bijlage-3-landelijk-rapport-kinderopvang-ivho-2019.pdf
Tekst van het document
17 Kamerbrief (1 juli 2020). “Verzamelbrief kinderopvang”.
18 IvhO (2020a). Samenwerken aan kwaliteit en kansen.
23 alle betrokkenen rond vve en kinderopvang over de eigen doelen en ambities, de samenwerking en de kwaliteit van vve.
• Intensiveer het toezicht op de taken van schoolbesturen en scholen bij achterstandsbestrijding.
Over het algemeen concluderen we dat de meeste gemeenten voldoen aan de wettelijke taken toezicht en handhaving kinderopvang, ook wat betreft de gemeentelijke taakuitvoering van het vve-beleid. Gemeenten verschillen echter in de mate waarin de gemeenten, de houders van kinderopvang en de schoolbesturen zicht hebben op de kwaliteit van vve en kinderopvang. Ook verschillen zij in de mate waarin zij sturen op verbetering van de kwaliteit van kinderopvang en vve en zich daarover verantwoorden. De gemeentegrootte speelt daarbij een rol.
Het onderzoeksrapport Samenwerken aan kwaliteit en kansen voor kinderen is te lezen via de website van de inspectie.
De werkwijze van het pilotonderzoek maakt deze verschillen in het samenwerkingsproces inzichtelijk. Er ontstaat op lokaal niveau een beter beeld van zowel de aspecten waarop de samenwerking goed verloopt en waar de kwaliteit op orde is, als de aspecten waarop verbetering mogelijk is van de samenwerking en/of de kwaliteit van de uitvoering van vve. Uit de evaluatie komt naar voren dat de pilotwerkwijze lokale samenwerking stimuleert en bijdraagt aan kwaliteitsverbetering van vve (beleid en praktijk) en (toezicht en handhaving) kinderopvang. De inspectie concludeert dat meer integraal toezicht houden op gemeenten een meerwaarde heeft en doet in dit onderzoek drie aanbevelingen: • Geef de inspectie de opdracht om de komende jaren in alle gemeenten integraal toezicht te houden op de taken die zij hebben rond onderwijsachterstandenbeleid (waaronder vve) en toezicht en handhaving kinderopvang, zodat risico’s beter in beeld zijn en verdere kwaliteitsverbetering wordt gestimuleerd. • Onderzoek wat de mogelijkheden zijn voor het inrichten van structureel toezicht op de proceskwaliteit van ve op kinderdagverblijven. Betrek daarbij de positie van de twee toezichthouders, de inspectie en de GGD en de ontwikkeling van integrale kindcentra.
24
2 Sectorinformatie
25 In dit hoofdstuk geven we een beeld van de sector kinderopvang. We bekijken het aanbod aan kinderdagverblijven (kdv), buitenschoolse opvangvoorzieningen (bso), voorzieningen voor gastouderopvang (vgo) en gastouderbureaus (gob), en kijken naar veranderingen in de sectoromvang tussen 2017 en 2019. Verder gaan we in op het aantal kindplaatsen per kinderopvangvoorziening, de houdergrootte van houders van kindercentra en op de honorering van aanvragen voor registratie in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK). Tot slot geven we een beeld van de risicoprofielen van voorzieningen.
2.1 Samenvatting • Het aantal kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen stijgt in 2019 licht. Het aantal gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang blijft net als voorgaande jaren dalen. Dit kan mede verklaard worden door onvoldoende vraag naar gastouderopvang vanuit vraagouders en de uitstroom van voorzieningen voor gastouderopvang naar reguliere kindercentra. • Het gemiddelde aantal kindplaatsen bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen blijft de afgelopen drie jaar nagenoeg gelijk. Het gemiddeld aantal kindplaatsen per voorziening voor gastouderopvang stijgt licht, omdat het steeds vaker voorkomt dat er zes kindplaatsen per voorziening voor gastouderopvang worden geregistreerd. Het aandeel voorzieningen voor gastouderopvang met vijf of minder kindplaatsen neemt af. • Het aantal houders van kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen blijft afnemen. Kleinere houders gaan steeds vaker op in grotere houders. Deze grote houders nemen een groot aandeel van de voorzieningen voor hun rekening: bijna twee derde van alle kindercentra valt onder deze grote houders. • In 2019 wordt het merendeel van de aanvragen voor exploitatie gehonoreerd. De werkwijze Streng aan de Poort zorgt bij
kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen vaak niet voor meer afwijzingen, maar wel voor minder tekortkomingen in latere onderzoeken. Bij gastouderbureaus worden sinds de invoering van Streng aan de Poort volgens de evaluatie wél meer tekortkomingen geconstateerd bij het onderzoek voor registratie, en het percentage afwijzingen is sinds de invoering dan ook gestegen ten opzichte van eerdere jaren. • De verdeling van risicoprofielen over voorzieningen blijft de afgelopen jaren nagenoeg gelijk. Meer dan helft van de voorzieningen krijgt een groen risicoprofiel. Hoewel de verhoudingen ongeveer hetzelfde blijven, constateren we dat de risicoprofielen wel wijzigen voor voorzieningen. Het kleurverloop bij voorzieningen met een oranje risicoprofiel is het sterkst.
2.2 Aanbod kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus Eind 2019 stonden er 9.021 kinderdagverblijven, 7.368 buitenschoolse opvangvoorzieningen, 570 gastouderbureaus en 25.337 voorzieningen voor gastouderopvang ingeschreven in het LRK (zie figuur 2.2a). Er is een lichte stijging te zien in het aantal geregistreerde kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen. Tegelijkertijd zet de daling van het aantal gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang zich voort in 2019. De daling van het aantal gastouderbureaus gaat mogelijk samen met de daling van het aantal voorzieningen voor gastouderopvang. Wanneer het aantal voorzieningen voor gastouderopvang afneemt, zijn er ook minder gastouderbureaus nodig. Verder wordt in het themaonderzoek ‘Toezicht gastouderopvang’ genoemd dat kleine en nieuwe gastouderbureaus het lastig vinden om overeind te blijven1. Uitschrijvingen binnen deze groepen zijn namelijk relatief hoog. Mogelijk verklaart dit ook deels de lichte daling van het aantal gastouderbureaus de laatste jaren. 1 IvhO (2020c). Themaonderzoek toezicht gastouderopvang.
26 Figuur 2.2a Aantal ingeschreven kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, peildatum december 2017-2019 35.000
10.000 9.000
31.524
8.993 9.009 9.021
30.000
8.000 6.869
7.000
7.128
27.971
7.368
25.337
25.000
6.000
20.000
5.000 15.000
4.000 3.000
10.000
2.000 5.000
1.000 0
661
kdv
bso 2017
2018
617
gob
570
0
vgo
2019
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Per gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD)-regio loopt het aantal kindervangvoorzieningen en gastouderbureaus behoorlijk uiteen. Dit is niet verwonderlijk, aangezien elke regio een andere oppervlakte, bevolkingsdichtheid en aantal (jonge) kinderen heeft. Een gedetailleerd overzicht van het aantal voorzieningen per GGD-regio is te vinden in bijlage II.
2.2.1 In- en uitschrijvingen voorzieningen In 2019 zijn 548 nieuwe kinderdagverblijven ingeschreven, en 536 uitgeschreven (zie tabel 2.2a). Het aantal kinderdagverblijven blijft dus redelijk gelijk, net als in 2018. Net als vorig jaar stijgt het aantal buitenschoolse opvangvoorzieningen. Met 717 inschrijvingen en 477 uitschrijvingen, steeg het aantal nieuwe buitenschoolse opvangvoorzieningen met 240 in 2019.
27 Het aantal inschrijvingen van nieuwe gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang neemt af over de jaren, en het aantal uitschrijvingen neemt juist toe. In het themaonderzoek ‘Toezicht gastouderopvang’ worden verschillende verklaringen genoemd voor de stijging van het aantal uitschrijvingen2. De vraag naar opvang vanuit vraagouders stopt, of er is gewoonweg onvoldoende vraag vanuit hen. Ook merken gastouderbureaus op dat gastouders steeds vaker uitstromen naar de reguliere kinderopvang. Dit wordt mogelijk versterkt door de grote vraag naar personeel bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen. Als laatst geven gastouderbureaus aan dat het werk voor gastouders minder aantrekkelijk is door de hoeveelheid kwaliteitseisen en de verhoogde regeldruk.
locatie en het aantal beroepskrachten. Bij een voorziening voor gastouderopvang kunnen maximaal zes kindplaatsen geregistreerd worden.
