Rapportage evaluatie De Connectie.pdf

Harmonisatie van bedrijfsvoeringssystemen wordt in 2021 gerealiseerd Uit de voorgaande tabel kunnen we de conclusie trekken dat -op het zaaksysteem na- de huidige planning is dat in 2021 veel van de (bedrijfsvoerings)systemen geharmoniseerd zijn. Daarmee zijn overigens nog niet alle onderliggende processen en werkwijzen geharmoniseerd. Het traject om de bedrijfsvoeringssystemen te harmoniseren38 met de onderliggende werkprocessen is dus nog in volle gang. Dit had (en heeft) tot gevolg dat de overgekomen medewerkers de eigen werkwijze vanuit de gemeente (waar ze vandaan kwamen) grotendeels (nog) voortzetten. Dit terwijl de taakstelling om het kostendoel c.q. de taakstelling te realiseren wel gelijk vanaf de start ging lopen. 39 Dit zette druk op de medewerkers van De Connectie. In de gesprekken met medewerkers (via zogenaamde ‘Mentimetersessies’) en interviews met functionarissen van zowel De Connectie als gemeenten blijkt dat er op veel plaatsen nog veel ‘couleur locale’ aanwezig is die zorgt voor minder efficiëntie bij De Connectie.

Vertraging in harmonisatie zaaksysteem Een belangrijk systeem wat nog niet geharmoniseerd is, is het zaaksysteem. De licenties van deze systemen zijn in eigendom bij de gemeenten. De gemeenten maken wel gebruik van hetzelfde zaaksysteem, maar hebben deze

Een belangrijke vertragende factor hierbij waren de aanbestedingsprocedures. Hierbij moet opgemerkt worden dat circa € 500.000 van het (incidentele) transitiebudget beschikbaar was voor de harmonisatie-opgave. Bron: bedrijfsplan, pagina 27. 38 39

24

62474 – Openbaar

verschillend ingericht. Dit betekent voor de DIV-medewerkers extra werk. Het komen tot één zaaksysteem is echter een grote opgave die waarschijnlijk niet in één jaar af te ronden valt (zo blijkt uit de gesprekken).

Harmonisatie van systemen voor het primair proces blijkt complex Een belangrijke kans qua harmonisatie en standaardisatie is het harmoniseren van de applicaties in het primair proces van de gemeenten. Naarmate deze systemen meer geharmoniseerd worden, wordt het informatiemanagement en het IT-beheer eenvoudiger. Er zijn echter diverse uitdagingen om dit te realiseren, zo komt uit het onderzoek naar voren. We noemen: •

Eén van de gemeenten is primair een Pink-gebruiker (Rheden), terwijl de andere twee Centric hebben.

•

Er is geen gezamenlijke ICT-strategie bij de drie opdrachtgevende gemeenten, met een gelijke afweging van de belangen van innovatie, kostenefficiëntie en maatwerk. De keuzes die de gemeenten gemaakt hebben om taken zelf uit te voeren versus uit te besteden zijn

•

verschillend40.

Acht verbeterpaden Om de prestaties van De Connectie te verbeteren zijn begin 2019 acht verbeterpaden gedefinieerd. Deze staan weergegeven in de nu volgende tabel. Deze verbeterpaden vloeien voort uit de nulmeting ICT van Arlande en het onderzoek van PwC naar de Informatievoorzieningsketen. Dit maakt dat de verbeterpaden een focus hebben op het versterken van de informatievoorzieningsketen (waaronder de ICT-dienstverlening).

Categorie

Verbeterpad

Organisatie, gemeenten, OGO en De Connectie breed

9. Herijking doelstelling De Connectie 10. Governance 11. ICT-dienstverlening

Medewerkers, gemeenten, OGO en De Connectie breed

12. Mensen/medewerkers; Cultuur, samenwerking, klantgerichtheid en professionaliteit

Voornamelijk De Connectie intern gericht, hoewel elk proces meer of minder sterke raakvlakken heeft met de gebruikersorganisatie(s)

13. 14. 15. 16.

ICT-processen (de procesbasis op orde) ICT-achterstallig onderhoud (de infrastructurele basis op orde) ICT-consolidatie 8.1 Harmonisatie applicaties binnen De Connectie (verantwoordelijkheid De Connectie)

Gemeenten

9.

8.2 Harmonisatie applicaties bij gemeenten (verantwoordelijkheid afzonderlijke gemeenten) en in gezamenlijkheid (verantwoordelijkheid OGO)

Naast voorgenoemde acht programmatische verbeterpaden zijn een tweetal thema’s benoemd die in alle acht verbeterpaden een plek krijgen: • •

Informatie- en ICT-beveiligingsaspecten. ICT-continuïteit.

Na deze analyse van de context presenteren wij in de volgende paragrafen onze hoofdconclusies per ‘K’.

2.4 Conclusie Kosten Deze paragraaf bevat onze conclusie ten aanzien van de stand van zaken wat betreft de ten doel gestelde besparingen (bezuinigingen/taakstellingen). In het bedrijfsplan staat het doel inzake Kosten als volgt beschreven.

40

Renkum en Arnhem hebben bijvoorbeeld taken belegd bij de ODRA.

62474 – Openbaar

25

De inbreng van de drie gemeenten is voor het startjaar 2017 in totaal bijna € 35,9 miljoen De Connectie staat ervoor om zo snel mogelijk de processen en systemen te standaardiseren en te harmoniseren om in 2020 op een kostenniveau uit te komen dat tenminste 4% lager ligt. De belangrijkste voorwaarde voor het financiële succes van De Connectie is het harmoniseren van processen, het standaardiseren van werkwijzen en verregaande digitalisering. In tabel 7.5 is in beeld gebracht dat de begroting van De Connectie in 2019, 4,45% lager en in 2020, 8,54% is. Daarmee is de doelstelling om een besparing van tenminste 4% te realiseren in beeld. In aanvulling op deze doelstelling moet De Connectie in 2020 ook het transitiebudget van € 4,4 miljoen hebben terugverdiend. De Connectie kreeg daarmee in het bedrijfsplan drie financiële (sub-)doelstellingen mee: •

In 2020 een kostenniveau (= taakstelling) realiseren dat tenminste 4% lager ligt.

•

In 2020 8,54% lagere kosten ten opzichte van de startbegroting. In de begroting is echter gerekend met een besparingsbedrag van € 4,067 miljoen in 2020. Ten opzichte van de inbreng van gemeenten (€ 5,9 miljoen) is dit feitelijk een percentage van 11,3 %.

•

Het terugbetalen van het transitiebudget van € 4,4 miljoen.

Bij het analyseren van de mate waarin de financiële taakstellingen zijn gerealiseerd, hebben we rekening gehouden met het feit dat na de start van De Connectie er circa dertig mutaties zijn geweest op het oorspronkelijke budget. Deze mutaties waren het gevolg van: •

Zogenaamde kadercorrecties. De snelle, gehaaste start per 1 juli 2017 had onder meer tot gevolg dat er geen nulmetingen hebben plaatsgevonden qua ingebrachte budgetten versus feitelijk uitgegeven bedragen (‘due diligence’), qua kwaliteit van dienstverlening en dergelijke. Bij de start was er daardoor onvoldoende duidelijkheid over de stand van zaken met betrekking tot ICT, over de gewenste inhoud en kwaliteit van dienstverlening, over de exacte knip in het takenpakket en over de feitelijk benodigde budgetten. Het gevolg hiervan is dat er in de eerste jaren op diverse onderdelen bijstellingen hebben plaatsgevonden.

•

Autonome ontwikkelingen, bijvoorbeeld loon- en prijsontwikkelingen.

•

Aanvullende taken en maat- en meerwerk.

