige inkomsten en uitgaven contant worden gemaakt. Eigenschappen van de woning, zoals type, kwaliteit en locatie, en (lokale) marktontwikkelingen hebben invloed op de hoogte van de disconteringsvoet.

Figuur 3-11 Ontwikkeling leningportefeuille en gemiddeld rentepercentage

100

3,7% 3,5%

80

3,3%

60

3,1%

40

2,9%

20

2,7% 2,5%

2020

2025

2030

Gemiddeld rentepercentage

-

Leningen

Rente-uitgaven Door de veronderstelde toenemende rente41 en groter wordende leningportefeuille als gevolg van extra investeringen, stijgen ook de totale rente-uitgaven vanaf medio jaren ’20. Vanaf 2029 treedt een versnelling in en stijgen de rente-uitgaven van 16% van de huurinkomsten naar 23% in 2035. Dit komt doordat de leningportefeuille sterk stijgt in die periode en daarnaast leningen uit het begin van de prognoseperiode met een zeer lage rente vanaf 2029 geherfinancierd worden tegen een hoger rentepercentage. Bij een alternatief macro-economisch scenario waarin de rente minder oploopt doordat deze zich stabiliseert op het niveau van 2025, is te zien dat de corporatiesector nog steeds met financiële knelpunten te maken krijgt (zie bijlage 1). Fiscale lasten Figuur 3-12 Ontwikkeling verhuurderheffing en vennootschapsbelasting € 2,5 (x € 1 miljard, prijspeil 2018)

| 34 |

2035

(x € 1 miljard, prijspeil 2018)

120

3,9%

€ 2,0 € 1,5 € 1,0 € 0,5 € 0,0

2020

2025

Verhuurderheffing

2030

2035

Vpb

Het aandeel van de huurinkomsten dat bij de gemodelleerde opgave nodig is voor de fiscale lasten (vennootschapsbelasting en verhuurderheffing) neemt toe van 13% in 2019 tot 17% in 2035. In de eerste jaren is een relatief sterke stijging van de Vpb waarneembaar. Dit komt deels doordat in het model wordt verondersteld dat corporaties in de eerste vijf jaar nog over mogelijkheden voor verliescompensatie beschikken. Vanaf 2024 zijn de Vpb-afdrachten praktisch stabiel. De verslechterende exploitatie drukt het fiscaal resultaat, maar doordat de rentelasten ten opzichte van de opbrengsten toenemen, mag hiervan een steeds kleiner deel als fiscale last genomen worden. Het effect van de ATAD-maatregel wordt groter. Benadrukt wordt dat deze ontwikkeling is berekend op grond van het voor dit onderzoek bepaalde investeringsprogramma en geen raming betreft. 41 In het macro-economisch scenario wordt de tweede helft van de jaren ‘20 de rente hoger dan het gemiddelde rentepercentage, waardoor het gemiddelde gaat stijgen.

Door de jaren heen nemen de afdrachten aan verhuurderheffing in relatieve en absolute zin toe. Verklarende factor hiervoor is met name dat de (bestaande) woningen harder in waarde stijgen dan de huuropbrengsten. De toename van het aantal woningen dat onder de verhuurderheffing valt speelt slechts een beperkte rol. De tijdelijke terugloop in 2023-2025 komt doordat in 2023 een tijdelijke tariefsverhoging ter dekking van heffingskortingen afloopt en in het model de bijbehorende oude heffingsverminderingen tot 2024 doorlopen. Onderhoud en beheer Het grootste deel van de kasstromen wordt gebruikt voor onderhoud en beheer. Ook hierin is een stijging waarneembaar, van 49% tot 54% in 2035. Net als bij overige factoren speelt hier dat de huurinkomsten minder hard stijgen dan de bouwkosten. Daarnaast worden onderhoud en beheer relatief duurder naar mate de verduurzaming van de gebouwde omgeving vordert. Zoals beschreven in hoofdstuk 2.2 brengen de nieuwe installaties die nodig zijn voor de energietransitie hogere onderhoudskosten met zich mee dan de huidige warmtebron – meestal een CV-ketel. De invloed van deze factor wordt groter in de tijd, wanneer ook het aantal woningen dat jaarlijks wordt verduurzaamd stijgt. Box 3.13 – Niet-DAEB en de vraag naar middenhuurwoningen In dit onderzoek worden geen investeringen in niet-DAEB-nieuwbouw verondersteld.

