Rapportage evaluatie De Connectie.pdf
Tekst van het document
62474 – Openbaar
3.11
43
Aanbeveling 10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie
Vanuit De Connectie wordt al inzet gepleegd op communicatie richting de raden, bijvoorbeeld met behulp van presentaties van de directeur aan de raden. Echter, het feit dat de gemeenteraden niet weten of de beloofde taakstellingen zijn gehaald, ondergraaft in potentie het draagvlak voor de samenwerking. Het beeld bij sommige raadsleden is namelijk dat ‘er alleen maar geld bij moet’ bij De Connectie. Het is van belang dit soort beelden (bijvoorbeeld met behulp van dit rapport) te corrigeren. Sluit daarom ook met de gemeenteraden, met behulp van deze evaluatie, het verleden af en kijk naar voren. Terugblikken naar het verleden draagt volgens ons niet bij aan het beter gaan functioneren van De Connectie. Houd vervolgens de raden goed betrokken bij De Connectie. Bedrijfsvoering staat als thema verder af van de raden, maar de raden zijn wel het hoogste orgaan van de gemeenten, waar de democratische legitimiteit van De Connectie vandaan komt. Zij zijn daarmee eindverantwoordelijk voor het ‘reilen en zeilen’ van De Connectie. Het is daarom belangrijk dat er niet teveel afstand gaat ontstaan. Voorbeelden om de raden goed te informeren zijn: •
•
informatie in begroting en jaarrekening over thema’s als: -
de ontwikkeling van de KPI’s en specifiek de financiële ontwikkeling
-
de verbetering van de kwaliteit van dienstverlening
-
de mate van realisatie van de harmonisatie- en standaardisatieagenda.
eenmaal per jaar een presentatie of gesprek met de raadsleden over deze thema’s, zo mogelijk in een gemeenschappelijke radenavond die in het teken staat van De Connectie.
62474 – Openbaar
44
4. Ontwikkeling van De Connectie vóór en na de start 4.1 Inleiding Om de mate van realisatie op elk van de vier K’s te kunnen duiden, is het van belang inzicht te hebben in de (context van de) ontwikkeling van De Connectie. Daartoe gaan we achtereenvolgens in op de volgende twee perioden: •
de periode voorafgaand aan de start van De Connectie;
•
de periode na de start.
Voor de inhoud van dit hoofdstuk hebben wij zoveel als mogelijk geput uit bestaande documenten.
4.2 Periode vóór de start Op 24 juni 2013 heeft een breed bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van de vijf colleges van Arnhem, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum en Rheden (de zogeheten G5). In dit overleg hebben zij de gezamenlijke ambitie vastgesteld om met elkaar een duurzame en robuuste samenwerking vorm te geven op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoering. Dit voornemen heeft geresulteerd in de opdracht om de noodzakelijke voorbereidingen te treffen om te komen tot de oprichting van een intergemeentelijk samenwerkingsverband dat gericht is op de uitvoering van beleidsarme uitvoeringsprocessen. De werknaam van deze samenwerking was Intergemeentelijke uitvoeringsorganisatie (IGUO). De opdracht voor het uitvoeren van een haalbaarheidsstudie is in de eerste helft van 2014 vastgesteld door de vijf colleges. Eind 2014 is een haalbaarheidsstudie opgeleverd. Op basis van deze haalbaarheidsstudie hebben de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe vervolgens besloten om niet verder te participeren in het oprichten van de IGUO. De overige drie gemeenten, Arnhem, Rheden en Renkum, wilden wel samen verder. Er werd opdracht gegeven om samenwerking op een aantal geselecteerde taken te laten onderzoeken in een business case. In de zomer van 2015 is door EY (in acht weken tijd) deze businesscase opgesteld.
Bijlage 3 bevat een samenvatting van de inhoud van deze businesscase. Vervolgens is op 15 december 2016 een bedrijfsplan 2017-2020 opgeleverd. Op basis van dit bedrijfsplan hebben de drie gemeenten besloten de samenwerking aan te gaan. De werknaam IGUO is dan veranderd in ‘De Connectie’. Het begrip ‘connectie’ wordt in het bedrijfsplan als volgt gedefinieerd: •
Relatie waar je voordeel van kunt hebben.
•
Verhouding tussen mensen.
Bedrijfsplan 2017-2020 De Connectie In het bedrijfsplan 2017-2020 staat beschreven waarom De Connectie is gestart, wat de organisatie biedt en wat de gewenste resultaten van de organisatie zijn. Zie het volgende citaat. De Connectie komt voort uit een gezamenlijke noodzaak en behoefte van de gemeenten Arnhem, Renkum en Rheden om de krachten te bundelen op bedrijfsvoeringsgebied. Zij zien de samenwerking als dé manier om - in tijden van financiële schaarste - het hoofd te bieden aan een groeiend takenpakket, de toenemende complexiteit daarvan en de steeds hogere eisen die de samenleving stelt aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening. Arnhem, Renkum en Rheden zijn ervan overtuigd dat een gezamenlijke bedrijfsvoeringsorganisatie de individuele kwetsbaarheid vermindert en antwoord biedt op de gemeentelijke uitdagingen op bedrijfsvoeringsgebied van vandaag en morgen.
45
62474 – Openbaar
De missie van De Connectie luidt als volgt: De Connectie biedt bedrijfsvoeringsdiensten aan de gemeenten Arnhem, Renkum en Rheden. De Connectie doet dat op een efficiënte manier zodat de gemeenten hun primaire taken uit kunnen voeren tegen lagere kosten met behoud van kwaliteit. Wat voor de gemeenten een randvoorwaarde is, is hoofdzaak voor De Connectie. Daarbij wil De Connectie een moderne, professionele organisatie zijn: aantrekkelijk om voor en mee te werken. De Connectie biedt producten en diensten op de volgende terreinen: ICT, Inkoop & aanbesteding, Facilitaire Zaken en Frontoffice, Documentaire informatievoorziening (DIV), Administratie en beheer, Belastingen, Basisregistraties en Secretariaat. Een overzicht van de producten en diensten van De Connectie bij de start, zijn opgenomen in bijlage 6.5. Zoals aangegeven in het inleidende hoofdstuk, benoemt het bedrijfsplan de volgende vier doelstellingen (de vier K’s), met de ambitie dat deze in 2020 zijn gerealiseerd: •
De Connectie vermindert de Kwetsbaarheid van de gemeenten op bedrijfsvoeringsgebied.
•
De Connectie levert minimaal dezelfde Kwaliteit tegen minimaal 4% lagere Kosten.
•
De Connectie biedt Kansen aan medewerkers.
4.3 Periode ná de start In het kader van dit onderzoek hebben wij een groot aantal documenten (rapporten, onderzoeken, artikelen, memo’s, verslagen, etc.) bestudeerd. Bijlage 6.2 geeft hiervan een overzicht. Een aantal van deze documenten hebben raakvlakken met dit onderzoek en geven inzicht in de ontwikkeling van De Connectie na de start. Deze documenten geven (deels) antwoord op de twee kernvragen van deze evaluatie. Onderstaande tabel laat zien om welke documenten het gaat. We merken hierbij op dat de status van de documenten verschilt. De 100 dagen brief en de nieuwjaarspeech van de directeur van De Connectie zijn bijvoorbeeld visies/meningen waarover geen (bestuurlijke) besluitvorming heeft plaatsgevonden. Dit geldt uiteraard ook voor het artikel in de Gelderlander. Jaartal/ datum
Titel document
Auteur
Toelichting op het document
7 november 2018
100 dagen De Connectie
Directeur De Connectie Bernard Fransen
De Connectie is gestart per 1 juli 2017, onder leiding van een interim directeur. Op maandag 2 juli 2018 begint de nieuwe (vaste) directeur van De Connectie. Dit document bevat zijn bevindingen na 100 dagen.
3 december 2018
Nulmeting ICT
Arlande
Dit document bevat een nulmeting van de ICT infrastructuur, de ICT-processen en de ICT-organisatie.
23 januari 2019
Verbeterpaden
Onbekend
Op basis van de rapporten van PwC en Arlande zijn acht verbeterpaden gedefinieerd.
25 januari 2019
De Toekomst van De Connectie, Medewerkers aan zet
Ondernemingsraad (i.s.m. WagenaarHoes)
Meerdere signalen uit diverse onderdelen van de organisatie, eigen observaties en de bevindingen uit het Twynstra Gudde rapport72 gaven voor de ondernemingsraad aanleiding een onderzoek onder medewerkers van De Connectie uit te voeren.