Onze conclusie is dat de doelstelling uit het bedrijfsplan van 4% in de begroting van De Connectie (ruim) is gehaald, maar later dan oorspronkelijk voorzien, namelijk in 2021 in plaats van 2020. Dit betreft een taakstelling op de begroting van De Connectie ten opzichte van de kosten van de gemeenten vóór De Connectie. Tevens is het doel om het transitiebudget van € 4,4 miljoen terug te betalen gerealiseerd. De doelstelling van 11,3% taakstelling verwerken in 2021 wordt niet gerealiseerd. Dit is het gevolg van het bijstellen van de taakstellingen op ICT (€ 2,2 miljoen) en Belastingen (€ 0,5 miljoen). Achteraf stellen wij vast dat deze doelen niet realistisch waren, mede gezien de snelle start van De Connectie en de stand van zaken van ICT bij overdracht (namelijk achterstallig onderhoud). De taakstellingen zijn gebaseerd op de businesscase die door EY is opgesteld. Deze ging uit van een bandbreedte tussen 4% en 9% besparing. Bij de start is deze tweede doelstelling van 11,3% dus zelfs over de maximale bandbreedte heen geformuleerd en daarmee zeer risicovol. Bij deze conclusie dat de 4% doelstelling op de begroting van De Connectie (ruim) gerealiseerd is, hebben we een aantal nuanceringen. De beeldvorming is dat ‘er steeds geld bij moest bij De Connectie’. Beeldbepalend zijn de extra noodzakelijke investeringen die in ICT gedaan moesten worden.

Bij overdracht was echter sprake van gebreken in de ICT-organisatie (medewerkers en processen), -software, informatiemanagement,

62474 – Openbaar

26

netwerk en apparatuur. 41 Dat beeld verschilde per gemeente, omdat gemeenten het deels verschillend hadden georganiseerd. Hierdoor is een groot deel van de taakstelling op ICT niet realistisch gebleken. Om vanaf 2019 toch binnen het gestelde financiële kader te blijven, heeft het bestuur van De Connectie een aantal bijsturingsmaatregelen getroffen. Het gaan dan met name om bezuinigingen op ICT, Managementondersteuning, Inkoop en Aanbesteding, Facilitaire Zaken en Belastingen. Vanuit financieel oogpunt zijn dit succesvolle bijsturingsmaatregelen. Wel plaatsen wij hierbij de kanttekening dat enkele maatregelen direct effect hebben op andere ‘K’s’ uit de doelstellingen, met name Kwaliteit. 42 Een tweede nuancering op de realisatie van de 4% doelstelling heeft betrekking op door de gemeenten gemaakte kosten voor coördinatie en aansturing; deze zijn (door gemaakte keuzes) in de drie gemeenten aanzienlijk. Het gaat dan onder meer om de demandmanagers en het deels, in afwijking van het bedrijfsplan, in stand houden van bezetting bij de gemeenten op functies als CIO en CISO. Daarnaast wordt er door diverse gemeentelijke medewerkers tijd gestoken in de aansturing van en overleggen met De Connectie. Het gaat dan bijvoorbeeld om OGO, RCIOO en het controllersoverleg. De ‘K’ van Kosten is de enige K die concreet gedefinieerd was.

Wij concluderen dat er vooral gestuurd is op realisatie van deze K. Maatregelen om binnen het financiële kader te blijven, hadden een negatieve impact op realisatie van de andere drie ‘K’s, zo blijkt uit het onderzoek. 43 Bij de andere K’s lichten wij dit nader toe.

Beschouwing inzake Kosten: drie perspectieven Bij de beoordeling van het gerealiseerde financiële resultaat zijn volgens ons drie perspectieven van belang.

Eerste perspectief: realiseren taakstelling Het eerste is het perspectief van het kostenniveau van De Connectie. Door het vergelijkbaar maken van de ingebrachte kosten van 2017 met het huidige kostenniveau (2020/2021) kunnen we concluderen dat De Connectie een kostenbesparing heeft gerealiseerd van ruim 4%, maar niet de ambitieuze besparing van 11,3% (die in 2017 voor 2021 was beoogd). Onze beoordeling is dat de cijfers in de startbegroting te ambitieus waren. Het glas is daarmee wat ons betreft meer dan halfvol. Schematisch ziet het er als volgt uit:

We merken hierbij op dat bij Rheden de ICT-hardware was gefinancierd via een leaseconstructie. Daarom was de IT-hardware grotendeels up-to-date. 42 Het gaat dan om het niet invullen van de vacature kwaliteitsmedewerker belastingen en inkoop en aanbesteding. Daarnaast wordt de besparing op managementsupport (7 fte in totaal) door de gemeenten ook ervaren als kwaliteitsverlies. Door op deze taak te bezuinigen wordt in feite werk verschoven van De Connectie naar de gemeenten. 43 We merken hierbij op dat veel gemeenten de afgelopen jaren te maken hebben gehad met een dominantie van de financiële rationaliteit, die ingegeven wordt door de lastige financiële positie waarin veel gemeenten zich de afgelopen jaren bevonden. De gemeenschappelijke regelingen waarin gemeenten deelnemen hebben als gevolg daarvan ook te maken met strakke financiële kaders.. 41

62474 – Openbaar

27

Tweede perspectief: vergelijking met kostenniveau van de drie gemeenten (zonder samenwerking) Het tweede perspectief is het perspectief van het totale kostenniveau van de drie gemeenten samen. Het gaat dan om de beantwoording van de vraag hoe de integrale kosten (kosten De Connectie, aansturingskosten in eigen organisatie en ‘verborgen kosten’) zich verhouden tot de kosten indien de drie gemeenten de taken nog zelf zouden uitvoeren. Er is geen zekerheid over de ontwikkeling van de kosten indien de gemeenten zelf de taken nog zouden uitvoeren, maar het is aannemelijk dat in dat geval de kosten zouden zijn toegenomen. 44 Dat is in de hiernavolgende grafiek in de stippellijn weergegeven. Dit kan uiteraard per gemeente verschillen. Deze kostenontwikkeling zonder samenwerking zou -voor een zuivere vergelijking- afgezet moeten worden tegen de huidige, integrale kosten45 bij uitvoering van de taken door De Connectie. Het is dan van belang om rekening te houden met het volgende: •

De kosten voor coördinatie en aansturing zijn (door gemaakte keuzes) in de drie gemeenten aanzienlijk. Onze inschatting is dat deze circa 50% van de besparing op directe kosten beslaan. Dit wordt verklaard (veroorzaakt) door het aantal demandmanagers, de aansturing van de GR en deels, in afwijking van het bedrijfsplan, het in stand houden van bezetting bij de gemeenten op functies als CIO en CISO. Ook dit kan per gemeente verschillen.

•

Voor de vergelijking zijn ook de investeringen in kwaliteit van ICT meegenomen.

Alles bij elkaar leidt dat er toe dat de totale kosten voor gemeenten (kosten De Connectie, extra investeringen en kosten aansturing en coördinatie) als collectief licht zijn gestegen ten opzichte van de kosten in 2017. Dat is de gele lijn in de hiernavolgende grafiek.

Bijvoorbeeld vanwege investeringen in betere kwaliteit van ICT-systemen en organisatie, en loon- en prijsontwikkelingen. Daaronder verstaan wij de directe kosten, de kosten van aansturing en de kosten voor extra investeringen in ICT om op het gewenste kwaliteitsniveau te komen. 44 45

62474 – Openbaar

28

Vanuit het bredere, integrale kostenperspectief is niet exact vast te stellen wat het financiële resultaat van de overgang van taken van gemeenten naar De Connectie is. Wel kunnen we stellen dat als de taken nog in eigen beheer waren uitgevoerd het kostenniveau in 2021 voor de gemeenten als collectief hoger had gelegen (met name omdat de investeringen in ICT-apparatuur, software en de ICT-organisatie (medewerkers en processen) nodig waren geweest).

Derde perspectief: politiek-bestuurlijke beeldvorming Het derde perspectief is dat van de politiek-bestuurlijke beeldvorming. In het kader van het onderzoek hebben wij gesproken met wethouders en gemeenteraadsleden van de drie deelnemende gemeenten. De rode draad uit deze interviews is dat zij het beeld hebben dat De Connectie heeft geleid tot extra kosten. En ook dat zij zich keer op keer verrast voel(d)en door noodzakelijke extra investeringen en uitgaven. De bijstellingen van taakstellingen voelen als ‘verlies’. Terwijl het feitelijk geen nadeel betrof, maar een minder groot voordeel. Deze beeldvorming wordt versterkt door mediaberichtgeving en incidenten. Het laatst genomen besluit bepaalt het bestuurlijke en politieke oordeel het meest, daar heeft De Connectie in de beeldvorming last van. Het benadrukt het grote belang voor alle betrokkenen om regelmatig over de inhoudelijke en financiële ontwikkelingen binnen De Connectie te communiceren naar gemeenteraden en colleges.