Voor de nietDAEB-woningen worden wel onderhoud en investeringen (verduurzaming en woningverbetering) uitgevoerd om de woningen kwalitatief bij de tijd te houden. De huren worden opgetrokken naar 90% van de markthuur. Door de aflossing van interne leningen aan de DAEB-tak en de waardestijging van het bezit ontstaat financiële ruimte voor investeringen. In een aantal regio’s is er een omvangrijke vraag naar middenhuurwoningen, waarvoor in de praktijk ook naar de niet-DAEB-tak van corporaties gekeken kan worden. Onderzocht is wat het effect is als de helft van de positieve kassaldi in de niet-DAEB-tak achterblijven, zodat ze gebruikt kunnen worden voor financiering van investeringen. In dat geval halveert het jaarlijks dividend dat corporaties in de in dit rapport gepresenteerde doorrekeningen ontvangen en resteert minder ruimte voor investeringen in de DAEB-tak en kan voor circa € 2 miljard minder aan maatschappelijke opgaven worden opgepakt. Meer over deze uitkomsten is te vinden in bijlage 1.

| 35 |

4

Blik op 2050 In dit rapport is stilgestaan bij de maatschappelijke opgave en de daarvoor beschikbare middelen van corporaties tot en met 2035. De maatschappelijke opgave houdt echter niet op in 2035. De afspraken in het Klimaatakkoord en regeerakkoord richten zich op 2050 en in demografische zin zullen zich naar verwachting ontwikkelingen voordoen die ook gevolgen hebben voor corporaties. In dit hoofdstuk wordt daarom kort geschetst hoe de periode tussen 2035 en 2050 eruit zou kunnen zien. Daarbij moet opgemerkt worden dat doorrekeningen over een dergelijke periode zeer gevoelig zijn voor kleine verschillen in aannames, waardoor de uitkomsten met grote onzekerheid zijn omgeven.

| 36 |

Dalende demografische groei leidt tot minder nieuwbouw In de periode van 2035 – 2050 loopt de groei van de bevolking en huishoudens verder terug. Er is op landelijk niveau nog wel sprake van huishoudensgroei, maar in afnemende mate. Zowel het aantal inwoners als het aantal huishoudens neemt toe met 3%, in tegenstelling tot een toename van respectievelijk 8% en 12% in de periode tot 2035. De ontwikkeling van het aantal huishoudens per woningmarktregio kent regionale verschillen, zoals getoond in figuur 4-1. In de regio’s MRA en U16 neemt het aantal huishoudens het sterkst toe in deze periode, in regio’s buiten de Randstad (m.u.v. regio Eindhoven) is sprake van demografische krimp. Figuur 4-1: Ontwikkeling huishoudens per woningwetregio, 2035 – 2050

In de periode na 2035 neemt de DAEB-inkomensdoelgroep in zowel absolute als relatieve zin langzaam af. Dit heeft te maken met de lagere demografische ontwikkelingen; vooral het aantal jongeren neemt af, die doorgaans juist zorgen voor aanwas in de doelgroep. Daarnaast speelt de veronderstelling mee dat het langjarige gemiddelde van 0,4% inkomensgroei per jaar (boven inflatie) zich doorzet en huishoudens door de inkomensgrens meespelen. Hierin is ook een factor dat de indexering van de DAEB-inkomensgrens gekoppeld aan het referentie-inkomensijkpunt voor meerpersoonshuishoudens onder de 65 jaar, die in de afgelopen decennia gelijke tred houdt met de inflatie (zie hoofdstuk 2.4 van het ABF-rapport). Gevolg van algehele lagere demografische groei en inkomensontwikkelingen is dat de benodigde nieuwbouw in het gereguleerde huursegment circa 12.000 woningen per jaar is in de periode 2035-2050. In krimpregio’s ontstaat een opgave om, in het kader van de leefbaarheid, overtollige woningen te onttrekken aan de voorraad. In de periode 2035-2050 komt dat neer op gemiddeld 560 extra te slopen woningen per jaar, bovenop de reguliere sloop voor vernieuwing van het bezit. Doordat de jaarlijkse nieuwbouw lager ligt dan de som van verkopen en sloop, neemt de DAEB-voorraad licht af van 2,2 miljoen naar 2,14 miljoen woningen.