12 februari 2019
Samen professionaliseren in de IV-keten
PwC
Doel van dit onderzoek was het maken van een foto van de huidige situatie (nulmeting) van de gehele keten binnen de IV-functie.
Twynstra Gudde heeft op 29 juni 2018 het rapport ‘Inspanningen en risico's voor het realiseren van het bedrijfsplan van De Connectie’ opgeleverd. Dit rapport is niet formeel vastgesteld. 72
46
62474 – Openbaar
Jaartal/ datum
Titel document
Auteur
Toelichting op het document
21 februari 2019
Arnhem moet miljoenen uittrekken om problemen met ICT op te lossen
De Gelderlander
Een gebeurtenis met een grote impact was de ICTstoring op 2 januari 2019, mede omdat deze storing de (regionale) pers heeft gehaald. Vervolgens kwam De Connectie in februari 2019 in het nieuws omdat er extra geld naar De Connectie moest om de ICT-problemen op te lossen. De Gelderlander schrijft hierover op 21 februari.
23 april 2019
Sturingfilosofie De Connectie
Management De Connectie
Na ruim een jaar onderweg te zijn met De Connectie is geëvalueerd of de startorganisatiestructuur de te behalen doelen maximaal ondersteunt. Conclusie uit de evaluatie is dat om de gevraagde doelen te realiseren er moet worden geïnvesteerd in de aansturing en structuur van de organisatie.
November 2019
Medewerkersonderzoek
InternetSpiegel Effectory
7 januari 2020
Nieuwjaarstoespraak
Directeur De Connectie Bernard Fransen
Deze gaat in op de plannen voor de periode 2020 – 2024.
Bijlage 6.2 bevat citaten uit de documenten in bovenstaande tabel. Deze citaten geven inzicht in de wijze waarop De Connectie zich in de beginjaren heeft ontwikkeld. Daarmee geven de citaten (deels) inzicht in de mate waarin de vier K doelen worden gerealiseerd (op een aantal verschillende momenten na de start van De Connectie) en in hoeverre de randvoorwaarden om deze doelen te realiseren op orde zijn. In het volgende hoofdstuk gaan we kijken hoe de situatie is ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek (december 2019 – februari 2020).
62474 – Openbaar
47
5. Bevindingen rondom mate van realisatie van de vier K’s 5.1 Inleiding Het vorige hoofdstuk (in combinatie met bijlage 6.2) gaf inzichten in de stand van zaken ten aanzien van de vier K’s op basis van in 2018 en 2019 opgeleverde documenten. Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen inzake de mate van realisatie van de vier K’s ten tijde van het onderzoek (december 2019 - februari 2020). Belangrijke input voor dit hoofdstuk zijn door ons gevoerde gesprekken en documenten uit de P&C cyclus van De Connectie. 73 Per ‘K’ doel van De Connectie zullen wij in dit hoofdstuk steeds aandacht besteden aan: •
de exacte formulering van de doelstelling (zoals verwoord in het bedrijfsplan)74
•
de feitelijke ontwikkeling (met name op basis van officiële stukken uit de P&C cyclus van De Connectie)
•
de beleving bij de geïnterviewden
•
beantwoording van de gedetailleerde onderzoeksvragen75.
Achtereenvolgens gaan wij in op Kosten, Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kansen voor medewerkers. Wij sluiten dit hoofdstuk af met een aantal van de door De Connectie geboekte resultaten.
5.2 Kosten 5.2.1 Doelstelling bedrijfsplan In het bedrijfsplan staat het doel inzake Kosten als volgt beschreven. De inbreng van de drie gemeenten is voor het startjaar 2017 in totaal bijna € 35,9 miljoen. De Connectie staat ervoor om zo snel mogelijk de processen en systemen te standaardiseren en te harmoniseren om in 2020 op een kostenniveau uit te komen dat tenminste 4% lager ligt. De belangrijkste voorwaarde voor het financiële succes van De Connectie is het harmoniseren van processen, het standaardiseren van werkwijzen en verregaande digitalisering. In tabel 7.5 is in beeld gebracht dat de begroting van De Connectie in 2019, 4,45% lager en in 2020, 8,54% is. Daarmee is de doelstelling om een besparing van tenminste 4% te realiseren in beeld. In aanvulling op deze doelstelling moet De Connectie in 2020 ook het transitiebudget van € 4,4 miljoen hebben terugverdiend. De Connectie kreeg daarmee in het bedrijfsplan drie financiële (sub-)doelstellingen mee: •
In 2020 een kostenniveau (= taakstelling) realiseren dat tenminste 4% lager ligt.
•
In 2020 8,54% lagere kosten ten opzichte van de startbegroting. In de begroting is echter gerekend met een besparingsbedrag van € 4,067 miljoen in 2020. Ten opzichte van de inbreng van gemeenten (€ 35,9 miljoen) is dit feitelijk een percentage van 11,3 %.
•
Het terugbetalen van het transitiebudget van € 4,4 miljoen.
Hierna volgen onze bevindingen wat betreft deze drie subdoelstellingen van Kosten.
Zie bijlage 6.1 voor het overzicht van gesprekspartners en bijlage 6.2 voor bestudeerde documenten. Voor zover wij hebben kunnen nagaan zijn de initiële doelen van De Connectie (zoals geformuleerd in het bedrijfsplan) wat betreft Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kansen voor medewerkers na de start van De Connectie niet aangepast. De doelstelling inzake Kosten is wél aangepast; in paragraaf 5.2 lichten wij dit nader toe. 75 Zie bijlage 6.3 voor het overzicht van onderzoeksvragen. 73 74
62474 – Openbaar
48
5.2.2 Feitelijke ontwikkeling In deze paragraaf analyseren we de feitelijke ontwikkeling. We kijken achtereenvolgens naar: •
Bijstellingen van het Kosten doel c.q. de taakstellingen.
•
De feitelijke realisatie van het Kosten doel:
•
-
subdoelstelling taakstelling;
-
subdoelstelling terugverdienen Transitiekosten;
Overige mee te nemen aspecten bij mate van realisatie van het Kosten doel.
Bijstellingen Kosten doel/ taakstellingen De begrotingstaakstelling van € 4,067 miljoen is na de start van De Connectie op drie onderdelen bijgesteld. Door extra benodigde investeringen in ICT-voorzieningen (naar aanleiding van de bevindingen van Arlande en PwC, zie het vorige hoofdstuk) bleek de ingeboekte besparing op ICT niet realistisch. Dit heeft geleid tot een correctie op de taakstelling van in totaal € 2,183 miljoen. Hierbij merken we op dat in sommige interviews wordt genoemd dat er bij met name Arnhem en Renkum sprake was van achterstallig onderhoud76 ten aanzien van ICT bij de start van De Connectie; anderzijds wordt door respondenten in gesprekken aangegeven dat er bij Arnhem ook sprake was van overschrijdingen op het ICT-budget (op jaarrekeningbasis). Doordat bij de start van De Connectie geen ‘due diligence’/ ‘schoon door de poort’ onderzoek heeft plaatsgevonden van ingebrachte (begrote) budgetten versus daadwerkelijk bestede budgetten (op jaarrekeningbasis) bestaat geen feitelijk inzicht in de omvang hiervan. Een tweede wijziging in de taakstelling is het terugdraaien van de taakstelling op belastingen. Achtergrond was dat het kader voor de belastingdienstverlening aan de gemeente Renkum dubbel was meegegeven, zowel vanuit Renkum zelf als vanuit de gemeente Arnhem (die vóór 1 juli 2017 al de belastingdienstverlening voor de gemeente Renkum verzorgde).
In het bedrijfsplan is derhalve uitgegaan van een te hoog kader. Dit is in 2019 en 2020 opgevangen binnen de begroting van de afdeling Belastingen. Echter, vanaf 2021 is de taakstelling eveneens gebaseerd op het te hoge kader. Derhalve kon dit deel van de taakstelling niet worden gerealiseerd77. Het betreft een bedrag van € 456.000. Een derde wijziging is dat het realiseren van de taakstellingen een jaar wordt opgeschoven, namelijk van 2020 naar 2021. Deze drie wijzigingen leiden tot het volgende beeld78.