Tabel 2.2a Aantal in- en uitschrijvingen kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2019
Figuur 2.3a Verdeling geregistreerde kindplaatsen bij voorzieningen voor gastouderopvang, 2017-2019
kdv
bso
gob
vgo
Inschrijvingen
548
717
36
5.236
Uitschrijvingen
536
477
83
7.870
Verschil
+12
+240
-47
-2.634
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Het gemiddeld aantal kindplaatsen per kindercentrum blijft de afgelopen drie jaar nagenoeg gelijk. Bij kinderdagverblijven zijn in 2019 gemiddeld 32 kindplaatsen geregistreerd en bij buitenschoolse opvangvoorzieningen 42 kindplaatsen. Bij voorzieningen voor gastouderopvang is wel enige verandering zichtbaar. Het percentage voorzieningen voor gastouderopvang met zes geregistreerde kindplaatsen blijft iets stijgen (zie figuur 2.3a). Hierdoor stijgt het gemiddeld aantal kindplaatsen per voorziening voor gastouderopvang van 5,1 in 2017, via 5,3 in 2018 naar 5,4 in 2019.
100% 80%
36%
30%
26%
60% 40%
64%
70%
74%
20%
2.3 Kindplaatsen Het aantal kindplaatsen per kinderopvangvoorziening wordt geregistreerd in het LRK. Het aantal kindplaatsen staat gelijk aan het aantal kinderen dat tegelijkertijd opgevangen mag worden. Het maximaal aantal kindplaatsen per kinderdagverblijf en buitenschoolse opvangvoorziening is afhankelijk van onder meer de grootte van de
2 IvhO (2020c). Themaonderzoek toezicht gastouderopvang.
0%
2017 6 kindplaatsen
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
2018
2019
1 t/m 5 kindplaatsen
28 2.4 Houdergrootte
Figuur 2.4a Verdeling houders en kindercentra naar houdergrootte, 2019*
Houders van kindercentra kunnen geregistreerd staan met een of meerdere voorzieningen. Op basis van de totale verdeling van voorzieningen over houders, onderscheiden we drie soorten houders: kleine houders, met een of twee geregistreerde voorzieningen, middelgrote houders, met drie tot tien voorzieningen, en grote houders, met tien of meer voorzieningen. Het totaal aantal houders blijft afnemen. In 2017 waren er 3.068 houders en in 2018 was dit afgenomen tot 3.033. Nederland telt eind 2019 in totaal 2.964 houders van kinderdagverblijven of buitenschoolse opvangvoorzieningen (zie tabel 2.4a).
67% 23%
Kleine houders
Middelgrote houders
17%
19% 63%
houders
kindercentra
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Tabel 2.4a Aantal houders van kindercentra naar houdergrootte, 2019 Aantal Kleine houders
1.973
Middelgrote houders
684
Grote houders
307
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Een klein deel van de grote houders heeft zelfs 100 of meer voorzieningen onder zich (12 houders). Het totale aantal houders neemt langzaam af, waarbij we zien dat kleine houders vaker opgaan in grote houders. Het aantal grote houders is dus licht gestegen. Veruit de meeste kindercentra, bijna twee derde (10.390), vallen onder zo’n grote houder. De rest van de kindercentra valt onder een middelgrote houder (3.139) of een kleine houder (2.860). De verdeling van houders en kindercentra naar houdergrootte wordt getoond in figuur 2.4a.
10%
Grote houders
Verder zien we dat het gemiddeld aantal geregistreerde kindplaatsen iets oploopt bij kindercentra die onder grotere houders vallen. Kindercentra die onder kleine houders vallen hebben gemiddeld 32 kindplaatsen in 2019. Bij middelgrote houders gaat het gemiddeld om 34 kindplaatsen en bij grote houders om 39 kindplaatsen. Vooral de grote houders vallen dus op als we kijken naar houdergrootte. Het aantal grote houders blijft de laatste drie jaar groeien. Verder zien we dat het merendeel van alle kindercentra onder de grote houders valt en dat doorgaans ook iets grotere locaties worden aangeboden bij deze houders.
2.5 Honorering aanvragen Wanneer een houder een nieuwe voorziening voor kinderopvang of een gastouderbureau wil starten, moet deze een aanvraag tot exploitatie doen bij de gemeente. De gemeente moet de GGD opdracht geven om een onderzoek voor registratie uit te voeren. Als uit dit onderzoek een advies tot registratie volgt, kan de gemeente besluiten de voorziening toestemming tot exploitatie te geven en
29 vervolgens in het LRK inschrijven (zie ook paragraaf 1.3.2, Tijdige afhandeling aanvragen).
Figuur 2.5a Percentage honorering aanmeldingen kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2017-2019
Veruit de meeste aanvragen tot exploitatie werden in 2019 gehonoreerd (zie figuur 2.5a). Bij aanvragen voor nieuwe kinderdagverblijven werd 92 procent ingeschreven. In 2018 was dit 91 procent, in 2017 96 procent. Dit is vergelijkbaar met de honorering van nieuwe aanvragen bij buitenschoolse opvangvoorzieningen. In 2019 werd 94 procent van de aanvragen gehonoreerd, in 2018 91 procent en in 2017 93 procent.
100%
96%
91% 92%
93%
91%
94%
98% 97% 98%
82% 80%
75%
60%
40%
20%
0%
kdv
bso 2017
vgo 2018
gob
2019
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Het percentage inschrijvingen bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen blijft dus vrij stabiel over de jaren. Met ingang van 2017 werken GGD’en bij de beoordeling van nieuwe aanvragen bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen met de werkwijze Streng aan de Poort. Met Streng aan de Poort wordt een voorziening bij een onderzoek voor registratie intensiever onderzocht dan voorheen. Een houder moet veel concreter aantonen dat hij of zij redelijkerwijs gaat voldoen aan de kwaliteitseisen. Waar van toepassing beoordeelt de GGD ook de naleving van kwaliteitseisen bij andere voorzieningen van dezelfde houder en houdt ze rekening met de voorgeschiedenis van de houder.
79%
30 Uit het eindrapport van GGD GHOR Nederland en VNG Naleving3 blijkt dat de werkwijze Streng aan de Poort bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen niet leidt tot meer afwijzingen van aanvragen. Wel is zichtbaar dat de onderzoeken voor registratie zijn geïntensiveerd en daardoor ook meer tijdrovend zijn. De onderzoeken na registraties kosten daarentegen minder tijd. GGDtoezichthouders constateren bovendien minder tekortkomingen bij voorzieningen na de start van exploitatie. GGD GHOR Nederland geeft aan dat dit onder meer te verklaren is door de actievere rol die gemeenten hebben genomen in het voortraject, bijvoorbeeld door meer voorlichting te geven, met als gevolg dat houders beter voorbereid zijn. Bij gastouderbureaus worden sinds de invoering van Streng aan de Poort volgens de evaluatie wél meer tekortkomingen geconstateerd bij het onderzoek voor registratie, en het percentage afwijzingen is sinds de invoering dan ook gestegen ten opzichte van eerdere jaren. In 2019 werd 79 procent van de gastouderbureaus ingeschreven. Dit percentage is vergelijkbaar met 2018 (82 procent) en 2017 (75 procent). GGD GHOR Nederland geeft aan: “Dankzij Streng aan de Poort treden er kwalitatief betere gastouderbureaus toe tot het stelsel. Dat is wat we graag willen.
Betere gastouderbureaus betekent betere controle en begeleiding van gastouders.” En goede controle op en begeleiding van gastouders is nodig4. Het toezicht op voorzieningen voor gastouderopvang wordt steekproefsgewijs uitgevoerd. Wel worden bij voorzieningen voor gastouderopvang alle nieuwe aanvragen beoordeeld aan de hand van een onderzoek voor registratie. De honorering van nieuwe aanvragen is bij voorzieningen voor gastouderopvang, in vergelijking tot kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en zeker gastouderbureaus, hoog. In 2019 werd 98 procent van de aanvragen gehonoreerd. In 2018 was dit 97 procent, in 2017 98 procent. Het hoge 3 GGD GHOR Nederland & VNG Naleving (2019a). Eindrapport ‘Streng aan de Poort’. 4 IvhO (2020c). Themaonderzoek toezicht gastouderopvang.
percentage honoreringen van aanvragen heeft er mogelijk mee te maken dat er de afgelopen jaren bij voorzieningen voor gastouderopvang nog niet gewerkt werd volgens de werkwijze Streng aan de Poort. GGD GHOR Nederland en VNG Naleving hebben als doel gesteld dat vanaf 2020 iedere nieuwe aanvraag volgens deze werkwijze wordt uitgevoerd. De invoering van Streng aan de Poort bij gastouders draagt bij aan de professionalisering van de gastouderopvang. Voor de toepassing van Streng aan de Poort bij voorzieningen voor gastouderopvang hebben GGD GHOR Nederland en VNG Naleving een aparte landelijke werkwijze uitgewerkt5.