De investeringen in de DAEB-voorraad voor de periode 2036 – 2050 bedragen, inclusief sloop, circa € 31 miljard, tegenover circa € 76 miljard aan nieuwbouw en sloop in de periode tot en met 2035. De verkoop van woningen levert in deze periode ruim € 19 miljard op, waarmee ongeveer € 12 miljard aan extra investeringen overblijft. Een tandje bij in de verduurzamingsopgave In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gebouwde omgeving volledig aardgasvrij moet zijn in 2050. Corporaties verduurzamen in dit onderzoek 450.000 woningen tot 2030. Daarna is verondersteld dat er na een ingroeiperiode van vijf jaar (2031 – 2035) in een vrijwel lineair tempo wordt toegewerkt naar een volledig aardgasvrije corporatievoorraad in 2050. Vanaf 2035 komt dit neer op 80.000 woningen per jaar om deze doelstelling te kunnen behalen. Door een veronderstelde vergroting van de aansluitcapaciteit van warmtenetten na 2030, zal in 2050 ruim 45% van de woningen beschikken over een elektrische warmtepomp en is de rest aangesloten op een warmtenet (t.o.v. 70% warmtepomp vóór 2035). Daarmee lopen de investeringskosten op naar circa € 31 miljard in de periode 2035-2050 tegenover € 23,4 miljard in de periode tot 2035.

| 37 |

Figuur 4-2: Niet gerealiseerde maatschappelijke opgave naar woningmarktregio

Trend financiële effecten zet door De totale investeringen in de maatschappelijke opgave tussen 2035 en 2050 bedraagt € 89 miljard, omdat de corporatiesector in de doorrekeningen deze periode al begint met in veel regio’s financiële knelpunten (zie hoofdstuk 3), kunnen corporaties in de periode 2035-2050 enkel nog (des)investeren uit verkoopopbrengsten en eventuele operationele kasstromen. Er wordt dus wel nog geïnvesteerd, maar het aandeel niet gerealiseerde maatschappelijke opgave loopt op tot 36% in 2050, ofwel € 73 miljard. In figuur 4-2 is te zien dat in praktisch alle regio’s de achterstanden op de opgave oplopen. Van de € 73 miljard komt € 41 miljard voor rekening van de regio’s met de vier grote steden

Fryslân Groningen/Drenthe Noord-Holland N. Zwolle/Steddrieh. MRA Amersfoort c.s. Holland Rijnland Oost-Nederland U16 Food Valley DH/MH/Rdam Arnhem/Nijmegen Woongaard Drechtsteden c.s. Noordoost Brabant West/Hart-Brabant Zeeland MRE Limburg

(x € 1 miljard, prijspeil 2018)

0

5

2020-2034

10 2035-2050

15

20

5

Mogelijke oplossingen om de haalbaarheid van de maatschappelijke opgave te vergroten | 38 |

In de voorgaande hoofdstukken is uiteengezet dat corporaties in de periode tot 2035 een aanzienlijke investeringsopgave hebben (hoofdstuk 2) die zij onder de huidige investeringscondities niet volledig kunnen oppakken (hoofdstuk 3.3). In de doorrekeningen is vanaf eind jaren ‘20 sprake van een landelijk en sectorbreed financieel knelpunt. Daarbij zijn er duidelijke verschillen tussen regio’s in wanneer een financieel knelpunt optreedt en hoe groot dit is (hoofdstuk 3.3.3). In de motie Ronnes c.s. is de regering verzocht om te onderzoeken hoe bereikt kan worden dat corporaties aan de maatschappelijke opgave kunnen voldoen. Het gaat hierbij om de volgende opties: Tabel 5-1: Overzicht doorgerekende beleidsopties Maatvoering voor corporaties

Effect op tekort (€)