Bij Rheden was de ICT-hardware gefinancierd via een leaseconstructie. Daarmee waren de IT-systemen grotendeels up-todate. Het grootste deel van de ICT-kosten betreft echter softwarelicenties en personeel. Uit het onderzoek komt naar voren dat ook bij Rheden op deze punten sprake was van enig achterstallig onderhoud. Overigens valt buiten de scope van dit onderzoek wat de beste wijze van financiering van ICT-hardware is. 77 Bron: meerjarenprogrammabegroting 2019-2023; pagina 6. 78 Bron: MJPB 2020-2023; pagina 29. 76
49
62474 – Openbaar
Per saldo is de taakstelling na bovengenoemde correcties voor De Connectie € 1,428 miljoen in 2021, dus procentueel gezien 3,97% (€ 1,428 / € 35,9 miljoen). Daarmee is in de begroting 2018 de oorspronkelijke taakstelling losgelaten en wordt feitelijk gekoerst op een taakstelling van circa 4%.
Feitelijke realisatie Kosten doel: subdoelstelling taakstelling We hebben een analyse uitgevoerd op de feitelijke realisatie van de financiële doelstellingen door De Connectie. Voor het bepalen van het financiële resultaat zijn we uitgegaan van de tot 1 maart 2020 bestuurlijk vastgestelde documenten. Concreet gaat het dan om de (meerjarenprogramma-)begrotingen, de jaarrekeningen en de bestuursrapportages. Het verkrijgen van inzicht in de feitelijke realisatie heeft relatief veel inspanning gekost, omdat vanaf 1 juli 2017 (start van De Connectie) tot heden circa 30 correcties nodig waren in de oorspronkelijk ingebrachte budgetten. Ook zijn er autonome ontwikkelingen geweest die een vergelijking van de huidige uitgaven ten opzichte van het uitgavenniveau voor de start in juli 2017 complex maken. Uit onze analyse blijkt dat de feitelijke besparing die door De Connectie is gerealiseerd circa 4,4 % bedraagt, dus ruim boven de doelstelling van 4% zoals in het bedrijfsplan is opgenomen. De nu volgende tabel laat de berekening zien.
Realisatie financiële besparing
Bedrag (in €1.000)
(A) Inbreng 2021 na correcties
36.823
(B) Bijdragen gemeenten 2021 gecorrigeerd voor maatwerk en taakuitbreidingen
35.185
(C) Gerealiseerde besparing (A-B)
1.638
(D) Gerealiseerde besparing (C / A * 100%)
4,4 %
Feitelijke realisatie Kosten doel: subdoelstelling terugverdienen transitiekosten Bij de oprichting van De Connectie was de doelstelling het transitiebudget van € 4,4 miljoen in 2020 terugverdiend te hebben. Deze doelstelling is later met een jaar opgeschoven, naar 2021. Volgens de programmabegroting 2020-2023 wordt deze doelstelling in 2021 gehaald.
50
62474 – Openbaar
Overige mee te nemen aspecten bij mate van realisatie Kosten doel Bij de weging in hoeverre De Connectie het Kosten doel heeft gerealiseerd, is het volgens ons van belang de volgende aspecten mee te wegen: •
Knelpunten die in de begroting van De Connectie zijn opgevangen.
•
Door De Connectie genomen maatregelen om het Kosten doel te realiseren.
•
Ontwikkelingen na 1 maart 2020.
•
Extra investeringen in basisregistraties.
•
Discussie rondom de overgang van adviesuren.
•
Ontwikkelingen bij de gemeenten met impact op Kosten.
Knelpunten die in de begroting van De Connectie zijn opgevangen Naast de bijstellingen door het terugdraaien van de taakstellingen op ICT en belastingen, is De Connectie geconfronteerd met een aantal andere (financiële) knelpunten. Deze knelpunten hebben financieel effect gehad en zijn binnen de begroting van De Connectie opgevangen. Het gaat daarbij om incidentele en structurele bedragen met substantiële omvang, bijvoorbeeld: een bedrag van € 0,75 miljoen structureel ter dekking van de maatregelen vanuit 1!Connect, de implementatie van een nieuwe financieel systeem (€ 0,8 miljoen, eerste bestuursrapportage 2019) en het incidenteel opvangen van de taakstelling belastingen in 2019 en 2020 (€ 0,9 miljoen totaal). Daarnaast was er -zoals hiervoor al aangegeven- sprake van uitgestelde (achterblijvende) investeringen in medewerkers en ICT in de jaren voorafgaand aan De Connectie. De omvang hiervan is echter niet gekwantificeerd, omdat er geen ‘due diligence’ onderzoek heeft plaatsgevonden.
Door De Connectie genomen maatregelen om het Kosten doel te realiseren Aanvullend op de taakstellingen in 2017 en 2018 heeft De Connectie, zoals aangegeven in de eerste bestuursrapportage 2018 en in de eerste bestuursrapportage 2019, een aantal aanvullende (bezuinigings)maatregelen genomen. Het gaat om de volgende maatregelen en bedragen in 2021.
Maatregel Personeelskosten lager begroten
Bedrag 2021 in € 79
€ 932.000
Niet invullen vacatureruimte Inkoop en Aanbesteding
€ 64.000
ICT, diverse kostenbesparingen
€ 198.000
Facilitair: besparingen op materiële budgetten en resultaten aanbestedingen
€ 160.000
Belastingen, onder meer niet invullen vacature kwaliteitsmedewerker
€ 95.000
Managementsupport, niet invullen vacatureruimte (7 fte)
€ 300.000
Totaal
€ 1.749.000
We merken hierbij op dat een deel van deze bezuinigingsmaatregelen impact heeft op de kwaliteit en mate van dienstverlening, bijvoorbeeld vermindering van het aantal uren dienstverlening wat beschikbaar is. Met name voor secretariaten heeft de maatregel impact gehad op dienstverlening. Feitelijk is er gekozen om binnen het financiële kader te blijven door op dienstverlening te bezuinigen.
Salarissen worden niet meer voor het maximumbedrag in de begroting opgenomen, maar voor de 2 na-hoogste trede van de betreffende schaal. 79
62474 – Openbaar
51
Ontwikkelingen na 1 maart 2020 In onze analyse zijn de bestuurlijk vastgestelde P&C-documenten meegenomen, tot en met de tweede bestuursrapportage 2019. Wij hebben ook inzage gehad in de eerste bestuursrapportage 2020 die nu in voorbereiding is. Over de ontwikkelingen en posten die hierin vermeld staan, is nog niet besloten. Maar gezien de omvang en belang van de posten, is het desondanks goed deze in de analyse mee te nemen. In deze rapportage worden forse extra aanvragen geformuleerd ten aanzien van ICT. Het project is eerder geaccordeerd maar was nog niet van dekking voorzien. Het gaat hierbij om investeringen die nodig zijn voor de ICT-verbeterprogramma’s 1!Connect en 2!Connect. In totaal gaat het om € 2,0 miljoen incidenteel in 2020 en € 1,3 miljoen structureel. Deze kosten zijn nodig om de organisatie naar een hoger volwassenheidsniveau te brengen. Hierbij is aansluiting gezocht bij de inschaling op het Capability Maturity Model (CMM). De organisatie wil, op basis van het advies van Arlande, van CMM-niveau 1 naar CMM-niveau 2 gaan (zie passages over het Arlande onderzoek elders in dit rapport). Bij overgang van de taken naar De Connectie is besloten dat de taken ‘As Is’ (dat willen zeggen in het bestaande kwaliteitsniveau) over zouden gaan. Arlande concludeert achteraf dat de taken op CMM-niveau 1 zijn overgedragen.
Voor een zuivere beoordeling van het realiseren van de financiële taakstelling moet naar ons oordeel gekeken worden naar de kosten van het bestaande kwaliteitsniveau (in het kader van ‘appels met appels’ vergelijken). Wij hebben de -verwachte- kosten van het verhogen van het kwaliteitsniveau om die reden dan ook niet in mindering gebracht op de gerealiseerde besparing. Het gaat natuurlijk wel uiteindelijk leiden tot een aanzienlijke stijging van de kosten, maar daar staat ook een hogere kwaliteit tegenover. Over de hoogte en dekking van deze kosten moet overigens nog wel bestuurlijke besluitvorming plaatsvinden.
Basisregistraties Bij de overgang van taken bleek dat er verschillen zaten in het kwaliteitsniveau tussen de drie gemeenten wat betreft de basisregistraties. In het algemeen gold dat Rheden hierbij vooropliep ten opzichte van Arnhem en Renkum. In het bedrijfsplan (pagina 7) is afgesproken dat De Connectie er naar streeft binnen een jaar na overgang en harmonisatie per taak het kwaliteitsniveau van de beste gemeente te halen. Voor de basisregistraties geldt daarom het niveau van Rheden als het te behalen kwaliteitsniveau. Om op dit niveau te komen bleken aanzienlijke extra uitgaven nodig. Incidenteel is € 545.000 uitgegeven in 2019 en structureel € 278.000 vanaf 2020. Omdat het gaat om het realiseren van het overeengekomen (beste) kwaliteitsniveau in het bedrijfsplan zijn deze kosten door ons verdisconteerd in het gerealiseerde financiële resultaat.
