2020-12-11 RIB Volkshuisvestelijke opgave regio RDH - Hoofdrapport opgaven en middelen corporatiesector.pdf

Opgaven en middelen corporatiesector Hoofdrapport

Samenvatting Naar aanleiding van de motie Ronnes c.s. (Kamerstukken 2018-2019, 35 000 VII, nr.52) en afspraken in de annex bij het Klimaatakkoord (Kamerstukken 2018-2019, 32 813, nr. 263), hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Financiën, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en Aedes gezamenlijk onderzocht hoe, gegeven de financiële positie van corporaties en haar maatschappelijke opgaven, op de korte en lange termijn bereikt kan worden dat de maatschappelijke opgaven in voldoende mate worden opgepakt. Daarbij zijn het huidig beleid, wetten en regels als uitgangspunt gehanteerd. Uit de berekeningen blijkt dat de corporatiesector de stapeling van maatschappelijke opgaven onder de huidige investeringscondities niet volledig kan oppakken. Als corporaties tot de grenzen van hun financiële mogelijkheden en die van het stelsel gaan, kan tot en met 2035 voor circa € 30 miljard aan maatschappelijke opgaven niet gerealiseerd worden. Dat is ongeveer een kwart van de totale gemodelleerde investeringen in die periode. Het tekort speelt sectorbreed: slechts vier kleine regio’s van de negentien weten in de doorrekeningen nagenoeg de gehele opgave op te pakken. Deze regio’s zijn te klein om significant bij te dragen aan de opgave in de overige regio’s.

Uit de doorrekeningen blijkt verder dat geen enkele van de doorgerekende beleidsopties op zichzelf voldoende is om de volledige maatschappelijke opgave in alle regio’s op te kunnen pakken. Dit zou wel het geval kunnen zijn bij een andere maatvoering dan in de doorrekeningen gehanteerd, of bij combinatie van verschillende opties. |2|

Omdat modelleren over lange tijdsperiodes altijd een bepaalde mate van onzekerheid kent, zijn meerdere scenario’s doorgerekend met een sterkere of lagere demografische ontwikkeling, inkomensgroei, kostenreductie in de verduurzaming en bijdrage van corporaties aan de verduurzaming. Dit leidt niet tot andere conclusies, maar beïnvloedt wel het bedrag aan maatschappelijke opgaven dat niet uitgevoerd kan worden.

Maatschappelijke opgave De twee maatschappelijke opgaven die op de lange termijn de meeste investeringen van corporaties vergen, zijn het huisvesten van de DAEB-doelgroep in voor hen geschikte betaalbare woningen en het verduurzamen en aardgasvrij maken van de woningvoorraad. Deze opgaven zijn voor dit onderzoek gekwantificeerd door ABF Research. Bij het in het hoofdrapport gepresenteerde scenario moeten corporaties tot en met 2035 circa € 116 miljard investeren om aan de maatschappelijke opgave te voldoen. Ongeveer driekwart hiervan is nodig voor ontwikkelingen in de DAEB-woningvoorraad en een kwart voor de verduurzaming. DAEB-woningvoorraad In dit onderzoek is de periode 2020-2035 rekening gehouden met een bouwproductie van corporaties van zo’n 378.400 woningen, gemiddeld ongeveer 25.000 per jaar. Dat is een sterke toename ten opzichte van de circa 14.000 woningen die in recente jaren zijn gebouwd. Tot en met 2035 groeit de DAEB-woningvoorraad met 112.600 woningen, naar iets meer dan 2,2 miljoen woningen. Van de netto toename zijn ongeveer 36.000 woningen nodig om de effecten van demografische groei te accommoderen. De overige toename is nodig voor het inlopen van het bestaande woningtekort. Het merendeel van de nieuwbouw dient als vervanging voor gesloopte of verkochte woningen. Zo wordt de woningvoorraad aangepast op de behoeften van de DAEB-doelgroep.

Ingerekend is verder dat corporaties gedurende de gehele periode woningen aanbieden en toewijzen in verschillende huurprijsklassen, passend bij de samenstelling van de doelgroep. Dit betekent dat woningen voor een groot deel onder de aftoppingsgrenzen worden toegewezen in verband met passend toewijzen. Verduurzaming Om de doelstellingen uit het regeerakkoord en Klimaatakkoord te halen, is in dit onderzoek rekening gehouden met een verduurzaming vanuit de Startmotor van 100.000 corporatiewoningen in de eerste jaren, oplopend tot in totaal 450.000 bestaande woningen in 2030. Hiermee leveren corporaties een naar rato bijdrage aan de doelstelling van 1,5 miljoen woningen gasvrij in dat jaar. Dit vergt een geleidelijke opbouw van het aantal verduurzaamde woningen per jaar van 25.000 in de beginperiode naar circa 60.000 in 2035. Met de verduurzaming zijn onder de in

dit onderzoek gehanteerde aannames eenmalige investeringskosten gemoeid van € 23,4 miljard. Deze investeringen gaan gepaard met een huurverhoging conform de tabel bij het Sociaal Huurakkoord van gemiddeld € 250 per verduurzaamde woning per jaar. Die extra kasstroom is echter onvoldoende om de hogere onderhoudskosten voor de nieuwe installaties van bijna € 600 per jaar te dekken. Daarmee treedt een verslechtering van de vastgoedexploitatiekasstroom op vanaf het moment dat de woning verduurzaamd is.

Haalbaarheid van de maatschappelijke opgave Door WSW is berekend in welke mate corporaties op het niveau van woningmarktregio’s de gemodelleerde maatschappelijke opgaven kunnen oppakken. Hierbij is rekening gehouden met zowel de beperkingen op corporatieniveau, als die voor het stelsel als geheel. Naast de hierboven genoemde opgaven zijn diverse andere uitgaven meegenomen, zoals leefbaarheidsbudgetten, de verhuurderheffing en de vennootschapsbelasting (inclusief ATAD). Uit de berekeningen blijkt dat de corporatiesector de maatschappelijke opgave onder de huidige investeringscondities niet volledig kan oppakken. Vanaf het begin verslechtert in heel Nederland de financiële positie van corporaties bij uitvoering van de opgave. Als corporaties tot hun financiële grenzen investeren, ontstaat in 2024 in de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam als eerst een financieel knelpunt. Daarna volgen andere woningmarktregio’s. Eind jaren ’20 kan in vijftien van de negentien woningmarktregio’s de maatschappelijke opgave niet meer worden opgepakt. Als corporaties tot hun financiële grenzen en die van het stelsel investeren – hetgeen geen ruimte meer laat voor het opgvangen van plotselinge economische en maatschappelijke veranderingen - kan tot en met 2035 in totaal voor ruim € 30 miljard euro aan investeringen niet gerealiseerd worden.

Dit is ongeveer een kwart van de volgens de modellering benodigde investeringen in de maatschappelijke opgave van € 116 miljard. In de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam is het tekort in 2035 het grootst met circa € 10 miljard, gevolgd door de Metropoolregio Amsterdam met circa € 7 miljard. In de relatief kleinere regio’s Zeeland, Drechtsteden c.s., Woongaard en Noord-Holland Noord kan tot 2035 nagenoeg de gehele opgave worden opgepakt, zij het dat daarvoor ingeteerd wordt op het eigen vermogen. Achterliggende oorzaak voor het onvoldoende kunnen realiseren van de maatschappelijke opgave is een combinatie van factoren. Doordat de lasten (rente, fiscale lasten, onderhoud en beheer) sneller stijgen dan de huuropbrengsten, loopt de operationele kasstroom terug. Dit terwijl corporaties meer moeten gaan investeren dan zij in de afgelopen jaren hebben gedaan. Een deel van deze investeringen levert bovendien geen of beperkt rendement op, doordat tegenover de investering geen of nauwelijks extra huurinkomsten staan. Verschillen tussen regio’s worden met name verklaard door verschillen in de nieuwbouwbehoefte, zowel vanuit huidige woningtekorten als demografische ontwikkelingen. Verschillen in de financiële startsituatie en verduurzaming zijn in mindere mate een verklaring.

