Rapportage evaluatie De Connectie.pdf
Tekst van het document
Een verbindend perspectief op de toekomst
Evaluatieonderzoek De Connectie
Rapportage
62474 – Openbaar 22 april 2020
2
62474 – Openbaar
Een verbindend perspectief op de toekomst Evaluatieonderzoek
Daniël Huisman | Vanja van Sprakelaar | Vincent Janssen 22 april 2020
62474 – Openbaar
3
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
4.
5.
6.
Inleiding
16
1.1
Aanleiding
16
1.2
Onderzoeksvragen en gewenste resultaten
16
1.3
Evaluatiekader
17
1.4
Aanpak onderzoek
18
1.5
Leeswijzer
19
Analyse en conclusies
20
2.1
Inleiding
20
2.2
Chronologie De Connectie
20
2.3
Analyse context
21
2.4
Conclusie Kosten
24
2.5
Conclusie Kwaliteit
28
2.6
Conclusie Kwetsbaarheid
32
2.7
Conclusie Kansen voor medewerkers
32
Aanbevelingen
34
3.1
Inleiding
34
3.2
Aanbeveling 1. Prioriteer deze aanbevelingen
34
3.3
Aanbeveling 2. Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg
36
3.4
Aanbeveling 3. Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening
36
3.5
Aanbeveling 4. Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie
37
3.6
Aanbeveling 5. Zorg qua KPI’s voor meer evenwicht tussen de vier K’s
39
3.7
Aanbeveling 6. Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening
39
3.8
Aanbeveling 7. Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda
40
3.9
Aanbeveling 8. Herijk de governance
42
3.10 Aanbeveling 9. Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP)
42
3.11 Aanbeveling 10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie
43
Ontwikkeling van De Connectie vóór en na de start
44
4.1
Inleiding
44
4.2
Periode vóór de start
44
4.3
Periode ná de start
45
Bevindingen rondom mate van realisatie van de vier K’s
47
5.1
Inleiding
47
5.2
Kosten
47
5.3
Kwaliteit
56
5.4
Kwetsbaarheid
66
5.5
Kansen voor medewerkers
68
5.6
Door De Connectie geboekte resultaten
71
Bijlagen
74
6.1
Gesprekspartners
74
6.2
Bestudeerde documenten
75
62474 – Openbaar
4
6.3
Onderzoeksvragen evaluatie De Connectie
86
6.4
Samenvatting EY businesscase
87
6.5
Producten en diensten De Connectie bij de start
90
6.6
Producten- en diensten: KPI’s en normen (2019)
96
6.7
De ontwikkeling van een intergemeentelijk samenwerkingsverband
102
6.8
Het waardedisciplinemodel van Treacy en Wiersema
103
6.9
‘Click, call, face’-dienstverleningsconcept
105
6.10 Resultaten Mentimeter-sessies
106
5
62474 – Openbaar
Bestuurlijke samenvatting Aanleiding en vraag De Connectie is per 1 juli 2017 gestart als de bedrijfsvoeringsorganisatie van de gemeenten Arnhem, Renkum en Rheden. De Connectie komt voort uit een gezamenlijk gevoelde noodzaak én behoefte van de gemeenten om de krachten te bundelen op verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering. De hoofdvragen van de evaluatie zijn de volgende: •
Wat is de stand van zaken met betrekking tot de in het bedrijfsplan 2017 – 2020 opgenomen doelstellingen? Oftewel: in welke mate zijn de doelstellingen tot op heden gerealiseerd?
•
Indien blijkt dat de doelstellingen waarvoor De Connectie is opgericht niet behaald zijn/worden: wat is daar de reden (dieperliggende oorzaak) van en welke verbeterpunten zien wij?
De vier doelen (de zogenaamde 4 K’s) van De Connectie zijn door de gemeente Arnhem, Renkum en Rheden in het bedrijfsplan 2017 – 2020 als volgt geformuleerd: •
De Connectie vermindert de Kwetsbaarheid van de gemeenten op bedrijfsvoeringsgebied.
•
De Connectie levert minimaal dezelfde Kwaliteit tegen minimaal 4% lagere Kosten.
•
De Connectie biedt kansen aan medewerkers.
De lat waarlangs geëvalueerd wordt, is het door de drie colleges vastgestelde bedrijfsplan ‘Bedrijfsvoeringsorganisatie De Connectie – Bedrijfsplan 2017-2020’ (inclusief bijbehorende begroting).
Analyse en conclusies Naar de mate waarin De Connectie de doelen op de vier K’s heeft gerealiseerd kan vanuit verschillende perspectieven gekeken worden. Vandaar dat er bij elke conclusie sprake is van nuanceringen. In het vervolg zullen wij dit per ‘K’ aangegeven.
Kosten Er was in het bedrijfsplan sprake van verschillende (doelen qua) taakstellingen. De volgende tabel laat deze doelstellingen zien en ook of deze doelen gerealiseerd zijn.
Categorie
Doelstellingen qua Kosten
Realisatie
Structureel
Het expliciete doel In het bedrijfsplan was in 2020 een kostenniveau (= taakstelling) realiseren dat tenminste 4% lager ligt.
Dit doel is (ruim) gerealiseerd, maar wel een jaar later (2021 in plaats van 2020).
In de begroting waarmee De Connectie van start is gegaan was (impliciet) een taakstelling verwerkt van 8,5% in 2020 en 11,3% in 2021.2
De doelstelling van 11,3% taakstelling realiseren in 2021 wordt niet gerealiseerd3.
Het terugbetalen van het transitiebudget van € 4,4 miljoen.
Dit doel is gerealiseerd.
Incidenteel
1
Zie pagina 21 van het bedrijfsplan. Bij dit percentage is rekening gehouden met het feit dat De Connectie de aanloopkosten van € 4 miljoen moest terugverdienen; in feite kan dit gezien worden als een lening. 3 Dit is het gevolg van het bijstellen van de taakstellingen op ICT (€ 2,2 miljoen) en Belastingen (€ 0,5 miljoen). Achteraf stellen wij vast dat deze doelen niet realistisch waren, mede gezien de snelle start van De Connectie en de stand van zaken van ICT bij overdracht (namelijk achterstallig onderhoud). De taakstellingen zijn gebaseerd op de businesscase die door EY is opgesteld. Deze ging uit van een bandbreedte tussen 4% en 9% besparing. Bij de start is deze tweede doelstelling van 11,3% dus zelfs over de maximale bandbreedte heen geformuleerd en daarmee zeer risicovol. 1 2
62474 – Openbaar
6
Bij de conclusie dat de 4% doelstelling op de begroting van De Connectie (ruim) gerealiseerd is, hebben we een aantal nuanceringen, namelijk: •
De beeldvorming is dat ‘er steeds geld bij moest bij De Connectie’. Beeldbepalend zijn de extra noodzakelijke investeringen die in ICT gedaan moesten worden. Bij overdracht was echter sprake van achterstallig onderhoud. Hierdoor is een groot deel van de taakstelling op ICT niet realistisch gebleken. Om vanaf 2019 toch binnen het gestelde financiële kader te blijven, heeft het bestuur van De Connectie een aantal bijsturingsmaatregelen getroffen. Het gaan dan met name om bezuinigingen op ICT, Managementondersteuning, Inkoop en Aanbesteding, Facilitaire Zaken en Belastingen. Vanuit financieel oogpunt zijn dit succesvolle bijsturingsmaatregelen. Wel plaatsen wij hierbij de kanttekening dat enkele maatregelen direct effect hebben op andere ‘K’s’ uit de doelstellingen, met name Kwaliteit 4.
•
Een tweede nuancering op de realisatie van de 4% doelstelling heeft betrekking op door de gemeenten gemaakte kosten voor coördinatie en aansturing. Deze zijn (door gemaakte keuzes) in de drie gemeenten aanzienlijk. Het gaat dan onder meer om de demandmanagers en het deels, in afwijking van het bedrijfsplan, in stand houden van bezetting bij de gemeenten op functies als CIO en CISO.
De ‘K’ van Kosten is de enige K die concreet gedefinieerd was. Wij concluderen dat er vooral gestuurd is op realisatie van deze K. Maatregelen om binnen het financiële kader te blijven, hadden een negatieve impact op de realisatie van de andere drie ‘K’s, zo blijkt uit het onderzoek5. Bij de andere K’s lichten wij dit nader toe.