Discussie rondom de overgang van adviesuren Uit het onderzoek komt naar voren dat er onvoldoende afspraken bij de overgang zijn gemaakt over het aantal adviesuren (dat mee is overgegaan). Het gaat dan met name om het aantal adviesuren ICT, DIV en facilitair; deze zaten volgens de gemeente Rheden in de bestaande formatie die is overgedragen. Deze worden nu als meerkosten in rekening gebracht door De Connectie, wat (veel) discussie oplevert. De Connectie geeft aan dat de geharmoniseerde dienstverlening als uitgangspunt geldt. Mede vanwege de gehaaste start van De Connectie (zonder nulmetingen) is het niet goed mogelijk om terug te halen wat de juiste interpretatie is.
Ontwikkelingen bij de gemeenten met impact op Kosten Tot slot zijn er aan de kant van de gemeenten ontwikkelingen die volgens ons bij de financiële analyse in beschouwing genomen moeten worden. We noemen de volgende bevindingen (waarvan de omvang van het financieel effect onbekend is): •
Bij de vorming van De Connectie is binnen de gemeenten een zogenaamde contramal gevormd. Dit zijn met name ‘demandmanagers’. Elke gemeente beschikt over één coördinerende demandmanager die een groot
62474 – Openbaar
52
deel van de werktijd aan deze functie besteedt. Daarnaast zijn er nog extra demandmanagers bij de gemeenten die een deel van hun werkweek beschikbaar hebben. De omvang van deze coördinatiekosten zijn niet of deels becijferd, maar moeten volgens ons wel in ogenschouw genomen worden bij de beoordeling van het totale financiële effect van de vorming van De Connectie. •
Hetzelfde geldt voor de extra coördinatiekosten die nodig zijn in verband met het functioneren van de gemeenschappelijke regeling en de organisatie (voorbereiding bestuursvergaderingen, OGO/ opdrachtgeversoverleg, RCIOO overleg, controllersoverleg, overlegvormen naar aanleiding van de verbeterpaden, overleg inzake maatwerkovereenkomsten, etc. ).
•
In het bedrijfsplan is opgenomen dat bij de vorming van De Connectie een bedrijfsbureau gevormd zou worden waarin ook enkele nieuwe functies opgenomen zouden worden. Citaat bedrijfsplan pag. 22: ‘De overige taken, functies en formatie van het bedrijfsbureau zijn nieuw (manager bedrijfsbureau/adjunct directeur, contractmanager/portfoliomanager, CISO, CIO, CPO). Hiervoor is circa € 300.000 nieuw opgenomen in de begroting. Uitgangspunt hierbij is dat deze taken/formatie worden afgebouwd bij de gemeenten en dat deze worden overgeheveld naar De Connectie.’ Wij hebben geconstateerd dat in de gemeentelijke organisaties een deel van deze functies op dit moment wél worden ingevuld, bijvoorbeeld CISO en CIO. Hiermee zijn aanvullende kosten ontstaan in de drie gemeenten.
•
In sommige interviews met respondenten vanuit de gemeenten werd aangegeven dat er -naast de dienstverlening door De Connectie- op onderdelen in de drie gemeenten aanvullende kosten worden gemaakt die een ervaren tekort in de dienstverlening van De Connectie moeten opvangen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het inhuren van extra secretariële dienstverlening of extra administratieve ondersteuning. We hebben hier bij diverse sleutelpersonen op doorgevraagd, maar er is geen overzicht over de omvang en het aantal van deze ‘olifantenpaadjes’ en of het gaat om structurele of incidentele inzet.
De kosten van bovenstaande onderdelen zijn niet ‘hard’ terug te vinden in de begrotingen van de gemeenten. Een globale inschatting is dat bij de drie gemeenten samen het gaat om circa 10 fte aan extra coördinatietaken. Bij een gemiddelde loonsom van € 80.000 per fte gaat het dan om € 800.000 structureel per jaar.
5.2.3 Ervaringen van sleutelpersonen Diverse geïnterviewden (ook aan de kant van de gemeenten en zowel ambtelijk als bestuurlijk) gaven in de interviews aan de taakstelling -in de context van een startende fusie-organisatie- niet realistisch te vinden. Tegelijkertijd hebben diverse respondenten aangegeven weinig zicht te hebben op de mate van realisatie van het Kosten doel c.q. de financiële doelstellingen. Wel bestaat de beeldvorming bij sommigen dat er extra geld bij moest, met name vanwege ICT-investeringen (zie het citaat uit het persbericht in het vorige hoofdstuk). Minder bekend, maar door enkele respondenten wel genoemd, is dat er sprake was van achterstallig onderhoud bij de overgedragen medewerkers en ICT. Dit alles beïnvloedt de beeldvorming rond De Connectie in negatieve zin, terwijl De Connectie de taakstelling van 4% voor een belangrijk deel wel haalt (en daarmee de gemeenten althans in financiële zin- een besparing oplevert).
5.2.4 Beantwoording onderzoeksvragen Kosten In deze paragraaf beantwoorden wij de gedetailleerde onderzoeksvragen inzake kosten.
Wat is de stand van zaken met betrekking tot de besparingen die opgenomen zijn in het bedrijfsplan? Deze vraag kan op twee manieren beantwoord worden. Er is in het bedrijfsplan namelijk sprake van verschillende taakstellingen: •
Het doel van 4% taakstelling.
62474 – Openbaar
•
53
De begroting waarmee De Connectie van start is gegaan, waarin een taakstelling was verwerkt van 8,5% in 2020 en 11,3% in 2021. Bij dit percentage is rekening gehouden met het feit dat De Connectie de aanloopkosten van € 4 miljoen terugverdient. In feite kan dit gezien worden als een lening.
Geconcludeerd kan worden dat de begrotingstaakstellingen in het bedrijfsplan niet gerealiseerd zijn door: •
Het temporiseren van de taakstelling.
•
Het terugdraaien van de ICT-taakstelling.
•
Het terugdraaien van een deel van de taakstelling op belastingen.
De taakstelling van 4% wordt in 2021 ruim gehaald. Hierbij moet bovendien in ogenschouw worden genomen dat diverse grote financiële knelpunten door De Connectie binnen de eigen begroting zijn opgelost. Hiermee heeft De Connectie de doelstelling van 4% gerealiseerd. Naast de directe kosten (‘out-of-pocket’) hebben we ook de indirecte en verborgen kosten betrokken in de analyse. In afwijking van het bedrijfsplan zijn bepaalde functies bij de deelnemende gemeenten in stand gehouden. Daarnaast is er een demandorganisatie ingericht. Hieraan zijn aanzienlijke kosten verbonden die feitelijk ten koste gaan van gerealiseerde besparingen. Ook zijn er ‘verborgen’ kosten, in de zin van extra inzet bij de deelnemende gemeenten om een gevoeld gebrek aan dienstverlening door De Connectie te compenseren. Deze kosten zijn door ons niet gekwantificeerd. Om naar een hoger kwaliteitsniveau voor wat betreft ICT te gaan, is besloten grootschalige investeringen te doen. Indien er ‘geen Connectie’ bestond, hadden de deelnemende gemeenten deze investeringen uiteindelijk ook zelf moeten doen, zonder gebruik te kunnen maken van de schaalgrootte en -voordelen. De kosten zouden dan minimaal gelijk zijn.
In hoeverre liggen de gemaakte begrotingen / begroting 2020 in lijn met de cijfers uit het bedrijfsplan 2017-2020? Indien sprake is van afwijkingen, wat is hiervan de (hoofd)oorzaak en welke maatregelen heeft De Connectie genomen om hier op bij te sturen? De gemaakte begrotingen liggen niet in lijn met de cijfers uit het bedrijfsplan. Hierbij zijn mutaties opgetreden als gevolg van: •
autonome ontwikkelingen;
•
zogenaamde kadercorrecties;
•
aanvullende taken.