Beleidsopties In de motie Ronnes c.s. is de regering tevens verzocht te onderzoeken hoe bereikt kan worden dat corporaties aan de maatschappelijke opgave kunnen voldoen. Van de doorgerekende opties blijkt dat het halveren van de verhuurderheffing en het structureel doorvoeren van een hogere huurverhoging het grootste financieel effect hebben. Door het structurele karakter van deze maatregelen, ontstaat direct meer ruimte. Bij beide blijft nog voor circa € 10 miljard aan opgaven niet uitgevoerd, hoofdzakelijk in Randstedelijke regio’s. Met een andere maatvoering of flankerend beleid, zou mogelijk wel de gehele maatschappelijke opgave opgepakt kunnen worden. Deze twee opties hebben wel gevolgen voor de Rijksbegroting en in het laatste geval ook voor de betaalbaarheid van de huren. Ook het verkleinen van de opgave kan effectief zijn, al betekent dit dat ofwel duurzaamheidsdoelstellingen moeten worden uitgesteld of er voldoende alternatieven moeten zijn voor corporatiehuurders in de vrije huursector of goedkope koop. Het uitbreiden van het DAEB-werkdomein naar lage middenhuur blijkt geen verdienmodel en vergroot de niet uitgevoerde opgave juist. Verder is te zien dat maatregelen gericht op de regio’s met de grootste opgaven een sterker effect hebben dan maatregelen met landelijk bereik.

Tot slot blijken budgetneutrale verminderingen op de verhuurderheffing, gecompenseerd door een tariefsverhoging, in de eerste jaren van hun werking tot een verslechtering te leiden, die pas in de laatste jaren omslaat naar een zeer beperkt positief effect.

|3|

|4|

Inhoudsopgave Samenvatting2 Inleiding7 Maatschappelijke opgaven 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3

DAEB-woningvoorraad Nieuwbouw door corporaties Benodigde investeringen in de DAEB-woningvoorraad Regionaal beeld  Kwaliteit van de woningvoorraad en de leefomgeving Huurontwikkeling Verduurzaming Doelstellingen en tempo van de verduurzaming Verdeling naar warmtebron Investeringen tot 2035

Financiële haalbaarheid van de maatschappelijke opgave 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3

De financiële kaders voor woningcorporaties Aannames voor de doorrekening Uitkomsten Haalbare investeringsniveaus op landelijk niveau Financiële effecten investeringsprogramma Haalbare investeringsniveaus op regionaal niveau Verklarende factoren Meer investeringen Investeringen zijn grotendeels onrendabel Operationele kasstroom daalt

11 11 11 13 14 16 17 18 19 20 22

26 26 27 28 28 29 30 31 31 33 33

Blik op 2050

36

Mogelijke oplossingen om de haalbaarheid van de maatschappelijke opgave te vergroten

38

5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2

Beleidsopties met werking op nationaal niveau Opties die de kosten of lasten verlagen Beleidsopties met effect op de inkomsten van corporaties Beleidsopties met effect op de opgaven Beleidsopties met werking op regionaal niveau

40 40 43 47 47

|5|

|6|

1

Inleiding Iedereen in Nederland moet prettig kunnen wonen. Voorkeuren en woonwensen verschillen tussen mensen en levensfase, maar iedereen woont graag in een betaalbare woning die staat in een prettig leefbare wijk. Corporaties leveren daar een onmisbare bijdrage aan doordat zij zorgen voor betaalbare huurwoningen van goede kwaliteit voor mensen die op de woningmarkt moeilijk passende huisvesting kunnen vinden. Met hun langjarige betrokkenheid in de wijken waar hun woningen staan, spelen zij ook een belangrijke rol in het leefbaarder maken en houden van de woonomgeving. Vanuit de rol die zij spelen, raken de grote uitdagingen op de woningmarkt ook corporaties. Net als in vrijwel alle andere woningmarktsegmenten, is er sprake van een tekort aan gereguleerde huurwoningen.1 Daarnaast moet de woningvoorraad worden verduurzaamd en aardgasvrij gemaakt worden.

In het licht van deze opgaven is de afgelopen jaren de politieke en maatschappelijke discussie opgekomen over hoe de financiële positie van corporaties zich verhoudt tot deze opgaven: hebben corporaties de middelen om deze opgaven op te pakken? In november 2018 werd aan de hand van de meerjarenplannen van corporaties (dPi) en de indicatieve bestedingsruimte woningcorporaties 2018 een eerste algemeen beeld neergezet voor de corporatiesector als geheel.2 Hierin werd de voorlopige conclusie getrokken dat corporaties voor de korte termijn over voldoende leenruimte beschikten om extra te investeren bovenop bestaande plannen, maar ook dat de (middel) lange termijn beter in beeld gebracht moet worden. Volgend op deze eerste verkenning heeft de Tweede Kamer met de motie Ronnes c.s.3 de regering verzocht om te onderzoeken hoe, gegeven de financiële positie van corporaties, op de korte en lange termijn hun maatschappelijke opgave in voldoende mate kunnen oppakken. Daarnaast zijn het kabinet en Aedes in de annex bij het Klimaatakkoord4 overeengekomen dat een breed (interdepartementaal) onderzoek uitgevoerd zal worden naar de ontwikkeling van de financiële positie van de corporatiesector en de haalbaarheid van de langetermijnopgaven.

Naar aanleiding van de aangehaalde motie en afspraak, hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Financiën, het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en Aedes gezamenlijk onderzocht of en in hoeverre corporaties financieel in staat zijn om de maatschappelijke opgaven voor de korte en lange termijn in voldoende mate op te pakken. De onderzoeksresultaten worden gepresenteerd in dit hoofdrapport en de onderliggende rapportages met gedetailleerde kwantitatieve weergave van de resultaten (bijlage 1), beleidsopties (bijlage 2), de modellering van de maatschappelijke opgaven door ABF Research (bijlage 3) en de verantwoording over de financiële doorrekeningen door WSW (bijlage 4). Uit het onderzoek blijkt dat, bij handhaving van het huidig beleid, de corporatiesector hier in financiële zin niet toe in staat is. In de doorrekeningen is eind jaren ’20 in vijftien van de negentien woningmarktregio’s sprake van een financieel knelpunt waardoor investeringen in nieuwbouw, herstructurering en verduurzaming niet meer plaats zouden kunnen vinden. In totaal kan tot 2035 voor circa € 30 miljard aan maatschappelijke opgaven niet opgepakt worden. In enkele regio’s ontstaat dit financiële knelpunt al medio jaren ’20. Belangrijke verklarende factor voor de sector als geheel is dat de reeds door de Autoriteit woningcorporaties 1 2 3 4

Kamerstukken 2019-2020, 32 847, nr.653 Kamerstukken 2018-2019, 32 847, nr. 441 Kamerstukken 2018-2019, 35 000 VII, nr. 52 Kamerstukken 2018-2019, 32 813, nr. 263

|7|

geconstateerde trend van teruglopende netto kasstromen zich voortzet.5 De kosten (onderhoud, fiscale lasten) stijgen harder dan de opbrengsten (huurinkomsten). Dit speelt onder andere in de energietransitie, waar onder de huidige huurregelgeving en maatschappelijke afspraken6 slechts een beperkte huurverhoging staat tegenover investeringen en hogere onderhoudslasten. Alle corporaties krijgen hiermee te maken. De verschillen tussen regio’s zijn dan ook met name te verklaren door verschillen in de behoefte aan nieuwbouw van gereguleerde huurwoningen. Op dit moment heeft de ene regio al een groter woningtekort dan de andere en tot en met 2035 verschilt het ook per regio in welke mate demografische ontwikkelingen zich vertalen in een grotere nieuwbouwvraag en welk deel hiervan binnen de gereguleerde huursector valt. De financiële uitgangspositie en beschikbare warmtebronnen verklaren de verschillen in mindere mate. In dit onderzoek wordt tevens ingegaan op mogelijke beleidsopties die kunnen bijdragen aan het verkleinen van de geconstateerde financiële knelpunten. Hiermee wordt invulling gegeven aan een tweede element in de motie Ronnes c.s., waarin de regering wordt verzocht in het onderzoek de mogelijke rol van financiële prikkels te betrekken om tot een goede balans te komen tussen de maatschappelijke opgaven en beschikbare financiële mogelijkheden.

De geschetste opties moeten gezien worden als indicatie van beleidsmatige mogelijkheden en hun effecten, bedoeld om besluitvorming over eventueel te nemen vervolgstappen te ondersteunen. Het zijn geen adviezen.