Kwaliteit Doordat er geen (brede) nulmeting naar het kwaliteitsniveau van de drie gemeenten vóór de start is gedaan, kan ook geen antwoord gegeven worden op de vraag of het kwaliteitsniveau voor elke gemeente minimaal gelijk gebleven is.6 Wel geeft het onderzoek indicaties van de kwaliteitsontwikkeling. Bij de analyse van de kwaliteit(sontwikkeling) van De Connectie maken we onderscheid tussen: •
De kwaliteit van dienstverlening (zoals die door medewerkers van de gemeenten wordt ervaren). Uit het onderzoek komen sterke indicaties dat de kwaliteit van de (ervaren) dienstverlening gedaald is. Dit kwam bijvoorbeeld naar voren in de zogenaamde Mentimeter-bijeenkomsten met de medewerkers van de drie gemeenten7.
•
De inhoudelijke kwaliteit van het geleverde product of dienst8. Op basis van het onderzoek kunnen wij concluderen dat er -na een dieptepunt begin 2019- flink wordt geïnvesteerd in verbetering van de inhoudelijke kwaliteit (met name ten aanzien van ICT).
Het gaat dan om het niet invullen van de vacature kwaliteitsmedewerker belastingen en inkoop en aanbesteding. Daarnaast wordt de besparing op managementsupport (7 fte in totaal) door de gemeenten ook ervaren als kwaliteitsverlies. Door op deze taak te bezuinigen wordt in feite werk verschoven van De Connectie naar de gemeenten. 5 We merken hierbij op dat veel gemeenten de afgelopen jaren te maken hebben gehad met een dominantie van de financiële rationaliteit, die ingegeven wordt door de lastige financiële positie waarin veel gemeenten zich de afgelopen jaren bevonden. De gemeenschappelijke regelingen waarin gemeenten deelnemen, hebben als gevolg daarvan ook te maken met strakke financiële kaders. 6 We merken hierbij op dat de gemeente Rheden wel een belevingsonderzoek over de kwaliteit van de dienstverlening heeft uitgevoerd. Er is hierbij sprake van twee metingen: juni 2017 en medio 2018. Beide onderzoeken zijn uitgevoerd door Moventem. 7 Vier van de negen afdelingen scoorden in de ogen van de medewerkers een onvoldoende. Daarnaast werden in de drie bijeenkomsten veel voorbeelden (casuïstiek) aangedragen van achterblijvende kwaliteit van dienstverlening door De Connectie. 8 Het gaat dan bijvoorbeeld om de stabiliteit van de ICT-infrastructuur, de correcte berekening van salarissen en het oordeel van de Waarderingskamer over de taxaties. 4
7
62474 – Openbaar
We zien dat sinds het (bijna) tegelijkertijd aantreden van een nieuw bestuur en een nieuwe directeur (medio 2018) de focus met name heeft gelegen op verbetering van de inhoudelijke kwaliteit, en in mindere mate op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening. Daarbij merken we op dat verbetering van de inhoudelijke kwaliteit ervoor zorgt dat de ‘basis op orde’ komt; het is daarmee randvoorwaardelijk voor een goede kwaliteit van dienstverlening. Anders gezegd is het zo dat als de inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening achterblijft, ook de ervaren kwaliteit van dienstverlening achter zal blijven.
Acht verbeterpaden (begin 2019) Om de prestaties van De Connectie te verbeteren zijn in januari 2019 acht verbeterpaden gedefinieerd. Deze verbeterpaden zijn zowel gericht op verbetering van de inhoudelijke kwaliteit als de kwaliteit van dienstverlening. Deze verbeterpaden vloeien voort uit de nulmeting ICT van Arlande en het onderzoek van PwC in de tweede helft van 2018 naar de Informatievoorzieningsketen9. Deze verbeterpaden staan opgesomd in de nu volgende tabel.
Categorie
Verbeterpad
Organisatie, gemeenten, OGO en De Connectie-breed
1. 2. 3.
Herijking doelstelling De Connectie Governance ICT-dienstverlening
Medewerkers, gemeenten, OGO en De Connectie-breed
4.
Mensen/medewerkers; Cultuur, samenwerking, klantgerichtheid en professionaliteit
Voornamelijk De Connectie intern gericht, hoewel elk proces meer of minder sterke raakvlakken heeft met de gebruikersorganisatie(s)
5. 6. 7. 8.
ICT-processen (de procesbasis op orde) ICT-achterstallig onderhoud (de infrastructurele basis op orde) ICT-consolidatie 8.1 Harmonisatie applicaties binnen De Connectie (verantwoordelijkheid De Connectie)
Gemeenten
8.
8.2 Harmonisatie applicaties bij gemeenten (verantwoordelijkheid afzonderlijke gemeenten) en in gezamenlijkheid (verantwoordelijkheid OGO)
Naast de hiervoor genoemde acht programmatische verbeterpaden zijn een tweetal thema’s benoemd die in alle acht verbeterpaden een plek krijgen: •
Informatie- en ICT-beveiligingsaspecten.
•
ICT-continuïteit.
Als gevolg van de verbeterpaden wordt er veel geld in de verbetering van de inhoudelijke kwaliteit van de ICT geïnvesteerd. Daarbij is het belangrijk om rekening te houden met een vertragingsfactor bij verbeteringen: het duurt enige tijd voordat deze effect hebben (bijvoorbeeld omdat apparatuur en systemen aanbesteed moet worden en vervolgens geïmplementeerd).
Kwaliteitsontwikkeling Om een indicatie te geven van de kwaliteitsontwikkeling zoals die uit het onderzoek naar voren komt, hebben we de nu volgende figuur opgenomen. We gebruiken hierbij de analogie van de zogenaamde ‘put’ (ook wel ‘badkuip’ genoemd). We maken in de figuur onderscheid tussen ‘Kwaliteit van de inhoud’ (aangegeven met een rode ‘I’) en ‘Kwaliteit van dienstverlening’ (aangegeven met een groene D).
Dit maakt dat de verbeterpaden een focus hebben op het versterken van de informatievoorzieningsketen (waaronder de ICTdienstverlening). 9
8
62474 – Openbaar
Kwaliteitsniveau bij de start D
I
I
D
Juli 2017
I
Januari 2019
D
Januari 2020
De figuur laat in de eerste plaats zien dat de inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening die de gemeenten zelf leverden vóór de start van De Connectie achterbleef ten opzichte van de door medewerkers ervaren (beleefde) kwaliteit van dienstverlening. Zoals elders in dit rapport uitgebreider wordt toegelicht, wordt dit veroorzaakt door achterblijvende investeringen in apparatuur, software en de organisatie (medewerkers en processen). 10 Verder geeft de figuur aan dat het dieptepunt van de put werd bereikt in januari 2019, met de grote ICT-storing als duidelijk symptoom. Vervolgens is te zien dat De Connectie uit de put begint te komen, mede dankzij de vanaf januari 2019 ingezette verbeterpaden (die voortvloeiden uit onderzoeken van PwC en Arlande die in de tweede helft van 2018 zijn uitgevoerd). Dit betreft met name de inhoudelijke kwaliteit. Op onderdelen, bijvoorbeeld ten aanzien van ICTbeveiliging, Inkoop of Belastingen, is het inhoudelijke kwaliteitsniveau (waarschijnlijk) zelfs hoger dan vóór de start van De Connectie. Tegelijkertijd laat de grafiek ook zien dat zowel qua inhoudelijke kwaliteit als (met name) kwaliteit van dienstverlening nog (grote) stappen omhoog gezet moeten worden.
Dit alles verklaart waarom -in de beleving van veel van de gemeentelijke medewerkers die wij hebben gesproken- de door De Connectie geleverde kwaliteit achterblijft ten opzichte van de situatie vóór de samenwerking. We merken hierbij op dat deze figuur een sterk vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid bevat. Nuanceringen zijn onder meer de volgende: •
De figuur houdt geen rekening met verschillen tussen de gemeenten qua kwaliteitsniveau (wat betreft inhoud en dienstverlening) vóór de start.
•
Ook houdt de figuur geen rekening met verschillen tussen de diverse onderdelen van De Connectie.
•
De figuur suggereert een statisch beeld. In werkelijkheid lopen de verbeterpaden nog door en is de verwachting reëel dat -gezien de reeds ingezette ontwikkelingen - over een jaar het kwaliteitsniveau verder verbeterd zal zijn. Daarbij is bij de ingezette verbeteringen sprake van een vertragingsfactor, bijvoorbeeld als gevolg van de benodigde doorlooptijd voor noodzakelijke aanbestedingen of prioritering van inzet van (schaarse) ambtelijke capaciteit voor het doorvoeren van verbeteringen.