2.5 Conclusie Kwaliteit Omdat -wat betreft de K van kwaliteit- bij de start van De Connectie geen kwaliteitseisen zijn vastgelegd of een nulmeting is uitgevoerd, kan een beoordeling van de kwaliteit(sontwikkeling) van De Connectie alleen indirect aangegeven worden, met name via inschattingen van respondenten. Ten behoeve van deze opdracht hebben wij het begrip Kwaliteit onderverdeeld in de volgende twee aspecten: •

De kwaliteit van de door medewerkers van de gemeenten ervaren dienstverlening.

•

De inhoudelijke kwaliteit van het geleverde product of dienst. Het gaat dan bijvoorbeeld om de stabiliteit van de ICT-infrastructuur, de correcte berekening van salarissen en het oordeel van de Waarderingskamer over de taxaties.

Wij werken beide aspecten van kwaliteit nu nader uit.

62474 – Openbaar

29

Kwaliteit van dienstverlening Doordat er geen brede nulmeting is gedaan, kan ook geen antwoord gegeven worden op de vraag of het kwaliteitsniveau voor elke gemeente gelijk gebleven is. Wel komen uit het onderzoek sterke indicaties dat de kwaliteit van de (feitelijke) dienstverlening gedaald is. Dit komt bijvoorbeeld naar voren in de Mentimeterbijeenkomsten met de medewerkers van de gemeenten. 46 In de eerste plaats scoren vier van de negen afdelingen in de ogen van de medewerkers een onvoldoende voor de kwaliteit van dienstverlening. Daarnaast werden in de drie bijeenkomsten veel voorbeelden (casuïstiek) aangedragen waar de achterblijvende kwaliteit van dienstverlening uit bleek. 47 Het ging dan bijvoorbeeld om ervaringen met de frontoffice en ervaringen met projecten. Dit verschilt overigens per taakgebied en per gemeente. 48

Dieperliggende oorzaken We gaan nu in op de verschillende dieperliggende oorzaken die hiervoor uit het onderzoek naar voren komen. Deze factoren beïnvloeden elkaar bovendien. We hebben deze dieperliggende oorzaken geclusterd in de volgende thema’s: •

Conflicterende doelen: verlaging van kosten (taakstellingen) versus verhoging van kwaliteit.

•

Verzakelijking ten behoeve van kostenbeheersing.

•

Competenties medewerkers.

•

Ingebrachte takenpakket.

•

Governance.

Oorzaak 1. Conflicterende doelen: verlaging van kosten (taakstellingen) versus verhoging van kwaliteit De Connectie startte met vier conflicterende doelen: taakstellingen (efficiencydoel) aan de ene kant en verbetering van kwaliteit (van dienstverlening), vermindering van kwetsbaarheid en verhoging van kansen voor medewerkers anderzijds. In de context waarin De Connectie is opgestart, zien wij dit als een onmogelijke opgave. Zoals eerder opgemerkt is er vooral gestuurd op kosten(beheersing) en niet op de andere K’s. Dit had onder meer zijn uitwerking bij de frontoffice (servicedesk), zo komt uit het onderzoek naar voren. Bij de start van De Connectie is beoogd om bij de frontoffice-medewerkers in te zetten met een generiek profiel, tegen een relatief lage schaal. De frontoffice-medewerkers konden daardoor geen inhoudelijk antwoord geven op de vragen van klanten, en zijn voor antwoorden afhankelijk van medewerkers in de backoffice, die wel over de benodigde kennis beschikken. Deze hebben echter te maken met schaarste aan tijd (vanwege de taakstellingen), waardoor het lang kan duren voordat er een antwoord komt. Klanten gaan daardoor opnieuw bellen, met de vraag waar het antwoord blijft. De wachttijden die al lang waren bij de frontoffice (soms meer dan een half uur, vanwege beperkte formatieve capaciteit) namen daardoor verder toe.

In Rheden is er wel een nulmeting en een 1-meting gedaan naar de kwaliteit van dienstverlening door Moventem. In de onderzoeken van Moventem zijn echter andere vragen gesteld over de kwaliteit van dienstverlening dan in de Mentimetersessies (2019). Indien we kijken naar de algemene rapportcijfers voor de kwaliteit van dienstverlening per afdeling, dan zien we dat deze dalen van 2017 naar 2019 voor alle afdelingen (behalve voor Belastingen). 47 Dit zorgt weer -zoals aangegeven in de paragraaf over de K van Kosten- voor extra kosten bij de gemeenten voor coördinatie en aansturing. 48 We merken hierbij op dat -zoals ook in de inleiding van de paragraaf aangegeven- er sprake is van een verschil tussen de ervaren kwaliteit van dienstverlening en de inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening. Dit onderdeel betreft de ervaren kwaliteit van dienstverlening; verderop in deze paragraaf gaan we in op de inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening. 46

62474 – Openbaar

30

Oorzaak 2. Verzakelijking ten behoeve van kostenbeheersing Ten behoeve van kostenbeheersing was het voor De Connectie belangrijk om scherp in de gaten te houden wanneer een bepaalde dienst tot het basispakket hoort, of dat het maatwerk of meerwerk is. Sinds enige tijd start De Connectie een opdracht pas als er eerst een formeel akkoord ligt (voor maatwerk of meerwerk). In het beginjaar werd namelijk gestart zonder formeel akkoord, waarbij naderhand ‘gedoe’ ontstond met de klant over facturen. 49 Een andere exponent van verzakelijking is het toepassen van het zogenaamde ‘click, call, face’-principe in de dienstverlening. De ‘click’, oftewel het als klant van De Connectie zoveel als mogelijk via de website afnemen van diensten of beantwoorden van vragen (via de zogenaamde FAQ lijst) is -zo blijkt uit de gesprekken- met name in de beginperiode nog niet goed van de grond gekomen, mede als gevolg van tijdgebrek 50 bij de verantwoordelijken voor dienstverlening. Om van de ‘face’ gebruik te kunnen maken zullen klanten voor sommige diensten (met name ICT) naar de locatie in Arnhem moeten gaan, wat klanten -met name uit Renkum en Rhedentijd kost. Gevolg is dat klanten gaan bellen, oftewel de ‘call’. Hiervoor is -zoals eerder aangegeven- beperkt formatie beschikbaar bij de frontoffice, waardoor er lange wachttijden ontstaan.

Dit wijkt af van wat de klanten van De Connectie, met name de klanten van Renkum en Rheden, gewend waren (namelijk maatwerk, nabijheid en flexibiliteit). Om de taakstelling c.q. het doel van ‘K’ van kosten te realiseren te halen is hierop veel minder ingezet door De Connectie. Dat leidt tot ontevreden klanten, met name in Renkum en Rheden. Daarbij waren de klanten c.q. de medewerkers van de drie gemeenten niet voorbereid (opgeleid) om om te gaan met de meer zakelijke dienstverlening vanuit De Connectie.

Oorzaak 3. Competenties medewerkers Uit gesprekken kwam naar voren dat medewerkers niet altijd beschikten over de benodigde competenties voor de functie. Voor de meeste medewerkers gold dat het werk complexer van aard was dan ze gewend waren in de oude gemeente, onder meer omdat er diensten verleend moesten worden aan drie gemeenten (in plaats van één). Dat maakte dat van medewerkers -ook voor medewerkers die geplaatst werden volgens het principe ‘mens volgt werk’- meer gevraagd werd (en wordt) dan voorheen in de gemeente. Zij moesten zich eerst inwerken in de nieuwe functie in een nieuwe context met een deels gewijzigd takenpakket. 51 Door de grote span of control van managers in de beginperiode hadden deze zeer beperkt tijd om medewerkers te begeleiden bij de benodigde aanpassingen en bij het inwerken. Daarnaast was er door de werkdruk in de beginjaren weinig ruimte voor scholing. Dit zorgde voor een verlaging van de kwaliteit van dienstverlening. Een hieraan gerelateerde oorzaak is dat verloop onder medewerkers leidde tot verlies aan kennis en daarmee tot verlaging van kwaliteit en continuïteit.