Bron

Verlagen tarief verhuurderheffing

Halvering

-21 mld

Rijksbegroting

ATAD1 earningsstrippingsmaatregel

€ 3 mln

-0,4 mld

Rijksbegroting

Investeringssubsidies

€ 250 mln p/j

-3 mld

Rijksbegroting

Boveninflatoire huursomverhoging

+0,5%

-20 mld

Huurprijs

Hogere huurgrenzen bij duurzame nieuwbouw

nvt

-5 mld

Huurprijs

Lage middenhuur bij DAEB

€ 42.000

+2,5 mld

Huurprijs

Verkleinen corporatiedoelgroep

€ 35.000

-10 mld

Overige woningmarkt

Regionale verminderingen verhuurderheffing

€ 250 mln p/j

Met tariefsverhoging

-0,4 mld

Herverdeling

Zonder tariefsverhoging

-3,8 mld

Rijksbegroting

Voor de doorrekening is voor het rapport bij elke maatregel een maatvoering gekozen, bijvoorbeeld halvering van de verhuurderheffing. Dit is uiteraard niet de enige mogelijkheid, maar geeft een indicatie van de grootte van het effect. Een kleinere of grotere maatvoering leidt tot een kleiner of groter effect. Voor elke optie wordt het berekende effect op de realiseerbare investeringen bij de gekozen maatvoering gepresenteerd, een inschatting gegeven van de juridische en praktische uitvoerbaarheid en wordt ingegaan op mogelijke maatschappelijke of budgettaire neveneffecten. De toelichting op de beleidsmatige werking is niet bedoeld als voorbeeld van de juridische vormgeving, maar als een indicatieve beleidsmatige richting die verdere uitwerking vergt indien daartoe de politieke wens bestaat.

Uit de doorrekeningen blijkt dat het halveren van de verhuurderheffing en het structureel doorvoeren van een hogere huurverhoging het grootste financieel effect hebben. Dit komt doordat deze maatregelen meteen bij invoering de waarde van de corporatiewoningen vergroten en daarmee meteen al een aanzienlijke extra ruimte geven. Door het halveren van de verhuurderheffing zijn corporaties in staat om € 20,7 miljard meer van de gemodelleerde maatschappelijke opgave te realiseren ten opzichte van handhaving van het tarief. Voor het invoeren van een hogere gemiddelde huurverhoging van jaarlijks inflatie + 0,5% geldt dat corporaties in staat zijn om € 19,5 miljard meer aan maatschappelijke opgave te realiseren. Het uitbreiden van het DAEB-werkdomein van corporaties naar lage middenhuur blijkt bij de in dit onderzoek gehanteerde aannames geen verdienmodel. Investeringen in deze categorie zijn weliswaar rendabeler dan investeringen in woningen met een lagere huur, maar zijn onvoldoende rendabel en onvoldoende in volume om het verschil te maken. Omdat de totale opgave er zelfs groter door wordt, is er zelfs voor circa € 2,5 miljard meer aan niet gerealiseerde opgaven.

Het verkleinen van de doelgroep leidt tot minder nieuwbouwvraag en meer verkopen met een totaal effect van € 10 miljard, maar laat de vraag open of er voldoende alternatieven zijn in de vrije huursector of goedkope koop voor de huishoudens die geen toegang meer hebben tot de corporatiesector. Tot slot is te zien dat een op specifieke regio’s gerichte heffingsvermindering zonder tariefsverhoging waarvan € 250 miljoen per jaar bij corporaties terecht komt een sterker effect (€ 3,8 miljard) heeft op het verkleinen van de niet gerealiseerde opgave dan een landelijk beschikbare investeringssubsidie voor eenzelfde bedrag (€ 3 miljard). De regionaal gerichte heffingsvermindering mét tariefsverhoging blijkt daarentegen in de eerste jaren juist tot een verslechtering te leiden in alle regio’s, die pas in de laatste jaren omslaat naar nationaal een beperkt positief effect van € 0,4 miljard. Geen van de beleidsopties leidt tot het realiseren van de gehele gemodelleerde opgave tot en met 2035 in alle regio’s. Zoals al in paragraaf 3.1 is aangegeven, wordt in dit rapport gerekend wat de corporatiesector kan oppakken totdat de financiële grenzen op individueel of sectorniveau worden geraakt.

Er blijft dan dus geen buffer over om onverwachte financiële of maatschappelijke ontwikkelingen op te vangen, zoals een economische neergang met meer vraag naar corporatiewoningen en minder ruimte voor verkopen, of bijvoorbeeld een sterke stijging van de rentestand. In de praktijk zullen corporaties mogelijk wel een deel van hun financiële ruimte in willen zetten, maar ook een buffer ten opzichte van de normen willen hanteren. Hiermee is te verwachten dat nog extra inzet nodig is om in de praktijk met gerede kans de gestelde opgave te realiseren. Tabel 5-2 Budgettaire effecten 2022

2023

2024

Strc.

Halvering verhuurderheffing

-966

-996

*

*

Investeringssubsidie

263

263

263

263

Verhogen ATAD1-earningsstrippingmaatregel**

-?

-?

-?

-?