Onderzoeksopzet

|8|

Aan de hand van onder andere demografische ontwikkelingen, inkomensontwikkelingen, woonvoorkeuren en alternatieven op de woningmarkt is in kaart gebracht welke investeringen in de woningvoorraad nodig zijn om de doelgroep te huisvesten, waarbij ook gekeken wordt naar de in de motie Ronnes c.s. specifiek benoemde opgaven (hoofdstuk 2.1). Vanuit betaalbaarheidsoogpunt is als uitgangspunt genomen dat er voldoende aanbod moet zijn in verschillende huurprijsklassen in het DAEB-segment.7 Ten aanzien van de verduurzaming geven het regeerakkoord en Klimaatakkoord doelstellingen voor de gebouwde omgeving: in 2050 dienen alle woningen aardgasvrij zijn en moet een CO2-reductie van 95% gerealiseerd zijn. Deze doelstellingen zijn vertaald naar de corporatiesector (hoofdstuk 2.2). De maatschappelijke opgave die uit dit onderzoek naar voren komt is afgezet tegen de financiële middelen die corporaties hebben (hoofdstuk 3). Gerapporteerd wordt op stelselniveau (landelijk) en op het niveau van de negentien woningmarktregio's, primair voor de periode tot 2035. Omdat de duurzaamheids- en aardgasvrijdoelstellingen uit het regeerakkoord en Klimaatakkoord op een langere termijn behaald worden en zich na 2035 nog demografische veranderingen voordoen, wordt ook een blik geworpen op de periode tot 2050.

Een compleet overzicht van de aannames en beschrijving van de gemaakte keuzes is terug te vinden in de onderliggende rapportages over respectievelijk de opgaven (ABF) en de middelen (WSW) van corporaties. Een aantal van die keuzes en aannames is echter van dusdanig belang om de uitkomsten goed te kunnen begrijpen, dat deze hier reeds worden toegelicht. • Geen woonvisie of meerjarenplannen – Er is geen aansluiting gezocht bij de gemeentelijke woonvisies of de meerjarenplannen van corporaties (dPi), omdat deze over het algemeen niet verder gaan dan vier of vijf jaar en omdat corporaties bij het opstellen van hun plannen reeds rekening houden met hun financiële mogelijkheden. • De opgave is leidend – Aangenomen wordt dat corporaties de maatschappelijke opgave zo veel mogelijk uitvoeren. Dit betekent bijvoorbeeld dat er afwijkingen zijn ten opzichte van bestaande investeringsplannen en huurniveaus. Daarnaast wordt slechts in beperkte mate rekening gehouden met praktische belemmeringen voor de uitvoering van die opgaven. Locaties, stikstof en bouwcapaciteit zijn meegenomen bij het bepalen van het kwantitatieve bouwprogramma en de maximale capaciteit van warmtenetten is meegenomen, maar er is geen rekening gehouden met zaken als de omvang van projectafdelingen, interne governance van corporaties of interactie met gemeente, huurders of toezichthouder.

5 Staat van de Corporatiesector 2019, Kamerstukken 2018-2019, 29 453, nr. 513 6 Sociaal Huurakkoord 2018-2021 7 DAEB zijn de diensten van algemeen economisch belang die corporaties opgedragen hebben gekregen. Deze zijn gedefinieerd in artikel 47 van de Woningwet en onderliggende regelgeving. Samengevat gaat het om de huisvesting van huishoudens met een inkomen tot € 39.055 (prijspeil 2020) in woningen met een gereguleerd contract en/of met een huurprijs tot € 737,14 (prijspeil 2020) per maand.

• Het gaat om DAEB – De maatschappelijke opgave bestaat in dit onderzoek uit DAEB-taken. Voor de niet-DAEB-activiteiten is berekend welke investeringen nodig zijn voor onderhoud en verduurzaming. De positieve kassaldi die resteren worden jaarlijks overgeheveld naar de DAEB-tak. In dit onderzoek zijn geen investeringen door corporaties in middenhuur opgenomen. • Huidig rijksbeleid – Uitgegaan is van bestaand beleid, wet- en regelgeving. Dit betreft bijvoorbeeld het werkdomein en de DAEB-doelgroep van corporaties (incl. vervallen van de tijdelijk verhoogde inkomensgrens), passend toewijzen en de inflatievolgende huursomstijging. Er is geen rekening gehouden met de voorgenomen differentiatie van inkomensgrenzen en aanpassing van de inkomensafhankelijke huurverhoging, omdat hier nog geen parlementaire behandeling voor is geweest. • Rekenen tot de ratio’s – Berekend is welk deel van de gemodelleerde maatschappelijke opgave corporaties kunnen oppakken totdat de individuele normen voor de financiële ratio’s van corporaties bereikt zijn en/of de grenzen van het stelsel bereikt zijn. Zo wordt op objectieve wijze berekend welke investeringen maximaal mogelijk zijn. Hiermee houden corporaties en het stelsel echter geen buffer over om te kunnen reageren op andere financiële of maatschappelijke ontwikkelingen.

Met het doorrekenen van enkele varianten wordt wel in beeld gebracht wat het effect van die onzekerheden kan zijn. • Inzet voor de regio – De maatschappelijke opgave wordt verdeeld over corporaties op het niveau van de negentien woningmarktregio’s. Er wordt aangenomen dat alle corporaties naar mogelijkheid bijdragen aan de regionale opgave, ook als die buiten hun huidige werkgebied ligt, en dat lokale partijen als gemeenten en huurdersorganisaties daar ook mee instemmen.

Gehanteerde bronnen Zo veel als mogelijk is aangesloten bij bestaande, breed gedragen en eerder gehanteerde bronnen. Zo is voor de demografische ontwikkelingen geput uit de meest recente CBS-prognoses van december 2019. Bij een onderzoek van deze diepgang is echter onvermijdelijk dat dergelijke bronnen niet altijd voorhanden zijn, niet alle benodigde informatie beschikbaar is, of een kennisdomein nog in beweging is. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een aantal uitgangspunten over de verduurzaming van de gebouwde omgeving, waarvoor continue nieuwe inzichten ontstaan over onder andere (eindgebruikers)kosten, fasering en vormgeving van de energietransitie en minimaal benodigde isolatieniveaus. Enkele gegevens zullen pas na publicatiedatum van dit onderzoek bekend worden. In die gevallen is aan de hand van de op dat moment beschikbare informatie een zo transparant mogelijke en onderbouwde keuze gemaakt.

Coronapandemie De dit voorjaar uitgebroken coronapandemie zal naar verwachting leiden tot economische teruggang. Hoe groot die teruggang is, hoe lang die aanhoudt en in welke mate herstel optreedt, is onbekend. Het CPB heeft een basisraming en drie scenario’s van krimp van het bbp geschetst, en geeft daarbij aan dat er sprake is van grote onzekerheid.8 Daarnaast is onzeker hoe de coronapandemie de demografische ontwikkelingen, zoals geboorte-, sterfte- en migratiecijfers, beïnvloedt. De bovengenoemde factoren hebben uiteraard wel invloed op de maatschappelijke opgave waar corporaties voor staan. In de Staat van de Woningmarkt 20209 zijn hiervoor verschillende scenario’s beschreven. Deze konden echter niet meer worden verwerkt in dit onderzoek. Wel zijn in dit onderzoek verschillende economische en demografische scenario’s gehanteerd. Het zou kunnen blijken dat het lage economische scenario het best aansluit bij de praktijk op de korte termijn. Omdat dit onderzoek nadrukkelijk gericht is op het in beeld brengen van de (middel)lange termijn, is niet getracht een voorspelling te doen van conjunctuurschommelingen. In plaats daarvan is aansluiting gezocht bij langjarige trendmatige groei die gedurende de gehele bekeken periode is ingerekend. Hoog- en laagconjunctuur worden daarmee tegen elkaar uitgemiddeld. Meer hierover is te lezen in hoofdstuk 2.1 en de rapportage van ABF.