Oorzaak 4. Ingebrachte takenpakket Wat de ervaring van kwaliteit van de geleverde diensten verder beïnvloedt is dat er -zo hebben vele respondenten aangegeven- een paar specifieke discussies bestaan rondom het ingebrachte takenpakket. Het gaat dan met name om het bestuurssecretariaat en management support. Voor diverse respondenten (ambtelijk en bestuurlijk) is niet duidelijk wat de meerwaarde is van het inbrengen van deze taken in De Connectie.

Maatwerk is bijvoorbeeld dienstverlening op locaties anders dan de stadskantoren. Uit het onderzoek komt naar voren dat dit niet bij alle klanten (=medewerkers van de gemeenten) bekend is, wat kan leiden tot irritaties over en weer. 50 Opnieuw komt dit door de beperkte formatieve capaciteit, als gevolg van de taakstellingen. 51 Daarnaast was een neveneffect dat oude taken soms niet volledig konden worden overgenomen, waardoor er gaten in de dienstverlening ontstonden. En dat leidde weer tot discussies tussen gemeenten en De Connectie over de dienstverlening. 49

62474 – Openbaar

31

Wat als vervelend ervaren wordt is dat primair een manager bij De Connectie bepaalt wat een secretaresse wel of niet mag doen voor een bestuurder of manager van een gemeente. Deze wil dat juist zelf kunnen bepalen (zonder hierover te hoeven schakelen met het management van De Connectie).

Oorzaak 5. Governance Een laatste aandachtspunt betreft de inrichting van de governance. Aan de kant van de gemeenten gaat het dan op ambtelijk niveau om het OGO en de demandmanagers. Het is nu bij verschillende van de door ons geïnterviewde personen diffuus welke rol het OGO precies heeft, welke rol de demandmanagers en hoe OGO en demandmanagement zich tot elkaar verhouden in relatie tot De Connectie (op strategisch, tactisch en operationeel niveau). Verder komt uit het onderzoek naar voren dat het OGO en de demandmanagers vooral tactisch/operationeel bezig zijn met het ‘het blussen van brandjes’ (die vaak te maken hebben met achterblijvende kwaliteit van dienstverlening). Hierdoor blijft het meer strategisch sturen op wat van De Connectie qua dienstverlening verwacht mag worden achter.

Inhoudelijke kwaliteit Zoals hiervoor reeds opgemerkt constateren wij dat er -ook voor inhoudelijke kwaliteit- geen nulmeting52 is gedaan en geen monitoring plaatsvindt. De inhoudelijke kwaliteit is nog niet op het gewenste niveau. Wat betreft de inhoudelijke kwaliteit hebben wij de volgende indicaties dat deze wél beter wordt sinds de start van De Connectie. 53 •

De robuustheid van het ICT-systeem is vergroot, mede als gevolg van verbetermaatregelen die zijn ingezet na het onderzoek van een ethische hacker in 2018 en het ICT-probleem van begin 2019. Deze robuustheid wordt echter nog verder vergroot. 54 Naast deze twee incidenten zijn er geen grote inhoudelijke problemen naar voren gekomen in de gesprekken. 55

•

Voor Belastingen krijgen de gemeenten vanuit de Waarderingskamer in 2019 het oordeel ‘voldoende’ (Arnhem en Renkum) en ‘goed’ (Rheden). In 2016, het jaar vóór de start van De Connectie, was dit ‘moet op onderdelen verbeterd worden’ (Arnhem), ‘voldoende’ (Renkum) en ‘goed’ (Rheden).

Zoals eerder opgemerkt is er in Rheden wél een nulmeting gedaan naar de ervaren kwaliteit van deze dienstverlening; deze nulmeting ging echter niet over de inhoudelijke kwaliteit (bijvoorbeeld van ICT). 53 Hiermee doen wij overigens geen uitspraken over de vraag of de inhoudelijke kwaliteit verbeterd is als gevolg van de vorming van De Connectie. Hierover kunnen wij namelijk geen uitspraken doen, door het ontbreken van nulmetingen bij de gemeenten vóór de start van De Connectie. 54 Eind oktober 2019 is het programmaplan 2!Connect 2020 opgeleverd. 2!Connect is de voortzetting van 1!Connect, maar dan met de projecten voor 2020 die gericht zijn op de verdere consolidatie van de afzonderlijke gemeentelijke ICT-infrastructuren naar één uniforme en gemeenschappelijke infrastructuur (GemICT genaamd). Deze GemICT is dan hét platform om de harmonisatie (inzet van dezelfde applicaties, met behoud van eigen identiteit en rechten en datascheiding, voor de afzonderlijke gemeenten/doelgroepen) van (business)applicaties te ondersteunen. 55 Het Citrix-probleem van rond de jaarwisseling 2019/2020 speelde bij veel gemeenten en andere overheidsinstanties. De individuele gemeenten hadden dit probleem niet zo snel en adequaat kunnen oppakken. 52

62474 – Openbaar

32

Anders gezegd zijn er geen ‘grote brokken’ gemaakt door De Connectie (in samenwerking met de drie gemeenten56). Dat is op zich een compliment waard, gezien de lastige context waarin De Connectie moe(s)t opereren. Naast de hiervoor beschreven ongemakken in de dienstverlening hebben we dan ook diverse malen waardering gehoord voor de wijze waarop De Connectie werkt aan (verbetering van) de kwaliteit van dienstverlening. Wel is het zaak om dit nu gezamenlijk met de afnemers (de drie gemeenten) verder door te zetten zodat de kwaliteit van dienstverlening en de onderlinge communicatie (substantieel) verhoogd kan worden.

2.6 Conclusie Kwetsbaarheid Het derde doel van De Connectie is het verlagen van de kwetsbaarheid van de drie afzonderlijke gemeenten. De in het onderzoek waargenomen positieve effecten wat betreft kwetsbaarheid hebben te maken met de schaalvergroting en zijn: •

toenemende uitwisselbaarheid

•

meer robuustheid (zie ook de vorige paragraaf)

•

meer volume

•

meer denkkracht.

Door het overbrengen van een aantal taken naar De Connectie zijn er ook negatieve effecten met betrekking tot de kwetsbaarheid, namelijk: •

minder gemeente specifieke kennis aanwezig bij De Connectie

•

taakstellingen

•

achterblijvende harmonisatie en standaardisatie

•

kwetsbaarheid op een aantal functies/taken aan de kant van de gemeenten 57

•

kwetsbaarheid op ketenprocessen58

•

als een gemeente voor een bepaalde taak de adviesfunctie heeft overgedragen, is voor die taak minder inhoudelijke kennis aanwezig om de opdrachtgeverfunctie richting De Connectie goed te kunnen invullen.

In hoofdstuk 5 hebben wij -per onderdeel van De Connectie- aangegeven welk van deze factoren van invloed is. De dieperliggende oorzaken dat de kwetsbaarheid op onderdelen vergroot is, liggen in lijn met de analyse van de dieperliggende oorzaken die wij bij Kwaliteit hebben beschreven. Daarvoor verwijzen wij naar de vorige paragraaf.

2.7 Conclusie Kansen voor medewerkers De conclusie op basis van de gesprekken met medewerkers is dat de kansen voor medewerkers -als gevolg van oprichting van De Connectie- grosso modo zijn toegenomen. Aandachtspunt voor ontwikkeling van medewerkers (bijvoorbeeld het volgen van opleidingen) is wel de werkdruk. Deze belemmert het tijd kunnen nemen voor de eigen ontwikkeling. In het bedrijfsplan is aangegeven dat in het eerste jaar 2,0% en de daaropvolgende jaren 1,8% van de totale loonsom beschikbaar werd gesteld voor persoonlijke ontwikkeling en professionele groei. Uit het onderzoek komt naar voren dat deze doelen niet zijn gerealiseerd, met name omdat het beschikbare budget niet gebruikt is door werkdruk in de opstartperiode.