De gemeenten hebben in de jaren voorafgaand aan de start van De Connectie de investeringen in en budgetten voor de bedrijfsvoeringstaken teruggeschroefd. Daarmee is ingeboet op de inhoudelijke kwaliteit van dienstverlening. Dit had -bij zelfstandig blijven uitvoeren van de bedrijfsvoeringstaken- naar verwachting op een gegeven moment ook effect gehad op de door de medewerkers van de gemeenten ervaren kwaliteit van dienstverlening. Het groene ‘D’ bolletje was dan -bij zelfstandige taakuitvoering- uiteindelijk op dezelfde (lagere) positie gekomen als het rode ‘I’ bolletje. 10
62474 – Openbaar
9
Dieperliggende oorzaken We gaan nu in op de belangrijkste dieperliggende oorzaken van de achterblijvende kwaliteit die uit het onderzoek naar voren kwamen; deze factoren beïnvloeden elkaar bovendien. Deze dieperliggende oorzaken hebben we geclusterd in de volgende thema’s: •
Oorzaken die te maken hebben met de context waarin De Connectie startte: -
Vooruitlopend op de start van De Connectie werd er niet (of beperkt) nog geïnvesteerd in ICTapparatuur, software en organisatie (mensen en processen). 11
-
Met name in de beginjaren was er onduidelijkheid bij de gemeentelijke medewerkers (klanten van De Connectie) over welke dienstverlening nu precies van De Connectie verwacht mag worden. Het gaat dan met name om de vraag: wanneer hoort een taak tot het basistakenpakket, en wanneer is sprake van maatwerk of meerwerk?
-
Het proces om de bedrijfsvoeringssystemen te harmoniseren met de onderliggende werkprocessen is nog in volle gang. Dit heeft (en had) tot gevolg dat de overgekomen medewerkers de eigen werkwijze vanuit de gemeente (waar ze vandaan kwamen) grotendeels (nog) voortzetten. Dit terwijl de taakstelling om het kostendoel c.q. de taakstelling te realiseren wel gelijk vanaf de start ging lopen. 12
•
Conflicterende doelen: verlaging van kosten (taakstellingen) versus verhoging van kwaliteit. De Connectie startte met vier conflicterende doelen: taakstellingen (efficiencydoel) aan de ene kant en verbetering van kwaliteit (van dienstverlening), vermindering van kwetsbaarheid en verhoging van kansen voor medewerkers anderzijds. In de context waarin De Connectie is opgestart zien wij dit als een onmogelijke opgave. Zoals eerder opgemerkt is er vooral gestuurd op kosten(beheersing) en niet op de andere K’s.
•
Verzakelijking ten behoeve van kostenbeheersing. Ten behoeve van kostenbeheersing was het voor De Connectie belangrijk om scherp in de gaten te houden wanneer een bepaalde dienst tot het basispakket hoort, of dat het maatwerk of meerwerk is. Sinds enige tijd start De Connectie een opdracht pas als er eerst een formeel akkoord ligt (voor maatwerk of meerwerk). In het beginjaar werd namelijk gestart zonder formeel akkoord, waarbij naderhand ‘gedoe’ ontstond met de klant over facturen. 13 Een andere exponent van verzakelijking is het toepassen van het zogenaamde ‘click, call, face’ principe in de dienstverlening. Dit is een zakelijke, meer formele manier om diensten te verlenen; het heeft als voordeel dat kosten beheerst worden. De klanten van De Connectie, met name de klanten van Renkum en Rheden, waren echter maatwerk, nabijheid en flexibiliteit gewend.
•
Competenties medewerkers. Uit gesprekken kwam naar voren dat medewerkers niet altijd beschikten over de benodigde competenties voor de functie. Voor de meeste medewerkers gold dat het werk complexer van aard was dan ze gewend waren in de oude gemeente, onder meer omdat er diensten verleend moesten worden aan drie gemeenten (in plaats van één). Door de grote span of control van managers in de beginperiode hadden deze beperkt tijd om medewerkers te begeleiden bij de benodigde aanpassingen. 14 Daarnaast was er door de werkdruk in de beginjaren weinig ruimte voor scholing.
Arnhem heeft bijvoorbeeld grootschalige ICT-investeringen in de laatste anderhalf jaar voor de start uitgesteld. De gedachte hierachter was het voorkomen van desinvesteringen. Een begrijpelijke keuze, maar het had wel tot gevolg dat De Connectie startte met deels verouderde apparatuur, die bovendien nog niet geharmoniseerd was tussen de drie gemeenten. 12 Hierbij moet opgemerkt worden dat circa € 500.000 van het (incidentele) transitiebudget beschikbaar was voor de harmonisatie-opgave. Bron: bedrijfsplan, pagina 27. 13 Maatwerk is bijvoorbeeld dienstverlening op locaties anders dan de stadskantoren. Uit het onderzoek komt naar voren dat dit niet bij alle klanten (=medewerkers van de gemeenten) bekend is, wat kan leiden tot irritaties over en weer. 14 Inmiddels is de interne sturing van De Connectie aangepast. 11
62474 – Openbaar
•
10
Ingebrachte takenpakket. Wat de ervaring van kwaliteit van de geleverde diensten verder beïnvloedt, is dat er -zo hebben vele respondenten aangegeven- een paar specifieke discussies bestaan rondom het ingebrachte takenpakket. Het gaat dan met name om het bestuurssecretariaat en management support. Voor diverse respondenten (ambtelijk en bestuurlijk) is niet duidelijk wat de meerwaarde is van het inbrengen van deze taken in De Connectie.
•
Governance. Het is nu bij verschillende van de door ons geïnterviewde personen diffuus welke rol het OGO precies heeft, welke rol de demandmanagers en hoe OGO en demandmanagement zich tot elkaar verhouden in relatie tot De Connectie (op strategisch, tactisch en operationeel niveau). Verder komt uit het onderzoek naar voren dat het OGO en de demandmanagers vooral tactisch/operationeel bezig zijn met ‘het blussen van brandjes’ (die vaak te maken hebben met achterblijvende kwaliteit van dienstverlening). Hierdoor blijft het meer strategisch sturen op wat van De Connectie qua dienstverlening verwacht mag worden achter.
Kwetsbaarheid Het derde doel van De Connectie is het verlagen van de kwetsbaarheid van de drie afzonderlijke gemeenten. De in het onderzoek waargenomen positieve effecten wat betreft kwetsbaarheid hebben te maken met de schaalvergroting en zijn: •
toenemende uitwisselbaarheid
•
meer robuustheid (zie ook de vorige paragraaf)
•
meer volume
•
meer denkkracht.
Door het overbrengen van een aantal taken naar De Connectie zijn er ook negatieve effecten met betrekking tot de kwetsbaarheid, namelijk: •
minder gemeentespecifieke kennis aanwezig bij De Connectie
•
taakstellingen
•
achterblijvende harmonisatie en standaardisatie
•
kwetsbaarheid op een aantal functies/taken aan de kant van de gemeenten 15
•
kwetsbaarheid op ketenprocessen16
•
als een gemeente voor een bepaalde taak de adviesfunctie heeft overgedragen, is voor die taak minder inhoudelijke kennis aanwezig om de opdrachtgeverfunctie richting De Connectie goed te kunnen invullen.
In hoofdstuk 5 hebben wij -per onderdeel van De Connectie- aangegeven welk van deze factoren van invloed is. De dieperliggende oorzaken dat de kwetsbaarheid op onderdelen vergroot is, liggen in lijn met de analyse van de dieperliggende oorzaken die wij bij Kwaliteit hebben beschreven. Daarvoor verwijzen wij naar de vorige paragraaf.
Kansen voor medewerkers De conclusie op basis van de gesprekken met medewerkers is dat de kansen voor medewerkers -als gevolg van oprichting van De Connectie- grosso modo zijn toegenomen.