8 www.cpb.nl/juniraming-2020 9 Staat van de Woningmarkt 2020 (Kamerstukken 2019-2020, 32 847, nr.653)

|9|

Scenario’s en varianten In totaal zijn 27 scenario’s voor de maatschappelijke opgave uitgewerkt, met variatie op de demografische ontwikkeling, inkomensontwikkeling en de kostenreductie in verduurzaming (zie hoofdstuk 1.3 van de ABF-rapportage). Enkel de andere aannames ten aanzien van demografische ontwikkelingen hebben invloed van betekenis op de totale investeringsopgave, maar leiden niet tot fundamenteel andere conclusies. In deze rapportage wordt daarom uitgegaan van het scenario met gemiddelde demografische ontwikkeling, gemiddelde inkomensontwikkeling en gemiddelde kostenreductie in de verduurzaming. Hierbinnen zijn verschillende varianten uitgewerkt, waarbij met name een ander verduurzamingstempo tot 2030 een significant verschil maakt in de investeringsopgave en de maatschappelijke opgave die niet opgepakt kan worden. Ook in dit geval verandert de conclusie hierdoor echter niet.

| 10 |

2

Maatschappelijke opgaven De maatschappelijke opgaven die op de lange termijn de meeste investeringen van corporaties vergen, zijn het huisvesten van de DAEB-doelgroep in voor hen geschikte en betaalbare woningen en het verduurzamen en aardgasvrij maken van de woningvoorraad. Daarnaast investeren corporaties in (het behoud van) de kwaliteit van hun bezit en de leefomgeving. In dit hoofdstuk wordt gepresenteerd welke investeringen nodig zijn voor deze maatschappelijke opgave. Bij het in dit hoofdrapport gepresenteerde scenario gaat het om een totaal van circa € 116 miljard aan investeringen tot en met 2035. Ongeveer driekwart hiervan is nodig voor ontwikkelingen in de DAEBwoningvoorraad (zie 2.1), zoals nieuwbouw, sloop-nieuwbouw en woningverbetering. Het overige komt voor rekening van de verduurzamingsopgave (zie 2.2). In dezelfde periode wordt voor zo’n € 23 miljard aan verkoopopbrengsten gerealiseerd, waarmee de benodigde netto investeringen in de maatschappelijke opgave op zo’n € 93 miljard komt. In elk van de deelhoofdstukken wordt kort beschreven hoe deze opgaven tot stand zijn gekomen. Nadere informatie over de wijze waarop de opgave geraamd is, welke aannames daarbij zijn gehanteerd en welke gevoeligheidsanalyses zijn uitgevoerd, is uitgebreid weergegeven in het ABF-rapport.

2.1 DAEB-woningvoorraad Momenteel is in Nederland sprake van een woningtekort in alle segmenten.10 In dit onderzoek is verondersteld dat dit woningtekort tot 2035 op landelijk niveau wordt teruggebracht naar 2% en in elke regio naar ten minste het niveau van voor de kredietcrisis.11 Om dit te bereiken is een forse nieuwbouwproductie nodig, mede doordat demografische ontwikkelingen zorgen voor een groei van het aantal huishoudens in diezelfde periode. Het aantal woningen dat corporaties tot en met 2035 nieuw moeten bouwen, kan niet los worden gezien van de totale vraag naar woningen en de beschikbare woningvoorraad. Om deze reden zijn voor dit onderzoek ten opzichte van het in dit hoofdstuk gepresenteerde scenario, ook alternatieve woningbehoeftescenario’s voor de gehele woningmarkt in kaart gebracht. Daarin is sprake van andere uitgangspunten rond demografie, de ontwikkeling van de totale woningvoorraad, inkomensontwikkeling, huurprijsbeleid, verkoop, woonvoorkeuren en bouwstrategie.12 Hiervoor zijn het Primos- en Socratesmodel van ABF gebruikt. Waar relevant wordt in dit hoofdstuk naar die scenario’s verwezen. In de rapportage van ABF is een uitgebreidere beschrijving van deze scenario’s terug te vinden.

2.1.1 Nieuwbouw door corporaties In dit onderzoek is berekend dat corporaties in de periode 2020-2035 gemiddeld 25.000 woningen per jaar moeten bouwen. Dat is een sterke toename ten opzichte van de circa 14.000 woningen die in recente jaren zijn gebouwd. Tussen jaren zijn echter duidelijke verschillen. Uit figuur 2-1 blijkt dat in de eerste jaren de vraag naar nieuwbouw het grootst is, maar wordt nog gerekend met een ingroeipad naar een hogere productie ten opzichte van 2019 en 2020 in verband met de voorspelde terugval van de totale nieuwbouw in 2021 als gevolg van de daling van het aantal bouwvergunningen. Tussen 2025 en 2030 wordt vervolgens de

10 Staat van de Woningmarkt 2020 (Kamerstukken 2019-2020, 32 847, nr.653) 11 Een woningtekort van 2% wordt gehanteerd als indicator voor het moment waarop het leegstandsrisico toeneemt en er onvoldoende prikkel is voor nieuwbouw. 12 ABF Research (2020) ‘Opgaven DAEB en verduurzaming: omvang en kosten voor woningcorporaties

| 11 |

hoogste productie bereikt met 28.000 per jaar, waarna de aantallen jaarlijks opgeleverde corporatiewoningen weer iets kunnen dalen. Figuur 2-1 – DAEB-nieuwbouw zelfstandige corporatiewoningen per jaar 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0

2015 tm 2019

2020 tm 2024 2025 tm 2029 2030 tm 2034

Tabel 2-2: Nieuwbouw, sloop en verkoop van zelfstandige DAEB-woningen, per 5-jaarsklasse, totaal en gemiddeld per jaar, 2020-2035; bron: Socrates opgaven en middelen Nieuwbouw

Sloop

Verkopen

Saldo

2020 t/m 2024

112.300

44.100

47.800

20.400

2025 t/m 2029

140.900

44.200

46.000

50.700

2030 t/m 2034

125.300

37.900

45.700

41.700

Totaal

378.400

126.200

139.600

112.600

2020 t/m 2024

22.500

8.800

9.600

4.100

2025 t/m 2029

28.200

8.800

9.200

10.200

2030 t/m 2034

25.100

7.600

9.100

8.400

Totaal

25.200

8.400

9.300

7.500

Totaal per periode | 12 |

Gemiddeld per jaar

Uit tabel 2-2 blijkt dat corporaties in totaal 378.400 nieuwe woningen moeten bouwen tot 2035 om aan de gemodelleerde maatschappelijke opgave te voldoen. Het merendeel is nodig om sloop en verkoop van corporatiewoningen te compenseren, al dan niet als onderdeel van het beter aan laten sluiten van de woningvoorraad bij de behoefte van de doelgroep. Dit leidt met name tot meer appartementen. De netto toename van het totale aantal corporatiewoningen valt dan ook lager uit dan de nieuwbouwaantallen: tot 2035 groeit de DAEB-woningvoorraad met 112.600 woningen, tot net boven de 2,2 miljoen woningen.13 Deze netto groei is nodig om de huidige achterstanden in te lopen en om de groei van de vraag naar DAEBwoningen, als gevolg van demografische ontwikkelingen en veranderingen in de gereguleerde particuliere voorraad, te accommoderen.14 Ondanks dat de inkomensdoelgroep tot 2035 met ongeveer 127.000 huishoudens toeneemt, zijn er slechts 36.000 nieuwbouwwoningen nodig om de groei in de vraag op te vangen. Dit komt vooral doordat een steeds groter deel van die huishoudens woont in een koopwoning. Het gaat met name om nieuwe cohorten ouderen waarvan een steeds groter aandeel een eigen woning bezit en daarin blijft wonen na pensionering.

13 Het betreft zelfstandige woningen. Onzelfstandige (studenten)eenheden en flexwoningen zijn apart gemodelleerd. 14 Circa 95% van de nieuwbouw in het gereguleerde prijssegment komt voor rekening van de corporatiesector. Deze aanname is grotendeels gestoeld op statistische gegevens van CBS en dVi. Daarnaast wordt verondersteld dat met de huidige verhuurderheffing, de extra huurruimte die de WOZ biedt in de WWS-huurpunten en de druk op de vrije huursector, particuliere verhuurders in het gereguleerde segment alleen nog in de prijsklasse tussen aftoppingsgrens en liberalisatiegrens nieuwe woningen toevoegen. Door harmonisatie en prijsverhoging zullen voornamelijk particuliere huurwoningen uit de gereguleerde voorraad stromen. Waar nodig wordt dit gecompenseerd door nieuwbouw. Dit wordt nader toegelicht in hoofdstuk 2 van de ABF-rapportage.

Box 2-3 – Specifieke opgaven en doelgroepen In de motie Ronnes c.s. wordt een aantal specifieke maatschappelijke opgaven benoemd. Het gaat daarbij veelal om specifieke doelgroepen. Onderstaand wordt voor elk van de in de motie genoemde opgaven kort beschreven hoe zij onderdeel zijn van de in dit rapport gepresenteerde bepaalde totale maatschappelijke opgave. Meer informatie hierover is te vinden in hoofdstuk 2 “Opgave DAEBwoningvoorraad" van het ABF-rapport. De uitstroom maatschappelijke opvang en de statushouders en arbeidsmigranten zijn onderdeel van CBS-bevolkingsprognose. Via het Primos- en Socratesmodel worden deze doelgroepen meegerekend bij het bepalen van de opgave voor corporaties. De opgave in krimpgebieden volgt eveneens uit deze woningbehoefteramingen. Daarbij wordt ook rekening gehouden met een sloopopgave. Tot 2035 is de krimpopgave nog beperkt, maar om te voorkomen dat de leegstand in de periode 2035-2050 sterk oploopt, zouden corporaties in totaal 10.000 extra woningen moeten slopen bovenop de trendmatige sloop (sloop-nieuwbouw). Voor de huisvesting van studenten is het Apollomodel gebruikt, dat ook gebruikt wordt voor de Landelijke Monitor Studentenhuisvesting. Voor deze doelgroep wordt in de eerste jaren veel gebouwd, maar die aantallen nemen geleidelijk af tot een zeer beperkte jaarlijkse nieuwbouwopgave vanaf 2030.