Zoals aangegeven in paragraaf 5.2.2 (het onderdeel ‘Ontwikkelingen bij de gemeenten met impact op Kosten’) steken de opdrachtgevende gemeente veel tijd en energie in het op niveau krijgen van de geleverde kwaliteit. Dus de gemeenten leveren hier ook een bijdrage aan. 57 Het gaat dan bijvoorbeeld om de demandmanagementfunctie. 58 De vorm van samenwerking maakt dat gewerkt wordt met ketenprocessen. Een deel van het proces is belegd bij De Connectie en een ander deel bij gemeenten. Daarbij komt dat er geen proceseigenaar is over deze ketenprocessen, wat de keten kwetsbaar maakt. 56

62474 – Openbaar

Uit het opleidingsbudget wordt overigens ook het programma Leren en ontwikkelen gefinancierd. In het kader van het beleid Leren en Ontwikkelen is in 2018 veel aandacht besteed aan het in beeld brengen van de talenten van de individuele medewerkers. Daarnaast is er een resultaat- en ontwikkelprofiel ontwikkeld, waarin de te behalen resultaten van de medewerker worden beschreven en op welke wijze de medewerker zich gaat ontwikkelen om deze doelen te halen.

33

62474 – Openbaar

34

3. Aanbevelingen 3.1 Inleiding Vanuit de analyse van de context en de conclusies over de vier K’s presenteren wij in dit hoofdstuk onze aanbevelingen. Deze hebben wij als volgt geclusterd: 1.

Prioriteer deze aanbevelingen.

2.

Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg.

3.

Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening.

4.

Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie.

5.

Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s.

6.

Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening.

7.

Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda en voer deze programmatisch uit.

8.

Herijk de governance en specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers.

9.

Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP).

10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie. Wij werken deze tien aanbevelingen nu nader uit.

3.2 Aanbeveling 1. Prioriteer deze aanbevelingen Een evaluatierapport als dit kan de indruk wekken dat al onze aanbevelingen ineens moeten worden geïmplementeerd. Dat is -gezien de schaarse ambtelijke capaciteit en het belang van focus- echter niet wenselijk. Onze eerste aanbeveling is daarom om de aanbevelingen in dit hoofdstuk te prioriteren. Daarbij is het van belang deze prioritering af te stemmen op de aanbevelingen die voortkomen uit andere lopende trajecten, zoals de reeds lopende verbeterpaden. Het doel hiervan is dat de verschillende aanbevelingen elkaar versterken (in plaats van elkaar negatief beïnvloeden en/of capaciteit vragen van dezelfde sleutelfiguren). In de nu volgende tabel staan de aanbevelingen 2 tot en met 10 weergegeven. We geven voor elke aanbeveling aan of deze zich primair richt op De Connectie of op de gemeenten (of op beiden). In de tabel hebben we tevens een voorzet gegeven voor de termijn waarop de aanbevelingen doorgevoerd zouden moeten worden, namelijk de korte termijn (dit jaar) of middellange termijn (volgend jaar). 59 Tot slot geven we voor de aanbevelingen aan wat de achtergrond is; de aanbeveling kan voortkomen uit één van de conclusies uit het voortgaande hoofdstuk en/of de context van De Connectie.

59

Uiteraard kan het bestuur besluiten om een aanbeveling in het geheel niet uit te voeren.

35

62474 – Openbaar

Aanbevelingen

Aanbeveling voor…

Wanneer door te voeren

Aanbevelingen gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening: •

•

•

Aanbeveling 3. Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening. Aanbeveling 5. Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s. Aanbeveling 6. Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening.

Beiden.60

Korte termijn (2020).

De Connectie (in nauw overleg met de gemeenten).

Middellange termijn (2021).

Beiden.

Middellange termijn (2021).

Aanbevelingen gericht op het ontwikkelingen van een gezamenlijke visie op de toekomst van De Connectie: •

Aanbeveling 2. Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg. Aanbeveling 4. Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie Aanbeveling 5. Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s

Komt voort uit… (conclusies/ context) De Connectie heeft bij de start conflicterende doelen meegekregen: verlaging van kosten (taakstellingen) versus verhoging van kwaliteit. In de praktijk is vooral gestuurd op de K van kosten. Mede als gevolg hiervan moeten er nog stappen gezet worden om de kwaliteit te verhogen (zodat de basis meer op orde komt). Het gaat dan met name om de kwaliteit van dienstverlening.

• •

Het bedrijfsplan had een focus tot 2020. Er is sprake van langlopende discussies tussen de gemeenten en De Connectie, bijvoorbeeld over het ingebrachte takenpakket en de ‘knip’ tussen de taken van de gemeenten en van De Connectie.

Beiden.

Korte/ middellange termijn (2020/2021).

Beiden.

Middellange termijn (2021).

De Connectie (in nauw overleg met de gemeenten).

Middellange termijn (2021).

Aanbeveling 7. Ontwikkel een harmonisatie en standaardisatieagenda en voer deze programmatisch uit.

De gemeenten (in nauw overleg met De Connectie).

Korte/ middellange termijn (2020/2021).

Harmonisatie van systemen voor het primair proces van de gemeenten blijkt complex; dit is echter een belangrijke manier om de kosten van De Connectie (en daarmee van de drie gemeenten) te reduceren.

Aanbeveling 8. Herijk de governance en specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers.

De gemeenten (in nauw overleg met De Connectie).

Meenemen als onderdeel van het reeds lopende verbeterpad.

De governance van De Connectie op ambtelijk niveau moet verbeterd worden.

Aanbeveling 9. Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP)

De Connectie

Middellange termijn (2021).

•

•

•

•

Medewerkers beschikten niet altijd over de benodigde competenties. Ontwikkelingen in de ICT vragen (deels) om medewerkers met andere competenties.

Gemeentelijke medewerkers zullen bijvoorbeeld begeleid moeten worden in het omgaan met de meer zakelijke manier van werken van De Connectie. 60

36

62474 – Openbaar

Aanbevelingen

Aanbeveling voor…

Wanneer door te voeren

Komt voort uit… (conclusies/ context)

Aanbeveling 10: Houd de raden goed betrokken bij De Connectie.

Beiden.

Vanaf de korte termijn (permanent proces).

Onduidelijkheid bij raadsleden in welke mate De Connectie de doelen uit het bedrijfsplan heeft gehaald; diverse raadsleden hebben het beeld dat De Connectie heeft geleid tot extra kosten.

Wat betreft de aanbevelingen die zich primair richten op De Connectie raden wij het OGO aan om, na weging van onze aanbevelingen en bestuurlijke besluitvorming over de prioritering, deze in de tijd uit te zetten en door het bestuur te incorporeren in de Ontwikkelagenda 2020-2024 van De Connectie.

3.3 Aanbeveling 2. Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg De tweede aanbeveling is om een streep onder het verleden te zetten (zowel raden, colleges als ambtelijke organisaties) en door te pakken op de ingeslagen weg. Zie deze evaluatie als een nieuw nulpunt en kijk vanaf nu naar voren. Dat betekent ook dat wij adviseren dat de gemeenten (nieuwe) DVO’s afsluiten met De Connectie, daarbij rekening houdend met de verschillende aanbevelingen in dit hoofdstuk. Met het doorpakken op de ingeslagen weg bedoelen we in de eerste plaats de verbeterpaden die ingezet zijn naar aanleiding van het onderzoek van PwC en Arlande. Er is overlap tussen deze verbeterpaden en onze aanbevelingen in dit hoofdstuk. 61 Daarbij merken we op dat de verbeterpaden een focus hebben op het versterken van de informatievoorzieningsketen (waaronder de ICT-dienstverlening). De aanbevelingen in dit hoofdstuk hebben daarmee een bredere scope. Anders gezegd zien wij geen aanleiding om De Connectie op te heffen, oftewel een ‘doorknippen’-scenario. Naar ons oordeel is de taakuitvoering weer terug bij de gemeenten leggen een vorm van kapitaalvernietiging op de vier K’s. Daarbij zouden de gemeenten deels dezelfde uitdagingen ondervonden hebben -bijvoorbeeld inzake ICTals ze zelf de taken waren blijven uitvoeren.

