bijlage-3-landelijk-rapport-kinderopvang-ivho-2019.pdf

Deze verplichting geldt niet voor kleinere gastouderbureaus waar minder dan 50 gastouders zijn aangesloten. Voor kleinere gastouderbureaus geldt een inspanningsverplichting. Wanneer het evenwel niet lukt om een oudercommissie in te stellen, moet de houder de vraagouders op een andere manier betrekken. Deze inspanningsverplichting wordt bij 14 procent van de onderzoeken beoordeeld, en bij 9 procent van de beoordelingen is deze alternatieve ouderraadpleging niet in orde.

3.6 Toezicht op voorzieningen voor gastouderopvang Het totale toezichtkader bij voorzieningen voor gastouderopvang bestaat in 2019 uit 22 voorwaarden. Het totale aantal voorwaarden bij voorzieningen voor gastouderopvang ligt daarmee een stuk lager dan bij kindercentra en gastouderbureaus. Verder geldt voor een steekproefonderzoek bij voorzieningen voor gastouderopvang geen minimale inspectieactiviteit. Omdat voorzieningen voor gastouderopvang niet jaarlijks bezocht worden, worden bij het steekproefonderzoek de meeste voorwaarden van het toetsingskader beoordeeld. Een GGD-toezichthouder beoordeelt in 2019 gemiddeld 18 voorwaarden per steekproefonderzoek. Alle 22 kwaliteitseisen voor voorzieningen voor gastouderopvang kunnen geclusterd worden in 5 domeinen (tabel 3.6a). Voorwaarden uit de domeinen pedagogisch klimaat en accommodatie en inrichting worden in hoge mate getoetst bij steekproefonderzoeken (86 procent en hoger). Het domein eisen aan de gastouder bestaat uit 6 voorwaarden, waarvan 2 voorwaarden beduidend minder vaak worden beoordeeld tijdens steekproefonderzoeken. Deze eisen, waarbij een recente VOG overhandigd moet worden op verzoek van de toezichthouder of het gastouderbureau, worden bij 20-58 procent van de steekproefonderzoeken beoordeeld. De resterende voorwaarden in dat domein worden in veel hogere mate beoordeeld.

Tot slot zien we ook relatief weinig beoordelingen bij voorwaarden uit het domein registratie en gastouderopvang in de zin van de wet (5577 procent) en een voorwaarde uit het domein veiligheid en gezondheid: de kwaliteitseis over de aanwezigheid van een actuele lijst met ongevallen wordt relatief weinig beoordeeld door de GGDtoezichthouder (76 procent).

48 Tabel 3.6a Beoordelingen en tekortkomingen bij voorziening voor gastouderopvang, 2019 % (b)

% (t)

1.1.2

Opvang vindt plaats door tussenkomst van een gastouderbureau en op het adres van de gastouder of vraagouder. De gastouder is niet de (partner van de) ouder van de op te vangen kinderen, is ouder dan 18 jaar en heeft geen personeel in dienst.

78%

2%

1.1.3

De gastouder is niet ontheven uit (ouderlijk) gezag en heeft geen kinderen die onderworpen zijn aan (voorlopige) ondertoezichtstelling.

55%

<1%

97%

3%

Registratie en gastouderopvang in de zin van de wet

Pedagogisch klimaat 2.1.1

De gastouder handelt volgens het pedagogisch beleidsplan wat leidt tot verantwoorde kinderopvang.

Eisen aan de gastouder 3.1.1

Alle personen ouder dan 18 jaar zijn in bezit van een VOG en staan ingeschreven in het PRK.

99%

3%

3.1.2

Op verzoek van de toezichthouder wordt een recente VOG overhandigd van de gastouder en alle personen ouder dan 18 jaar.

58%

1%

3.1.3

Wanneer een toezichthouder vermoedt dat een persoon (vanaf 12 jaar) niet voldoet aan de eisen van een VOG, wordt op verzoek een recente VOG overhandigd.

20%

<1%

3.2.1

De gastouder beschikt over een passende opleiding.

91%

1%

3.2.2

De gastouder beschikt over een certificaat kinder-EHBO.

98%

1%

3.3.1

De Nederlandse taal wordt als voertaal gebruikt.

97%

<1%

Accommodatie en inrichting 4.1.1

Er is voldoende speel- en slaapruimte voor kinderen.

98%

2%

4.1.2

Er zijn voldoende buitenspeelmogelijkheden.

98%

2%

4.1.3

De voorziening is voorzien van voldoende en goed functionerende rookmelders.

98%

8%

4.1.4

De voorziening is altijd rookvrij.

98%

1%

4.2.1

Er worden maximaal zes kinderen gelijktijdig opgevangen, waarbij rekening wordt gehouden met de leeftijd van kinderen.

98%

2%

4.3.1

De gastouder is goed telefonisch bereikbaar.

89%

<1%

4.3.2

De gastouder zorgt voor adequate vervanging bij calamiteiten.

86%

<1%

5.1.1

Er is een risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid toegespitst op het specifieke opvangadres.