Huurverhoging +0,5%

11

30

49

68***

Reg. heffingsvermindering zonder tariefsverhoging

-263

-263

-263

-263 ****

* Er zijn geen ramingen voor de verhuurderheffing beschikbaar na 2023. Bij een oplopende WOZ-waarde zal de derving groter zijn dan in 2023, bij een dalende WOZ-waarde kleiner. ** Er zijn geen gegevens bekend over voor hoeveel ondernemingen de earningsstrippingsmaatregel uit ATAD1 invloed heeft op de Vpb-afdrachten. Zodoende kan geen raming gemaakt worden van de derving. *** Er is sprake van een structurele oploop in het huurtoeslageffect. **** Tot 2035

Om dit te bewerkstelligen kan gekozen worden voor een grotere maatvoering voor een maatregel of een combinatie van maatregelen, eventueel aangevuld met flankerend beleid voor regio’s of individuele corporaties. Een voorbeeld is de in de Woningwet bestaande vorm van projectsteun, waarin een individuele corporatie met een tekort aan middelen om aan de maatschappelijke opgave te voldoen financieel ondersteund wordt door de sector als geheel - via de rijksoverheid. Onder de huidige regelgeving bestaat ook de mogelijkheid van collegiale steun van de ene corporatie aan de andere, het aangaan van fusies of het overnemen van te verduurzamen of herstructureren bezit van een andere corporatie.

| 39 |

De doorgerekende varianten voor de demografische ontwikkelingen en rond de verduurzaming laten zien dat de opgave op middellange en lange termijn onzeker is. Hoofdstuk 4 laat zien dat de kasstromen volgens het basispad na 2035 verder verslechteren. Met een periodieke herijking van het gekozen beleid kan steeds gekeken worden wat de meest recente inzichten zijn en wat nodig is om de gewenste investeringen op korte en middellange termijn zeker te stellen. Deze rapportage doet geen aanbevelingen voor welke beleidsoptie, of combinatie van beleidsopties gekozen zou moeten worden en welke maatvoering daarbij nodig is. Het rapport biedt wel de ingrediënten voor een discussie hiervoor. Naast het effect van de verschillende beleidsopties speelt hierbij ook de periode waarvoor problemen opgelost worden een rol en ook de ruimte voor onzekerheid en tegenvallers.

5.1 Beleidsopties met werking op nationaal niveau De eerste set opties bestaat uit maatregelen die de haalbaarheid van de gemodelleerde opgave voor alle corporaties verbeteren. Deze opties hebben dus een landelijke werking. Dit kan bijvoorbeeld door de investeringscondities van corporaties te verbeteren door hun financiële ruimte te vergroten, door de kosten of lasten te verlagen (zie 5.1.1) of de opbrengsten te verhogen (zie 5.1.2). Ook kunnen corporaties een groter deel van hun gemodelleerde maatschappelijke opgave realiseren als deze opgave verkleind wordt (zie 5.1.3).

5.1.1 Opties die de kosten of lasten verlagen Uit de analyses komen twee opties naar voren die relatief goed uitvoerbaar zijn, sterk gericht kunnen worden op de maatschappelijke opgaven en een relevant financieel effect hebben:

| 40 |

• Halveren van de verhuurderheffing - De verhuurderheffing wordt betaald door aanbieders van gereguleerde woningen en een tariefsverlaging vergroot hun mogelijkheden om in dat segment te (blijven) investeren. Voor corporaties levert een verlaging niet alleen meer middelen uit de operationele kasstromen op voor de maatschappelijke opgave, maar verhoogt het ook de beleidswaarde van de woningen en daarmee de leenruimte. In de praktijk wordt de heffing voor circa 95% door corporaties betaald. • Investeringssubsidies - Subsidie voor de bouw van gereguleerde huurwoningen of het verduurzamen van woningen in dat segment. Ook deze maatregel is gericht op de opgave en is daarom niet exclusief voor corporaties beschikbaar. In de aangehaalde onderliggende rapportage worden verschillende andere opties besproken. Daarin wordt onder andere ingegaan op het wijzigen van de vennootschapsbelasting voor woningcorporaties. Binnen de huidige staatssteunkaders, waaronder die specifiek voor corporaties, is er echter zeer beperkte juridische ruimte voor wijzigingen langs deze lijn. De enige gevonden optie is het verhogen van de drempel van de earningsstripingsmaatregel uit ATAD1 van € 1 miljoen tot € 3 miljoen. De uitkomsten van deze optie worden eveneens in deze paragraaf beschreven. Er is geen noemenswaardig effect gevonden.