Het gaat dan bijvoorbeeld om de demandmanagementfunctie. De vorm van samenwerking maakt dat gewerkt wordt met ketenprocessen. Een deel van het proces is belegd bij De Connectie en een ander deel bij gemeenten. Daarbij komt dat er geen proceseigenaar is over deze ketenprocessen, wat de keten kwetsbaar maakt. 15 16
11
62474 – Openbaar
Aandachtspunt voor ontwikkeling van medewerkers (bijvoorbeeld het volgen van opleidingen) is wel de werkdruk. Deze belemmert het tijd kunnen nemen voor de eigen ontwikkeling. In het bedrijfsplan is aangegeven dat in het eerste jaar 2,0% en de daaropvolgende jaren 1,8% van de totale loonsom beschikbaar werd gesteld voor persoonlijke ontwikkeling en professionele groei. Uit het onderzoek komt naar voren dat deze doelen niet zijn gerealiseerd, met name omdat het beschikbare budget niet gebruikt is door werkdruk in de opstartperiode.
Aanbevelingen Vanuit onze analyse en conclusies komen wij tot de volgende tien (geclusterde) aanbevelingen: 1.
Prioriteer deze aanbevelingen.
2.
Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg.
3.
Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening.
4.
Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie.
5.
Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s.
6.
Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening.
7.
Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda en voer deze programmatisch uit.
8.
Herijk de governance en specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers.
9.
Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP).
10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie. Aanbeveling 1 is om de aanbevelingen 2 tot en met 10 te prioriteren. In de nu volgende tabel staan de aanbevelingen 2 tot en met 10 weergegeven. Voor elke aanbeveling geven we aan wat de achtergrond is. 17
Aanbevelingen
Komt voort uit… (conclusies/ context)
Aanbevelingen gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening:
De Connectie heeft bij de start conflicterende doelen meegekregen: verlaging van kosten (taakstellingen) versus verhoging van kwaliteit. In de praktijk is vooral gestuurd op de K van kosten. Mede als gevolg hiervan moeten er nog stappen gezet worden om de kwaliteit te verhogen (zodat de basis meer op orde komt). Het gaat dan met name om de kwaliteit van dienstverlening.
•
• •
Aanbeveling 3. Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening. Aanbeveling 5. Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s. Aanbeveling 6. Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening.
Aanbevelingen gericht op het ontwikkelingen van een gezamenlijke visie op de toekomst van De Connectie: •
• •
Aanbeveling 2. Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg. Aanbeveling 4. Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie. Aanbeveling 5. Zorg voor meer evenwicht tussen de vier K’s qua KPI’s.
Aanbeveling 7. Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda en voer deze programmatisch uit
• •
Het bedrijfsplan had een focus tot 2020. Er is sprake van langlopende discussies tussen de gemeenten en De Connectie, bijvoorbeeld over het ingebrachte takenpakket en de ‘knip’ tussen de taken van de gemeenten en van De Connectie
Harmonisatie van systemen voor het primair proces van de gemeenten blijkt complex; dit is echter een belangrijke manier om de kosten van De Connectie (en daarmee van de drie gemeenten) te reduceren
De aanbeveling kan voortkomen uit één van de conclusies en/of de context van De Connectie. In het hoofdstuk Aanbevelingen geven we -aanvullend- voor elke aanbeveling aan of deze zich primair richt op De Connectie of op de gemeenten (of op beiden). Tevens geven we een voorzet voor de termijn waarop de aanbevelingen doorgevoerd zouden moeten worden, namelijk de korte termijn (dit jaar) of middellange termijn (volgend jaar)17. 17
12
62474 – Openbaar
Aanbevelingen
Komt voort uit… (conclusies/ context)
Aanbeveling 8. Herijk de governance en specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers
De governance van De Connectie op ambtelijk niveau moet verbeterd worden.
Aanbeveling 9. Ontwikkel een Strategisch Personeelsplan (SPP)
• •
Aanbeveling 10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie.
Medewerkers beschikten niet altijd over de benodigde competenties Ontwikkelingen in de ICT vragen (deels) om medewerkers met andere competenties
Onduidelijkheid bij raadsleden in welke mate De Connectie de doelen uit het bedrijfsplan heeft gehaald; diverse raadsleden hebben het beeld dat De Connectie heeft geleid tot extra kosten
Wij werken in het vervolg deze tien aanbevelingen nader uit.
Aanbeveling 1. Prioriteer deze aanbevelingen Een evaluatierapport als dit kan de indruk wekken dat al onze aanbevelingen ineens moeten worden geïmplementeerd. Dat is -gezien de schaarse ambtelijke capaciteit en het belang van focus- echter niet wenselijk. Onze eerste aanbeveling is daarom om onze aanbevelingen te prioriteren en deze prioritering af te stemmen op andere lopende trajecten (zoals de reeds lopende verbeterpaden).
Aanbeveling 2. Zet een streep onder het verleden en pak door op de ingeslagen weg De tweede aanbeveling is om een streep onder het verleden te zetten (zowel raden, colleges als ambtelijke organisaties) en door te pakken op de ingeslagen weg. Zie deze evaluatie als een nieuw nulpunt en kijk vanaf nu naar voren. Anders gezegd zien wij geen aanleiding om De Connectie op te heffen, oftewel een ‘doorknippen’-scenario. Naar ons oordeel is de taakuitvoering weer terug bij de gemeenten leggen een vorm van kapitaalvernietiging op de vier K’s. Daarbij zouden de gemeenten deels dezelfde uitdagingen ondervonden hebben -bijvoorbeeld inzake ICTals ze zelf de taken waren blijven uitvoeren. 18 Er is daarbij al veel in gang gezet en bereikt; de basis begint daardoor steeds meer op orde te komen. Daarvoor is wel, zoals verwoord in de titel van deze rapportage, ‘een verbindend perspectief op de toekomst’ van de drie gemeenten en van De Connectie nodig. In de derde en zesde aanbeveling gaan wij daar dieper op in.
Aanbeveling 3. Focus (op de korte termijn) op verbetering van de kwaliteit van dienstverlening Een belangrijke aanbeveling om op de korte termijn te implementeren is het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening19 van De Connectie. Nadat de ‘basis op orde’ is gebracht qua kwaliteit van dienstverlening is het van belang om -als vervolg hierop- op de middellange termijn een gezamenlijke visie te ontwikkelen op de dienstverlening die van De Connectie verwacht mag worden (zie aanbeveling 6). Het is van belang periodiek te toetsen in hoeverre de doorgevoerde verbeteringen van de kwaliteit van dienstverlening aansluiten op de wensen c.q. de beleving van de klanten (oftewel de medewerkers van de gemeenten). Hiervoor adviseren wij om periodiek klantenquêtes uit te zetten en om klantenpanels in te richten.
Dat geldt uiteraard niet voor een aantal aanloopproblemen. Het gaat dan om dienstverlening in de brede zin des woords. Dus niet alleen de frontoffice, maar bijvoorbeeld ook om projecten die De Connectie uitvoert voor de gemeenten. 18 19
62474 – Openbaar
13
Aanbeveling 4. Ontwikkel een (herijkte) meerjarenvisie Het bedrijfsplan liep van 2017 tot en met dit jaar (2020). Er is op dit moment een ontwikkelagenda 2020-2024 voor De Connectie in voorbereiding. Grijp dit momentum aan voor het -in nauwe afstemming met de betrokken colleges en gemeenteraden- neerzetten van een nieuwe meerjarig plan op (de toekomst van) De Connectie én de onderlinge samenwerking van de drie gemeenten. Het is van belang dat dit plan een gezamenlijk plan wordt van De Connectie met het ambtelijke opdrachtgeverschap. Wat volgens ons (onder meer) een plek zou moeten krijgen in dit meerjarenplan is: welk beleid wordt gevoerd inzake nieuwe deelnemers (zoals nieuwe gemeenten die diensten af willen nemen van De Connectie), een lange termijn visie op de ICT-ondersteuning die van De Connectie verwacht mag worden en een communicatiestrategie. 20
Aanbeveling 5. Zorg qua KPI’s voor meer evenwicht tussen de vier K’s Onze vijfde aanbeveling is om -vanuit de geherijkte meerjarenvisie- doelen met eenduidige definities te ontwikkelen. Deze doelen zouden opnieuw de 4 K’s kunnen zijn, maar dan scherper gedefinieerd wat hiermee wordt bedoeld. Het is vervolgens van belang een set van KPI’s met normen (‘targets) te formuleren die aansluiten bij deze nieuwe meerjarenvisie en doelstellingen. Dit vraagt wellicht heroverweging van de huidige verzameling van indicatoren.