95%

8%

5.1.2

Er wordt gehandeld volgens de veiligheids- en gezondheidsmaatregelen uit het plan van aanpak.

91%

6%

5.1.3

Er is een actuele lijst van ongevallen die hebben plaatsgevonden.

76%

1%

5.2.1

De gastouder heeft kennis over de meldcode en handelt hiernaar.

98%

4%

5.2.2

De gastouder heeft kennis over de handelswijze wanneer een houder van een gastouderbureau zich schuldig maakt aan mishandeling of een zedenmisdrijf.

84%

5%

Veiligheid en gezondheid

* % (b) = percentage steekproefonderzoeken waarbij deze voorwaarde is beoordeeld. % (t) = percentage geconstateerde tekortkomingen ten opzichte van alle beoordelingen van deze voorwaarde. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

49 Bij voorzieningen voor gastouderopvang worden relatief de meeste tekortkomingen geconstateerd binnen het domein veiligheid en gezondheid. Dit domein omvat kwaliteitseisen die betrekking hebben op de risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. De voorwaarde waar de meeste tekortkomingen op worden geconstateerd, gaan over de aanwezigheid van een risico-inventarisatie en het handelen volgens de veiligheids- en gezondheidsmaatregelen uit het plan van aanpak. Bij 6-8 procent van de beoordelingen wordt een tekortkoming vastgesteld. De 2 eisen over de meldcode worden bij 4-5 procent van beoordelingen als onvoldoende beoordeeld. Daarnaast zien we ook relatief veel tekortkomingen over goed functionerende rookmelders (domein accommodatie en inrichting). Dit is een relatief nieuwe kwaliteitseis die half 2018 is ingevoerd voor voorzieningen voor gastouderopvang. Deze kwaliteitseis resulteert bij 8 procent van de beoordelingen in een onvoldoende.

3.7 Herstelaanbod Met ingang van 2019 is de werkwijze herstelaanbod landelijk ingevoerd. In figuur 3.7a wordt de inzet van herstelaanbod binnen een lopend inspectietraject schematisch weergegeven. Het doel van herstelaanbod is om tekortkomingen nog voor het afsluiten van het inspectietraject te herstellen. De GGD-toezichthouder kan herstelaanbod aanbieden als de verwachting is dat de tekortkoming(en) binnen een korte periode hersteld kunnen worden. De hersteltermijn voor herstelaanbod is maximaal vier weken en is afhankelijk van de aard en de ernst van de tekortkoming. Het advies van GGD GHOR Nederland en VNG Naleving is om herstelaanbod binnen een onderzoek op alle tekortkomingen aan te bieden of helemaal niet, zodat tekortkomingen zonder herstelaanbod niet onnodig lang blijven bestaan.

Figuur 3.7a Schematische weergave inzet herstelaanbod* Jaarlijks onderzoek

Wel tekortkoming(en) Geen herstelaanbod

Geen tekortkoming(en)

Wel herstelaanbod

Tekortkoming(en) Tekortkoming(en) Tekortkoming(en) niet hersteld deels hersteld hersteld

Wel handhavingsadvies

Geen handhavingsadvies

* Inzet herstelaanbod volgens het advies van GGD GHOR Nederland en VNG Naleving. Gemeenten en GGD’en kunnen hiervan afwijken. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Herstelaanbod kan in beginsel bij elke type tekortkoming worden aangeboden. Hierop geldt wel een aantal uitzonderingen. De GGDtoezichthouder doet geen herstelaanbod als er sprake is van tekortkomingen waarbij direct ingrijpen door GGD en/of gemeente noodzakelijk is. Ook als de houder al eerder in de gelegenheid is gesteld om dezelfde of vergelijkbare overtredingen te herstellen, kan de GGD-toezichthouder overwegen om geen herstelaanbod te doen. Met herstelaanbod kan voorkomen worden dat tekortkomingen onnodig lang blijven voortbestaan en in veel gevallen besluit de gemeente op basis van haar handhavingsbeleid om geen handhaving meer in te zetten. Het herstelaanbod vervangt het informele

50 instrument overleg en overreding14, wat voorheen door veel GGD’en werd ingezet, maar niet werd geregistreerd in de GIR.

3.7.1 Inzet herstelaanbod Bij ruim de helft van de onderzoeken met tekortkomingen wordt gebruik gemaakt van het herstelaanbod (zie tabel 3.7a). Bij kindercentra en gastouderbureaus wordt herstelaanbod bij ongeveer de helft van de jaarlijkse onderzoeken ingezet (50-53 procent), bij voorzieningen voor gastouderopvang gaat het zelfs om 69 procent. Tabel 3.7a Inzet van herstelaanbod bij jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen, 2019 kdv

bso

gob

vgo

Totaalaantal onderzoeken met tekortkomingen

3.129

2.241

150

938

Herstelaanbod ingezet

1.559

1.132

80

649

- Op alle tekortkomingen

1.294

983

62

631

- Deel tekortkomingen

265

149

18

18

Percentage herstelaanbod ingezet

50%

51%

53%

69%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Verder zien we – ondanks het advies van GGD GHOR NL en VNG Naleving – dat herstelaanbod niet altijd wordt aangeboden bij alle tekortkomingen binnen een jaarlijks onderzoek. De houder van een voorziening krijgt dan de mogelijkheid om een deel van de 14 Hier wordt specifiek overleg en overreding door de GGD-toezichthouder bedoeld. Overleg en overreding door gemeenten is een handhavingsinstrument dat nog steeds door gemeenten ingezet kan worden.