Verlagen van de verhuurderheffing In deze optie is een halvering van (het tarief van) de verhuurderheffing ingerekend vanaf 2022. Dit zorgt vanaf dat jaar in alle regio’s voor substantieel meer ruimte om te investeren in de maatschappelijke opgave. In onderstaande tabel is te zien dat, ondanks de extra investeringsruimte, vanaf circa 2028 de achterstand op de investeringsopgave weer oploopt. In 2035 is voor bijna € 10 miljard aan investeringen niet gedaan, ten opzichte van circa € 30 miljard bij handhaving van het tarief.

Figuur 5-3a: Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar

Figuur 5-3b: Niet gerealiseerde maatschappelijke opgaven (cumulatief)

10,0

35,0 30,0 (x € 1 miljard)

(x € 1 miljard)

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

2020

2025

Opgave

2030

Basispad

0,0

2035

2020 Basispad

Halvering verhuurderheffing

2025

2030

2035

Halvering verhuurderheffing

Figuur 5-4: Regionale achterstand op maatschappelijke opgave bij halvering verhuurderheffing Fryslân Groningen/Drenthe Noord-Holland N. Zwolle/Steddrieh. MRA Amersfoort c.s. | 41 |

Holland Rijnland Oost-Nederland U16 Food Valley DH/MH/Rdam Arnhem/Nijmegen Woongaard Drechtsteden c.s. Noordoost Brabant West/Hart-Brabant Zeeland MRE Limburg 0 Basispad

(x € 1 miljard)

5

10

15

Halvering verhuurderheffing

Op regionaal niveau zijn duidelijke verschillen waarneembaar. In veertien van de negentien regio’s kan de maatschappelijke opgave tot 2035 nu wel geheel of voor het ovegrote deel worden uitgevoerd. Voor vijf regio’s is dit niet het geval. In Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam halveert het bedrag aan investeringen in de gemodelleerde maatschappelijke opgave dat niet uitgevoerd kan worden, maar blijft een tekort van circa € 5 miljard bestaan. Ook in de U16, Food Valley en Arnhem/Nijmegen kan niet de volledige maatschappelijke opgave worden opgepakt. Dit geldt ook voor de MRA, maar het effect van de halvering van het tarief brengt het tekort sterk terug. Dat het effect in de MRA groot is heeft ermee te maken dat de WOZ-waarde daar circa 30% hoger ligt dan gemiddeld in Nederland, terwijl diezelfde WOZ-waarde de grondslag vormt voor de te betalen verhuurderheffing.

Overige effecten

Deze beleidsoptie werkt één op één door in de Rijksbegroting. Een structurele halvering van het tarief betekent ook elk jaar een halvering in de inkomsten. De verlaging van de verhuurderheffing leidt daarnaast tot een grotere fiscale winst van de heffingsplichtigen (voornamelijk corporaties), waardoor een deel van de extra middelen via de Vpb terugvloeit naar de Rijksoverheid. Dergelijke inverdieneffecten mogen vanuit de begrotingsregels niet worden ingerekend in de rijksbegroting. Tabel 5-5: Budgettaire effect halvering verhuurderheffing

Halvering verhuurderheffing

2022

2023

2024

-966

-996

*

* Er zijn geen ramingen voor de verhuurderheffing beschikbaar na 2023. Bij een oplopende WOZ-waarde zal de derving groter zijn dan in 2023, bij een dalende WOZ-waarde kleiner.

Verhogen drempel van de earningsstrippingsmaatregel uit ATAD1 In deze beleidsoptie wordt - kort gezegd - de heffingsplichtige drempel van de aftrekbare rente van € 1 miljoen verhoogd naar € 3 miljoen. Het effect hiervan is zeer beperkt, omdat deze maatregel enkel effect heeft voor corporaties waarvan de rente-uitgaven onder de € 3 miljoen blijven. Dit raakt op basis van de jaarcijfers 2018 circa 85 corporaties, met een geraamd effect van ca. € 10 tot 15 miljoen minder Vpb-afdracht per jaar. In totaal kan met deze optie voor circa € 0,4 miljard aan extra investeringen worden gedaan. Figuur 5-6a: Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar

Figuur 5-6b: Niet gerealiseerde maatschappelijke opgaven (cumulatief)

10,0

35,0 30,0 (x € 1 miljard)