2.6 Risicoprofielen De GGD stelt voor elk kindercentrum en gastouderbureau, dat minimaal twee jaar staat ingeschreven, minstens een keer per jaar een risicoprofiel op aan de hand van zeven risico-indicatoren. Als het risico per indicator is ingevuld, volgt als conclusie een indeling in kleuren. Voorzieningen krijgen een groen risicoprofiel als er geen reden tot zorg is over de actuele situatie of over de nabije toekomst. De kleuren geel, oranje en rood worden gebruikt naarmate de GGD het risico op tekortkomingen hoger inschat. Het risicoprofiel wordt door de GGD gebruikt als planningsinstrument; de kleur bepaalt mede de omvang en invulling van het volgende onderzoek. Er kunnen bijvoorbeeld meer kwaliteitseisen getoetst worden bij zwaardere risicoprofielen, of de kwaliteitseisen worden veel diepgaander beoordeeld. GGD’en houden hiermee minder intensief toezicht bij kindercentra en gastouderbureaus waar geen zorgen bestaan over de kwaliteit van de kinderopvang, en intensiever bij voorzieningen waar wel zorgen zijn. De meerderheid van de voorzieningen heeft in 2019 een groen risicoprofiel (zie figuur 2.6a). Bij kinderdagverblijven gaat het om 55 procent van de voorzieningen, bij buitenschoolse 5 GGD GHOR Nederland & VNG Naleving (2019b). Landelijke werkwijze SadP bij voorzieningen voor gastouderopvang.
31 opvangvoorzieningen om 56 procent en bij gastouderbureaus om 62 procent. De verdeling van de voorzieningen over de risicoprofielen blijf over de afgelopen 3 jaar nagenoeg gelijk. Figuur 2.6a Verdeling risicoprofielen kindercentra en gastouderbureaus, peildatum 31 december 2019
kdv
54%
34%
7% 4%
bso
56%
35%
6% 3%
gob
62%
27%
8% 3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Hoewel de verdeling over de jaren vrij gelijk blijft, zien we wel verandering in de kleuren tussen jaren. Bij alle risicoprofielkleuren is er sprake van enig verloop. Figuur 2.6b laat zien dat 56 procent van de voorzieningen in 2018 een groen risicoprofiel had. Het merendeel (80 procent) van deze voorzieningen kreeg het jaar daarop wederom een groen risicoprofiel. 17 procent werd geel, 2 procent oranje en 1 procent rood. In 2019 had 57 procent van de voorzieningen een groen risicoprofiel; nagenoeg hetzelfde percentage als een jaar eerder. Bij voorzieningen met een groen risicoprofiel is er dus in zekere mate sprake van kleurverloop: bij 20 procent. Bij de andere kleuren zien we een iets hogere mate van kleurverloop. • Van de voorzieningen met een geel risicoprofiel in 2018, kreeg 40 procent een andere risicoprofielkleur.
• Van de voorzieningen met een oranje risicoprofiel in 2018, kreeg 57 procent een andere risicoprofielkleur. • Van de voorzieningen met een rood risicoprofiel in 2018, kreeg 38 procent andere risicoprofielkleur. Wanneer we het kleurverloop van alle risicoprofielkleuren naast elkaar leggen, dan is het kleurverloop bij oranje risicoprofielen dus het sterkst. Alleen bij oranje risicoprofielen wijzigt meer dan de helft van de risicoprofielen (57 procent) naar een andere kleur het jaar daarop. Dit geldt voor zowel kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen als gastouderbureaus.
32 Figuur 2.6b Kleurverloop risicoprofiel bij kindercentra en gastouderbureaus tussen 2018 en 2019.
Risicoprofiel 2018 n = 13.353
Risicoprofiel 2019 n = 13.353
Kleurverloop
56%
80% 17%
2%
1%
57% 56%
56%
33% 60%
5%
2%
33%
56%
8%
41% 43%
8%
7%
56%
1%
14% 23% 62%
3%
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
33
3 Toezicht
34 In dit hoofdstuk geven we een beeld van de uitvoering en resultaten van het toezicht op de kinderopvang. De toezichthouder beoordeelt of de voorziening voldoet aan de kwaliteitseisen in de Wet kinderopvang (Wko). Deze kwaliteitseisen zijn uitgewerkt in het toetsingskader. We geven een beeld van de toezichtontwikkelingen over de periode 2017-2019. Ook gaan we in op de beoordeling van voorwaarden bij kinderdagverblijven (kdv), buitenschoolse opvangvoorzieningen (bso), gastouderbureaus (gob) en voorzieningen voor gastouderopvang (vgo). Niet alle onderzoeken met tekortkomingen resulteren in een handhavingsadvies. De gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD)toezichthouder kan ervoor kiezen een herstelaanbod te doen, om tekortkomingen al binnen een lopend onderzoekstraject te laten herstellen. We geven een beeld van het gebruik van en het herstel na herstelaanbod. Tot slot geven we een overzicht van onderzoeken resulterend in een handhavingsadvies.
3.1 Samenvatting • Kindercentra en gastouderbureaus worden, net als voorgaande jaren, vrijwel allemaal jaarlijks bezocht door de GGDtoezichthouder. Voorzieningen voor gastouderopvang worden jaarlijks steekproefsgewijs geïnspecteerd. In 2019 is de steekproefomvang 19 procent. Dat is 5 procent hoger dan voorgaande jaren. • Bij een groot deel van de jaarlijkse onderzoeken wordt aan alle kwaliteitseisen voldaan. De GGD-toezichthouder constateert bij 23 tot 35 procent van de onderzoeken, afhankelijk van het type voorziening, één of meer tekortkomingen. Bij kindercentra neemt het percentage onderzoeken met tekortkomingen af. Het percentage bij de gastouderbureaus is, vergeleken met 2018, nagenoeg hetzelfde gebleven. Bij voorzieningen voor gastouderopvang is een forse stijging zichtbaar. Door de invoering
van herstelaanbod in 2019 kunnen tekortkoming hersteld worden voordat een inspectierapport wordt afgesloten. Wanneer we kijken naar het percentage onderzoeken met tekortkomingen nadat herstelaanbod is ingezet, dan liggen de percentages bij alle kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus nog lager. • De verplichte voorwaarden worden vrijwel altijd beoordeeld bij kindercentra en de naleving van deze voorwaarden is hoog. De meeste tekortkomingen gaan over inschrijving en koppeling in het personenregister kinderopvang (PRK). Dit is een relatief nieuwe kwaliteitseis die in 2018 is ingevoerd. Over het algemeen constateren we vaker dat houders het lastig vinden om aan nieuwe of gewijzigde kwaliteitseisen te voldoen. De innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK)-voorwaarden worden lang niet bij alle onderzoeken beoordeeld en ook een stuk minder vaak vergeleken met 2018. Vooral de IKKvoorwaarden over het pedagogisch klimaat en veiligheid en gezondheid worden in mindere mate getoetst. Verder zien we dat IKK-voorwaarden vaker worden meegenomen door een GGDtoezichthouder wanneer de risico-inschatting bij een voorziening zwaarder is. Als we kijken naar de naleving van de IKK-voorwaarden, zien we dat in 2019 veel minder tekortkomingen worden geconstateerd dan in 2018. Met name op de voorwaarden over het veiligheids- en gezondheidsbeleid is deze afname duidelijk zichtbaar.