geconstateerde tekortkomingen te herstellen door middel van herstelaanbod, maar dat geldt niet voor alle tekortkomingen die zijn vastgesteld door de GGD-toezichthouder. De mate waarin dit gebeurt varieert per opvangsoort. Bij gastouderbureaus wordt het vaakst herstelaanbod ingezet op een deel van de tekortkomingen binnen een jaarlijks onderzoek (23 procent). Bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen gebeurt dit minder vaak (17 en 13 procent) en bij voorzieningen voor gastouderopvang het minst (3 procent). De inzet van herstelaanbod hangt onder meer samen met de kleur van het risicoprofiel (zie figuur 3.7b). GGD GHOR Nederland en VNG Naleving adviseren dat het herstelaanbod bij alle voorzieningen ingezet kan worden, mits er zicht is op een snelle verbetering. Wanneer er meerdere tekortkomingen zijn of er sprake is van recidive, is het herstelaanbod minder gepast. De kans op die situaties is groter bij zwaardere risicoprofielen, waardoor hier logischerwijs minder herstelaanbod gedaan wordt. Bij kindercentra met een rood risicoprofiel wordt inderdaad aanzienlijk minder vaak een herstelaanbod ingezet. Bij de overige risicoprofielkleuren is de inzet vrij gelijkmatig. Bij gastouderbureaus zien we een ander beeld. Er is geen harde knip zichtbaar in herstelaanbod bij rode risicoprofielen en de overige kleuren.

De inzet van herstelaanbod bij gastouderbureaus is het hoogst bij groen, maar ook bij een geel risicoprofiel wordt relatief vaak herstelaanbod ingezet. De inzet van herstelaanbod bij voorzieningen met een oranje of rood risicoprofiel zijn moeilijker te interpreteren, vanwege de lage aantallen. Er zijn relatief weinig gastouderbureaus met een oranje of rood risicoprofiel.

51 Figuur 3.7b Percentage inzet van herstelaanbod bij jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen per risicoprofielkleur, 2019 70% 60% 50%

65% 53% 54%

51% 53% 51%

50%

Figuur 3.7c Inzet herstelaanbod bij jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen per GGD-regio, 2019 0%

50% 43%

40% 30%

31%

27%

30%

20%

100%

10% 0%

kdv

bso

gob

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

3.7.2 Inzet herstelaanbod per GGD-regio Bijna alle GGD’en zijn in 2019 gestart met de invoering van herstelaanbod. De mate waarin herstelaanbod in 2019 wordt ingezet varieert per GGD (zie figuur 3.7c). We zien dat alle GGD-regio’s, met uitzondering van GGD Rotterdam-Rijnmond15, bij kindercentra regelmatig herstelaanbod inzetten. Bij de meeste GGD-regio’s wordt het herstelaanbod vaker ingezet bij voorzieningen voor gastouderopvang dan bij kindercentra. Bij zeven GGD’en is dit niet het geval, waarvan vier helemaal geen herstelaanbod doen bij geconstateerde tekortkomingen bij voorzieningen voor gastouderopvang. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

15 Vanaf 1 januari 2020 is ook GGD Rotterdam-Rijnmond gaan werken met herstelaanbod.

52 3.7.3 Inzet herstelaanbod en type tekortkomingen Niet op alle tekortkomingen wordt in dezelfde mate herstelaanbod ingezet. Bij kindercentra wordt in hoge mate herstelaanbod ingezet bij tekortkomingen op het pedagogisch beleid (55 procent) en het veiligheids- en gezondheidsbeleid (47 procent). Er wordt minder vaak herstelaanbod gedaan bij tekortkomingen op voorwaarden aan de voorschoolse educatie (41 procent), de VOG en PRK (38 procent) en eisen aan personeel en groepen (24 - 35 procent). Vooral op beleidsvoorwaarden wordt dus vaak herstelaanbod gedaan. Deze tekortkomingen zijn vaak snel op te pakken door de houder, waardoor herstelaanbod hier een goede werkwijze is. Bij gastouderbureaus wordt vooral herstelaanbod gedaan op tekortkomingen op informatie (54 procent) en VOG en PRK (43 procent). Er wordt iets minder vaak herstelaanbod gedaan bij tekortkomingen in de administratie van het gastouderbureau (36 procent) en bij tekortkomingen aan de kwaliteitscriteria (20 procent). Bij voorzieningen voor gastouderopvang wordt in zeer hoge mate herstelaanbod geboden bij tekortkomingen aan de speel- en slaapruimte en buitenspeelmogelijkheid (78 procent).