Voor het bepalen van de behoefte aan ouderenhuisvesting is het ABF-prognosemodel Fortuna Extramuraal gebruikt. Het aantal oudere huishoudens neemt toe, maar een steeds kleiner deel daarvan zal een beroep doen op de corporatiesector omdat een steeds groter deel in een eigen koopwoning woont. Ook als zij gezien hun pensioen tot de inkomensdoelgroep behoren, zullen zij in de praktijk niet snel naar een corporatiewoning verhuizen. Voor de ouderen die wel op de sector zijn aangewezen wordt gekeken naar nultredenwoningen, geclusterde woonvormen en aangepaste woningen. In dit onderzoek zijn de eerste twee woonvormen onderdeel van de reguliere nieuwbouw door corporaties. De toename van het aantal oudere huishoudens betekent daarnaast dat meer bestaande woningen aangepast moeten worden voor mensen met een mobiliteitsbeperking. In dit onderzoek is gerekend met de aanpassing van gemiddeld 1.300 woningen per jaar in de periode tot 2035, hetgeen neerkomt op een totaal van circa 20.000 aangepaste bestaande woningen. Hiermee is een investeringsbedrag van € 0,6 miljard gemoeid. In de praktijk worden tijdelijke woningen gezien als (tijdelijke) oplossing om het huidig woningtekort terug te brengen. In dit onderzoek worden deze woningen dan ook ingezet in de periode 2020-2033 om de piek in de woningbehoefte op te vangen, bijvoorbeeld voor spoedzoekers als statushouders en arbeidsmigranten.

Hierbij wordt gerekend met een ingroeipad naar 5.000 tijdelijke woningen per jaar. De woningen worden in het model voor een maximale duur van 15 jaar neergezet. In de praktijk kan voor een langere periode worden ingezet op flexwoningen, bijvoorbeeld wanneer lokaal behoefte blijft aan een flexibele schil voor spoedzoekers en de reguliere woningvoorraad daarin niet voorziet. Dit heeft echter geen materieel effect op de totale omvang van de opgave. De nieuwbouw van in totaal 52.000 flexwoningen in de periode tot en met 2033 vraagt een investeringsbedrag van bijna € 4 miljard. De kosten voor de bouw van één flexwoning bedragen € 76.000.

2.1.2 Benodigde investeringen in de DAEB-woningvoorraad De totale investeringskosten voor de DAEB-woningvoorraad bedragen tot en met 2035 circa € 80 miljard. De stichtingskosten voor nieuwbouw, exclusief de investeringen voor woningaanpassingen en flexwoningen, maken met € 73 miljard hier het grootste deel van uit. Dit komt neer op gemiddeld € 4,6 miljard per jaar. De jaarlijkse uitgaven aan sloop in deze periode bedragen gemiddeld circa € 150 miljoen,15 en cumulatief ruim € 2,3 miljard. Daar tegenover staan de inkomsten uit de verkoop van woningen van om en nabij de € 1,5 miljard per jaar en netto iets minder dan € 23 miljard over de gehele periode. Worden de investeringen in flexwonen (€ 4 miljard ) en woningaanpassing voor ouderen (€ 0,6 miljard) meegenomen, dan is het saldo van kosten en opbrengsten cumulatief ruim € 57 miljard tot en met 2035. Vanwege de hogere nieuwbouwproductie in het midden van de periode (2025 t/m 2029) is het saldo kosten dan met bijna € 4 miljard per

15 Dit bedrag omvat nog niet de afboeking van de beleidswaarde van de gesloopte woning. Dit element wordt meegenomen in de doorrekening van hoofdstuk 3.

| 13 |

jaar het hoogst. In onderstaande figuur is het cumulatieve verloop van kosten en opbrengsten en het saldo daarvan weergegeven. Figuur 2-4 – Verloop cumulatieve kosten en opbrengsten en saldo 80 70 60 50 40 30 20 10

| 14 |

2033

2034

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2023

2024

2022

2021

2020

0

Nieuwbouw (kosten)

Verkoop (netto opbrengsten)

Saldo (netto kosten)

Sloop (uitgaven)

2.1.3 Regionaal beeld De totale opgave voor de corporatiesector is niet gelijkmatig verdeeld over de regio’s. Er zijn grote verschillen in de aantallen woningen die gebouwd moeten worden en het tempo waarin dit moet gebeuren. In de regio’s U16 en Food Valley stijgt de DAEB-voorraad in relatieve zin het sterkst: meer dan 20% tussen 2018 en 2035. De opgave in MRA en Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam is in relatieve termen kleiner, maar in absolute termen het grootst. In een zevental woningmarktregio’s kan de DAEB-voorraad in de loop der jaren gemiddeld afnemen. Ook binnen regio’s kunnen grote verschillen zijn. Zo is er in de woningmarktregio Groningen-Drenthe sprake van een netto een afnemende woningvoorraad, terwijl in Groningen-stad wel veel extra DAEB-woningen nodig zijn. In figuur 2-5 wordt de ontwikkeling van de voorraad zelfstandige DAEB-woningen per woningmarktregio geschetst. Voor de meeste regio’s ligt het zwaartepunt van de nieuwbouw in het tijdvak 2025-2029. In de MRA, U16, Amersfoort c.s. en Food Valley neemt de benodigde productie ook in de periode 2030-2034 nog toe Uit tabel 2-6 blijkt dat de opgave in absolute investeringsbedragen voor nieuwbouw het grootste is in MRA, Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam en de U16, die ook nu al een grote gereguleerde woningvoorraad hebben.

Dit beeld is in lijn met de opgaven in de totale woningbouw, die zich concentreert in de stedelijke gebieden. De bestaande demografische trend (trek naar de stad) wordt voortgezet. In krimpgebieden neemt op termijn het aantal huishoudens op regionaal niveau af. Dat betekent dat ook de woningbehoefte daalt en er minder woningen nodig zijn. Daardoor kan de leegstand oplopen. In krimpregio’s ontstaat daardoor een opgave om, in het kader van de leefbaarheid, overtollige woningen te onttrekken aan de voorraad. In de praktijk komt dit veelal neer op het slopen van woningen. De extra sloop van gereguleerde huurwoningen in krimpgebieden speelt pas op aanzienlijke schaal na 2035. In de periode 2035 t/m 2050 komt dat neer op gemiddeld 560 extra te slopen woningen per jaar, bovenop de trendmatige sloop (sloop-nieuwbouw) waar al rekening mee wordt gehouden..

Figuur 2-5: Ontwikkeling voorraad DAEB-woningen naar regio Fryslân Groningen/Drenthe Noord-Holland Noord Zwolle/Stedendriehoek Metropoolregio Amsterdam Amersfoort/Noord-Veluwe/Zeewolde Holland Rijnland Oost-Nederland U16 Food Valley Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam Arnhem/Nijmegen Woongaard Drechtsteden/Hoeksche Waard/Goeree Overflakkee Noordoost Brabant West-Brabant/Hart van Brabant Zeeland Metropoolregio Eindhoven Limburg -10000

0

10000 20000 30000 40000

-10%

Aantal woningen Groei

Krimp

0%

10%

20%

Als % van de voorraad in 2018

Flexwonen

Tabel 2-6: Saldo kosten (des)investeringen in de DAEB-voorraad (zelfstandig en onzelfstandig), per woningmarktregio, in miljoenen, 2020-2035; bron: Socrates opgaven en middelen Woningmarktregio

Nieuwbouw (kosten)

Verkoop (netto opbrengsten)

Sloop (uitgaven)

Saldo (netto kosten)