• Bij gastouderbureaus worden verplichte voorwaarden in hoge mate getoetst en over het algemeen is de naleving van de meeste verplichte voorwaarden ook hoog. Relatief worden tekortkomingen over de evaluatie met vraagouders en koppelingen in het PRK het vaakst geconstateerd. Aanvullende voorwaarden worden veel minder vaak beoordeeld. Dit wordt mede bepaald door de kleur van het risicoprofiel. Hoe zwaarder het profiel, hoe vaker aanvullende voorwaarden worden meegenomen door de GGDtoezichthouder. Binnen de aanvullende voorwaarden zien we relatief de meeste tekortkomingen op het gebied van het doorgeven van wijzingen aan de gemeente en de voorwaarden over de oudercommissie.
35 • In tegenstelling tot kindercentra en gastouderbureaus, is er bij voorzieningen voor gastouderopvang geen verplichte inspectieactiviteit en omvat het volledige toezichtkader minder voorwaarden. Tijdens steekproefonderzoeken worden vrijwel alle voorwaarden beoordeeld. Relatief worden de meeste tekortkomingen geconstateerd op voorwaarden over veiligheid en gezondheid. Dit domein bevat kwaliteitseisen over de risicoinventarisatie veiligheid en gezondheid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Ook zien we relatief veel tekortkomingen over goed functionerende rookmelders. • Sinds 2019 kan een tekortkoming, dankzij herstelaanbod, tijdens een lopend onderzoekstraject hersteld worden. Hiermee wordt voorkomen dat een tekortkoming langdurig blijft voortbestaan en kan in veel gevallen handhaving voorkomen worden. Bij minstens de helft van de jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen wordt herstelaanbod ingezet. Over het algemeen wordt bij voorzieningen voor gastouderopvang vaker herstelaanbod aangeboden dan kindercentra en gastouderbureaus. Herstelaanbod wordt veelal succesvol ingezet: 91-97 procent van de tekortkomingen herstelt binnen een lopend onderzoekstraject.
toezichthouder. Bij een nieuwe voorziening wordt een onderzoek na registratie uitgevoerd, bij al langer ingeschreven voorzieningen voert de GGD een jaarlijks onderzoek uit. Beide typen onderzoeken (onderzoeken na registratie en jaarlijkse onderzoeken) duiden wij in dit rapport als jaarlijks onderzoek. In 2019 zijn nagenoeg alle kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus bezocht door de GGDtoezichthouder (zie figuur 3.2a). Figuur 3.2a Percentage jaarlijkse onderzoeken uitgevoerd bij kindercentra en gastouderbureaus, 2017-2019 100%
98%
98%
99%
96%
96%
98%
97%
98%
80%
60%
40% • Het percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadviezen is in 2019 bij alle type opvangvoorzieningen en gastouderbureaus gedaald vergeleken met 2018. Verder zien we dat vanaf 2019 de percentages tekortkomingen en handhavingsadviezen niet meer gelijk oplopen. Door de komst van herstelaanbod leidt een tekortkoming niet vanzelfsprekend meer tot een handhavingsadvies. Veel tekortkomingen herstellen voordat het inspectierapport definitief is, waardoor een handhavingsadvies niet meer nodig is.
20%
0% kdv
bso 2017
2018
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
3.2 Uitvoering jaarlijkse onderzoeken Alle kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus worden jaarlijks bezocht door de GGD-
Bij voorzieningen voor gastouderopvang wordt een deel van de voorzieningen onderzocht. In 2019 is maar liefst 19 procent van de voorzieningen voor gastouderopvang bezocht door de GGDtoezichthouder. Dit ligt ruim boven het in een bestuurlijke afspraak
gob 2019
98%
36 besloten minimum van 5 procent. Deze steekproefomvang is een stuk hoger dan eerdere jaren: in 2017 en 2018 werd bij 14 procent van de voorzieningen voor gastouderopvang een onderzoek uitgevoerd.
Figuur 3.3a Percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen, 2017-2019 45% 39%
40% Deze toename van de steekproef hangt waarschijnlijk samen met de aandacht voor de gastouderopvang in 2019. Er werden extra middelen beschikbaar gesteld1, GGD GHOR Nederland en VNG Naleving kwamen met een advies over de intensivering van het toezicht op de gastouderopvang2 en de inspectie voerde een themaonderzoek naar het toezicht op de gastouderopvang uit3.
35%
35%
33%
30% 25%
31% 25% 26%
25% 22%
20%
20%
19%
16%
15%
3.3 Resultaten jaarlijkse onderzoeken Tijdens het jaarlijks onderzoek beoordeelt de GGD-toezichthouder of een voorziening aan de kwaliteitseisen van de Wko voldoet. Wanneer tijdens het onderzoek geconstateerd wordt dat niet aan een wettelijk criterium wordt voldaan, spreken we over een tekortkoming. Alle bevindingen worden vastgelegd in het inspectierapport. Het inspectierapport bevat onder meer informatie over de beoordeelde kwaliteitseisen en eventuele tekortkomingen. Bij een groot deel van de jaarlijkse onderzoeken in 2019 zijn geen tekortkomingen geconstateerd. Bij 23 tot 35 procent constateert de GGD-toezichthouder dat er niet aan alle getoetste voorwaarden wordt voldaan (zie figuur 3.3a).
1 Kamerbrief (8 november 2018). “Brief toezicht kinderopvang”. 2 GGD GHOR Nederland & VNG Naleving (2019c). Advies intensivering toezicht & handhaving gastouderopvang 2020. 3 IvhO (2020c). Themaonderzoek ‘Toezicht gastouderopvang’.
23%
20%
12% 9%
10%
8%
5% 0%
kdv 2017
bso 2018
gob
2019 (voor herstelaanbod)
Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
Over de afgelopen jaren was een afname te zien in het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen, tot 2018, toen het percentage juist sterk steeg. De kinderopvangsector had in 2018 met vele veranderingen te maken. In januari 2018 werd de Wet IKK van kracht en in juli het aangepaste Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Besluit ve), wat leidde tot nieuwe en aangepaste voorwaarden in de toetsingskaders. Dit leidde in 2018 tot een forse toename van het percentage onderzoeken met tekortkomingen bij kindercentra. In 2019 zien we dat bij zowel kinderdagverblijven als buitenschoolse opvangvoorzieningen het percentage onderzoeken met tekortkomingen weer afneemt. Bij gastouderbureaus blijft het percentage nagenoeg gelijk aan 2018. Maar bij voorzieningen voor gastouderopvang zien we een grote stijging van het aantal steekproefonderzoeken met tekortkomingen.
vgo 2019 (na herstelaanbod)
37 In 2019 is het percentage steekproefonderzoeken met tekortkomingen verdubbeld naar 23 procent. Er wordt dus een groter deel van de voorzieningen voor gastouderopvang bezocht (zie paragraaf 3.2, Uitvoering jaarlijkse onderzoeken), en bij deze onderzoeken worden vaker tekortkomingen geconstateerd. Maar vergeleken met 2017 ligt het percentage onderzoeken met tekortkomingen bij alle typen voorzieningen nog steeds een stuk hoger. In 2017 werd bij 9-25 procent van de onderzoeken 1 of meerdere tekortkomingen geconstateerd, in 2019 gaat het om 23-35 procent. Deze toename kan deels verklaard worden door de genoemde veranderingen in de Wko. De voorwaarden waar voorzieningen aan moeten voldoen zijn de afgelopen jaren verder aangescherpt, met als doel om de kwaliteit van de kinderopvang te verhogen. Voorzieningen moeten in 2019 dus meer inspanningen leveren om te voldoen aan alle wettelijke kwaliteitseisen dan in 2017, wat een toename van het percentage onderzoeken met tekortkomingen kan verklaren. Daarnaast kan de invoering van het herstelaanbod ertoe leiden dat tekortkomingen die eerder niet zichtbaar waren in de rapporten, dat nu wel zijn. Vóór de invoering van het herstelaanbod kon de GGDtoezichthouder overleg en overreding toepassen. Bij overleg en overreding kreeg de houder de mogelijkheid om (beleidsmatige) tekortkomingen te herstellen voor de afronding van het inspectierapport.
Tekortkomingen die door middel van overleg en overreding opgepakt werden, werden niet altijd geregistreerd in de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR). Hierdoor is het onzeker in hoeverre het percentage geregistreerde tekortkomingen in 2017 een onderschatting geeft. Het herstelaanbod heeft er mede toe geleid dat ook herstelde tekortkomingen zichtbaar blijven in het inspectierapport. Hierdoor kan onderscheid gemaakt worden tussen het percentage onderzoeken met tekortkomingen voor, en na herstelaanbod. Het herstelaanbod is dus een goede werkwijze om enerzijds tekortkomingen snel te laten herstellen, en anderzijds voldoende zicht te houden op geconstateerde tekortkomingen.