Ook wordt vaak herstelaanbod gedaan bij tekortkomingen aan de deskundigheid van de gastouder (65 procent), de risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid (63 procent), de VOG en PRK (54 procent) en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (49 procent). Er wordt beduidend minder herstelaanbod gedaan bij tekortkomingen in de pedagogische praktijk (32 procent) en de groepssamenstelling (26 procent).

3.7.4 Herstel na herstelaanbod Met herstelaanbod kunnen tekortkomingen nog voordat het inspectierapport wordt afgesloten hersteld worden. Hiermee worden tekortkomingen in een relatief vroeg stadium opgepakt: tekortkomingen worden eerder hersteld en dialoog tussen houder en toezichthouder wordt gestimuleerd. In de meeste gevallen wordt

herstelaanbod succesvol ingezet door GGD-toezichthouders. We zien dat veel tekortkomingen herstellen na inzet van herstelaanbod (zie figuur 3.7d). Er zijn hoge herstelpercentages die beginnen vanaf 91 procent en oplopen tot en met 97 procent. Bij voorzieningen voor gastouderopvang worden relatief de meeste tekortkomingen hersteld met herstelaanbod. Figuur 3.7d Percentage herstel van tekortkomingen na inzet herstelaanbod bij jaarlijkse onderzoeken (waarbij de uitkomst geregistreerd is), 2019 100%

9%

9%

9%

91%

91%

91%

kdv

bso

gob

3%

80% 60% 40%

97%

20% 0%

Tekortkoming hersteld

vgo

Tekortkoming niet hersteld

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Informatie over het herstel na herstelaanbod kan door de GGDtoezichthouder gebruikt worden bij het bepalen van het risicoprofiel van een voorziening. Een van de indicatoren in het risicomodel16, nalevingsbereidheid, gaat in op het doel van handhaving en in hoeverre de houder, eventueel na handhaving, voldoet aan de kwaliteitseisen. Het herstelaanbod en eventueel herstel van tekortkomingen hierbij geeft informatie over de nalevingsbereidheid

16 GGD GHOR Nederland (2014). Factsheet Risicoprofiel toezicht kinderopvang.

53 van de houder, wat gebruikt kan worden om een betere inschatting van het risico te maken. Vanaf 2020 is het herstelaanbod door GGD GHOR Nederland opgenomen in het risicomodel. In sommige gevallen ontbreekt de registratie van de uitkomst en is er dus geen zicht op het eventuele herstel van de tekortkoming. Bij voorzieningen voor gastouderopvang gaat dit om 5 procent van de tekortkomingen waar herstelaanbod is ingezet, bij buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus om 3 procent en bij kinderdagverblijven 2 procent. Het ontbreken van deze registratie is het gevolg van het afsluiten van het inspectierapport zonder eventueel herstel te registreren. Wanneer de tekortkoming na herstelaanbod is hersteld, wordt er in de meeste gevallen geen handhavingsadvies meer gegeven door de GGD-toezichthouder, maar gemeenten kunnen hierover andere afspraken maken met de GGD. In 2019 hebben zeventien gemeenten, waarvan meer dan de helft in dezelfde GGD-regio, een of meerdere handhavingsadviezen ontvangen voor voorzieningen waar na herstelaanbod geen tekortkomingen meer bestonden. Bij een derde van deze herstelde tekortkomingen wordt vervolgens een handhavingsactie ingezet. Het gaat dan meestal om een waarschuwing of een aanwijzing. Eén gemeente maakt gebruik van de bestuurlijke boete bij herstel na herstelaanbod.

Nader onderzoek is nodig om uit te zoeken wat de invloed is van dit beleid op de nalevingsbereidheid van houders.

3.8.1 Jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies Bij een groot deel van de jaarlijkse onderzoeken worden geen handhavingsadviezen gegeven. Net als bij de tekortkomingen was er afgelopen jaren een daling zichtbaar in het percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadviezen, tot 2018. Toen steeg het percentage tekortkomingen en handhavingsadviezen bij kindercentra sterk. In 2019 is bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen weer een forse afname te zien in het percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadviezen, maar ook bij gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang is een daling zichtbaar (zie figuur 3.8a). In tegenstelling tot eerdere jaren, worden in 2019 – door de komst van herstelaanbod- veel geconstateerde tekortkomingen al hersteld voor het afsluiten van een rapport, waardoor er geen handhavingsadvies meer wordt gegeven. Figuur 3.8a Percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies, 20172019 40% 36%

35%

29%

30% 25%

23%

23%

22%

20%

19%

18%

19% 16%

15%

10% 10% 9%

10%

3.8 Handhavingsadviezen Elk inspectierapport dat een GGD-toezichthouder afrondt, bevat een advies aan de gemeente: wel of niet handhaven. Luidt het advies handhaven, dan heeft de toezichthouder één of meer tekortkomingen geconstateerd. Het afgeven van een handhavingsadvies hangt af van de ernst van de tekortkoming(en) en de context. Niet elk onderzoek met tekortkomingen resulteert in een handhavingsadvies.