62 Er is daarbij al veel in gang gezet en bereikt; de basis begint daardoor steeds meer op orde te komen. Daarvoor is wel, zoals verwoord in de titel van deze rapportage, ‘een verbindend perspectief op de toekomst’ van de drie gemeenten en van De Connectie nodig. Specifiek in de derde en zesde aanbeveling gaan wij daar dieper op in. Van belang om hierbij op te merken is dat wij in het onderzoek voldoende draagvlak hebben ervaren voor De Connectie, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Grootste knelpunt is op dit moment -zo komt uit het onderzoek naar voren- de kwaliteit van dienstverlening. Indien nu onvoldoende ingezet zou worden op verbetering van dienstverlening zou er sprake zijn van een ‘doormodderen’-scenario (vanuit het perspectief van de klanten van De Connectie). Dat zou uiteindelijk, als gevolg van afkalvend draagvlak van De Connectie, alsnog kunnen leiden tot een ‘doorknippen’-scenario. Onze derde aanbeveling gaat hierop in.

3.4 Aanbeveling 3. Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening Een belangrijke aanbeveling om op de korte termijn te implementeren is het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening van De Connectie. Het gaat dan om dienstverlening in de brede zin des woords. Dus niet alleen de frontoffice, maar ook projecten die De Connectie uitvoert voor de gemeenten.

De aanbeveling om een harmonisatie- en standaardisatieagenda te ontwikkelen raakt bijvoorbeeld aan het bestaande verbeterpad 8. 62 Dat geldt uiteraard niet voor een aantal aanloopproblemen. 61

62474 – Openbaar

37

Nadat de basis op orde is gebracht qua kwaliteit van dienstverlening is het van belang om -als vervolg hierop- op de middellange termijn een gezamenlijke visie te ontwikkelen op de dienstverlening die van De Connectie verwacht mag worden (zie aanbeveling 6). Het is van belang periodiek te toetsen in hoeverre de doorgevoerde verbeteringen van de kwaliteit van dienstverlening aansluiten op de wensen c.q. de beleving van de klanten (oftewel de medewerkers van de gemeenten). Hiervoor adviseren wij om periodiek klantenquêtes uit te zetten en om klantenpanels in te richten. Deze klantenpanels zijn samengesteld uit medewerkers van de drie gemeenten, eventueel aangevuld met medewerkers van de andere organisaties waar De Connectie diensten aan levert (zoals de ODRA). Bij deze klantenpanels kan de Mentimeter-tool weer worden ingezet, op een vergelijkbare wijze als bij dit onderzoek is gedaan. Het is van belang om de feedback die hieruit voortkomt ook te gebruiken als input voor de visie op dienstverlening (aanbeveling 6). 63

3.5 Aanbeveling 4. Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie Het bedrijfsplan liep van 2017 tot en met dit jaar (2020). Er is op dit moment een ontwikkelagenda 2020-2024 voor De Connectie in voorbereiding. Tevens zijn bij twee van de drie gemeenten nieuwe gemeentesecretarissen aangetreden. Grijp dit momentum aan voor het -in nauwe afstemming met de betrokken colleges en gemeenteraden- neerzetten van een nieuwe meerjarig plan (met visie en strategie) op (de toekomst van) De Connectie én de onderlinge samenwerking van de drie gemeenten. Het is van belang dat dit plan een gezamenlijk plan wordt van De Connectie met het ambtelijke opdrachtgeverschap. Uit deze meerjarenvisie kan vervolgens het volgende afgeleid worden: •

De KPI’s waarop gestuurd wordt.

•

De visie op dienstverlening;.

•

De harmonisatie- en standaardisatieagenda.

•

De governance.

•

Het Strategisch Personeelsplan (SPP).

In de volgende paragrafen komen we tot nadere aanbevelingen op deze thema’s. Op deze plaats vragen we aandacht voor drie andere thema’s die ook een plek zouden moeten krijgen in de meerjarenvisie. Het gaat dan om het ontwikkelen van beleid inzake nieuwe deelnemers in De Connectie, het ontwikkelen van een meerjarige visie op ICT en een meerjaren communicatiestrategie. We lichten dit nu nader toe.

Ontwikkelen beleid inzake nieuwe deelnemers Bij het ontwikkelen van beleid inzake nieuwe deelnemers in De Connectie gaat het om beantwoording van vragen als: •

Welke voordelen willen de huidige drie deelnemers realiseren met nieuwe klanten (deelnemers) van De Connectie?

•

Wat voor soort nieuwe deelnemers passen bij De Connectie? Alleen gemeenten in de regio Arnhem of ook andersoortige organisaties en/of gemeenten buiten de regio?

•

Hoe wordt de samenwerking juridisch geborgd? Via deelname in de GR of alleen via een DVO64?

Het gaat dan bijvoorbeeld om de vraag: wat mag qua dienstverlening wel (of juist niet) van De Connectie verwacht worden en welk kostenplaatje staat hier tegenover? 64 Bij een keuze voor DVO’s is het van belang om rekening te houden met onder meer juridische kaders (bijvoorbeeld het aanbestedingsrecht), mogelijke vennootschapsbelasting etc. 63

62474 – Openbaar

•

38

Wat is een goed moment dat nieuwe deelnemers diensten kunnen gaan afnemen van De Connectie? Oftewel: wanneer is de basis bij De Connectie voldoende op orde om nieuwe deelnemers ‘aan te kunnen’65?

•

Gaat De Connectie pro-actief nieuwe deelnemers werven of wordt er meer reactief gewacht op vragen van geïnteresseerde nieuwe partijen?

•

Welk groeitempo wordt beoogd met De Connectie?

•

Wat zijn risico’s (met beheersmaatregelen) en randvoorwaarden bij toetreding van nieuwe deelnemers66?

We merken hierbij op dat de ervaring van andere ambtelijke samenwerkingsorganisaties laat zien dat het belangrijk is dat nieuwe deelnemers (opdrachtgevers) pas toetreden als de samenwerkingsorganisatie de basis voldoende op orde heeft. Onze conclusie uit dit onderzoek is dat dit -op dit moment- bij De Connectie nog niet voldoende het geval is.

Visie op ICT-ondersteuning Een ander thema is de visie op welke ICT-ondersteuning van De Connectie verwacht mag worden in de komende jaren. Dit valt uiteen in twee subthema’s: •

Het eerste subthema is de vraag welke focus De Connectie heeft qua waardediscipline: efficiëntie/standaardisatie, dichtbij de klant (customer intimacy) of innovatie. Zie bijlage 6.8 voor meer informatie over deze drie waardedisciplines. Uit het onderzoek komt naar voren dat de drie gemeenten op dit moment een verschillende focus hebben. Onze ervaring met ICT-samenwerking leert dat het van belang is hier een meer gedeelde visie (focus) over te ontwikkelen op alle niveaus (met name OGO, RCIOO en demandmanagement).

•

Verder is te voorzien dat gemeenten in de komende jaren steeds meer gebruik zullen maken van volledige en gebruiksklare softwarepakketten inclusief hosting (zogenaamde SaaS-oplossingen). Dit betekent dat er bij gemeenten, en dus ook bij De Connectie, steeds minder behoefte zal gaan bestaan aan eigen rekencentra met servers, opslagsystemen voor gegevens en dergelijke. Ook zal er geleidelijk minder behoefte komen aan medewerkers met technische kennis over het beheer van rekencentra en van applicaties en meer behoefte aan specialisten die weten hoe externe partijen aangestuurd en met elkaar verbonden moeten worden. Het is van belang bij de te maken keuzes in de komende vijf jaar rekening te houden met een dergelijke stip op de horizon.

Communicatiestrategie Een derde aanbeveling is het ontwikkelen van een visie op de communicatie over (de prestaties van) De Connectie. Het gaat dan om de communicatiestrategie richting doelgroepen als colleges, raden, medewerkers van de deelnemers (klanten) en burgers. Het ligt voor de hand dat De Connectie de afgelopen jaren relatief veel de focus op de interne organisatie heeft gehad. Nu komt het moment om meer naar buiten te gaan treden, aan de hand van een communicatiestrategie.