Het percentage onderzoeken met tekortkomingen ná herstelaanbod (zie gearceerde balken in figuur 3.3a) ligt met 8-22 procent in 2019 iets lager dan het percentage onderzoeken met tekortkomingen in 2017 (9-25 procent). Vanwege de verschillen tussen overleg en overreding en het herstelaanbod is moeilijk te bepalen of voorzieningen in 2019 weer in dezelfde mate aan de wettelijke criteria voldoen als in 2017. Wel is duidelijk dat het aantal onderzoeken met tekortkomingen ten opzichte van 2018 is afgenomen. In de volgende paragrafen gaan we verder in op het toezicht op kindercentra, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang.
3.4 Toezicht op kindercentra Bij kindercentra (kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen) vindt jaarlijks een onderzoek plaats. Elk nieuw kindercentrum krijgt na twee jaarlijkse onderzoeken (het onderzoek na registratie en het eerste reguliere jaarlijks onderzoek) een risicoprofiel toegewezen (zie ook paragraaf 2.6, Risicoprofielen). De omvang van het jaarlijks onderzoek is mede afhankelijk van het risicoprofiel van de voorziening. Er gelden een aantal verplichte voorwaarden, de minimale inspectieactiviteit genoemd. Het onderzoek kan uitgebreid worden met aanvullende voorwaarden.
3.4.1 Beoordeling verplichte voorwaarden bij kindercentra Bij kindercentra bestaat de minimale inspectieactiviteit uit negen verplicht te toetsen voorwaarden4 (zie tabel 3.4a), die tijdens het jaarlijks onderzoek worden beoordeeld. Deze voorwaarden gaan over het pedagogisch klimaat en over personeel en groepen. Bij het pedagogisch klimaat gaat het om het pedagogisch beleid en om de pedagogische praktijk op de voorziening. Bij personeel en groepen gaat het om de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en het 4 De verplichte voorwaarden zijn afgeleid uit de verplichte onderwerpen uit de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang.
38 personenregister kinderopvang (PRK), opleidingseisen, het aantal beroepskrachten en stabiliteit van de opvang voor kinderen. Bij kinderdagverblijven die voorschoolse educatie (ve) aanbieden, worden daarnaast ook nog vijftien verplichte voorwaarden over ve beoordeeld (zie hoofdstuk 5, Voorschoolse educatie). Tabel 3.4a Beoordeling en tekortkomingen minimale inspectieactiviteit bij kindercentra, 2019* % (b)
% (t)
Pedagogisch klimaat 2.1.1
Er is een pedagogisch beleidsplan en er wordt conform het pedagogisch beleidsplan gehandeld.
93%
3%
2.2.1
Er wordt verantwoorde kinderopvang geboden.
99%
1%
Personeel en groepen 3.1.1
De houder en beroepskrachten zijn in het bezit van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG).
98%
4%
3.1.2
De houder draagt zorg voor de koppeling in het PRK.
97%
5%
3.1.3
Werkzaamheden vangen aan na inschrijving en koppeling in het PRK.
91%
6%
3.2.1
Beroepskrachten beschikken over een passende opleiding.
97%
1%
3.2.2
Pedagogisch beleidsmedewerkers beschikken over een passende opleiding.
64%
2%
3.3.1
De houder van een kindercentrum zet voldoende beroepskrachten in voor het aantal kinderen dat wordt opgevangen (beroepskracht-kindratio).
98%
4%
3.5.1
De opvang vindt plaats in stam-/basisgroepen.
98%
3%
* % (b) = percentage jaarlijkse onderzoeken waarbij deze voorwaarde is beoordeeld. % (t) = percentage geconstateerde tekortkomingen ten opzichte van alle beoordelingen van deze voorwaarde. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
39 Deze voorwaarden worden bij vrijwel alle jaarlijkse onderzoeken beoordeeld. Bij de voorwaarde dat pedagogisch beleidsmedewerkers over een passende opleiding beschikken (voorwaarde 3.2.2) zien we opvallend minder beoordelingen. Maar dit is goed te verklaren. De pedagogisch beleidsmedewerker moet in 2019 voldoende ingezet worden, maar hoeft niet per 1 januari 2019 aangesteld te zijn. Zeker in het begin van het jaar zal dus nog niet overal een pedagogisch beleidsmedewerker aangesteld zijn, waardoor niet beoordeeld kan worden of deze beschikt over een passende opleiding. Bovendien geldt een overgangsregeling van twee jaar voor de kwalificatie-eis voor pedagogisch beleidsmedewerkers die vóór 1 januari 2019 aangesteld zijn.
besluit zijn op 1 januari 2019 ingegaan en 1 januari 2023 treden er nog andere delen in werking5. De kwaliteitseisen die naar aanleiding van de invoering van de Wet IKK zijn gewijzigd of toegevoegd, de zogenoemde IKK-voorwaarden, hebben betrekking op het pedagogisch klimaat, personeel en groepen en veiligheid en gezondheid (zie tabel 3.4b). In het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 20186 is ingegaan op de beoordeling en tekortkomingen van vijftien IKK-voorwaarden. Met ingang van 1 januari 2019 zijn nog vier IKK-voorwaarden in werking getreden: 3.2.2, 3.3.1, 3.4.17 en 3.4.2. Deze voorwaarden zijn gemarkeerd in de tabel.
Relatief worden de meeste tekortkomingen geconstateerd op de voorwaarden voor inschrijving en koppeling in het PRK (voorwaarde 3.1.2, 5 procent) en de eis dat de werkzaamheden van nieuwe medewerkers pas starten nadat de inschrijving en koppeling heeft plaatsgevonden (voorwaarde 3.1.3, 6 procent). Iedereen die woont, werkt of structureel aanwezig is op een plek waar kinderen worden opgevangen, moet ingeschreven staan in het PRK. Iedereen die staat ingeschreven in het PRK wordt continu gescreend op strafbare feiten die belemmerend of bezwaarlijk zijn bij het werken met kinderen. Inschrijving in het PRK is een relatief nieuwe kwaliteitseis die in 2018 is ingevoerd. Over het algemeen geldt dat houders vaak in het begin moeite hebben met het voldoen aan nieuwe of gewijzigde kwaliteitseisen.
3.4.2 Beoordeling IKK-voorwaarden bij kindercentra Met ingang van 2018 is het toetsingskader bij kindercentra gewijzigd naar aanleiding van de Wet IKK. De Wet IKK heeft tot doel de kwaliteit en de toegankelijkheid van de kinderopvang te verbeteren. De meeste wijzigingen in de kwaliteitseisen, die zijn uitgewerkt in het Besluit kwaliteit kinderopvang, zijn ingegaan op 1 januari 2018. Delen van het
5 Veranderingen Kinderopvang (3 september 2020), Wet IKK. 6 IvhO (2019). Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018. 7 Voorwaarde 3.4.1 is per juli 2019 in het toetsingskader opgenomen.
40 Tabel 3.4b Beoordeling en tekortkomingen IKK-voorwaarden bij kindercentra, 2019* % (b)
% (t)
Pedagogisch klimaat 2.1.2
Het pedagogisch beleidsplan bevat ten minste een concrete beschrijving van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan aspecten van verantwoorde dagopvang.
27%
2%
2.1.3
Het pedagogisch beleidsplan bevat een concrete beschrijving van de wijze waarop de ontwikkeling van het kind wordt gevolgd en gestimuleerd (plus het delen van informatie met derden).
25%
4%
2.1.4
Het pedagogisch beleidsplan bevat concrete beschrijvingen van de wijze waarop de mentor bekend gemaakt wordt aan ouders en kind en het delen van informatie met ouders.
25%
4%
2.1.7
In het pedagogisch beleidsplan is beschreven wanneer eventueel van de beroepskracht-kindratio wordt afgeweken (3-uursregeling).
24%
7%
Personeel en groepen 3.2.2a
Pedagogisch beleidsmedewerkers beschikken over een passende opleiding.
64%
2%
3.3.1a
De houder zet voldoende beroepskrachten in voor het aantal kinderen dat wordt opgevangen (beroepskracht-kindratio).
98%
4%
3.3.3
Maximaal een derde van de beroepskrachten is een stagiair of beroepskracht in opleiding.