Aanbeveling 6. Ontwikkel en implementeer een gezamenlijke visie op dienstverlening Het is vervolgens van belang om deze (herijkte) visie met doelstellingen en bijbehorende set van KPI’s uit te werken in een (door de deelnemers ambtelijk en bestuurlijk gedragen) visie op dienstverlening. Het gaat dan om vragen als: wat is de definitie van ‘kwaliteit’, wat mag hierbij van De Connectie verwacht worden, wat mag dat kosten en hoe wordt erop gestuurd dat de gewenste kwaliteit van dienstverlening wordt gerealiseerd?
Heroverweeg specifieke ingebrachte taken Wat betreft de visie dienstverlening van De Connectie is daarnaast ons advies om de inbreng van specifieke ingebrachte taken te heroverwegen. Het gaat dan met name om het bestuurssecretariaat en management support.
Aanbeveling 7. Ontwikkel een harmonisatie- en standaardisatieagenda en voer deze programmatisch uit Er zit duidelijk een spanningsveld tussen enerzijds de wens om meer te harmoniseren en standaardiseren en anderzijds couleur locale te behouden. Het is hierbij van belang onderscheid te maken tussen enerzijds harmonisatie van de systemen en processen binnen De Connectie en anderzijds harmonisatie van systemen en processen binnen de drie gemeenten. We werken beide categorieën nu nader uit.
Harmonisatie systemen en processen binnen De Connectie Uit dit onderzoek is naar voren gekomen dat er qua harmonisatie in de afgelopen jaren zeker al een slag is gemaakt op de bedrijfsvoeringsgerelateerde systemen binnen De Connectie. Verder is het een nog lopende ontwikkeling om systemen en processen verder te harmoniseren.
20
In het hoofdstuk Aanbevelingen werken wij deze drie punten nader uit.
62474 – Openbaar
14
Harmonisatie van systemen en processen binnen de drie gemeenten Tegelijkertijd zit er mogelijk nog potentiële winst op harmonisatie van systemen (applicaties) in het primair proces van de gemeenten. Deze (verschillende) applicaties vereisen namelijk individueel ondersteuning vanuit De Connectie; door te harmoniseren kan de ondersteuning vanuit De Connectie efficiënter georganiseerd worden. Om ‘door te pakken’ qua harmonisatie en standaardisatie adviseren wij het volgende te doen. De eerste stap is het organiseren van een bijeenkomst om heel scherp te krijgen hoe ver de sleutelfiguren bij de drie gemeenten bereid zijn te gaan bij harmonisatie. Indien er voldoende draagvlak bestaat voor harmonisatie van (voldoende) primair proces-applicaties, is ons advies om van het harmonisatie- en standaardisatieproces een meerjarig programma21 te maken, onder leiding van één programmamanager. Door er een programma van te maken wordt geborgd dat de harmonisatie-initiatieven zoveel als mogelijk geïntegreerd worden.
22 Een van de eerste stappen in het programma is het organiseren van besluitvorming over de harmonisatie- en standaardisatieagenda: welke initiatieven worden in welke volgorde opgestart? Bij de besluitvorming is het van belang om te redeneren vanuit de businesscase-gedachte: wat kost harmonisatie en wat levert het op? 23 Nadat besluitvorming heeft plaatsgevonden over deze agenda, wordt deze vertaald in projecten. De samenhang tussen de verschillende projecten én de lijnorganisatie wordt geborgd door het geheel aan te laten sturen vanuit één programmamanager.
Aanbeveling 8. Herijk de governance24 en specifiek het ambtelijke opdrachtgeverschap bij de deelnemers Onze achtste aanbeveling is om -vanuit de gezamenlijke visie op de samenwerking in De Connectie-verbandopnieuw te kijken naar de gewenste taken en rolinvulling van het bestuur van De Connectie, OGO, directeur van De Connectie, demandmanagement, RCO, RCIOO en het overleg van de CISO’s. Wij merken hierbij op dat bij de ambtelijke invulling van het opdrachtgeverschap een verschuiving van aandacht zal (moeten) plaatsvinden van een focus op operatie en incidenten naar meer proactief strategisch25 en tactisch sturen. Het OGO speelt hierbij een cruciale rol. Om het OGO te ondersteunen adviseren wij om hiervoor ‘voldoende’ (strategische) ambtelijke capaciteit vrij te maken. Wat betreft de tactisch-operationele aansturing van De Connectie is de inrichting van het demandmanagement als linking-pin belangrijk: hoe kan elke gemeente voor de overgedragen taken een goed (tactisch en operationeel) opdrachtgever zijn? En wat is hierbij de rolverdeling tussen OGO, demandmanagers en eventuele andere functionarissen?
Aanbeveling 9. Ontwikkel een strategisch personeelsplan (SPP) Met de meerjarenvisie op De Connectie en de visie op dienstverlening als kaders is het vervolgens in onze visie belangrijk om een Strategisch Personeelsplan26 te ontwikkelen.
Een belangrijk verschil tussen een project en een programma is dat een project zich richt op het opleveren van concrete resultaten, terwijl een programma gericht is op het realiseren van doelen. Om in een programma de gewenste doelen te realiseren, zijn zowel projecten als inzet van de lijnorganisatie nodig. 22 Waarbij er ook rekening wordt gehouden met de momenten waarop systemen moeten worden aanbesteed. 23 Het gaat dan niet alleen om financiële kosten en baten, maar ook om mogelijke voor- en nadelen op de andere K’s. Door integraal de voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen, kan een finaal GO/NO GO-besluit over harmonisatie van de betreffende applicatie gemaakt worden. 24 De wijze waarop de governance functioneert was overigens geen zelfstandig onderzoeksthema. We benoemen dit thema wel, omdat het impact heeft op de mate van realisatie van de 4 K’s (wat het centrale onderzoeksthema is van dit evaluatieonderzoek). 25 Wat betreft de strategische sturing gaat het bijvoorbeeld om het sturen op de KPI’s, verbetering van de kwaliteit van dienstverlening en realisatie van de harmonisatie- en standaardisatieagenda. 26 Strategische Personeelsplanning (SPP) is een instrument om in beeld te brengen hoe het personeelsbestand er over een aantal jaar uit zou moeten zien om -in combinatie met de externe ontwikkelingen, bijvoorbeeld ten aanzien van ICT - de doelstellingen 21
62474 – Openbaar
15
Aanbeveling 10. Houd de raden goed betrokken bij De Connectie Vanuit De Connectie wordt al inzet gepleegd op communicatie richting de raden. Echter, het feit dat de gemeenteraden niet weten of de beloofde taakstellingen zijn gehaald, ondergraaft in potentie het draagvlak voor de samenwerking. Het beeld bij sommige raadsleden is namelijk dat ‘er alleen maar geld bij moet’ bij De Connectie. Het is van belang dit soort beelden (bijvoorbeeld met behulp dit rapport) te corrigeren. Sluit daarom ook met de gemeenteraden, met behulp van deze evaluatie, het verleden af en kijk naar voren. Houd vervolgens de raden goed betrokken bij De Connectie.
van de drie gemeenten met De Connectie te realiseren. SPP maakt vervolgens het verschil inzichtelijk tussen de huidige personeelsbezetting en de toekomstige behoefte, en welke instrumenten ervoor nodig zijn om de toekomstige behoefte te bereiken. SPP laat tijdig zien waar de knelpunten zitten, zodat daar nu al op geanticipeerd kan worden.
62474 – Openbaar
16
1. Inleiding 1.1 Aanleiding De Connectie is per 1 juli 2017 gestart als de bedrijfsvoeringsorganisatie van de gemeenten Arnhem, Renkum en Rheden. De Connectie komt voort uit een gezamenlijk gevoelde noodzaak én behoefte van de gemeenten om de krachten te bundelen op verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering. Dé manier om - in tijden van financiële schaarste - het hoofd te bieden aan een groeiend takenpakket, de toenemende complexiteit daarvan en de steeds hogere eisen die de samenleving stelt aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening. Arnhem, Renkum en Rheden27 zijn ervan overtuigd dat een gezamenlijke bedrijfsvoeringsorganisatie de individuele kwetsbaarheid vermindert en antwoord biedt op de gemeentelijke uitdagingen op bedrijfsvoeringsgebied van vandaag en morgen28. De grondslag om De Connectie te evalueren, is te vinden in de dienstverleningsovereenkomst (DVO) van 15 juni 2017. In artikel 11 van de DVO is de bepaling opgenomen dat de DVO eindigt op 1 maart 2021, maar tot opzegging stilzwijgend voor een jaar wordt verlengd. Een gemeente kan de DVO één jaar voor een verlengingsperiode opzeggen. Het is daarom op dit moment, voor ieder van de drie gemeenten, belangrijk om te weten wat de mate van realisatie is van de doelen van De Connectie. De drie gemeenten hebben daarom op 28 juni 2019 opdracht gegeven voor een evaluatie van De Connectie.