Beeldbepalend zijn echter de extra noodzakelijke investeringen die in ICT gedaan moesten worden. Bij overdracht was er sprake van achterstallig onderhoud. Hierdoor is een groot deel van de taakstelling op ICT niet realistisch gebleken. Verder valt op dat er een behoorlijk aantal (kader)correcties nodig is geweest om tot de juiste budgetten te komen. Dit aantal bedraagt bijna 30. Om tot een vergelijking tussen bedrijfsplan en huidige begroting te komen, zijn diverse bewerkingsslagen nodig. De Connectie blijft echter wel -grosso modo- binnen de bijgestelde financiële kaders. Afwijkingen hebben zich verder voorgedaan door besluitvorming na de start van De Connectie. Met name de besluitvorming over het financiële systeem heeft hierbij financiële impact gehad. Vele respondenten benoemen als hoofdoorzaak van de financiële afwijkingen ten opzichte van het bedrijfsplan de snelle, gehaaste start op 1 juli 2017. Gevolg hiervan was onder meer dat er geen nulmetingen hebben plaatsgevonden qua ingebrachte budgetten versus feitelijk uitgegeven bedragen (‘due diligence’), qua kwaliteit van dienstverlening en dergelijke.
54
62474 – Openbaar
Bij de start was er daardoor onvoldoende duidelijkheid over de stand van zaken met betrekking tot ICT, over de gewenste inhoud en kwaliteit van dienstverlening, over de exacte knip in het takenpakket en over de feitelijk benodigde budgetten. Het gevolg hiervan is dat er in de eerste jaren op diverse onderdelen bijstellingen hebben plaatsgevonden. Om vanaf 2019 toch binnen het gestelde financiële kader te blijven, heeft het bestuur van De Connectie een aantal bijsturingsmaatregelen getroffen. Het gaan dan met name om bezuinigingen op ICT, managementondersteuning, inkoop en aanbesteding, facilitaire zaken en belastingen. Vanuit financieel oogpunt zijn dit succesvolle bijsturingsmaatregelen. Wel plaatsen wij hierbij de kanttekening dat enkele maatregelen wel direct effect hebben op twee andere ‘K’s’ uit de doelstellingen. Het gaat dan om het niet invullen van de vacature kwaliteitsmedewerker belastingen en inkoop en aanbesteding. Daarnaast wordt de besparing op managementsupport (7 fte in totaal) door de gemeenten ook ervaren als kwaliteitsverlies. Hiermee is de beeldvorming van De Connectie minder positief geworden, waardoor het draagvlak bij de gemeenten verminderde.
In het bedrijfsplan is het volgende opgenomen: ‘De Connectie staat ervoor om zo snel mogelijk de processen en systemen te standaardiseren en te harmoniseren om in 2020 op een kostenniveau uit te komen dat tenminste 4% lager ligt’ en ‘De belangrijkste voorwaarde voor het financiële succes van De Connectie is het harmoniseren van processen, het standaardiseren van de werkwijze en verregaande digitalisering’. Hoever is men met het harmoniseren van processen, standaardiseren van werkwijzen en digitalisering om financieel succes te behalen? De nu volgende tabel geeft inzicht in de stand van zaken qua harmonisatie en standaardisatie.
Team/ taak
Status harmonisatie systeem/ inrichting/ processen
Financiële administratie
Per 1 januari 2020 is er één financieel systeem.
Belastingen
Het taxatiesysteem is begin 2019 aanbesteed. Daarna is het ingericht en heeft ook 2019 de herwaardering in het geharmoniseerde systeem plaatsgevonden. De aanbesteding van de belastingapplicatie was vertraagd. De geplande implementatie vindt medio 2020 plaats.80
Inkoop en aanbesteden
Renkum en Rheden liften mee met de systematiek van de gemeente Arnhem (zo blijkt uit de gesprekken). Bovendien is het een adviesdienst, met beperkte afhankelijkheid van systemen. Er zijn gezamenlijke aanbestedingen gedaan, dat levert ook besparingen op.
DIV
Alle drie de gemeenten hebben hetzelfde zaaksysteem, maar met een andere inrichting waardoor het werkt als drie afzonderlijke zaaksystemen. De huidige leverancier van het zaaksysteem heeft besloten om het systeem uit te faseren. Dit biedt de mogelijk om op termijn gezamenlijk te gaan aanbesteden en de processen meer op elkaar af te gaan stemmen. Er is een project gestart voor aanbesteding van een gezamenlijke scanstraat.
Facilitaire zaken/ Servicedesk/ Bodes
Eén facilitair managementinformatiesysteem (Topdesk) per 1 maart 2018
Personeels-/ salarisadministratie
Eén E-HRM-systeem per 1 januari 2017.
Secretariaat
N.v.t.
80
Daarnaast bleek uit de gesprekken dat er verschillende beelden zijn over de mate en consequenties van harmonisatie. Een voorbeeld wat werd genoemd is de WNRA: er zijn verschillende brieven per gemeente, wat leidt tot extra werk bij De Connectie.
Bron: 1e bestuursrapportage 2019.
55
62474 – Openbaar
Team/ taak
Status harmonisatie systeem/ inrichting/ processen
Basisregistraties
Er zijn nu nog drie verschillende (ingerichte) applicaties. Alleen de BAG applicatie is recent geharmoniseerd vanwege de vereisten voor BAG 2.0. Er is wel een plan van aanpak voor de verdere harmonisatie van de software en de doorontwikkeling van het stelselbeheer (bron: 2e bestuursrapportage 2019). In 2020 wordt besloten over dit plan van aanpak. Basisregistraties is overigens pas in 2018 overgekomen.
Informatie- en communicatietechnologie (ICT)
Opslag van data en verwerking van e-mail zijn gecentraliseerd en geconsolideerd. Alle medewerkers van De Connectie werken in één nieuwe digitale werkplek omgeving. Deze werkplek is de nieuwe doelomgeving (genaamd ‘GEMICT’) voor de drie gemeenten. Het samenvoegen van de verschillende omgevingen tot één gezamenlijke omgeving is onderdeel van het programma 2!Connect. Centralisatie en consolidatie van applicaties die binnen het domein van De Connectie vallen is gestart. Enkele systemen zijn inmiddels gecentraliseerd (bijvoorbeeld het hierboven reeds genoemde financieel systeem) en voor de andere systemen is een traject opgestart. Centralisatie en consolidatie voor de business applicaties van de gemeenten heeft nog niet plaatsgevonden. Het RCIOO komt hiervoor met een richtlijn.
Uit deze tabel kunnen we de conclusie trekken dat -op het zaaksysteem na- de huidige planning is dat in 2021 alle systemen geharmoniseerd zijn. Daarmee zijn overigens nog niet alle onderliggende processen en werkwijzen geharmoniseerd. In de gesprekken met medewerkers (‘Mentimetersessies’) en interviews met functionarissen van zowel De Connectie als gemeenten blijkt dat er op veel plaatsen nog veel ‘couleur locale’ aanwezig is die zorgt voor minder efficiëntie bij De Connectie. Een voorbeeld is het niet geharmoniseerd invoeren van de WNRA. Het in stand houden van afwijkende lokale regels en werkwijzen maakt de dienstverlening door De Connectie duurder, waardoor potentiële besparingen niet volledig gerealiseerd worden. Uit de gesprekken blijkt dat er bij gemeentelijke respondenten ook niet altijd draagvlak of begrip is voor harmonisatie en standaardisatie. Vaak wordt dit gevoeld als een verlies van autonomie en wordt de meerwaarde niet gezien. Bijzondere aandacht vragen we voor de harmonisatie van het zaaksysteem. Momenteel wordt bij de drie gemeenten gewerkt met hetzelfde softwarepakket, dat echter op drie verschillende manieren is ingericht. Vervanging van een zaaksysteem heeft grote impact op de bedrijfsvoering van gemeenten. Er wordt gewerkt aan een nieuwe visie op zaakgericht werken. Er lopen harmonisatie trajecten voor de ICT-componenten intranet en scanstraat.
Het is een complex verandertraject waarbij het de vraag is of de geplande harmonisatie al in 2020 gerealiseerd kan worden. Dit legt een extra druk op het realiseren van de financiële doelstellingen bij DIV in 2021.
In hoeverre hebben de gemeenten inzicht en sturingsmogelijkheden gehad op het kostenniveau van de verschillende producten en diensten? Wij hebben de bestuursrapportages bestudeerd. Onze conclusie is dat deze transparant zijn, wat het voor de bestuurders mogelijk maakt om te sturen op het kostenniveau. Op eigenaarsniveau is daarmee voldoende mogelijkheid om te sturen op de financiële resultaten van De Connectie. Vanuit de (ambtelijke) opdrachtgeversrollen zijn deze sturingsmogelijkheden beperkter. Hoofdoorzaak is het ontbreken van een adequate producten-en dienstencatalogus (PDC) met kostprijzen per dienst. Voorzien is dat dit in 2020 ontwikkeld wordt. Hiermee wordt ook beïnvloeding van de kosten van individuele producten beter mogelijk.