20%
5%
3.4.1
De pedagogisch beleidsmedewerker wordt voldoende ingezet (minimaal aantal uren bepaald op grond van de rekenregels in het Besluit kwaliteit kinderopvang).
20%
2%
3.4.2
Bij houders met >1 kindercentrum: de houder bepaalt jaarlijks hoe de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker wordt verdeeld over de voorzieningen en legt dit schriftelijk vast.
29%
3%
3.5.3b
Er wordt voldaan aan het vaste-gezichten-criterium voor nuljarigen.
24%
4%
3.5.6 3.5.2
Elk kind heeft een mentor.
40%
2%
Veiligheid en gezondheid 4.1.1
Er is een veiligheids- en gezondheidsbeleid.
52%
8%
4.1.2
Het veiligheids- en gezondheidsbeleid wordt geactualiseerd.
36%
4%
4.1.3
Er is een beschrijving van de wijze waarop de houder zorg draagt voor het veiligheids- en gezondheidsbeleid. Dit is een continu proces van het vormen van beleid, implementeren, evalueren en actualiseren.
41%
2%
4.1.4
De risico’s in het veiligheids- en gezondheidsbeleid zijn concreet beschreven.
36%
5%
4.1.5
Er is een plan van aanpak in het veiligheids- en gezondheidsbeleid over maatregelen tegen grote risico’s die op termijn worden/zijn genomen.
36%
7%
4.1.6
De wijze waarop kinderen wordt geleerd om te gaan met kleine risico’s is beschreven.
35%
1%
4.1.7
De wijze waarop de houder veiligheids- en gezondheidsbeleid inzichtelijk maakt voor beroepskrachten (in opleiding), stagiairs, vrijwilligers en ouders is beschreven.
36%
3%
4.1.9
Er is altijd een volwassene met een kinder-EHBO-diploma aanwezig.
49%
5%
* % (b) = percentage jaarlijkse onderzoeken waarbij deze voorwaarde is beoordeeld. % (t) = percentage geconstateerde tekortkomingen ten opzichte van alle beoordelingen van deze voorwaarde.
a: Deze voorwaarden behoren tot de minimale inspectieactiviteit. b: Deze voorwaarde geldt alleen voor kinderdagverblijven. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
41 Beoordeling IKK-voorwaarden De IKK-voorwaarden worden in 2019 een stuk minder vaak beoordeeld dan in 2018. In 2018 werden de IKK-voorwaarden bewust heel vaak meegenomen bij het jaarlijks onderzoek, ondanks dat deze geen deel uitmaken van de verplichte set, vanwege de focus op de invoering van IKK en het advies van verschillende partijen om deze nieuwe voorwaarden zo veel mogelijk te beoordelen. Dit maakt 2018 en 2019 minder vergelijkbaar. In 2019 zijn de IKK-voorwaarden onderdeel van het risicogestuurd toezicht. De mate van beoordelen van de IKK-voorwaarden is afhankelijk van het risicoprofiel van de voorziening (zie figuur 3.4a). Deze voorwaarden worden een stuk vaker meegenomen wanneer de risico-inschatting zwaarder is. Vooral bij voorzieningen met een groen risicoprofiel worden de IKK-voorwaarden weinig beoordeeld (8-31 procent). De mate van beoordelen bij de overige kleuren ligt hoger: • geel risicoprofiel: 19-66 procent; • oranje risicoprofiel: 24-76 procent; • rood risicoprofiel: 21-84 procent.
Figuur 3.4a Percentage beoordeling van IKK-voorwaarden per risicoprofielkleur, kindercentra, 2019* 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% * Twee IKK-voorwaarden zijn onderdeel van de minimale inspectieactiviteit. In het figuur hierboven worden deze voorwaarden als driehoeken weergegeven. De beoordeling van deze voorwaarden hangt niet samen met het risicoprofiel van de voorziening. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
De inspectie is voorstander van risicogestuurd toezicht, en vindt het dus belangrijk dat het risicoprofiel meegewogen wordt bij de vormgeving van het toezicht. Op deze manier kan de toezichtlast afgestemd worden op de risico’s bij een voorziening. Hiervoor is het noodzakelijk dat het risicoprofiel een goede inschatting geeft van de mogelijke risico’s, ook bij nieuwe voorwaarden. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is dat het risicomodel regelmatig geëvalueerd en herijkt wordt. GGD GHOR Nederland voert in 2020 een evaluatie van het risicomodel uit.
42 Het opnemen van de IKK-voorwaarden in het risicogestuurd toezicht leidt logischerwijs tot een afname van het aantal beoordelingen. Deze afname is het duidelijkst te zien bij voorwaarden over het pedagogisch klimaat: in 2018 werden deze voorwaarden bij 71-84 procent van de jaarlijkse onderzoeken beoordeeld, in 2019 is dit teruggelopen tot 24-27 procent. Ook de voorwaarden over veiligheid en gezondheid worden veel minder beoordeeld: in 2018 ging het om 47-85 procent, in 2019 is dit 35-52 procent. Bij het domein personeel en groepen zien we deze afname minder. De 3 IKK-voorwaarden die in 2018 zijn ingegaan, worden in zowel 2018 (21-63 procent) als 2019 (20-40 procent) relatief weinig beoordeeld. In 2019 zijn daarnaast 4 nieuwe IKK-voorwaarden binnen dit domein toegevoegd. 2 van deze voorwaarden (3.2.2 en 3.3.1) zijn onderdeel van de verplichte inspectieactiviteit, en worden bij 64–98 procent van de onderzoeken beoordeeld. De voorwaarden over de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker (3.4.1 en 3.4.2) worden bij slechts 20-29 procent van de onderzoeken beoordeeld, ondanks dat dit nieuwe voorwaarden zijn. De nieuwe voorwaarden die worden gesteld aan de pedagogisch beleidsmedewerker worden dus niet bij alle jaarlijkse onderzoeken beoordeeld.
De mate van beoordelen verschilt sterk tussen GGD’en: er zijn GGD’en waar de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker bij minder dan 1 procent van de onderzoeken beoordeeld wordt, terwijl de mate van beoordelen in andere GGD’en oploopt tot 63 procent (3.4.1) en 94 procent (3.4.2). Deels kan dit verklaard worden doordat de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker pas achteraf beoordeeld kan worden. De voorwaarde dat de pedagogisch beleidsmedewerker voldoende wordt ingezet (voorwaarde 3.4.1) is dan ook pas in juli 2019 in het
toetsingskader opgenomen. In de Monitor IKK8 geeft een deel van de GGD-toezichthouders aan deze voorwaarde nog niet actief te controleren, omdat 2019 in hun regio als overgangsjaar wordt gezien. Daarnaast geldt de voorwaarde over de verdeling van de pedagogisch beleidsmedewerker (voorwaarde 3.4.2) enkel voor houders met meer dan één kindercentrum. Deze voorwaarde wordt dus niet getoetst bij eenpitters. Een andere verklaring kan liggen in de ervaren onduidelijkheid over de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker. Uit de Monitor IKK blijkt dat vooral rondom de beoordeling van kwaliteitseisen voor de pedagogisch beleidsmedewerker de nodige onduidelijkheid bestaat. De eisen gelden op houderniveau, maar moeten op locatieniveau worden gecontroleerd. Het is dus niet gemakkelijk te berekenen wanneer een houder voor een specifiek kindercentrum voldoet aan deze voorwaarden. Dit maakt het toezicht op de inzet van de pedagogisch beleidsmedewerker lastig. De Rijksoverheid heeft om deze nieuwe kwaliteitseisen te verduidelijken een brochure9 uitgebracht, waarin uitgelegd wordt wat een pedagogisch beleidsmedewerker doet en hoe houders invulling kunnen geven aan deze functie. Ook worden de eisen voor het aantal uren inzet en de benodigde kwalificaties toegelicht. Onderdeel van de brochure is een rekentool om het minimaal aantal in te zetten uren te berekenen10.
Naleving IKK-voorwaarden Als we kijken naar de naleving van de IKK-voorwaarden, zien we dat in 2019 veel minder tekortkomingen worden geconstateerd dan in 2018. In het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht 201811 zagen we dat er bij veel nieuwe en gewijzigde IKK-voorwaarden sprake leek te zijn van 8 Bureau Bartels B.V. (2020). Monitor Wet Innovatie Kwaliteit Kinderopvang (IKK), meting 2019, uitgebracht in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 9 Veranderingen Kinderopvang (16 januari 2019), Brochure Pedagogisch Beleidsmedewerker. 10 Rekentool beroepskracht-kindratio (BKR) in de kinderopvang. 11 IvhO (2019). Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018.