8,0 (x € 1 miljard)

| 42 |

6,0 4,0 2,0 0,0

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

2020

2025

Opgave

Basispad

2030

2035

Verhogen drempel ATAD

0,0

2020 Basispad

2025

2030

Verhogen drempel ATAD

Overige effecten

De huidige drempel van aftrekbare rente van € 1 miljoen is mede gekozen om het beleid van een meer gelijke behandeling tussen vreemd vermogen en eigen vermogen te versterken. Met het verhogen van de drempel zou de fiscaal ongelijke behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen voor een groter deel van de belastingplichtigen in stand blijven. Deze gelijke behandeling komt ook de schokbestendigheid van de Nederlandse economie ten goede.42 Het effect van de maatregel is breder dan enkel corporaties of verhuurders van gereguleerde woningen en daarmee ongericht. Op dit moment is er geen informatie beschikbaar hoeveel ondernemingen dit zou betreffen of wat de financiële effecten zijn op de Rijksbegroting. Investeringssubsidies In deze optie wordt vanaf 2022 tot 2035 jaarlijks een subsidie van € 263 miljoen voor bepaalde investeringen uitgekeerd. Een investeringssubsidie zorgt ervoor dat concrete investeringen door in de maatschappelijke opgave worden gestimuleerd en dat de onrendabele top van die investeringen wordt verkleind. In de doorrekening wordt een op gereguleerde huurwoningen gerichte subsidie verondersteld, die voor 95% bij 42 WRR, 2016, Samenleving en financiële sector in evenwicht.

2035

corporaties terecht komt en binnen de corporatiesector gelijkmatig over het land verdeeld wordt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een maatschappelijke opgave waar alle corporaties mee te maken krijgen, zoals de verduurzaming. Figuur 5-7a: Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar

Figuur 5-7b: Niet gerealiseerde maatschappelijke opgaven (cumulatief)

10,0

35,0 30,0 (x € 1 miljard)

(x € 1 miljard)

8,0 6,0 4,0

25,0 20,0 15,0 10,0

2,0 0,0

5,0 2020

2025

Opgave

Basispad

2030

0,0

2035

2020

2025

Basispad

Investeringssubsidies

2030

Investeringssubsidies

In de periode dat subsidie wordt verleend, loopt het bedrag aan maatschappelijke opgave dat niet gerealiseerd wordt met ongeveer € 3 miljard terug. Tussen regio’s zijn er geen significante verschillen, omdat alle corporaties een evenredig deel van de subsidie benutten. Voor een benadering van het effect van een subsidie gericht op specifieke regio’s wordt doorverwezen naar de beleidsoptie ‘regionale heffingsvermindering zonder tariefsverhoging.’ Overige effecten

Jaarlijks wordt vanuit het uitgavenkader € 263 miljoen in de Rijksbegroting geboekt. Tabel 5-8: Budgettaire effect investeringssubsidie

Investeringssubsidie

2035

2022

2023

2024

2025 e.v.

263

263

263

263

5.1.2 Beleidsopties met effect op de inkomsten van corporaties Een belangrijke verklaring voor de geconstateerde financiële knelpunten is dat de kosten van corporaties harder groeien dan de inkomsten (zie hoofdstuk 3.3). Behalve het verlagen van de kosten of lasten, kan ook gekeken worden naar mogelijkheden om de inkomsten te verhogen. De belangrijkste inkomstenbron van corporaties zijn de huren. Belangrijk neveneffect van het genereren van meer inkomsten uit huur is dat dit direct de betaalbaarheid raakt en effecten kan hebben op de huurtoeslag. Hier worden drie varianten nader bekeken: • Ruimte voor hogere (boveninflatoire) verhoging van de huursom • Ruimte voor een hogere aanvangshuur bij duurzame woningen • Uitbreiden van het DAEB-werkdomein naar het lage middensegment Hogere huurverhoging In deze optie wordt vanaf 2022 door woningcorporaties meer gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met gemeente(n) en huurdersorganisatie(s) in de prestatieafspraken een boven inflatoire huursomstijging af te spreken (maximaal inflatie +1 procentpunt). In de doorrekening wordt aangenomen dat in alle woningmarktregio's corporaties deze ruimte gebruiken om vanaf 2022 jaarlijks een huursomstijging (gemiddelde huurverhoging voor zittende huurders) van 0,5 procentpunt boven inflatie te realiseren.