Afgesproken is dat een externe partij de evaluatie uitvoert. De evaluatieopdracht is gegund aan Berenschot.
1.2 Onderzoeksvragen en gewenste resultaten De hoofdvragen van de evaluatie zijn de volgende: •
Wat is de stand van zaken met betrekking tot de in het bedrijfsplan 2017 – 2020 opgenomen doelstellingen? Oftewel: in welke mate zijn de doelstellingen tot op heden gerealiseerd?
•
Indien blijkt dat de doelstellingen waarvoor De Connectie is opgericht niet behaald zijn/worden: wat is daar de reden (dieperliggende oorzaak) van en welke verbeterpunten zien wij?
De vier doelen (de zogenaamde 4 K’s) van De Connectie zijn door de gemeente Arnhem, Renkum en Rheden in het bedrijfsplan 2017 – 2020 als volgt geformuleerd: •
De Connectie vermindert de Kwetsbaarheid van de gemeenten op bedrijfsvoering gebied.
•
De Connectie levert minimaal dezelfde Kwaliteit tegen minimaal 4% lagere Kosten.
•
De Connectie biedt Kansen aan medewerkers.
De lat waarlangs geëvalueerd wordt, is het door de drie colleges vastgestelde bedrijfsplan ‘Bedrijfsvoeringsorganisatie De Connectie – Bedrijfsplan 2017-2020’ en de verschillende zienswijzen op dit bedrijfsplan (inclusief bijbehorende begroting). De evaluatie richt zich op deze twee hoofdvragen en levert inzicht op in zowel feitelijke/objectiveerbare resultaten als ook verwachtingen en belevingen van verschillende belanghouders. Bijlage 6.3 bevat de gedetailleerde onderzoeksvragen per ‘K’.
De Connectie verzorgt ook werkzaamheden voor enkele andere partijen (onder meer ODRA, de sociale wijkteams Arnhem, Veiligheidshuis West Veluwe Vallei en Regio Arnhem, Werkplein Overbetuwe en de gemeente Rozendaal). Wij gaan er vooralsnog vanuit dat de vier doelen gelden voor de uitvoering van alle formele taken van De Connectie en dus ook voor de werkzaamheden die voor deze andere partijen worden uitgevoerd. 28 Citaat uit het bedrijfsplan 2017-2020. 27
17
62474 – Openbaar
We onderscheiden twee perspectieven op het evaluatieonderzoek: Evalueren is terugkijken: het ‘klassieke’ doel van (ex-post) evalueren, is het bepalen van de mate waarin de
•
samenwerkingsorganisatie heeft bijgedragen aan het realiseren van de doelstellingen van de drie deelnemende gemeenten. Hierbij zullen wij tevens onderzoeken wat dieperliggende oorzaken zijn dat doelen -mogelijk- deels niet worden gehaald. Evalueren is vooruitkijken: met de gevraagde evaluatie wordt niet alleen teruggekeken op wat bereikt is. We
•
zullen de evaluatie ook gebruiken om aan te geven of er noodzaak is tot bijsturing en welke mogelijkheden er zijn om dieperliggende oorzaken, die realisatie van doelen in de weg staan, te adresseren.
1.3 Evaluatiekader In de visie van Berenschot gaat evaluerend onderzoeken uit van de mate waarin doelen tot op heden zijn gerealiseerd, de mate waarin aan gestelde randvoorwaarden is voldaan én de mate waarin een organisatie in staat is om gestelde doelen te blijven realiseren. De doelen die politiek-bestuurlijk aan De Connectie zijn gesteld, zijn opgenomen in de hierna volgende tabel. Deze doelen vormen het evaluatiekader: een toetssteen waarlangs de bevindingen uit de evaluatie worden getoetst. Eerst gaan we in op de aanleiding die heeft geleid tot de start van De Connectie.
Vier doelstellingen De Connectie is opgericht met vier doelen die in de volgende tabel te zien zijn. De ambitie is deze vier doelen in 2020 te realiseren. We merken hierbij op dat op het moment van evalueren -eind 2019/begin 2020- er nog een (klein) jaar de tijd is om te werken aan realisatie van deze doelen.
Doelen
Toelichting op het doel (bron: bedrijfsplan 2017-2020)
De Connectie vermindert de kwetsbaarheid van de gemeenten op bedrijfsvoeringsgebied
•
Door mensen en werkzaamheden samen te brengen, wordt de dienstverlening minder kwetsbaar. De Connectie gaat dat meten aan de hand van discontinuïteit en streeft daarbij naar een percentage lager dan 129.
De Connectie levert minimaal dezelfde kwaliteit…
•
Met de gemeenten is afgesproken dat zij vlak voor de start van De Connectie op 1 juli 2017, een nulmeting doen om de kwaliteit te bepalen van de dienstverlening die overgaat naar De Connectie. De Connectie doet een vervolgmeting na één jaar.
•
Bij de start harmoniseren waar mogelijk en anders daar naar toewerken. In dat laatste geval gelden tot die tijd de bestaande kwaliteitsniveaus per gemeente.
•
Het streven is om op termijn op elk terrein de kwaliteit van de beste gemeente als norm te hanteren.
•
De inbreng van de drie gemeenten is voor het startjaar 2017 in totaal bijna € 35,9 miljoen.
•
De Connectie staat ervoor om zo snel mogelijk de processen en systemen te standaardiseren en te harmoniseren om in 2020 op een kostenniveau uit te komen dat tenminste 4% lager ligt.
•
De belangrijkste voorwaarde voor het financiële succes van De Connectie is het harmoniseren van processen, het standaardiseren van werkwijzen en verregaande digitalisering.
…tegen minimaal 4% lagere kosten.
29
Verderop in deze rapportage gaan wij nader in op de betekenis van deze zin.
18
62474 – Openbaar
Doelen
Toelichting op het doel (bron: bedrijfsplan 2017-2020)
De Connectie biedt kansen aan medewerkers.
•
Persoonlijke ontwikkeling en professionele groei zijn randvoorwaarden voor de kwaliteit van De Connectie. Als werkgever stelt De Connectie hier in het eerste jaar 2% en de daaropvolgende jaren 1,8% van de totale loonsom voor beschikbaar.
•
De Connectiemedewerker vraagt zich continu af waar en hoe hij of zij van toegevoegde waarde kan zijn.
•
Medewerkers voelen zich gesteund door het management bij hun ontwikkeling en gewaardeerd voor het werk dat zij verrichten. Er wordt gestuurd op duurzame inzetbaarheid van mensen. Onder andere door opleidingen, ruimte en verantwoordelijkheid en vitale medewerkers.
•
Medewerkers kunnen balans aanbrengen tussen werk en privé door zelf hun werktijden te regelen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat afspraken worden nagekomen, resultaten worden behaald en dat men goed bereikbaar is.
•
De Connectie zorgt voor minder kwetsbare functies, kennisdeling en gezamenlijke verantwoordelijkheid. Dat geeft rust en ruimte voor de individuele medewerker.
•
Extra kansen voor medewerkers liggen er ook door inzet voor de beoogde veranderingen, het meebouwen aan de organisatie, job rotation (andere werkpakketten) en uitwisselingsprogramma's. Naast het werken op basis van vertrouwen en resultaatafspraken.
1.4 Aanpak onderzoek De uitvoering van de evaluatie verloopt langs drie fasen; zie de volgende figuur.
Fase 1. Voorbereiden onderzoek
Wat was beoogd bij de oprichting (doelen/ verwachtingen)
Evaluatiekader en interviewleidraad Analyse bestaande documenten (feitenonderzoek)
Fase 2. Uitvoeren onderzoek
Hoe wordt het in de praktijk ervaren? (belevingen) Nota van bevindingen
Fase 3. Analyse, conclusies en aanbevelingen
Analyse en conclusies: doelen/verwachtingen versus feiten/ belevingen Aanbevelingen voor doorontwikkeling
We lichten elke fase nu op hoofdlijnen nader toe.