43 een gewenningsperiode. In het eerste kwartaal van 2018 werden, ten opzichte van het aantal beoordelingen, de meeste tekortkomingen geconstateerd, en in de loop van het jaar nam het aantal tekortkomingen steeds verder af. In 2019 blijft het percentage tekortkomingen op de meeste voorwaarden nagenoeg op hetzelfde niveau als eind 2018. Doordat de IKK-voorwaarden in 2019 risicogericht beoordeeld zijn werd een relatieve toename van de geconstateerde tekortkomingen verwacht, maar we zien dus juist een afname op de meeste IKK-voorwaarden. Vooral op de voorwaarden over het veiligheids- en gezondheidsbeleid waar in 2018 de meeste tekortkomingen geconstateerd werden, is deze afname duidelijk zichtbaar: • De beschrijving van een plan van aanpak met daarin maatregelen tegen grote risico’s (voorwaarde 4.1.5, van 13 procent in 2018 naar 7 procent in 2019). • De beschrijving van het continue proces van het vormen, implementeren, evalueren en actualiseren van beleid (voorwaarde 4.1.3, van 11 procent in 2018 naar 2 procent in 2019). • De beschrijving van de wijze waarop het beleid inzichtelijk wordt gemaakt voor beroepskrachten (in opleiding), stagiairs, vrijwilligers en ouders (voorwaarde 4.1.7, van 9 procent in 2018 naar 3 procent in 2019).
3.3.3) is het aantal tekortkomingen licht gestegen12. In 2018 zagen we bij deze voorwaarde, in tegenstelling tot de eerdergenoemde gewenning, een stijgende trend. Deze stijging zet in 2019 door. Waar in 2018 bij gemiddeld 3 procent van de beoordelingen een tekortkoming werd geconstateerd, is dat in 2019 gestegen tot 5 procent. Een tekort aan beroepskrachten kan ertoe hebben geleid dat voorzieningen meer stagiairs hebben ingezet, waardoor ook vaker tekortkomingen geconstateerd worden. Op de 4 nieuwe IKK-voorwaarden worden relatief weinig tekortkomingen geconstateerd. De meeste tekortkomingen worden geconstateerd op de voorwaarde aan de beroepskracht-kindratio (voorwaarde 3.3.1). Deze voorwaarde, die onderdeel is van de minimale inspectieactiviteit, wordt ook veruit het vaakst beoordeeld (98 procent). Bij 4 procent van de beoordelingen wordt een tekortkoming geconstateerd. Op de andere nieuwe IKK-voorwaarden worden weinig tekortkomingen geconstateerd (2-3 procent). In 2019 zien we dus een overwegend positief beeld van de naleving van IKK. De IKK-voorwaarden worden vooral beoordeeld bij voorzieningen met een zwaarder risicoprofiel, en desondanks zien we een flinke afname van het relatieve aantal tekortkomingen op de meeste voorwaarden.
Slechts bij twee IKK-voorwaarden is het relatief aantal tekortkomingen in 2019 iets toegenomen. De meeste tekortkomingen worden geconstateerd op de voorwaarde dat er een veiligheids- en gezondheidsbeleid is (voorwaarde 4.1.1). Na een flinke daling van het aantal tekortkomingen ten opzichte van beoordelingen sinds begin 2018, stijgt het relatief aantal tekortkomingen in 2019 weer. Gemiddeld werd in 2018 bij 7 procent van de beoordelingen een tekortkoming geconstateerd, in 2019 is dit licht opgelopen tot 8 procent.
Maar de inspectie ziet een mogelijk risico in de naleving op deze voorwaarden op de langere termijn. Met de huidige toezichtsystematiek is er mogelijk onvoldoende zicht op de naleving van deze voorwaarden, vooral bij voorzieningen met een groen risicoprofiel. Immers, zodra een voorziening een groen risicoprofiel krijgt, worden in het volgende jaarlijks onderzoek aanzienlijk minder aanvullende voorwaarden (IKK- of overige aanvullende voorwaarden)
Ook bij de voorwaarde dat maximaal een derde van de beroepskrachten nog in opleiding of stagiair mag zijn (voorwaarde
12 Deze voorwaarde is in 2019 samengevoegd met een voorwaarde die nagaat of rekening is gehouden met waar in de opleiding diegene is. Hierdoor is het beeld mogelijk iets vertekend.
44 beoordeeld. De inhoud van het jaarlijks onderzoek kent daarmee een hoge mate van voorspelbaarheid. Een mogelijke oplossing hiervoor is het flexibiliseren van het toezicht. Flexibilisering kan de voorspelbaarheid van het toezicht verminderen en daarnaast juist de ruimte voor maatwerk vergroten. De partijen die betrokken zijn bij toezicht en handhaving zijn bezig om te onderzoeken hoe flexibilisering van het toezicht toegepast kan worden.
3.4.3 Beoordeling aanvullende voorwaarden bij kindercentra Naast de verplichte voorwaarden en de IKK-voorwaarden kunnen ook aanvullende voorwaarden worden meegenomen in de jaarlijkse onderzoeken. Deze voorwaarden zijn geen onderdeel van de minimale inspectieactiviteit, maar kunnen aanvullend worden meegenomen wanneer de GGD-toezichthouder mogelijke risico’s ziet. Bij kinderdagverblijven gaat het om 48 aanvullende voorwaarden en bij buitenschoolse opvangvoorzieningen om 45. De mate waarin deze aanvullende voorwaarden worden meegenomen bij jaarlijkse onderzoeken hangt samen met de historie van de voorziening, afspraken met de gemeente en met het risicoprofiel van de voorziening. Bij kindercentra met een groen risicoprofiel worden de aanvullende voorwaarden het minst vaak meegenomen (1-38 procent), en de mate van beoordelen neemt toe bij een verzwaring van het risicoprofiel (geel 1-60 procent, oranje 4-75 procent en rood 5-82 procent). De aanvullende voorwaarden die in 2019 het vaakst worden beoordeeld bij kindercentra gaan over de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. De meldcode helpt professionals bij vermoedens van huiselijk geweld of kindermishandeling. Hiermee bepalen professionals of ze een melding moeten doen bij Veilig Thuis en of er voldoende hulp kan worden ingezet.
Bij de helft van de jaarlijkse onderzoeken worden de volgende voorwaarden bekeken: • Het vaststellen van een meldcode (51 procent). • De aanwezigheid van een specifiek stappenplan in de meldcode (50 procent).
• Het bevorderen van kennis en gebruik van de meldcode (56 procent). Kindercentra hebben deze kwaliteitseisen vaak op orde. Bij 1-4 procent van de beoordelingen zien we tekortkomingen. Bij de aanvullende voorwaarden worden de meeste tekortkomingen geconstateerd op de voorwaarde dat in het pedagogisch beleidsplan de werkwijze, maximale omvang en leeftijdsopbouw van stam- of basisgroepen is beschreven. Deze voorwaarde wordt bij 29 procent van de onderzoeken beoordeeld, en bij 10 procent van de beoordelingen wordt een tekortkoming geconstateerd. Ook op de voorwaarde dat de houder ouders en personeel informeert over het inspectierapport, en het inspectierapport op de website gepubliceerd wordt, worden veel tekortkomingen geconstateerd. Deze voorwaarde wordt bij 19 procent van de onderzoeken beoordeeld, bij 9 procent wordt een tekortkoming geconstateerd. Relatief worden de meeste tekortkomingen geconstateerd op de voorwaarde dat de houder wijzigingen doorgeeft aan het college. Bij 21 procent van de beoordelingen op deze voorwaarde wordt een tekortkoming geconstateerd. Maar de voorwaarde wordt weinig beoordeeld: slechts bij 3 procent van de jaarlijkse onderzoeken. Deze voorwaarde wordt enkel beoordeeld wanneer er wijzigingen zijn. Bovendien is het waarschijnlijk dat deze voorwaarde voornamelijk beoordeeld wordt wanneer de GGD-toezichthouder een mogelijke tekortkoming ziet.
Het formeel beoordelen en constateren van een tekortkoming is dan een manier om daar melding van te maken.