5% 0%

kdv

bso 2017

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

gob 2018

2019

vgo

54 In voorgaande jaren liep het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen vrij gelijk op met het percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadviezen. Door herstelaanbod is daar verandering in gekomen (zie figuur 3.8b). Figuur 3.8b Percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen en percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies, 2017- 2019* kdv

bso

40%

40%

30%

30%

20%

20%

10%

10%

0%

2017

2018

2019

0%

2017

gob 40%

30%

30%

20%

20%

10%

10%

2017

2018

2019

percentage onderzoeken met tekortkomingen Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

2019

vgo

40%

0%

2018

0%

2017

2018

2019

percentage onderzoeken met handhavingsadvies

55 Niet elke tekortkoming leidt meer vanzelfsprekend tot een handhavingsadvies. In 2019 ligt bij kindercentra, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen fors hoger dan het percentage jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies. Bij voorzieningen voor gastouderopvang blijft het percentage jaarlijkse onderzoeken met een handhavingsadvies de afgelopen drie jaar vrijwel gelijk, terwijl het percentage onderzoeken met tekortkomingen vooral in 2019 sterk is gestegen. Een van de mogelijke verklaringen hiervoor is de invoering van het herstelaanbod. Herstelaanbod kan ervoor gezorgd hebben dat tekortkomingen die eerder niet werden geregistreerd, omdat ze vrij snel opgelost konden worden door overleg en overreding van de GGD, nu wel geregistreerd worden. Hiermee is het meer inzichtelijk voor zowel GGD als gemeente welke tekortkomingen er geconstateerd zijn, zonder dat dit tot een toename van het aantal handhavingsadviezen leidt.

56

4 Handhaving 

57 In dit hoofdstuk bespreken we de handhavingsacties die gemeenten inzetten op alle vastgestelde tekortkomingen in onderzoeken die een handhavingsadvies hebben gekregen van de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD)-toezichthouder. Er wordt in het hoofdstuk een onderscheid gemaakt tussen tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod van de GGDtoezichthouder en tekortkomingen die geen herstelaanbod hebben gekregen. Daarnaast wordt nog kort ingegaan op herstel van en handhaving op tekortkomingen op voorwaarden van de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK). Het hoofdstuk eindigt met het beoogde resultaat van de handhaving; het herstel van de tekortkomingen.

• Wanneer er in het onderzoek meerdere tekortkomingen geconstateerd worden, zetten gemeenten over het algemeen dezelfde handhavingsactie in op al deze tekortkomingen.

4.1 Samenvatting

• In 2019 kregen drie voorzieningen een tijdelijk exploitatieverbod opgelegd. De exploitatie is hervat na herstel van de tekortkomingen. Daarnaast zijn 27 voorzieningen waarbij een (voornemen tot) exploitatieverbod of het intrekken van de toestemming tot exploitatie geregistreerd werd, ook uitgeschreven uit het Landelijk Register Kinderopvang (LRK).

• Gemeenten zetten in 2019 bij 11 tot 16 procent van de tekortkomingen beredeneerd niet-handhaven in. Dit is minder vaak dan in 2018. Er is een sterke daling van de inzet van beredeneerd niet-handhaven op IKK-voorwaarden. Beredeneerd niethandhaven wordt relatief vaak toegepast als er sprake is van tekortkomingen bij de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en oudercommissie. Er wordt iets minder beredeneerd niethandhaven ingezet op tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod, vergeleken met tekortkomingen die geen herstelaanbod hebben gekregen. • De aanwijzing en waarschuwing zijn veruit de meest ingezette handhavingsacties bij jaarlijkse onderzoeken. Op tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod wordt vaker een last onder dwangsom ingezet dan op tekortkomingen die geen herstelaanbod hebben gekregen. • Handhavingsacties op tekortkomingen op IKK-voorwaarden zijn hetzelfde als voor tekortkomingen op de reguliere voorwaarden.

• Als de GGD-toezichthouder bij een nader onderzoek constateert dat de tekortkoming nog steeds bestaat, handhaaft de gemeente zwaarder dan bij een jaarlijks onderzoek. Ze zetten dan vooral vaak een last onder dwangsom in. Er is dan sprake van escalerende handhaving. Dit betekent dat er een zwaardere herstelactie wordt ingezet wanneer een waarschuwing niet heeft geleidt tot herstel. De gemeente volgt een waarschuwing vaak op met een aanwijzing, en wanneer een aanwijzing niet leidt tot herstel zetten gemeenten vaker een last onder dwangsom in.

• Wanneer tekortkomingen opnieuw worden beoordeeld, blijken veruit de meeste tekortkomingen na inzet van handhaving te herstellen. Na een eerste handhavingsactie gaat het, afhankelijk van het type opvang, om 74-89 procent. Na meerdere handhavingsacties loopt dit op tot 89 tot 96 procent van de tekortkomingen.