Fase 1. Voorbereiden onderzoek De opzet en het gewenste resultaat van de evaluatie zijn in een startgesprek besproken met de opdrachtgever voor dit onderzoek, namelijk de vertegenwoordigers van de drie gemeenten die in het OGO zitten. Ook is door ons een concept evaluatiekader opgesteld en door het OGO vastgesteld. Verder zijn voorbereidende activiteiten verricht voor fase 2.
62474 – Openbaar
19
Fase 2. Uitvoeren onderzoek In fase 2 is ontvangen documentatie geanalyseerd, zijn belanghouders geïnterviewd en zijn vier interactieve sessies gehouden, namelijk met een groep van medewerkers van elk van de drie gemeenten en daarnaast met medewerkers van De Connectie. Een overzicht van de documenten, gesprekspartners en de enquête is opgenomen in de bijlagen. Aan het einde van fase 2 maakten we een tussenstap. Alle feiten en belevingen die zijn opgehaald, hebben we verwerkt in een zogeheten ‘Nota van bevindingen’. Deze nota is besproken met de opdrachtgever. Door deze tussenstap is zeker gesteld dat alle relevante bevindingen juist en volledig zijn bevonden vóórdat door ons analyses, conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd.
Fase 3. Analyse, conclusies en aanbevelingen In fase 3 hebben wij de bevindingen geanalyseerd, conclusies getrokken en de onderzoeksvragen beantwoord. Op basis hiervan hebben wij onze aanbevelingen voor de doorontwikkeling van De Connectie geformuleerd.
1.5 Leeswijzer Deze rapportage bestaat uit twee delen. Deel 1 bevat de analyse, conclusies en aanbevelingen. De analyse en conclusies zijn gebaseerd op de bevindingen, die in deel 2 zijn opgenomen. Deel 1 is verdeeld over de volgende twee hoofdstukken: •
Hoofdstuk 2 bevat de (samenvattende) analyse en de conclusies.
•
In hoofdstuk 3 hebben we op basis van de analyse en conclusies aanbevelingen geformuleerd.
Deel 2 bevat de Nota van Bevindingen. Deze bestaat uit de volgende hoofdstukken: •
Hoofdstuk 4 beschrijft de context waarin De Connectie zich heeft ontwikkeld.
•
In hoofdstuk 5 zijn onze bevindingen rond ‘de vier K’s’ beschreven. In dit hoofdstuk worden tevens de gedetailleerde onderzoeksvragen per ‘K’ beantwoord.
Daarnaast bevat deze rapportage een aantal bijlagen.
20
62474 – Openbaar
2. Analyse en conclusies 2.1 Inleiding De hoofdvraag van dit onderzoek bestaat in feite uit twee onderdelen. Deel 1 van de vraag ‘kijkt terug’ naar het verleden, vanaf het moment dat de doelen van De Connectie werden opgesteld en de organisatie van start ging. Deel 2 van de vraag is meer gericht op de toekomst en is gericht op wat De Connectie kan leren om in de toekomst verder te ontwikkelen. Dit hoofdstuk bevat onze analyses en conclusies aan de hand van de onderzoeksbevindingen. In dit hoofdstuk kijken we met name terug. In het volgende hoofdstuk sluiten we hierop aan met onze aanbevelingen. Deze adviezen zijn gericht op de verdere ontwikkeling van De Connectie; we kijken dan dus vooruit. Voordat we ingaan op onze analyse en conclusies geven wij eerst een chronologisch overzicht van De Connectie.
2.2 Chronologie De Connectie De volgende tabel bevat een chronologisch overzicht van De Connectie, met belangrijke gebeurtenissen en mijlpalen.
Datum/periode
Gebeurtenis
24 juni 2013
Breed bestuurlijk overleg tussen vertegenwoordigers van de vijf colleges van Arnhem, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum en Rheden (de zogeheten G5). In dit overleg hebben zij de gezamenlijke ambitie vastgesteld om met elkaar een duurzame en robuuste samenwerking vorm te geven op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoering.
Eind 2014
Oplevering haalbaarheidsstudie. Op basis van deze haalbaarheidsstudie hebben de gemeenten Lingewaard en Overbetuwe besloten om niet verder te participeren.
Zomer 2015
Businesscase EY
1 maart 2016
Start IGUO, samenwerking tussen de drie gemeenten op het gebied van ICT
15 december 2016
Bedrijfsplan 2017-2020. Op basis van dit bedrijfsplan hebben Arnhem, Renkum en Rheden besloten de samenwerking aan te gaan.
1 juli 2017
Start De Connectie, onder leiding van een interim directeur.
16 mei 2018
Brief van de Rekenkamer Arnhem aan de gemeenteraad inzake de resultaten van een onderzoek van een zogenaamde ‘ethische hacker’ 30
Maandag 2 juli 2018
Start nieuwe (vaste) directeur.
Eind 2018
Nulmeting ICT Arlande en onderzoek PwC naar de Informatievoorzieningsketen.
Januari 2019
Acht verbeterpaden opgesteld, op basis van de rapportages van Arlande en PwC.
2 januari 2019
ICT-storing.
Februari 2019
Besluit van bestuur De Connectie dat er extra geld naar De Connectie moet om de ICTproblemen op te lossen 31
Deze ethische hacker heeft getoetst wat de (toenmalige) stand van de beveiliging was en onderzocht of de informatieveiligheid en privacy in technische zin geborgd was. De onderzoekers hebben (destijds) ernstige onvolkomenheden geconstateerd in de beveiliging van de processen en systemen. Inmiddels zijn door De Connectie op dit thema diverse verbeteringsmaatregelen doorgevoerd. 31 Bron: eerste bestuursrapportage 2019 (pagina 13 en 14). 30
62474 – Openbaar
21
2.3 Analyse context Deze paragraaf bevat onze analyse van de (lastige) context waarin De Connectie de doelstellingen op de vier K’s moest realiseren. De analyse bespreken wij aan de hand van de volgende thema’s: •
De gehaaste start van de organisatie, zonder nulmetingen op kwaliteit en ingebrachte budgetten.
•
Onduidelijkheid rondom het ingebrachte takenpakket en de wijze waarop de ‘knip’ is aangebracht.
•
Achterblijvende investeringen in ICT en mensen vóór de start.
•
Harmonisatie en standaardisatie.
Om de prestaties van De Connectie te verbeteren zijn januari 2019 acht verbeterpaden gedefinieerd; aan het einde van deze paragraaf gaan we daarop in.
Gehaaste start Er was -ondanks- de lange aanloopperiode, volgens vele respondenten sprake van een gehaaste start van De Connectie per medio 2017. 32 Uit de gesprekken komt namelijk naar voren dat er druk is gezet op het starten van de samenwerking per medio 2017; dit betekende al een vertraging van een half jaar. Mede vanwege deze gehaaste start en het idee om vanuit de samenwerking verder te gaan ontwikkelen (bouwen) werden taken, formatie, budgetten en ICT-apparatuur ‘as is’ overgedragen, vanuit het idee om vanuit de samenwerking verder te bouwen/ontwikkelen. Dit had een aantal gevolgen: •
Er is geen (brede) nulmeting33 gedaan naar het kwaliteitsniveau. Hierdoor bestond er geen gedeeld beeld bij de gemeenten over de definitie van kwaliteit, welk kwaliteitsniveau de drie gemeenten hadden én welk kwaliteitsniveau geambieerd werd door de verschillende partijen. Dat zorgde ervoor dat er geen gedeeld beeld was over de (definitie van de) K van kwaliteit.
•
Er is -in aanvulling op de vorige bullet- geen nulmeting gedaan naar de kwaliteit van de ingebrachte ICTsystemen/apparatuur.
•
Er was onvoldoende duidelijkheid over de exacte knip in het takenpakket. Dit had onder meer betrekking op inkoop & aanbesteding, personeels-/ salarisadministratie, basisregistraties en facilitaire zaken. Daarnaast was er onduidelijkheid over de over te dragen budgetten; aanpassingen hebben geleid tot zogenaamde kadercorrecties. Ten slotte was er ook onduidelijkheid over de adviesuren van DIV, ICT en facilitair. 34
•
Er is geen analyse uitgevoerd in hoeverre de begrote, door de gemeenten in te brengen budgetten (waar de begroting van De Connectie op was gebaseerd) overeenkwamen met de feitelijke uitgaven op jaarrekeningbasis. Met name bij de investeringsbudgetten ten aanzien van ICT gold dit; hier zaten (grote) verschillen wat gemeenten in de begroting hadden en wat feitelijk werd uitgegeven. De omvang van deze verschillen is nooit becijferd (voor zover ons bekend).