Toetreding van een nieuwe deelnemer brengt risico’s met zich mee, bijvoorbeeld doordat sleutelfiguren van De Connectie (bijvoorbeeld MT-leden) de focus hebben op een succesvolle toetreding en daarmee minder op verbetering van de ‘going concern’. Vandaar het belang om de basis op orde te hebben voordat er nieuwe deelnemers kunnen toetreden. Een belangrijke beheersmaatregel is het ontwikkelen van een projectmatige aanpak met een draaiboek. Dit draaiboek kan met elke nieuwe deelnemer verder aangescherpt worden. 66

62474 – Openbaar

39

3.6 Aanbeveling 5. Zorg qua KPI’s voor meer evenwicht tussen de vier K’s Onze vijfde aanbeveling is om -vanuit de geherijkte meerjarenvisie- doelen met eenduidige definities te ontwikkelen. Deze doelen zouden opnieuw de vier K’s kunnen zijn, maar dan scherper gedefinieerd wat hiermee wordt bedoeld. Het is vervolgens van belang een set van KPI’s met normen (‘targets) te formuleren die aansluiten bij deze nieuwe meerjarenvisie en doelstellingen. 67 Dit vraagt wellicht heroverweging van de huidige verzameling van indicatoren (bijvoorbeeld in de PDC), door indicatoren te schrappen en eventueel nieuwe toe te voegen. Over deze nieuwe set van KPI’s kan vervolgens besluitvorming plaatsvinden door het bestuur, waarna het onderdeel wordt van de reguliere P&C-cyclus. Daarnaast kan hier dan een dashboard voor ingericht worden. Tegelijkertijd ontstaat dan het risico dat er teveel indicatoren worden gedefinieerd. Om een zorgvuldige afweging te maken bij het selecteren van indicatoren kunnen de volgende criteria behulpzaam zijn: •

Bevorderen klantgerichtheid: ‘wat vindt de klant ervan?’ -

•

Informatief en zichtbaar: ‘leer ik er iets van?’ -

•

Vergelijkbaar, mobiliserend en binnen eigen verantwoordelijkheidsgebied

Onderdeel van beleid: ‘moet ‘t?’ -

•

Top-down en bottom-up-inbreng over ‘wat’ en ‘hoe’ er gemeten gaat worden

Motiverend en beïnvloedbaar: ‘wil en kan ik erop sturen?’ -

•

Inzichtelijk, geeft in één oogopslag behaalde resultaten en de trend weer

Opgesteld met betrokkenen: ‘is ‘ie van ons samen?’ -

•

Meten van de tevredenheid van de interne of de externe klant

Aansluitend bij de doelstellingen van De Connectie

Simpel: ‘is ‘t er?’ -

Gemakkelijk te vergaren, dat wil zeggen, voortbouwend op stuurinformatie die al beschikbaar is

Daarnaast is het verstandig om de komende jaren nogmaals de vier K’s te evalueren. Hiermee kan de ontwikkeling van De Connectie op de vier K’s worden gevolgd.

3.7 Aanbeveling 6. Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening Het is vervolgens van belang om deze (herijkte) visie met doelstellingen en bijbehorende set van KPI’s uit te werken in een (door de deelnemers ambtelijk en bestuurlijk gedragen) visie op dienstverlening. Het gaat dan om vragen als: wat is de definitie van ‘kwaliteit’, wat mag hierbij van De Connectie verwacht worden, wat mag dat kosten en hoe wordt erop gestuurd dat de gewenste kwaliteit van dienstverlening wordt gerealiseerd? Onderdeel van het dienstverleningsconcept is ook een uitwerking van het ‘click, call, face’-concept. Hierbij is het volgende van belang, zo komt uit het onderzoek naar voren: •

Click: investeer in de click, om vragen naar de frontoffice zoveel als mogelijk te voorkomen.

•

Call: geef de frontoffice (helpdesk) meer mogelijkheden om de vragen van klanten direct te beantwoorden, zonder tussenkomst van de backoffice.

•

Face: bepaal op welke locaties welke taken wanneer worden uitgevoerd.

Hiervoor zijn al ideeën beschikbaar binnen de organisatie. Het is nu zaak deze ideeën te incorporeren in een dienstverleningsvisie, deze visie planmatig in te voeren en voldoende capaciteit beschikbaar te hebben voor de invoering. Deze visie zal tevens vertaald moeten worden in de PDC en de overeenkomsten van De Connectie met de deelnemers (DVO, maatwerk en meerwerk). Zie bijlage 6.6.

67

We merken hierbij op dat deze en de vorige aanbeveling raken aan het bestaande verbeterpad 1.

62474 – Openbaar

40

Een andere belangrijke uitwerking van de dienstverleningsvisie is hoe de diensten qua houding en gedrag worden geleverd door de medewerkers van De Connectie. Dit raakt aan verbeterpad 4. Zoals bij aanbeveling 3 reeds aangegeven is het -om te toetsen in hoeverre de dienstverlening aansluit op de wensen van de klanten- van belang om niet alleen KPI’s te ontwikkelen en hier vervolgens over te rapporteren. Juist bij kwaliteit van dienstverlening is de beleving van klanten heel belangrijk. Vandaar onze aanbeveling om naast periodiek uitzetten van klantenquêtes- ook klantenpanels in te richten. Anders gezegd is het niet alleen belangrijk om een dienstverleningsvisie te ontwikkelen en te implementeren (‘Plan’ en ‘Do’), maar ook om te evalueren (‘Check’ en ‘Act’) of De Connectie op de goede weg is.

Heroverweeg specifieke ingebrachte taken Wat betreft de dienstverlening is tot slot ons advies om de inbreng van specifieke ingebrachte taken te heroverwegen. Het gaat dan met name om het bestuurssecretariaat en management support, maar wellicht ook om andere specifieke (deel)taken. In de huidige situatie bestaat onvrede bij de klanten (meestal bestuurders en managers) hoe de taak van het bestuurssecretariaat en management support is georganiseerd. In plaats van het terughalen van de taken kan ook nog overwogen worden om het anders te organiseren, bijvoorbeeld via het afspreken van een aantal uren per klant (in plaats van een uit te voeren takenpakket).

3.8 Aanbeveling 7. Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda Aanbeveling 7 is om een harmonisatie- en standaardisatieagenda te ontwikkelen en deze programmatisch uit te voeren. Er zit duidelijk een spanningsveld tussen enerzijds de wens om meer te harmoniseren en standaardiseren en anderzijds couleur locale te behouden. Het is hierbij van belang het volgende onderscheid te maken: •

Harmonisatie van de taken binnen De Connectie (de systemen en processen die zijn overgedragen).

•

De harmonisatie van systemen en processen binnen de drie gemeenten (die efficiency tot gevolg hebben voor de ondersteuning vanuit De Connectie).

We werken beide categorieën nu nader uit.

Harmonisatie van systemen en processen binnen De Connectie Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat er qua harmonisatie in de afgelopen jaren zeker al een slag is gemaakt op de bedrijfsvoeringsgerelateerde systemen binnen De Connectie. Dit betreft verbeterpad 8.1. Verder is het een nog lopende ontwikkeling om systemen en processen verder te harmoniseren. Daar waar sprake is van specifieke ‘couleur locale’ voor een gemeente, wordt gewerkt met maatwerk overeenkomsten.

Harmonisatie van systemen en processen binnen de drie gemeenten Tegelijkertijd zit er mogelijk nog potentiële winst op harmonisatie van systemen (applicaties) in het primair proces van de gemeenten. Die vereisen namelijk individueel ondersteuning vanuit De Connectie. Hiervoor loopt reeds een verbeterpad 8.2. Het is daarom van belang deze aanbeveling te combineren met verbeterpad 8.2 én met onze eerdere aanbeveling om een visie op ICT-ondersteuning te ontwikkelen (zie aanbeveling 4). Het is de uitdaging tussen de drie gemeenten om -ondanks elkaars verschillende positie- vooral de overeenkomsten te zoeken in plaats van de lokale verschillen te benadrukken. De noodzaak hiervan hebben we verwoord in de titel van deze rapportage: ‘een verbindend perspectief op de toekomst’. In de beeldvorming (‘framing’) is daarbij van belang te benadrukken dat dit de belangrijkste route is voor de drie opdrachtgevende gemeenten om meerwaarde te creëren op de K’s van Kosten, Kwaliteit en Kwetsbaarheid.