Indien blijkt dat de doelstellingen niet behaald zijn/worden: wat is daar de reden voor en welke verbeterpunten ziet u? De bijgestelde doelstellingen worden gehaald door De Connectie. De oorspronkelijke doelstellingen zijn echter niet gerealiseerd. Achteraf kan vastgesteld worden dat deze doelen ook niet realistisch waren, mede gezien de snelle start van De Connectie en de stand van zaken van de ICT bij overdracht. Maatregelen om binnen het
62474 – Openbaar
56
financiële kader te blijven, hebben een negatief effect op de andere doelstellingen gehad. Bij de K van Kwaliteit, in de volgende paragraaf, gaan wij daar verder op in. Mogelijke verbeterpunten hebben wij in het hoofdstuk met de aanbevelingen opgenomen.
5.3 Kwaliteit 5.3.1 Doelstelling bedrijfsplan In het Bedrijfsplan staat ten aanzien van het kwaliteitsdoel het volgende geschreven. Waar mogelijk is er bij de start van De Connectie al sprake van een geharmoniseerd aanbod van producten en diensten. In alle andere gevallen levert De Connectie op 1 juli 2017 vooralsnog hetzelfde als daags ervoor, om van daaruit naar het gewenste (geharmoniseerde) aanbod toe te werken. Hetzelfde geldt voor de kwaliteit van de geboden producten en diensten: bij de start harmoniseren waar mogelijk en anders daarnaartoe werken. In dat laatste geval gelden tot die tijd de bestaande kwaliteitsniveaus per gemeente. Met de gemeenten is afgesproken dat zij vlak voor de start van De Connectie op 1 juli 2017, een nulmeting doen om de kwaliteit te bepalen van de dienstverlening die overgaat naar De Connectie. De Connectie doet een vervolgmeting na één jaar. Het streven is om op termijn op elk terrein de kwaliteit van de beste gemeente als norm te hanteren. Ten aanzien van het kwaliteitsdoel is van belang op te merken dat een exacte definitie van het begrip ‘kwaliteit’ ontbreekt in het bedrijfsplan. Een kwaliteits-nulmeting had inzicht kunnen verschaffen in de definitie van dit begrip.
Uit het onderzoek blijkt dat de voorgenomen nulmeting bij de drie gemeenten vóór de start (voor het in te brengen takenpakket) en ook de voorgenomen vervolgmeting niet81 zijn verricht, met name vanwege een gehaaste start van De Connectie medio 2017. Het feit dat geen brede nulmeting is uitgevoerd heeft de volgende consequenties: •
Het is onduidelijk wat precies is/wordt beoogd met dit doel.
•
Het is niet bekend wat het kwaliteitsniveau van producten en diensten bij de start was en ook niet wat het niveau na één jaar was. Hierdoor mist een ijkpunt waartegen de progressie op kwaliteitsgebied kan worden afgezet.
•
Daarnaast is niet bekend welke gemeente de beste kwaliteit had op een bepaald terrein.
We merken hierbij op dat de gemeente Rheden wel een belevingsonderzoek over de kwaliteit van de dienstverlening heeft uitgevoerd. Er is hierbij sprake van twee metingen: •
De eerste meting, de 0-meting, is in juni 2017 uitgevoerd. Hierbij is de dienstverlening van vóór de overgang gemeten.
•
In juni en juli 2018 heeft de 1-meting plaatsgevonden waarbij de dienstverlening van na de overgang (dus van De Connectie) is gemeten.
Beide onderzoeken zijn uitgevoerd door Moventem. Het algemene rapportcijfer voor de kwaliteit van dienstverlening is hierin gedaald van de 0-meting naar 1-meting. Verder is in de eerste helft van 2016 een nulmeting voor GemICT uitgevoerd. 82
Alleen bij de gemeente Rheden is een onderzoek gedaan naar de beleving van de kwaliteit van de dienstverlening van bedrijfsvoering (na de start van De Connectie). 82 Na een voorbereidende fase op 1 maart 2016 was de voorloper van De Connectie, IGUO, van start gegaan met het 'inbrengen' van GemICT. GemICT liep hiermee voor op de andere in te brengen taken. Aan Onderzoek & Statistiek (O&S) is destijds 81
62474 – Openbaar
57
Het kwaliteitsdoel is in 2017 en 2018 niet uitgewerkt in prestatie-indicatoren en bijbehorende normen. In de producten- en dienstencatalogus83 (PDC) van mei 2019 staat beschreven wat De Connectie is, wat De Connectie levert en welke afspraken daarbij gelden. Deze PDC bevat van alle producten/diensten Kritische Prestatie Indicator(en) (KPI’s) c.q. kwaliteitsnormen. Bijlage 6.6 geeft hiervan een overzicht. Aandachtspunt is dat een verbinding van deze KPI’s met de vier organisatiedoelen op een hoger abstractieniveau ontbreekt. Verder zijn deze KPI’s niet altijd SMART geformuleerd.
5.3.2 Feitelijke ontwikkeling In de jaarstukken wordt gerapporteerd over de voortgang inzake het realiseren van de doelen. In de jaarrekening 2017 staat het volgende ten aanzien van het realiseren van het kwaliteitsdoel: Het belangrijkste doel bij de start van De Connectie was onverstoorde dienstverlening voor de klant; op 1 juli 2017 startte De Connectie met de dienstverlening aan de gemeenten Arnhem, Renkum en Rheden ‘as is’; De Connectie voerde in 2017 de bedrijfsvoeringstaken op dezelfde manier uit zoals Arnhem, Renkum en Rheden dat vóór 1 juli 2017 deden. Klanten en medewerkers wisten daardoor bij de start van De Connectie wat ze konden verwachten, respectievelijk wat ze moesten doen. Hierdoor is nauwelijks sprake geweest van een verstoring in de dienstverlening. In de jaarrekening 2018 is het resultaat als volgt beschreven: Bij de start van De Connectie zou duidelijk zijn welke producten en diensten over zouden gaan. Afgesproken is dat het aanbod van producten en diensten hetzelfde is als daags voor 1 juli 2017. Hetzelfde gold voor de kwaliteit. Met de gemeenten is destijds afgesproken om een nulmeting te doen naar de kwaliteit van de dienstverlening die over zou gaan naar De Connectie. Er is geen nulmeting vanuit de gemeenten geweest, noch is er een inventarisatie geweest van welke producten en diensten overgebracht zijn en in welke (onderhouds-)staat die verkeerden.
Hierdoor is niet objectief vast te stellen of de kwaliteit van de dienstverlening verbetert. Wel is duidelijk dat de onduidelijkheid over de dienstverlening de klantbeleving negatief beïnvloedt. Het is belangrijk om snel meer inzicht te krijgen wat de staat van de dienstverlening van De Connectie is. Wat is hetgeen we overgedragen hebben gekregen, wat is een reëel ontwikkelperspectief, wat kan de klant van ons verwachten; nu en in de toekomst. Zolang we als De Connectie niet precies weten waar we staan, kunnen we ook niet exact bepalen wat nodig is om te voldoen aan de bestuurlijke opdracht.
5.3.3 Ervaringen van belanghouders Een belangrijk onderdeel van kwaliteit is ‘kwaliteit van dienstverlening’. Om inzicht te krijgen in de feitelijke beleving van de kwaliteit van de dienstverlening van De Connectie, zijn zogenaamde Mentimeter sessies84 georganiseerd met medewerkers van elk van de drie gemeenten. Deze medewerkers waren afkomstig uit verschillende onderdelen van elke organisatie, met als doel zo een representatief beeld te verkrijgen hoe in de verschillende onderdelen van elke gemeente de dienstverlening van De Connectie beleefd wordt. Per taakgebied/ onderdeel van De Connectie werd in de eerste plaats gevraagd naar de frequentie van het contact: elke dag/ elke week/ elke maand/ elke jaar/ zelden of nooit.
gevraagd een objectieve 0-meting te doen, zodat de startsituatie van de dienstverlening op het gebeid van ICT voor elke gemeente afzonderlijk bekend was. In het kader van dit onderzoek zijn door O&S 7 personen geïnterviewd; in elke gemeente twee interviews. 83 Versie 20 mei 2019, op 4 juni 2019 door het Opdrachtgeversoverleg (OGO) vastgesteld. 84 Hierbij werd gebruik gemaakt van de zogenaamde Mentimeter tool.