Friesland

€ 1.370

-€ 619

€ 34

€ 785

Groningen/Drenthe

€ 2.537

-€ 1.548

€ 83

€ 1.072

Noord-Holland Noord

€ 2.015

-€ 1.329

€ 70

€ 756

Zwolle/Stedendriehoek

€ 2.812

-€ 810

€ 45

€ 2.047

Metropoolregio Amsterdam

€ 14.105

-€ 5.929

€ 314

€ 8.490

Amersfoort/Noord-Veluwe/Zeewolde

€ 1.602

-€ 452

€ 25

€ 1.175

Holland Rijnland

€ 2.691

-€ 630

€ 34

€ 2.095

Oost Nederland

€ 1.342

-€ 473

€ 28

€ 897

U16

€ 5.937

-€ 1.050

€ 57

€ 4.944

Food Valley

€ 1.773

-€ 140

€9

€ 1.642

Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam

€ 16.048

-€ 2.600

€ 161

€ 13.609

Arnhem/Nijmegen

€ 3.697

-€ 591

€ 34

€ 3.140

Woongaard

€ 1.296

-€ 669

€ 36

€ 663

Drechtsteden/Hoeksche Waard/Goeree Overflakkee

€ 967

-€ 391

€ 23

€ 599

Noordoost Brabant

€ 2.136

-€ 583

€ 32

€ 1.585

West-Brabant en Hart van Brabant

€ 4.001

-€ 904

€ 51

€ 3.148

Zeeland

€ 568

-€ 205

€ 12

€ 375

Metropoolregio Eindhoven

€ 3.448

-€ 1.160

€ 62

€ 2.350

Limburg

€ 2.128

-€ 269

€ 20

€ 1.879

Totaal

€ 70.473

-€ 20.352

€ 1.130

€ 51.251

30%

| 15 |

Box 2.7 – Demografische en economische scenario’s Voor de demografische ontwikkelingen zijn drie verschillende scenario’s gehanteerd: laag, midden en hoog. Deze scenario’s zijn direct overgenomen van de bandbreedte die wordt gehanteerd bij de CBS-prognose van december 2019. In het in dit hoofdrapport gehanteerde middenscenario neemt het aantal inwoners in Nederland toe van 17,4 miljoen in 2020 tot 18,8 miljoen in 2035; een groei van 1,4 miljoen inwoners (8%). Ook voor de economische ontwikkelingen zijn laag, midden en hoog gekozen. In het voor deze doorrekeningen gehanteerde middenscenario bedraagt de inkomensgroei over alle huishoudens gemiddeld 0,31% boven inflatie.16 Dit is gedifferentieerd naar verschillende inkomensklassen. In hoofdstuk 2.4 van de ABF-rapportage wordt dit nader toegelicht. De demografische ontwikkeling en de daarmee samenhangende omvang van de nieuwbouw zijn veruit de grootste veroorzaker van de verschillen in de netto kosten tussen scenario’s: de totale stichtingskosten variëren van € 56 miljard bij een lage demografische ontwikkeling en een hoge inkomensontwikkeling tot € 86 miljard bij een hoge demografische ontwikkeling en een lage inkomensontwikkeling, tegenover € 73 miljard bij het in dit hoofdstuk gepresenteerde scenario.

In onderstaande grafiek is zichtbaar dat de demografische scenario’s sterker bepalend zijn voor de ontwikkeling van de DAEBvoorraad dan de economische (het eerste deel in de scenariotitel heeft betrekking op demografie, het tweede deel op inkomensontwikkeling). Figuur 2-8 Ontwikkeling voorraad zelfstandige DAEB-woningen in demografische en ecomomische scenario's 2350

Aantal woningen (x 1000)

2300 2250 2200 2150 2100

2020

2025

2030

2035

Midden Laag

Demografie

2050

Hoog

| 16 |

Laag

Midden

Hoog

Inkomensontwikkeling

2.1.4 Kwaliteit van de woningvoorraad en de leefomgeving Met de vastgestelde investeringsopgave wordt niet alleen de uitbreiding van de DAEB-voorraad en de verduurzaming van het woningbezit mogelijk gemaakt, maar wordt ook geïnvesteerd in de kwaliteit van de woningvoorraad. Paragraaf 2.2 van dit hoofdstuk bevat de verduurzamingsopgave van woningcorporaties tot 2050. Het onderhoudsniveau in de doorrekening is bepaald op basis van de nieuwste inzichten en bevat alle kosten uit de onderhoudscyclus. Hiernaast wordt het niveau van investeringen voor overige woningverbeteringen doorgetrokken. In totaal wordt ruim € 12 miljard hierin geïnvesteerd.

16 Voor de korte termijn is aangesloten bij de Midellangetermijnverkenning 2022-2025 van het CPB. Daarna wordt de langjarige trend 1970-2020 gevolgd van ongeveer 0,4% boven inflatie voor alle Nederlandse huishoudens gemiddeld. Hierbij wordt gedifferentieerd naar verschillende inkomensklassen en worden de huidige verhoudingen in inkomenstrends voortgezet.

Bij de modellering van de maatschappelijke opgave is niet gekeken naar welke huurprijsklasse van woningen in welke buurt of wijk gebouwd zou moeten worden. Eventuele lokale keuzes in verband met het verbeteren van de leefbaarheid van wijken zijn geen onderdeel van dit onderzoek. Tot 2035 slopen corporaties gemiddeld 8.400 woningen per jaar. Daarnaast wordt in de doorrekeningen de uitgaven voor leefbaarheid van de afgelopen jaren (circa € 224 miljoen per jaar) in de toekomst doorgetrokken. Aangenomen wordt dat deze investeringsopgave voldoende ruimte laat voor keuzes die bijdragen aan het verbeteren van de leefbaarheid in buurten en wijken.

2.1.5 Huurontwikkeling In dit onderzoek wordt rekening gehouden met de beschikbaarheid van voldoende betaalbare woningen voor verschillende deeldoelgroepen. Dit betekent bijvoorbeeld dat het aandeel verhuringen onder de aftoppingsgrens in verhouding staat tot het aandeel huishoudens in de doelgroep dat onder passend toewijzen zou vallen. In figuur 2-8 wordt het verloop van de gemiddelde huurprijs geschetst. Daaruit blijkt dat in het basispad de gemiddelde huur van een DAEB-woning geleidelijk op loopt van € 525 in 2020 naar reëel € 545 in 2035 en € 556 in 2050. Dit komt overeen met een stijging van 0,2% boven inflatie per jaar. Deze huurontwikkeling is niet alleen het gevolg van jaarlijkse (inkomensafhankelijke) huurverhogingen bij zittende huurders, maar ook hogere aanvangshuren bij nieuwe verhuringen (waaronder nieuwbouw), het wegvallen van huren in het geval van sloop en verkoop, en door de huurverhoging bij verduurzaming. Figuur 2-9: Verloop gemiddelde huurprijs (prijspeil 2018 ) 17

€650

| 17 |

€600 €550 €500 €450 €400 €350 €300 2010 2015

2020

2025

2030 2035 2040 2045 2050

Huurenquête CBS Basispad

Voor de huurverhogingen is aangesloten bij de huidige huurprijsregelgeving. Voor zittende huurders mogen corporaties gemiddeld een huurverhoging ter hoogte van de inflatie van het voorgaande jaar vragen. In de doorrekening is aangenomen dat corporaties dit ook doen. Daarnaast is er nog de mogelijkheid tot een inkomensafhankelijke huurverhoging voor huurders met een hoger inkomen.18 Voor deze groep wordt gemiddeld 1,5% extra gerekend, omdat in de praktijk corporaties maar een deel van de ruimte voor inkomensafhankelijke huurverhogingen gebruiken. Bij het vrijkomen van een woning kan de corporatie de huur opnieuw bepalen. Hierbij moet de corporatie er wel rekening mee houden dat ca. 80% van de nieuwe huurders een inkomen heeft waarmee zij passend moeten worden toegewezen.19 Dit betekent dat zij een huurprijs gerekend moeten krijgen onder de voor dat

17 De grafiek laat een lichte daling zien in 2017, 2018 en 2019. Dit komt omdat in de grafiek de reële huurprijs wordt getoond, maar huurverhogingen worden gebaseerd op de inflatie van het jaar ervoor. 18 Huurders buiten de sociale doelgroep kunnen een inkomensafhankelijke hogere huurverhoging van maximaal 4% boven inflatie krijgen. 19 Huishoudens komen in aanmerking voor passend toewijzen indien zij een inkomen hebben tot € 23.225 (prijspeil 2020) in het geval van eenpersoonshuishoudens en tot € 31.550 (prijspeil 2020) bij meerpersoonshuishoudens.

huishouden geldende aftoppingsgrenzen.20 Voor de overige huishoudens dient de huur onder de DAEBgrens te blijven.21 Op basis van het Sociaal huurakkoord en de Huurenquête 2019 is gemodelleerd hoe de huren zich ontwikkelen ten opzichte van de maximale huur volgens het Woningwaarderingsstelsel. Vanwege het herhalende proces van harmoniseren bij een huurderswissel en het aftoppen van de huren met het oog op passend toewijzen tendeert het nationale gemiddelde van de huur van 71% in 2018 naar 74% van de maximale huur in 2035. In de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam, met een voorraad met gemiddeld weinig WWS punten, wordt dit percentage in 2035 aanmerkelijk hoger, namelijk 81%. Box 2.10 – Betaalbaarheid en verschillen in startpositie tussen model en praktijk Verschillen tussen de streefhuren van corporaties in de doorrekeningen en in de praktijk zorgen ervoor dat de ruimte voor investeringen van corporaties tot 2035 in de praktijk groter is dan wat uit de doorrekeningen volgt. Dit komt doordat met bovenstaande uitgangspunten wordt ingerekend dat corporaties, conform verzoek aan de regering in de motie Ronnes c.s., de maatschappelijke opgave oppakken door vraaggericht te bouwen, bijvoorbeeld naar huurprijs. In de praktijk kunnen corporaties andere keuzes maken vanuit bedrijfseconomische redenen of naar aanleiding van prestatieafspraken met huurders en gemeenten.