Deze optie zorgt voor meer financiële ruimte om te investeren en daarmee kunnen corporaties een groter deel van de maatschappelijke opgave oppakken. Het deel van de maatschappelijke opgave dat niet opgepakt kan worden bedraagt nog € 11,2 miljard, in plaats van € 30,7 miljard. Net als bij halvering van de verhuurder-

| 43 |

heffing kunnen veertien van de negentien woningmarktregio’s hun maatschappelijke opgave tot en met 2035 (nagenoeg) volledig oppakken. In Haaglanden/Rotterdam/Midden-Holland, Food Valley, Arnhem/ Nijmegen en de MRA is dit niet het geval. In de MRA wordt een groter aandeel van de maatschappelijke opgave niet uitgevoerd dan bij het halveren van de verhuurderheffing. Figuur 5-9a: Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar

Figuur 5-9b: Niet gerealiseerde maatschappelijke opgaven (cumulatief)

10,0

35,0 30,0 (x € 1 miljard)

(x € 1 miljard)

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

2020

2025

Opgave

2030

Basispad

0,0

2035

2020 Basispad

Hogere huurverhoging

2025

2030

Hogere huurverhoging

Figuur 5-10: Regionale achterstand op maatschappelijke opgave bij hogere huurverhoging | 44 |

Fryslân Groningen/Drenthe Noord-Holland N. Zwolle/Steddrieh. MRA Amersfoort c.s. Holland Rijnland Oost-Nederland U16 Food Valley DH/MH/Rdam Arnhem/Nijmegen Woongaard Drechtsteden c.s. Noordoost Brabant West/Hart-Brabant Zeeland MRE Limburg 0 Basispad

(x € 1 miljard)

5

10

15

Hogere huurverhoging

Overige effecten

Indien een hogere gemiddelde huurverhoging wordt toegepast, leidt dit ertoe dat mensen meer huur gaan betalen. Zonder flankerend beleid zorgt dit voor een verslechtering van betaalbaarheid, zoals getoond in figuur 5-11. De gemiddelde huur is in 2035 in reële termen € 38 hoger (7%) en in 2050 € 86 (ruim 15%) hoger dan in het basispad. Voor huurders met een laag inkomen zullen huurstijgingen deels worden gecompenseerd vanuit de huurtoeslag. Hiermee stijgen de huurtoeslagenuitgaven. Bij een gemiddelde algemene extra huurstijging van 0,5% (ca € 80 miljoen extra huurinkomsten). Nemen de huurtoeslaguitgaven in het eerste halfjaar (vanaf juli 2022) met € 11 miljoen toe. In 2023 nemen de huurtoeslaguitgaven met € 30 miljoen toe, wat jaarlijks oploopt.

2035

Tabel 5-11: Budgettaire effect hogere huurverhoging (uitgaven)

Huurtoeslag

2022

2023

2024

Strc.

11

30

49

68***

*** Er is sprake van een structurele oploop in het huurtoeslageffect. Figuur 5-12 Verloop gemiddelde huurprijs basispad en bij hogere huurverhoging

€650 €600 €550 €500 €450 €400 €350 €300

2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Huurenquête CBS Hogere huurverhoging Basispad

| 45 |

Ruimte voor hogere huren bij duurzame nieuwbouw Op dit moment zit er een beperking op mogelijkheden voor woningcorporaties om goede energieprestaties en de bijbehorende lage energielasten door te rekenen aan nieuwe huurders. Voor toewijzingen aan huishoudens uit de huurtoeslagdoelgroep (gemiddeld 80%) van de toewijzingen geldt een passendheidsgrens, onafhankelijk van de energielasten. In deze beleidsopties wordt daarom het effect berekend indien bij nieuwbouwwoningen, die vanuit de eisen van het Bouwbesluit zeer energiezuinig zijn, een hogere aanvangshuur gerekend mag worden. Het verschil in de huurprijs komt overeen met de gemiddelde daadwerkelijke besparing op de energierekening ten opzichte van de gemiddelde corporatiewoning. Daarbij wordt verondersteld dat voor deze woningen ook hogere huurprijsgrenzen voor passend toewijzen worden gehanteerd en de woningen bij mutatie dus niet in huurprijs hoeven te worden teruggebracht. In figuur 5-12 is te zien dat met deze maatregel ruim € 5 miljard meer aan investeringen in de maatschappelijke opgave gedaan kan worden tot 2035. Figuur 5-13a: Gerealiseerde maatschappelijke opgaven per jaar