58
62474 – Openbaar
Vervolgens werden de medewerkers van de gemeenten bevraagd welke waardering zij geven aan de kwaliteit van dienstverlening van de verschillende teams van De Connectie, op de volgende aspecten: •
De inhoudelijke kwaliteit van het aanbod. Hiermee bedoelen we vakkennis, bruikbare en juiste informatie, actief meedenken, continuïteit van dienstverlening (bijvoorbeeld ICT).
•
Hoe de dienstverlening wordt aangeboden. Hiermee bedoelen we tijdig, conform afspraak, klantvriendelijk, voldoende bereikbaarheid medewerkers De Connectie.
•
De manier van aanvragen (bijvoorbeeld via Topdesk).
De antwoorden konden gegeven worden op een schaal van 1 tot 10 óf ‘geen zicht op’. In deze paragraaf presenteren wij de resultaten van deze Mentimeter sessies. De separate PDF bijlage bevat de gedetailleerde resultaten; in bijlage 6.10 lichten wij deze PDF bijlage toe. Een algemene conclusie van de resultaten is dat de ervaringen per afdeling (team) van De Connectie flink verschillen. In enkele gevallen verschillen de ervaringen ook tussen de gemeenten. In de tabel hieronder zijn de kwantitatieve uitkomsten zichtbaar. In de laatste kolom is tevens een gemiddelde opgenomen van de drie aspecten per afdeling, uitgesplitst naar de drie gemeenten. Belangrijk om hierbij in het achterhoofd te houden dat slechts een selectie van de medewerkers aanwezig was bij deze Mentimeter sessies en dat niet alle aanwezigen alle aspecten konden scoren, omdat ze hier ‘geen zicht op’ hebben. Hierdoor zijn sommige aspecten door niemand of slechts door enkelen van een gemeente gescoord (beoordeeld).
De inhoudelijke kwaliteit van het aanbod
Totaal: Hoe de Waardering dienstverlening voor de wordt De manier van kwaliteit van aangeboden aanvragen dienstverlening
Gemiddelde Aantal cijfer 4,8 4
Onderdeel
Gemeente
Aantal
Financiële administratie
Arnhem
5
Renkum
8
6,0
8
Rheden
17
4,4
18
Gemiddeld Belastingen
4
Gemiddelde cijfer 5,8
4,3
7
5,7
5,3
4,4
16
4,2
4,3
5,1
Arnhem
Aantal
4,8
Gemiddelde cijfer 5,4
5,2
5,0
2
5,0
1
8,0
6,5
Renkum
3
4,3
3
4,0
3
4,3
4,2
Rheden
2
7,5
3
7,3
1
8,0
7,6
Gemiddeld Inkoop en Aanbesteden
Gemiddelde cijfer 5,8
5,9
5,4
6,8
6,0
Arnhem
9
7,1
9
7,0
9
7,3
7,1
Renkum
3
8,3
2
8,5
2
8,5
8,4
Rheden
9
6,3
9
6,1
9
5,8
6,1
Gemiddeld
7,3
7,2
7,2
7,2
Dienst Arnhem Informatievoorziening (DIV) Renkum
4
6,5
4
6,8
4
7,0
6,8
7
6,3
7
6,6
8
6,1
6,3
Rheden
21
6,6
21
6,5
21
6,7
6,6
Gemiddeld Facilitaire zaken / Servicedesk / Bodes
6,5
6,6
6,6
6,6
Arnhem
12
6,6
12
6,5
12
6,6
6,6
Renkum
9
5,4
9
5,1
9
5,4
5,3
59
62474 – Openbaar
De inhoudelijke kwaliteit van het aanbod Onderdeel
Gemeente Rheden
Aantal 23
Gemiddelde Aantal cijfer 3,2 23
Gemiddeld Personeels-/ salarisadministratie
23
Gemiddelde cijfer 2,9
4,9
Gemiddelde cijfer 3,1
5,0
5,0
10
7,5
10
7,4
10
7,5
7,5
Renkum
9
6,4
8
4,8
9
5,9
5,7
Rheden
18
4,9
16
5,4
16
5,5
5,3
6,3
5,8
6,3
6,1
Arnhem
12
6,2
10
5,9
8
5,5
5,9
Renkum
7
6,1
7
5,3
7
5,0
5,5
Rheden
18
6,4
18
6,4
18
6,3
6,4
6,3
5,9
5,6
5,9
Arnhem
1
1,0
1
8,0
1
7,0
5,3
Renkum
3
4,7
4
4,3
3
3,7
4,2
Rheden
6
6,8
6
6,0
6
6,0
6,3
Gemiddeld Informatie- en communicatietechnologie (ICT)
Aantal
Arnhem
Gemiddeld Basisregistraties
Gemiddelde cijfer 3,1
5,1
Gemiddeld Secretariaat
Totaal: Hoe de Waardering dienstverlening voor de wordt De manier van kwaliteit van aangeboden aanvragen dienstverlening
4,2
6,1
5,6
5,3
Arnhem
12
4,4
12
5,8
12
4,8
5,0
Renkum
10
3,9
10
2,8
10
3,5
3,4
Rheden
21
2,6
22
2,4
21
2,4
2,5
Gemiddeld
3,6
3,7
3,6
3,6
In de Mentimeter sessies zijn wij met de medewerkers in gesprek gegaan over de resultaten van de beantwoording, om zo een verdieping op de kwantitatieve resultaten te krijgen. Hieronder is een korte toelichting opgenomen over de kwaliteit van dienstverlening per afdeling van De Connectie.
Financiële administratie Gemiddeld genomen zijn medewerkers van de drie gemeenten ontevreden over de kwaliteit van dienstverlening van de afdeling financiële administratie. Op alle drie de aspecten scoort de afdeling financiële administratie namelijk onvoldoende. Tijdens de drie bijeenkomsten is een aantal keren genoemd dat er geregeld facturen terug komen bij de gemeente c.q. niet afgehandeld worden. Regelmatig gebeurt dit pas na een lange tijd (variërend van een maand tot 6 maanden), omdat men bij De Connectie niet weet wat ze er mee moeten doen. Bij de gemeenten is niet bekend wat de gemiddelde betaaltermijn is van de facturen. Een andere opmerking betreft het aantal budgethouders. Dit is enorm teruggebracht in de afgelopen periode, wat tot onvrede heeft geleid bij klanten. De bereikbaarheid van de financiële administratie laat daarnaast ook te wensen over.
Belastingen De afdeling Belastingen scoort een magere voldoende voor de kwaliteit van dienstverlening. Hierbij moet allereerst wel opgemerkt worden dat van de medewerkers uit de gemeente Arnhem, Renkum en Rheden een zeer beperkt aantal medewerkers (respectievelijk gemiddeld twee, drie en twee medewerkers) een beeld hebben bij de
62474 – Openbaar
60
kwaliteit van dienstverlening van de afdeling Belastingen. Ten tweede worden er bij de drie gemeenten verschillende applicaties gebruikt; het gebruikersgemak verschilt hierbij per applicatie.
Inkoop en aanbesteden Over de afdeling Inkoop en Aanbesteden zijn de medewerkers van de drie gemeenten gemiddeld gesproken het meest tevreden. Door medewerkers van de gemeente Arnhem en Renkum is aangegeven dat de medewerkers van deze afdeling goed zichtbaar zijn, proactief en makkelijk te bereiken. De medewerkers van de gemeente Rheden delen dezelfde mening, maar geven wel aan dat de dienstverlening af en toe traag is.
Dienst Informatievoorziening (DIV) De kwaliteit van dienstverlening van de afdeling Dienst Informatievoorziening krijgt een voldoende van de medewerkers van de drie gemeenten. Wel wordt aangegeven dat het zaaksysteem GreenValley (wat bij alle drie de gemeenten in gebruik is, maar verschillend is ingericht) niet het meest prettige systeem is om mee te werken. 85 Daarnaast kan alleen een medewerker van de afdeling DIV een dossier aanmaken, hierna kan de gemeente er pas mee aan de slag. Dit werkt vertragend.
Facilitaire zaken / Servicedesk / Bodes De afdeling Facilitaire zaken / Servicedesk / Bodes scoort heel verschillend bij de drie gemeenten: •
De gemeente Arnhem is redelijk tevreden, voornamelijk over facilitaire zaken. De Servicedesk daarentegen niet: ze zijn vaak niet goed bereikbaar, hebben lange wachttijden en het lijkt alsof een deel van de Servicedesk niet goed genoeg is opgeleid om de vragen te beantwoorden.