Uit de verantwoordingscijfers van corporaties blijkt dat het in deze doorrekeningen gehanteerde streefhuurniveau gemiddeld iets lager ligt dan in de praktijk, al zijn er ook regio’s waar dit hoger ligt ten opzichte van de gemodelleerde opgave. Dit leidt gemiddeld tot een lagere beleidswaarde, hetgeen de financiële ruimte van corporaties tot 2035 bij de huidige streefhuren in de praktijk circa € 6-8 miljard positiever maakt dan in de doorrekeningen. Ook in de praktijk kunnen corporaties besluiten de huidige streefhuurniveaus bij te stellen indien de maatschappelijke opgave daarom vraagt. | 18 | Figuur 2-11: Gemiddelde huidige huur, streefhuur corporaties en streefhuur in het onderzoek 610 590 570 550 530 510 490 470 Gr on F No inge ryslâ or n/ n D d Zw -Ho r en th ll oll Am M e e/ and et er No sfo rop Sted o o en or rd t/ N o lr e dr gi ieh oo o rd A m oe k -V st el uw er d a e/ m Z Ho eew lla ol nd de Oo Rijn Ha st l -N and ag la ed Dr nd e r la ec en nd ht /M st id ed d en en F o U16 /H -H oe o ol lan d V ks ch all d/ eW ey Ro Ar tt aa nh e rd em rda /G m /N oe ijm re eg eO en ve rfl ak W ke es No Wo ton e Br or ga ab do ar an os t /H tB d ra ar tv ba nt an M Br et ab ro an po ol Ze t re ela gi oE nd in dh ov en Lim b Ne urg de rla nd

450

Huidige huur

Streefhuur corporaties

Streefhuur O/M

2.2 Verduurzaming Eén van de meest ingrijpende veranderingen in de bestaande woningvoorraad is de besparing op het energieverbruik door verbeterde isolatie en het vervangen van gasgestookte installaties voor verwarmen en koken door meer duurzame alternatieven. In het Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving zijn afspraken gemaakt over duurzaam bouwen en verbouwen, de energietransitie in de gebouwde omgeving (wijkgerichte aanpak) en de daarvoor geldende uitgangspunten. Voor corporaties betekent dit dat zij hun gehele voorraad tot en met 2050 gasvrij moeten hebben gemaakt. 20 In 2020 bedraagt de aftoppingsgrens voor eenpersoonshuishoudens € 619,01 en voor meerpersoonshuishoudens € 663,40 21 De DAEB-tak bestaat uit woningen met een huurprijs tot en met de liberalisatiegrens € 710,68 (prijspeil 2018).

Omdat de exacte verduurzamingsopgave voor corporaties deels nog bepaald moet worden, bijvoorbeeld in de lokale Transitievisies Warmte, is voor dit onderzoek gewerkt met een zo neutraal mogelijke inschatting en modelmatige vormgeving. Zo is een gelijk verduurzamingstempo verondersteld voor alle woningmarktregio’s, is rekening gehouden met de maximale aansluitcapaciteit van warmtenetten en een gelijkmatige spreiding van de opgave over de woningvoorraad van corporaties (zie hoofdstuk 3 van de ABF-rapportage). Uit het onderzoek blijkt voor de periode tot 2035 dat de totale benodigde (eenmalige) investeringen van de verduurzamingsopgave voor de corporatiesector € 23,4 miljard bedragen. De energietransitie (gasvrij) kost € 13,3 miljard, isolatiekosten bedragen € 4,6 miljard en de noodzakelijke bijkomende kosten circa € 5,5 miljard. Op jaarbasis stijgen de investeringen in verduurzaming van € 0,9 miljard naar ongeveer € 1,9 miljard in 2035. In regio’s waarin relatief veel warmtenetten worden gerealiseerd, met name in de stedelijke regio’s, en in regio’s waar de woningen een hoger energielabel hebben, zijn de kosten relatief lager. Deze investeringen gaan gepaard met een huurverhoging conform de tabel bij het Sociaal Huurakkoord van gemiddeld € 250 per verduurzaamde woning per jaar.

Die extra kasstroom is echter onvoldoende om de hogere onderhoudskosten voor de nieuwe installaties van bijna € 600 per jaar te dekken. Daarmee treedt een verslechtering van de vastgoedexploitatiekasstroom op vanaf het moment dat de woning verduurzaamd is.

2.2.1 Doelstellingen en tempo van de verduurzaming In dit onderzoek is zo goed mogelijk aangesloten bij het verduurzamingstempo dat in het Klimaatakkoord is afgesproken. Dit betekent dat corporaties allereerst conform de Startmotor 100.000 woningen verduurzamen tot en met 2022. Voor de periode tot en met 2030 is een naar rato bijdrage van corporaties aan de algehele doelstelling voor de gebouwde omgeving verondersteld, hetgeen betekent dat 450.000 bestaande corporatiewoningen aardgasvrij gemaakt worden. Na 2030 worden de overige woningen aangepakt om te kunnen eindigen met een volledig verduurzaamde en aardgasvrije DAEB-woningvoorraad in 2050. Bovengenoemde (tussen)doelstellingen leiden tot een geleidelijke stijging van het aantal bestaande woningen dat corporaties elk jaar verduurzamen en aardgasvrij maken (figuur 2.10). Daarbij wordt in elke fase een ingroeipad verondersteld. In de eerste jaren gaat het om 25.000 woningen per jaar, waarna het aantal vanaf 2023 stijgt naar een aantal van iets meer dan 50.000 per jaar vanaf 2028. Na 2030 stijgt het aantal verder door om vanaf 2035 op circa 60.000 woningen per jaar te komen. Het oplopende tempo leidt niet alleen tot een toenemende opgave voor corporaties, maar zal ook het nodige vragen van de bouwsector, warmtebedrijven, infrastructuur (warmte en elektriciteit), aansturing en wet- en regelgeving.

Omdat gemeenten in 2021 in hun Transitievisie Warmte een fasering voor de wijkgerichte aanpak zullen geven, is in dit onderzoek geen verschillend verduurzamingstempo per regio of corporatie verondersteld. In paragraaf 3.5 van het ABF-rapport wordt dit nader toegelicht.

| 19 |

Figuur 2-12: Fasering aardgasvrije woningen, per jaar (niet cumulatief), tot 2035 (Bron: ABF)

70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2021

2022

2019

2020

0

Elektrische warmtepomp MT-/HT-warmtenet (afgiftetemperatuur 70 °C) | 20 |

LT-warmtenet (afgiftetemperatuur 70 °C) LT-warmtenet (afgiftetemperatuur 50 °C)

Box 2.13 – Alternatieve verduurzamingsscenario’s tot 2050 In het Klimaatakkoord is geen specifieke opgave opgenomen voor de corporatiesector. In dit onderzoek wordt verondersteld dat zij een naar rato bijdrage leveren aan de doelstelling om 1,5 miljoen woningen gasvrij te maken in 2030. Dit zijn 450.000 woningen. Het is voorstelbaar dat dit in de praktijk zal afwijken. Het aantal kan groter zijn omdat eerst een beroep wordt gedaan op corporaties omdat daarmee grotere aantallen woningen tegelijkertijd verduurzaamd kunnen worden, of juist kleiner omdat meer wordt ingezet op andere maatschappelijke opgaven. Daarom zijn ook doorrekeningen gemaakt waar corporaties 750.000 woningen verduurzamen tot 2030, en waar dit er 300.000 zijn. Hiermee zijn investeringsbedragen van respectievelijk € 37,5 miljard en € 17,1 miljard gemoeid, tegenover € 23,4 miljard in het in dit rapport gepresenteerde scenario. Opgemerkt moet worden dat het hierbij enkel om een verschuiving in de tijd gaat van de opgave en de daarmee gepaard gaande investeringskosten; het einddoel in 2050 blijft gelijk.