4.2 Handhavend optreden Bij het toezicht op de kinderopvang worden soms tekortkomingen geconstateerd door de GGD-toezichthouder. Gemeenten kunnen in de Gemeentelijke Inspectie Ruimte (GIR) alle geconstateerde tekortkomingen inzien. Als de GGD-toezichthouder een handhavingsadvies heeft gegeven, heeft de gemeente de taak om de

58 tekortkoming te laten herstellen door middel van handhaving. De gemeente kan ook besluiten om geen handhaving in te zetten. In figuur 4.2a is schematisch weergegeven welke acties een gemeente kan doen wanneer er een handhavingsadvies is afgegeven. Het doel van de handhaving is dat de tekortkomingen worden hersteld en er verantwoorde kinderopvang is in een gezonde en veilige omgeving. De handhavingsinstrumenten van de gemeenten gericht op het herstel van de tekortkoming kunnen worden ingedeeld in formele en informele handhavingsinstrumenten. Daarnaast heeft de gemeente de optie om een houder te bestraffen voor de tekortkoming door middel van een bestuurlijke boete.

Figuur 4.2a Schematische weergave van de gemeentelijke acties na een handhavingsadvies van de GGD* Handhavingsadvies

Beredeneerd niet handhaven

Handhaven Herstelacties

Bestraffende sancties

Overleg en overreding (inf) Waarschuwing (inf) Aanwijzing (f) Last onder dwangsom (f) Last onder bestuursdwang (f) Exploitatieverbod (f) Intrekken van toestemming exploitatie (f)

Bestuurlijke boete (f)

Volgend onderzoek

Tekortkoming niet hersteld

Tekortkoming hersteld

* Inf = informeel, f = formeel. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

4.3 Beredeneerd niet-handhaven Wanneer een gemeente een inspectierapport krijgt met handhavingsadvies, kunnen er omstandigheden zijn waaronder gemeenten besluiten om incidenteel en onderbouwd geen handhaving in te zetten. Er kan bijvoorbeeld zicht zijn op legalisatie, handhaving is onevenredig met de overtreding, of de locatie is van plan te stoppen of is al gestopt met exploitatie. Dit noemen wij

59 beredeneerd niet-handhaven. Gemeenten kunnen de redenen voor het niet-handhaven op een bepaalde tekortkoming toelichten in de jaarverantwoording. Gemeenten geven in de toelichtingen aan beredeneerd geen handhaving in te zetten wanneer de tekortkomingen al hersteld zijn voordat het handhavingstraject is gestart, wanneer de houder aantoonbaar kan maken dat een benodigde cursus of opleiding bijna afgerond is, er zicht is op legalisatie van de tekortkoming of er een wetswijziging is geweest, of wanneer de houder al gestopt was voor handhaving ingezet kon worden. Gemeenten zetten in 2019 vaker handhaving in dan in 2018. In 2018 viel op dat gemeenten vaker beredeneerd geen handhaving inzetten, vergeleken met eerdere jaren. In 2019 zien we weer een afname van de inzet van beredeneerd niet-handhaven. Er wordt nagenoeg weer even vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheid om beredeneerd geen handhaving in te zetten als in 2017 (zie figuur 4.3a). Figuur 4.3a Percentage beredeneerd niet-handhaven bij tekortkomingen bij jaarlijks onderzoeken met handhavingsadvies, voor kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2017-2019. 25% 20%

20% 15%

19%

18% 16%

15%

15%

15%

14%

13%

14%

14%

11%

10% 5% 0%

kdv

bso 2017

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

gob 2018

2019

De daling ten opzichte van 2018 kan verklaard worden door de registratie van het herstelaanbod, en de gerealiseerde implementatie van de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK). In 2018 werd vaak beredeneerd geen handhaving ingezet bij tekortkomingen die al hersteld waren na herstelaanbod. Tot juli 2018 was het niet mogelijk om in de GIR te registreren dat er een herstelaanbod was gedaan en of tekortkomingen daarbij hersteld waren. Dit resulteerde in 2018 in een piek van inzet van beredeneerd niet-handhaven op tekortkomingen die al hersteld waren na herstelaanbod. In 2019 kon het herstelaanbod geregistreerd worden in de GIR, waardoor op deze tekortkomingen geen handhavingsbesluiten meer genomen hoefden te worden1. Een andere oorzaak van de daling is de neergedaalde implementatie van de Wet IKK. Waar er bij tekortkomingen op IKK-voorwaarden mogelijk eerder beredeneerd niet handhaven werd ingezet om voorzieningen de tijd te geven de nieuwe regels te implementeren, is dat in 2019 niet meer aan de orde. Hoewel we de afname van beredeneerd niet handhaven bij alle voorwaarden terugzien, is de daling sterker bij IKK-voorwaarden ten opzichte van niet-IKKvoorwaarden. In 2018 werd er nog bij 17 procent van de tekortkomingen op IKK-voorwaarden beredeneerd niet gehandhaafd, in 2019 is dit afgenomen tot 8 procent.

Voor niet-IKK-voorwaarden daalde de inzet van beredeneerd niet-handhaven minder: van 19 procent in 2018 naar 16 procent in 2019. Bij tekortkomingen op IKKvoorwaarden wordt dus beduidend minder vaak beredeneerd geen handhaving ingezet door gemeenten. Mogelijk wordt deze daling veroorzaakt doordat deze IKK-voorwaarden in 2019 meer risicogestuurd geïnspecteerd zijn.

vgo 1 Alleen tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod of geen herstelaanbod hebben ontvangen, worden meegenomen in dit hoofdstuk. Niet handhaven vanwege herstel na herstelaanbod is hier buiten beschouwing gelaten.