Op ICT, HRM en Belastingen werd overigens al enige tijd vóór de feitelijke start medio 2017 samengewerkt, echter zonder juridische grondslag. 33 Met ‘breed’ bedoelen we bijvoorbeeld het inhoudelijke kwaliteitsniveau van ICT qua apparatuur, software en organisatie (medewerkers en processen), de kwaliteit van de ingebrachte gegevensbestanden van (onder meer) belastingen, basisregistraties en de personeels- en salarisadministratie, de ervaren kwaliteit van dienstverlening, de ingebrachte budgetten (begroting versus realisatie/jaarrekening) etc. Verder gaat het dan ook om mogelijke achterstanden (werkvoorraden) bij bijvoorbeeld Belastingen en, Basisregistraties en achterstanden bij digitalisering van archieven (conform de eisen vanuit bijvoorbeeld- de Omgevingswet). We merken hierbij op dat de gemeente Rheden wel een belevingsonderzoek over de kwaliteit van de dienstverlening heeft uitgevoerd. Er is hierbij sprake van twee metingen: juni 2017 en medio 2018. Beide onderzoeken zijn uitgevoerd door Moventem. Verder is in de eerste helft van 2016 een nulmeting voor GemICT uitgevoerd door team Onderzoek & Statistiek. Zie verder paragraaf 5.3.1. 34 Dit is voor de gemeente Rheden in de afgelopen jaren een van de belangrijke knelpunten geweest in de dienstverlening van De Connectie. 32
22
62474 – Openbaar
Onduidelijkheid rondom ingebrachte takenpakket en de ‘knip’ Mede als gevolg van de gehaaste start en het ‘as is’ overdragen van taken beschikte De Connectie bij de start medio 2017 niet over een producten-en dienstencatalogus (PDC) met kritieke prestatie indicatoren (KPI’s) en daarvan afgeleide dienstverleningsovereenkomst (DVO). Met name in de beginjaren was er daardoor onduidelijkheid bij de gemeentelijke medewerkers (klanten van De Connectie) over welke dienstverlening nu precies van De Connectie verwacht mag worden. Het gaat dan om de vraag: wanneer hoort een taak tot het basistakenpakket, en wanneer is sprake van maatwerk of meerwerk? Er zijn daarbij verschillen tussen de gemeenten waar precies de ‘knip’ is gelegd. En er zijn ook verschillen in de ingebrachte taken. Bij Renkum en Rheden is bijvoorbeeld soms wel de beleidstaak overgedragen, terwijl dit bij Arnhem niet is gebeurd; het gaat dan bijvoorbeeld om de taakgebieden Facilitair, ICT en DIV. Daarnaast geven diverse gesprekspartners (zowel ambtelijk als bestuurlijk) aan niet de toegevoegde waarde te zien van bepaalde taken die zijn ingebracht. Het gaat dan met name om de taak c.q. de toegevoegde waarde van het onderbrengen van het bestuurssecretariaat en management support bij De Connectie.
Achterblijvende investeringen in ICT en mensen Vooruitlopend op de start van IGUO (per 1 maart 2016 op het gebied van ICT) en de start van De Connectie (per 1 juli 2017) werd er niet (of beperkt) nog geïnvesteerd in ICT-apparatuur35, software en organisatie (mensen en processen). Arnhem heeft bijvoorbeeld grootschalige ICT-investeringen in de laatste anderhalf jaar voor de start uitgesteld. De gedachte hierachter was het voorkomen van desinvesteringen, door vanuit de samenwerking verder te bouwen/ontwikkelen. Een begrijpelijke keuze, maar het had wel tot gevolg dat De Connectie in 2017 startte met verouderde apparatuur, die bovendien nog niet geharmoniseerd was tussen de drie gemeenten.
Harmonisatie en standaardisatie Harmonisatie van beleid en standaardisatie van werkprocessen is cruciaal voor het realiseren van doelstellingen op de vier K’s. Hoe gedifferentieerder de producten en diensten, oftewel hoe meer maatwerk De Connectie moet leveren, des te gecompliceerder en tijdrovender zijn de werkzaamheden. De winst op het gebied van kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid als gevolg van de samenwerking blijft dan achter. Vandaar dat harmonisatie en standaardisatie als randvoorwaarde is genoemd in het bedrijfsplan. De nu volgende tabel geeft inzicht in de stand van zaken qua harmonisatie en standaardisatie.
Team/ taak
Status harmonisatie systeem/inrichting/processen
Financiële administratie
Per 1 januari 2020 is er één financieel systeem. De werkprocessen zijn echter nog niet volledig geharmoniseerd en gestandaardiseerd.
Belastingen
Het taxatiesysteem is begin 2019 aanbesteed. Daarna is het ingericht en heeft in 2019 ook de herwaardering in het geharmoniseerde systeem plaatsgevonden36. De aanbesteding van de belastingapplicatie was vertraagd. De geplande implementatie vindt medio 2020 plaats.37
Inkoop en aanbesteden
Renkum en Rheden liften mee met de systematiek van de gemeente Arnhem (zo blijkt uit de gesprekken). Bovendien is het een adviesdienst, met beperkte afhankelijkheid van systemen. Er zijn gezamenlijke aanbestedingen gedaan, dat levert ook besparingen op.
Rheden had een lease constructie en heeft dus in beperktere mate verouderde apparatuur geleverd. Belastingen is daardoor in staat om in 2020 aan de taakstelling op personele vlak te voldoen. 37 Bron: 1e bestuursrapportage 2019. 35 36
23
62474 – Openbaar
Team/ taak
Status harmonisatie systeem/inrichting/processen
DIV
Alle drie de gemeenten hebben hetzelfde zaaksysteem, maar met een andere inrichting waardoor het werkt als drie afzonderlijke zaaksystemen. De huidige leverancier van het zaaksysteem heeft besloten om het systeem uit te faseren. Dit biedt de mogelijkheid om op termijn gezamenlijk te gaan aanbesteden en de processen meer op elkaar af te gaan stemmen. Voor de manier waarop dit zal gebeuren, zijn nog veel variaties mogelijk. Er is een project gestart voor aanbesteding van een gezamenlijke scanstraat.
Facilitaire zaken/ Servicedesk/ Bodes
Er is één facilitair managementinformatiesysteem (Topdesk) per 1 maart 2018. De werkprocessen en invulling van deze taken zijn echter nog verschillend per gemeente.
Personeels-/ salarisadministratie
Er is één E-HRM-systeem per 1 januari 2017.
Secretariaat
N.v.t.
Basisregistraties
Er zijn nu nog drie verschillende (ingerichte) applicaties. Alleen de BAG-applicatie is recent geharmoniseerd vanwege de vereisten voor BAG 2.0. Er is wel een plan van aanpak voor de verdere harmonisatie van de software en de doorontwikkeling van het stelselbeheer (bron: 2e bestuursrapportage 2019). In 2020 wordt besloten over dit plan van aanpak.
Daarnaast bleek uit de gesprekken dat er verschillende beelden zijn over de mate en consequenties van harmonisatie en de mate van efficiëntie in de processen. Een voorbeeld wat werd genoemd is de WNRA: er zijn verschillende brieven per gemeente, wat leidt tot extra werk bij De Connectie.
Basisregistraties is overigens pas in 2018 overgekomen. Informatie- en communicatietechnologie (ICT)
Opslag van data en verwerking van e-mail zijn gecentraliseerd en geconsolideerd. Alle medewerkers van De Connectie werken in één nieuw digitale werkplek omgeving. Deze werkplek is de nieuwe doelomgeving (genaamd ‘GEMICT’) voor de drie gemeenten. Het samenvoegen van de verschillende omgevingen tot één gezamenlijke omgeving is onderdeel van het programma 2!Connect. Centralisatie en consolidatie van applicaties die binnen het domein van De Connectie vallen is gestart. Enkele systemen zijn inmiddels gecentraliseerd (bijvoorbeeld het hierboven reeds genoemde financieel systeem) en voor de andere systemen is een traject opgestart. Centralisatie en consolidatie voor de businessapplicaties van de gemeenten heeft nog niet plaatsgevonden. Het RCIOO komt hiervoor met een richtlijn.