2.2.2 Verdeling naar warmtebron In dit onderzoek zijn de verduurzamingsmogelijkheden van corporaties vereenvoudigd tot lage temperatuur (LT) warmtenet, midden- en hoge temperatuur (MT/HT) warmtenet en de elektrische warmtepomp. Op basis van de Startanalyse Leidraad (PBL)22 is modelmatig bepaald welk warmtealternatief in een gegeven wijk de laagste nationale kosten heeft. De haalbaarheid van het warmtenet is afhankelijk van de nabijheid van een (duurzame) warmtebron en de mate van stedelijkheid. Voor de periode tot en met 2030 wordt rekening gehouden met de maximale capaciteit van warmtenetten conform Achtergronddocument23 van het PBL. De aannames en keuzes in de modellering zijn nader toegelicht in hoofdstuk 3.4 en 3.5 van het ABF-rapport.

22 PBL, Startanalyse Leidraad (2020), https://www.pbl.nl/publicaties/achtergrondrapport-bij-de-startanalyse-aardgasvrije-buurten, 15 januari 2020 23 PBL, Achtergronddocument Effecten Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving (2019), https://www.pbl.nl/publicaties/achtergronddocument-effecten-ontwerp-klimaatakkoord-gebouwde-omgeving, 19 april 2019

Tot 2035 wordt in dit onderzoek vanwege de veronderstelde capaciteit van warmtenetten bijna 70% van de corporatiewoningen voorzien van een warmtepomp. De overige woningen worden aangesloten op een warmtenet, waarvan circa een derde op een lagetemperatuurwarmtenet (figuur 2-14).24 De overige woningen worden verduurzaamd via een andere alternatieve energiebron. In de stedelijke gebieden zijn warmtenetten vaak het goedkoopste en/of de te verwachten alternatieve warmtebron, in landelijke gebieden is dat vaker de elektrische warmtepomp. Dat betekent ook dat de opgave voor de energietransitie op dit punt mogelijk leidt tot verschillen in benodigde investeringen tussen stedelijke en landelijke gebieden. Dat wordt duidelijk in figuur 2-15, waarin per woningmarktregio is aangegeven welk aandeel corporatiewoningen welke alternatieve warmtebron heeft in 2035. De grootte van het bolletje is een weergave van het aantal woningen dat het betreft. Figuur 2-14: Verdeling van transitie van corporatiewoningen naar warmtebron, 2019 tot 2035 (Bron: ABF)

139.000 20% 43.000 29.000

6% 4%

69% 475.000

MT-/HT-warmtenet (afgiftetemperatuur 70 °C) LT-warmtenet (afgiftetemperatuur 70 °C) LT-warmtenet (afgiftetemperatuur 50 °C) Elektrische warmtepomp

24 Het lagetemperatuurwarmtenet is vooral geschikt voor nieuwere, energiezuinigere woningen.

| 21 |

Figuur 2-15 Aantal woningen en verdeling strategieën per woningmarktregio woningwet (2035), alle corporatiewoningen (DAEB en niet-DAEB) (bronnen: Startanalyse van de Leidraad (PBL), bewerking ABF)

30.000 Elektrische warmtepomp

Fryslân

Warmtenet

Groningen/ Drenthe

NoordHolland N. Zwolle/Steddrieh. MRA

Amersfoort c.s. Oost-Nederland Food Valley

Holland Rijnland DH/MH/Rdam

U16 Woongaard

Drechtsteden c.s. West/Hart-Brabant Zeeland

Arnhem/Nijmegen

Noordoost Brabant MRE Limburg

| 22 |

Box 2.16 – Andere warmtebronnen Naast de in dit onderzoek gehanteerde warmtebronnen, zijn er nog vele andere (theoretische) mogelijkheden. Zo is in het Klimaatakkoord de ambitie benoemd om 70 PJ aan groen gas te realiseren in 203025 en is er groeiende belangstelling voor waterstof als energiebron.26 Voor woningen in wijken die niet vóór 2030 een collectieve warmtevoorziening krijgen, is een hybride warmtepomp in combinatie met voldoende isolatie een mogelijke (tussen)oplossing. Het kans daarnaast als een kosteneffectieve (tussen) oplossing vanuit de optiek van de gebouwde omgeving worden gezien, de kosten van de energiebron zelf niet meerekenend. De mate waarin duurzame gassen beschikbaar komen voor toepassing in de gebouwde omgeving en tegen welke prijs dat gebeurt, is de komende jaren echter nog erg onzeker. Deze zijn slechts met grote marges en onzekerheden te kwantificeren. Daarom is in dit onderzoek geen rekening gehouden met deze (tussen)oplossingen en eventuele besparingen als direct gevolg daarvan.27

2.2.3 Investeringen tot 2035 De totale cumulatieve totale kosten van de verduurzamingsopgave voor de corporatiesector lopen op tot ongeveer € 23,4 miljard in 2035 (figuur 2.17). Het grootste deel van kosten wordt veroorzaakt door de kosten van de overstap op een alternatieve energiebron (in figuur weergegeven als ‘installaties’). Het gaat om de vervanging van de gasgestookte installatie (vaak een CV-ketel) door installaties die passen bij de nieuwe warmtebron, in totaal goed voor € 13,3 miljard. De isolatiekosten bedragen € 4,6 miljard. Vanwege de versnellende opstart van de energietransitie, is een oplopende curve waarneembaar, met jaarlijkse kosten oplopend van ongeveer € 0,9 miljard nu tot zo’n € 1,9 miljard in de jaren tot 2035. In figuur 2.18 is weergegeven wat de jaarlijkse investering in verduurzaming is. Ter illustratie, uit de Aedes-benchmark blijken corporaties € 675 miljoen in 2017 en € 870 miljoen in 2018 geïnvesteerd te hebben in verduurzaming. 28

25 Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving (2019), https://www.klimaatakkoord.nl/gebouwde-omgeving, 28 juni 2019 26 Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving (2019), https://www.klimaatakkoord.nl/gebouwde-omgeving, 28 juni 2019 27 Zie ook Kamerstukken 2019-2020, 32 816, nr.486; Routekaart groen gas (32 816, nr. 487) en Kabinetsvisie waterstof (32 816, nr. 485) 28 In deze bedragen zijn circa 450.000 zonnepanelen opgenomen. Voor een goede vergelijking zouden de kosten van deze panelen in mindering moeten worden gebracht, het ontbreekt echter aan informatie op dat abstractieniveau. De gemodelleerde benodigde groei in investeringen is dus eigenlijk groter.

Figuur 2-17: totale investeringen verduurzamingsopgave, uitgesplitst naar soort, tot 2035, cumulatief (Bron: ABF)

€25

Miljarden

€20

€15

€10

2033

2034

2031

2032

2030

2029

2027

2028

2025

2026

2023

2024

2021

2022

2020

€0

2019

€5

Bijkomende kosten Kosten installaties Kosten isolatie | 23 | Figuur 2-18: totale investeringen verduurzamingsopgave, uitgesplitst naar soort, tot 2035, per jaar (Bron: ABF)

€2000 €1800 €1600

Miljoenen

€1400 €1200 €1000 €800 €600 €400 €200 2033

2034

2031

2032

2030

2029

2027

2028

2025

2026

2023

2024

2022

2021

2019

2020

€0

Bijkomende kosten Kosten installaties Kosten isolatie

Eenmalige kosten Per warmtebron is berekend wat de investeringskosten zijn, inclusief bijkomende kosten en de kosten voor de benodigde isolatie voor de bijbehorende warmtebron. Elektrische warmtepompen zullen naar verwachting hoofdzakelijk op een natuurlijk moment, bij einde levensduur van de bestaande installatie worden toegepast. Warmtenetten en de wijkgerichte aanpak zullen naar alle waarschijnlijkheid niet altijd op een moment worden toegepast waarop de bestaande installatie is afgeschreven. Als onderdeel van de bijko-

mende kosten, is daarom verondersteld dat de helft van de woningen wordt verduurzaamd op een natuurlijk moment en de helft op een niet-natuurlijk moment. Figuur 2-19: Ontwikkeling eenmalige kosten van warmtebronnen en isolatie bij energietransitie

€35.000 €30.000 €25.000 €20.000 €15.000 €10.000 €5.000 2034