60 We zien dat gemeenten minder vaak beredeneerd niet handhaven inzetten bij locaties met zwaardere risicoprofielen. Bij locaties met een rood of oranje risicoprofiel wordt er respectievelijk bij 5 en 10 procent van de tekortkomingen beredeneerd niet handhaven ingezet. Daarentegen wordt er bij locaties met gele en groene risicoprofielen bij 16 en 18 procent van de tekortkomingen beredeneerd niet handhaven ingezet. Daarnaast zien we verschillen in de inzet van beredeneerd niet handhaven naar type tekortkoming, die in de volgende paragraaf besproken worden.

4.3.1 Beredeneerd niet-handhaven naar type tekortkoming Niet op alle typen tekortkomingen wordt in dezelfde mate beredeneerd niet-handhaven ingezet. Bij alle typen kinderopvangvoorziening en gastouderbureaus werd er relatief vaak beredeneerd niet gehandhaafd bij voorwaarden rondom de VOG. Een mogelijke verklaring is dat de VOG al is aangevraagd, of dat de inschrijving in het register of de koppeling met het personenregister kinderopvang is voltooid voordat het handhavingstraject door gemeenten wordt gestart. Net als vorig jaar zien we dit jaar weer relatief veel beredeneerd niet handhaven bij kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus op tekortkomingen in het domein ouderrecht. Het gaat dan vooral om tekortkoming op voorwaarden over de instelling van de oudercommissie. De oudercommissie blijkt voor zowel de grotere als kleinere voorzieningen een moeilijke opgave. De grotere voorzieningen met 50 of meer kinderen hebben een resultaatverplichting en moeten een oudercommissie ingesteld hebben. Kleinere voorzieningen met minder dan 50 kinderen hebben een inspanningsverplichting. Deze voorzieningen moeten aantoonbaar maken dat zij zich inspannen om een oudercommissie in te stellen. Tekortkomingen op deze voorwaarde betekent in het geval van de grotere voorzieningen dat er geen oudercommissie is ingesteld. In het geval van de kleinere

voorzieningen is er niet voldoende inspanning geweest. Bij zowel de grotere als de kleinere voorzieningen wordt bij 45 procent van de tekortkomingen beredeneerd niet-handhaven ingezet door gemeente. Deze voorzieningen tonen bijvoorbeeld bij de gemeente aan voldoende inspanning te hebben geleverd om een oudercommissie in te stellen, waardoor de gemeente besluit niet te handhaven. Daarnaast wordt er bij kinderdagverblijven, net als voorgaande jaren, relatief vaak beredeneerd niet-handhaven ingezet op het domein pedagogisch klimaat, en dan vooral op het gebied van voorschoolse educatie (ve). In hoofdstuk 5, Voorschoolse educatie, gaan we hier dieper op in. Gemeenten besluiten het minst vaak om beredeneerd niet te handhaven bij tekortkomingen op het domein veiligheid en gezondheid. Dit zien we terug bij alle typen kinderopvang. Het gaat hierbij vooral om voorwaarden rondom het veiligheids-en gezondheidsbeleid en de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Ook bij voorwaarden over de pedagogische praktijk besluiten gemeenten meestal wel een handhavingsactie in te zetten. Tot slot valt op dat er weinig beredeneerd niet-handhaven wordt ingezet bij tekortkomingen op het domein accommodatie, de groepssamenstelling, de speel- en slaapruimten en buitenspeelmogelijkheden bij voorzieningen voor gastouderopvang.

Dit lijken dus tekortkomingen te zijn die de gemeenten met hoge prioriteit classificeren. Daarnaast zijn het tekortkomingen op concreet beschreven voorwaarden, waardoor deze tekortkomingen minder snel in aanmerking komen voor beredeneerd niet-handhaven.

4.4 Handhaving bij jaarlijkse onderzoeken Na een inspectierapport met handhavingsadvies van de GGDtoezichthouder, kan een gemeente verschillende typen handhavingsacties inzetten. Dit kan een (in)formele herstelsanctie of

61 een formele bestraffende sanctie zijn (zie figuur 4.2a). De handhavingsacties van gemeenten, naar aanleiding van jaarlijkse onderzoeken, zijn vooral gericht op het herstel van de tekortkomingen. Voor het merendeel van de tekortkomingen wordt er, net als in voorgaande jaren, voor alle typen opvang en gastouderbureaus een aanwijzing gegeven. Ook de waarschuwing wordt veel ingezet. De informele overleg en overreding wordt weinig ingezet als handhavingsactie (zie tabel 4.4a)2. De zwaardere herstelsancties, zoals last onder dwangsom, worden weinig ingezet door gemeenten. Last onder bestuursdwang wordt helemaal niet ingezet. De bestraffende sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete wordt net als de zwaardere herstelsancties weinig afgegeven bij tekortkomingen geconstateerd bij jaarlijkse onderzoeken. Als de bestuurlijke boete wordt ingezet, wordt deze vaak gegeven in combinatie met een herstelsanctie. De combinatie van een herstelsanctie en een boete moet zorgen voor een extra stimulans voor de houder om de tekortkoming te herstellen.