62474 – Openbaar

41

En -als gevolg daarvan- meerwaarde te halen uit de samenwerking in De Connectie verband. Anders gezegd is bij de framing belangrijk dat harmonisatie en standaardisatie niet per sé de wens is van De Connectie, als externe ‘vijand’ van couleur locale bij gemeente. Het is juist in het belang van de drie gemeenten. Om ‘door te pakken’ qua harmonisatie en standaardisatie adviseren wij het volgende te doen: •

•

Start met een bijeenkomst om heel scherp te krijgen wat de sleutelfiguren bij de drie gemeenten nu eigenlijk verstaan onder harmoniseren en standaardiseren en hoe ver een ieder bereid is om te gaan. De ervaring bij andere ambtelijke organisaties ten aanzien van dit thema leert dat op een abstract niveau alle betrokkenen harmonisatie en standaardisatie een goed idee vinden, maar dat in de praktische uitwerking voor de weerbarstige praktijk nog wel eens onoverbrugbare verschillen van inzichten blijken te bestaan. Om deze bijeenkomst effectief te kunnen laten zijn, is het van belang om vooraf een lijst met te harmoniseren (grote) applicaties te maken, met daarbij aangegeven welke gemeente welke applicatie gebruikt, wanneer het huidige contract afloopt (en er dus opnieuw aanbesteed moet worden) en in hoeverre het in de lijn der verwachting ligt dat er in de nabije toekomst voor een SAAS oplossing gekozen zal worden. 68 Het doel van deze bijeenkomst (zo nodig meerdere bijeenkomsten) is het krijgen van helderheid inzake: Welke applicaties (en daarmee processen/taken) in ieder geval buiten de harmonisatie opgave vallen. Welke applicaties voor de middellange termijn op de agenda komen. Welke applicaties op de korte termijn (één tot twee jaar) geharmoniseerd zullen gaan worden.

Indien er voldoende primair proces applicaties uit de bijeenkomst naar voren komen (waar draagvlak bestaat voor harmonisatie), is ons advies om van het harmonisatie- en standaardisatieproces een meerjarig programma69 te maken, onder leiding van één programmamanager. Door er een programma van te maken wordt geborgd dat harmonisatie initiatieven niet gefragmenteerd worden opgepakt, maar zoveel als mogelijk geïntegreerd. Waarbij er ook rekening wordt gehouden met de momenten waarop systemen moeten worden aanbesteed. Het ligt in de rede dat de OGO de rol van ambtelijk opdrachtgever vervult van het programma. De

•

•

•

•

opdrachtnemer is de programmamanager (extern of intern te werven). Een van de eerste stappen in het programma is het organiseren van besluitvorming over de harmonisatie- en standaardisatieagenda: welke initiatieven worden in welke volgorde opgestart? En voor welke processen, procedures en/ of systemen blijft voorlopig sprake van ‘couleur locale’? Bij de besluitvorming is het van belang om te redeneren vanuit de business case gedachte: wat kost harmonisatie en wat levert het op? Het gaat dan niet alleen om financiële kosten en baten, maar ook om mogelijke voor- en nadelen op de andere K’s. Door integraal de voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen kan een finaal GO/ NO GO besluit over harmonisatie van de betreffende applicatie gemaakt worden. Nadat besluitvorming heeft plaatsgevonden over deze agenda, wordt deze vertaald in projecten. In een beknopt document wordt elk project ‘in de steigers gezet’, door heel concreet de doelen, projectresultaat, aanpak en randvoorwaarden te benoemen. In de projectorganisatie is het in onze beleving van belang om -daar waar van toepassing- een vertegenwoordiging vanuit ‘de klanten’ te betrekken, namelijk vooraf om verwachtingen te polsen, tussentijds om te toetsen of het project op de juiste weg is en na afloop om te vragen in welke mate verwachtingen zijn uitgekomen.

Maak een bewuste keuze (per project) hoe omgegaan wordt met de ambtelijke inzet. Gezien de schaarste aan tijd bij medewerkers zowel van de gemeenten als van De Connectie is prioritering en draagvlak van de betrokken leidinggevende bij de inzet van de betreffende medewerker essentieel.

Deze informatie is overigens deels al beschikbaar. Een belangrijk verschil tussen een project en een programma is dat een project zich richt op het opleveren van bepaalde producten c.q. concrete resultaten, terwijl een programma gericht is op het realiseren van doelen om zo een gewenste (organisatie)verandering te realiseren. Om in een programma de gewenste doelen te realiseren, zijn zowel projecten als inzet van de lijnorganisatie nodig. Dat is in onze visie essentieel bij het realiseren van de harmonisatie- en standaardisatieagenda. 68 69

62474 – Openbaar

•

42

Tot slot is het volgens ons van belang om harmonisatie gerelateerde projecten te evalueren. Zowel van projecten die goed gingen als projecten die niet goed gingen kan geleerd worden bij de verdere uitvoering van de harmonisatie- en standaardisatieagenda.

3.9 Aanbeveling 8. Herijk de governance Aanbeveling 8 is om de governance te herijken en dan specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers. Als één van de verbeterpaden loopt er reeds een traject om de huidige governance tegen het licht te houden. Het belang van dit verbeterpad blijkt ook uit dit evaluatieonderzoek. 70 Het gaat dan met name om het vertalen van de gezamenlijke visie op de samenwerking in De Connectie-verband naar de gewenste taken en rolinvulling van het bestuur van De Connectie, OGO, directeur van De Connectie, demandmanagement, RCO, RCIOO en het overleg van de CISO’s. Naarmate De Connectie de basis meer op orde heeft, zal er bij de ambtelijke invulling van het opdrachtgeverschap een verschuiving van aandacht (moeten) plaatsvinden van een focus op operatie en incidenten naar meer proactief strategisch en tactisch sturen. Het OGO speelt hierbij een cruciale rol. Wat betreft de strategische sturing gaat het bijvoorbeeld om het sturen op de KPI’s, verbetering van de kwaliteit van dienstverlening en realisatie van de harmonisatie- en standaardisatieagenda. Om het OGO te ondersteunen in deze belangrijke rol adviseren wij om hiervoor ‘voldoende’ (strategische) ambtelijke capaciteit vrij te maken.

In een vervolg zal onderzocht moeten worden wat ‘voldoende’ is: wat voor soort capaciteit en welke omvang is benodigd voor deze functie om het OGO een meer proactief sturende ambtelijke opdrachtgeversrol te kunnen laten vervullen? Wat betreft de tactisch-operationele aansturing van De Connectie is de inrichting van het demandmanagement als linking-pin belangrijk: hoe kan elke gemeente voor de overgedragen taken een goed (tactisch en operationeel) opdrachtgever zijn? En wat is hierbij de rolverdeling tussen OGO, demandmanagers en eventuele andere functionarissen?

3.10

Aanbeveling 9. Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP)

Met de meerjarenvisie op De Connectie en de visie op dienstverlening als kaders is het vervolgens in onze visie belangrijk om een Strategisch Personeelsplan te ontwikkelen. Deze aanbeveling sluit aan bij ontwikkelingen die reeds in gang gezet zijn bij De Connectie, zoals het programma Leren en ontwikkelen71. Strategische Personeelsplanning (SPP) is een instrument om in beeld te brengen hoe het personeelsbestand er over een aantal jaar uit zou moeten zien om -in combinatie met de externe ontwikkelingen, bijvoorbeeld ten aanzien van ICT - de doelstellingen van de drie gemeenten met De Connectie te realiseren. SPP maakt vervolgens het verschil inzichtelijk tussen de huidige personeelsbezetting en de toekomstige behoefte, en welke instrumenten ervoor nodig zijn om de toekomstige behoefte te bereiken. SPP laat tijdig zien waar de knelpunten zitten, zodat daar nu al op geanticipeerd kan worden.

De wijze waarop de governance functioneert was overigens geen zelfstandig onderzoeksthema. We benoemen dit thema wel (beknopt), omdat het impact heeft op de mate van realisatie van de 4 K’s (wat het centrale onderzoeksthema is van dit evaluatieonderzoek). 71 Voor de afdeling ICT wordt reeds een SPP opgesteld. 70