3.5 Toezicht op gastouderbureaus Net als kindercentra worden gastouderbureaus jaarlijks onderzocht, waarbij na twee jaarlijkse onderzoeken (het onderzoek na registratie en het eerste reguliere jaarlijks onderzoek) een risicoprofiel wordt toegewezen (zie ook paragraaf 2.6, Risicoprofielen). Naast de minimale inspectieactiviteit bij gastouderbureaus kan het onderzoek,
45 vaak naargelang het risicoprofiel, uitgebreid worden met aanvullende voorwaarden.
3.5.1 Beoordeling verplichte voorwaarden bij gastouderbureaus Het totale toezichtkader bij gastouderbureaus bestaat in 2019 uit 64 voorwaarden. De minimale inspectieactiviteit bestaat uit 22 voorwaarden13. Bij het jaarlijks onderzoek worden voorwaarden uit het pedagogisch beleid, personeel, veiligheid en gezondheid, ouderrecht en de kwaliteit en zorgplicht van het gastouderbureau beoordeeld. Zoals verwacht, worden de 22 verplichte voorwaarden bij veel jaarlijkse onderzoeken beoordeeld (zie tabel 3.5a). Daarvan worden 3 voorwaarden (3.1.3, 6.2.2, 6.2.3) aanzienlijk minder vaak beoordeeld in een jaarlijks onderzoek. We constateren dat dit voorwaarden zijn die in samenhang met andere voorwaarden beoordeeld moeten worden. Zo kunnen de verplichte voorwaarden 6.2.2 en 6.2.3 pas beoordeeld worden wanneer een gastouderbureau daadwerkelijk een oudercommissie heeft ingesteld. Buiten de bovengenoemde voorwaarden, geldt voor de overige verplichte voorwaarden dat ze bij minstens 93 procent van de jaarlijkse onderzoeken worden beoordeeld door een GGD-toezichthouder. Relatief de meeste tekortkomingen worden geconstateerd op de voorwaarde die betrekking heeft op de evaluatie met vraagouders. Gastouderbureaus moeten 1 keer per jaar met vraagouders de gastouderopvang mondeling evalueren en deze evaluatie moet schriftelijk vastgelegd worden.
Bij 8 procent van de beoordelingen leidt dit tot een tekortkoming.
opvang bij de gastouder thuis plaatsvindt, eventuele huisgenoten en structureel aanwezigen koppelen aan het bemiddelende gastouderbureau. GGD-toezichthouders constateren bij 7 procent van de beoordelingen een tekortkoming op deze voorwaarde. Tabel 3.5a Beoordeling en tekortkomingen minimale inspectieactiviteit gastouderbureaus, 2019. % (b)
% (t)
98%
1%
99%
3%
Pedagogisch beleid 2.2.1
De houder zorgt ervoor dat alle gastouders werken met een pedagogisch beleid dat leidt tot verantwoorde kinderopvang.
Personeel 3.1.1
De houder en beroepskrachten zijn in het bezit van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG).
3.1.2
De houder draagt zorg voor de koppeling in het PRK.
98%
7%
3.1.3
De werkzaamheden vangen aan na inschrijving en koppeling in het PRK.
88%
4%
3.2.1
De houder begeleidt en bemiddelt aangesloten gastouders.
98%
1%
Veiligheid en gezondheid 4.1.1
De houder zorgt ervoor dat elke voorziening voor gastouderopvang handelt volgens de opgestelde risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid.
99%
1%
4.1.2
De houder inventariseert jaarlijks de veiligheids- en gezondheidsrisico’s bij een voorziening voor gastouderopvang.
98%
3%
98%
<1%
Ouderrecht 5.1.1
De houder maakt inzichtelijk hoe de betaalde verdragen worden verdeeld over het gastouderbureau en de gastouder.
Kwaliteit gastouderbureau en zorgplicht Daarna zien we relatief veel tekortkomingen over koppelingen in het PRK. Houders van voorzieningen moeten zich inschrijven in het PRK. Daarnaast moet de houder van een gastouderbureau alle werknemers van het gastouderbureau, alle aangesloten gastouders en, wanneer de 13 De verplichte voorwaarden zijn afgeleid uit de verplichte onderwerpen uit de Beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang.
6.1.6
Elke voorziening voor gastouderopvang wordt in ieder geval tweemaal per jaar bezocht door een bemiddelingsmedewerker.
96%
6%
6.1.7
De houder evalueert jaarlijks de gastouderopvang met vraagouders.
96%
8%
6.2.1
De administratie bevat een overzicht van alle personen die werkzaam zijn bij de onderneming.
97%
<1%
46 % (b)
% (t)
6.2.2
De administratie bevat een overzicht van de omvang en de samenstelling van de oudercommissie.
63%
<1%
6.2.3
De administratie bevat een afschrift van het reglement van de oudercommissie.
66%
<1%
6.2.4
De administratie bevat een overzicht van alle bij het gastouderbureau ingeschreven kinderen.
98%
<1%
6.2.5
De administratie bevat een overzicht van alle personen die over een VOG moeten beschikken.
98%
4%
6.2.6
De administratie bevat afschriften van alle schriftelijke overeenkomsten met vraagouders.
98%
1%
6.2.7
De administratie bevat bankafschriften over betalingen tussen vraagouder en gastouderbureau.
94%
1%
6.2.8
De administratie bevat bankafschriften over betalingen tussen gastouderbureau en gastouder.
94%
1%
6.2.9
De administratie bevat een jaaroverzicht per voorziening voor gastouderopvang.
94%
3%
6.2.10
De administratie bevat een jaaroverzicht per vraagouder.
93%
2%
6.2.11
De administratie bevat een inventarisatie van veiligheid- en gezondheidsrisico´s.
98%
1%
6.2.12
De administratie is op korte termijn opvraagbaar door de toezichthouder.
98%
<1%
* % (b) = percentage jaarlijkse onderzoeken waarbij deze voorwaarde is beoordeeld. % (t) = percentage geconstateerde tekortkomingen ten opzichte van alle beoordelingen van deze voorwaarde. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020
3.5.2 Beoordeling aanvullende voorwaarden bij gastouderbureaus Naast de 22 verplichte voorwaarden, bestaat het toezichtkader bij gastouderbureaus uit 42 aanvullende voorwaarden. De aanvullende voorwaarden worden, afhankelijk van de voorwaarde, bij 10-51 procent van de jaarlijkse onderzoeken beoordeeld. De mate waarin aanvullende voorwaarden worden beoordeeld, wordt mede bepaald door de historie van tekortkomingen bij voorzieningen, het beleid van gemeenten en het risicoprofiel. Net als bij kindercentra zien we dat aanvullende voorwaarden vaker worden beoordeeld bij voorzieningen met een zwaarder risicoprofiel. Bij een groen risicoprofiel gaat het om 5-35 procent, bij geel om 10-60 procent, bij oranje om 11-82 procent en bij rood om 24-100 procent.
47 De aanvullende voorwaarden die in 2019 bij gastouderbureaus het vaakst worden beoordeeld gaan over de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Bij de helft van de jaarlijkse onderzoeken worden de voorwaarden bekeken voor het vaststellen van een meldcode (51 procent), de aanwezigheid van een specifiek stappenplan in de meldcode (50 procent) en het bevorderen van kennis en gebruik van de meldcode (49 procent). Gastouderbureaus hebben deze kwaliteitseisen vaak op orde. Bij 2-4 procent van de beoordelingen worden tekortkomingen vastgesteld. De aanvullende voorwaarden waar relatief de meeste tekortkomingen op worden geconstateerd, gaan over het doorgeven van wijzigingen in gegevens. Gastouderbureaus zijn verplicht om wijzigingen in gegevens over de vestiging, de houder of een aangesloten voorziening voor gastouderopvang door te geven aan de gemeente. Deze voorwaarde wordt bij 20 procent van de onderzoeken beoordeeld en bij 15 procent van de beoordelingen wordt een tekortkoming geconstateerd. Daarnaast worden relatief vaak voorwaarden over de oudercommissie overtreden. Net als kindercentra moeten gastouderbureaus een oudercommissie hebben ingesteld die bestaat uit vraagouders. De aanwezigheid van een oudercommissie wordt bij 22 procent van de onderzoeken beoordeeld, en bij 10 procent van de beoordelingen wordt een tekortkoming geconstateerd.