•
De gemeente Renkum ervaart dat de dienstverlening is verbeterd ten opzichte van de situatie van voor De Connectie. Het gaat veel sneller dan voorheen, alles wordt netjes gedaan en er is altijd iemand aanwezig. Wel is men bij de gemeente Renkum minder tevreden over de inkoop (van facilitaire zaken). Niet alles wordt op tijd geleverd en vaak pas besteld als het al op is.
•
De gemeente Rheden ervaart een verslechtering van de dienstverlening. Facilitaire zaken zit op afstand en kan niet meer de standaard leveren aan de gemeente zoals voor de start van De Connectie. Medewerkers gaven aan dat dit mogelijk komt door de gehaaste (en daardoor rommelige) start; er zijn toen geen goede afspraken gemaakt. Van de Servicedesk is er altijd iemand aanwezig op locatie, dit vindt men prettig. De wachttijden voor het telefonisch beantwoorden van vragen en reactietijd op tickets via Topdesk vindt men echter te lang.
Personeels-/salarisadministratie (PSA) De kwaliteit van dienstverlening van de afdeling Personeels- en salarisadministratie scoort bij de gemeente Renkum en Rheden een magere voldoende. Medewerkers ervaren deze afdeling als reactief. Er zijn moeilijke procedures om iets gedaan te krijgen en de kwaliteit die wordt geleverd is heel verschillend. Bij de gemeente Arnhem zijn medewerkers meer tevreden: PSA is makkelijk te bereiken, PSA medewerkers hebben een goede instelling en het Youforce systeem werkt goed (waardoor er weinig contact nodig is).
Secretariaat De afdeling Secretariaat scoort een krappe voldoende bij de drie gemeenten. Alle drie de gemeenten hebben het idee dat de taken die het secretariaat voor de gemeenten mag uitvoeren steeds verder wordt ingeperkt. Alle drie de gemeenten hebben ook het gevoel dat er onderbezetting bij deze afdeling is, waardoor niet de kwaliteit
85
Er loopt momenteel een traject om te komen tot een nieuw zaaksysteem. Zie de paragraaf over Kosten.
62474 – Openbaar
61
geleverd kan worden die gewenst is. Het totaal aantal fte bij deze afdeling lijkt over de hele linie gekrompen te zijn. Als een secretaresse bijvoorbeeld afscheid neemt, of ziek is, wordt deze niet altijd vervangen.
Basisregistraties De afdeling Basisregistraties scoort net geen voldoende voor de kwaliteit van dienstverlening. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat van de medewerkers uit de gemeente Arnhem, Renkum en Rheden een zeer beperkt aantal medewerkers -respectievelijk gemiddeld één, drie en zes medewerkers- een beeld hebben bij de kwaliteit van dienstverlening van de afdeling Basisregistraties.
Informatie- en communicatietechnologie (ICT) De kwaliteit van dienstverlening van de afdeling Informatie- en communicatietechnologie (ICT) scoort het laagst van alle afdelingen, volgens de medewerkers van de drie gemeenten. De communicatie van deze afdeling naar de gemeenten wordt als zeer slecht ervaren. Na het sturen van een mail ontvang je vaak geen reactie of alleen dat het ‘gereed’ is. Na intensief bellen lukt het vaak pas om wat gedaan te krijgen. Dit kan soms een half jaar duren. Ook is er geen communicatie bij het uitrollen van bijvoorbeeld een applicatie, waardoor koppelingen van de één op de andere dag niet meer werken. Daarbij is er veel in- en uitstroom van medewerkers bij de afdeling waardoor het lijkt alsof kennis niet goed wordt overgedragen. De kwaliteit van de apparatuur waar de gemeenten mee moet werken loopt ook achter.
5.3.4 Beantwoording onderzoeksvragen kwaliteit In deze paragraaf beantwoorden wij de onderzoeksvragen wat betreft kwaliteit.
Kan een representatief beeld worden geschetst van de kwaliteit van de dienstverlening door De Connectie, op basis van vooraf - in de PDC - gestelde kwaliteitseisen? De in de PDC gestelde kwaliteitseisen zijn medio vorig jaar vastgesteld. Zie bijlage 6.6. Hiervan hebben wij nog geen rapportages gezien. Los daarvan kunnen we het volgende aangeven ten aanzien van kwaliteit. Kwaliteit (van dienstverlening) kan in onze visie onderverdeeld worden in twee aspecten: •
De kwaliteit van de feitelijke (door medewerkers van de gemeenten ervaren) dienstverlening. In de vorige paragraaf zijn wij hierop ingegaan.
•
De inhoudelijke kwaliteit van het geleverde product of dienst. Het gaat dan bijvoorbeeld om de stabiliteit van de ICT-infrastructuur, de correcte berekening van salarissen en het oordeel van de Waarderingskamer over de taxaties.
Zoals hiervoor reeds opgemerkt constateren wij dat er -ook voor inhoudelijke kwaliteit- geen nulmeting is gedaan en geen monitoring plaatsvindt. Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit hebben wij wel de volgende indicaties dat deze beter wordt sinds de start van De Connectie:86 •
De robuustheid van het ICT-systeem is vergroot. Een voorbeeld is hoe met het incident rondom Citrix is omgegaan. Van diverse kanten werd De Connectie gecomplimenteerd met de professionele wijze waarop dit vraagstuk is opgepakt.
•
Voor Belastingen krijgen de gemeenten vanuit de Waarderingskamer in 2019 het oordeel ‘voldoende’ (Arnhem en Renkum) en ‘goed’ (Rheden). In 2016, het jaar vóór de start van De Connectie, was dit ‘moet op onderdelen verbeterd worden’ (Arnhem), ‘voldoende’ (Renkum) en ‘goed’ (Rheden).
Hiermee doen wij overigens geen uitspraken over de vraag of de inhoudelijke kwaliteit verbeterd is als gevolg van de vorming van De Connectie. Hierover kunnen wij namelijk geen uitspraken doen, door het ontbreken van nulmetingen bij de gemeenten vóór de start van De Connectie. 86
62474 – Openbaar
•
62
Naast het ICT-probleem van begin 2019 en de lange betaaltermijn van facturen zijn er geen grote inhoudelijke problemen naar voren gekomen in de gesprekken.
Anders gezegd zijn er geen ‘grote brokken’ gemaakt door De Connectie op het gebied van de inhoudelijke kwaliteit (in samenwerking met de gemeenten). Dat is op zich een compliment waard, gezien de lastige context waarin De Connectie moe(s)t opereren. Naast de hierna te beschrijven ongemakken in de dienstverlening hebben we dan ook diverse malen waardering gehoord voor de wijze waarop De Connectie werkt aan (verbetering van) de dienstverlening. Indien we kijken naar de kwaliteit van de feitelijke dienstverlening van een aantal afdelingen, zien we dat deze nog sterk te wensen overlaat. Vier van de negen afdelingen scoort een onvoldoende en alleen de afdeling inkoop en aanbesteden scoort hoger dan een 7 (zie vorige paragraaf met de beschrijving van de resultaten van de Mentimeter sessies). We constateren daarmee dat de kwaliteit van dienstverlening nog niet op het gewenste niveau is.
Zo ja, wat is de kwaliteit van de geleverde producten en diensten? Is deze voor elke gemeente minimaal gelijk gebleven? Doordat er geen nulmeting is gedaan, kan geen antwoord gegeven worden op de vraag of het kwaliteitsniveau voor elke gemeente gelijk gebleven is. Wel komen uit het onderzoek sterke indicaties dat voor de drie gemeenten de kwaliteit van de (feitelijke) dienstverlening gedaald is. Dit kwam bijvoorbeeld naar voren in de zogenaamde Mentimeter bijeenkomsten met de medewerkers van de drie gemeenten. Zoals hiervoor reeds vermeld scoorden in de ogen van de medewerkers vier van de negen afdelingen een onvoldoende. Daarnaast werden in de drie bijeenkomsten veel voorbeelden (casuïstiek) aangedragen van achterblijvende kwaliteit van dienstverlening door De Connectie. Hierbij was dan meer of minder begrip voor de opstartfase waarin De Connectie zich bevindt.
In het bedrijfsplan is het volgende opgenomen: ‘Het streven is om op termijn op elk terrein de kwaliteit van de beste gemeente als norm te hanteren’. Dit moet bereikt worden door te standaardiseren en te harmoniseren. Hoever is men met het standaardiseren en harmoniseren van processen in het licht van kwaliteit? Bij het onderdeel Kosten hebben wij reeds een overzicht gepresenteerd van de mate waarin geharmoniseerd en gestandaardiseerd is. Op de vraag of op elk terrein de kwaliteit van de beste gemeente als norm gehanteerd is, kan geen antwoord gegeven worden, omdat: •