De inzet van handhavingsinstrumenten is de afgelopen drie jaar nagenoeg stabiel gebleven bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen. We zien in 2019 geen onderscheid tussen handhaving op IKK-voorwaarden en op niet-IKK-voorwaarden. In 2018 werd op IKK-voorwaarden vaker een aanwijzing gegeven dan op niet-IKK-voorwaarden, maar deze trend zien we in 2019 niet terug. Bij alle typen tekortkomingen bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen wordt voornamelijk de aanwijzing en de waarschuwing ingezet. Zwaardere handhaving, zoals de last onder dwangsom, wordt weinig ingezet.

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Bij gastouderbureaus zien we een daling van de formele herstelsancties, en een stijging van informele herstelsancties en bestraffende sancties. Vooral de aanwijzing wordt minder vaak ingezet. Ook de last onder dwangsom wordt in 2019 weer minder ingezet, na een tijdelijke stijging in 2018. De waarschuwing en de bestuurlijke boete worden in 2019 een stuk vaker ingezet. In 2019 werd bij 13 procent van de tekortkomingen bij gastouderbureaus een bestuurlijke boete gegeven (10 procent bestuurlijke boete, 3 procent herstelsanctie in combinatie met een bestuurlijke boete), terwijl in 2017 en 2018 amper tot deze vorm van handhaving werd overgegaan (minder dan 1 procent in 2017 en 3 procent in 2018). Deze verandering hangt mogelijk samen met het type tekortkomingen dat geconstateerd is bij gastouderbureaus. In 2019 zijn er meer tekortkomingen geconstateerd op voorwaarden op het gebied van de VOG, en minder op informatievoorziening naar vraagouders en gastouders vergeleken met 2017 en 2018. Mogelijk is het gemeentelijk beleid om bij dit type tekortkomingen eerder bestraffend dan herstellend te handhaven. Dit sluit aan bij het nieuwe model handhavingsbeleid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)3, waarin de mogelijkheid om een boete op te leggen duidelijker ingebed is.

2 Tekortkomingen die zijn hersteld na herstelaanbod, of waarbij alleen ‘herstelaanbod aangeboden’ staat geregistreerd, zijn niet meegenomen in de analyses.

3 Model beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang.

Tabel 4.4a Inzet van handhavingsinstrumenten op tekortkomingen bij jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies, 2019 kdv N = 5.210

bso N = 3.678

vgo N = 501

gob N = 344

3%

2%

2%

3%

Waarschuwing

25%

28%

24%

21%

Aanwijzing

63%

56%

64%

42%

Last onder dwangsom

6%

10%

6%

21%

Bestuurlijke boete

2%

2%

3%

10%

Herstelsanctie + boete

1%

2%

1%

3%

Overleg en overreding

62 Bij voorzieningen voor gastouderopvang zien we juist een lichte stijging in de inzet van de aanwijzing, en een lichte daling van de inzet van de waarschuwing en bestuurlijke boete. Mogelijk hangt dit samen met de typen tekortkomingen die we zien bij voorzieningen voor gastouderopvang. In 2019 zijn er meer tekortkomingen geconstateerd op het gebied van de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en op de speel- en slaapruimte en buitenspeelmogelijkheid dan in 2017 en 2018. Daarnaast zijn er vergeleken met eerdere jaren minder tekortkomingen op de risicoinventarisatie veiligheid en gezondheid geconstateerd.

4.4.1 Handhaving na herstelaanbod Gemeenten zetten zwaardere handhaving in op tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod, dan bij tekortkomingen waar geen herstelaanbod op is gedaan (zie figuur 4.4a). Vooral de last onder dwangsom wordt meer ingezet. Bij tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod gaat het om 22 procent, bij tekortkomingen zonder herstelaanbod is dit slechts 7 procent. De waarschuwing en de aanwijzing worden juist minder vaak ingezet (16 en 52 procent, tegenover 27 en 60 procent bij tekortkomingen zonder herstelaanbod). De aanwijzing blijft toch de meest ingezette handhaving op de tekortkomingen. Bij meer dan de helft (52 procent) van de tekortkomingen die niet zijn hersteld na herstelaanbod wordt een aanwijzing gegeven.

Figuur 4.4a Percentage inzet van handhavingsinstrumenten bij tekortkomingen zonder herstelaanbod en niet hersteld na herstelaanbod, 2019 Herstelsanctie + boete

1% 1%

Bestuurlijke boete

1% 2%

Last onder dwangsom

22%

8%

52%

Aanwijzing 16%

Waarschuwing Overleg en overreding 0%

2%

60%

27%

8%

10%

20%

30%

Geen herstelaanbod

40%

50%

60%

70%

Niet hersteld na herstelaanbod

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

4.4.2 Handhaving bij meerdere tekortkomingen Gemeenten kiezen vrijwel altijd voor één handhavingsactie bij onderzoeken met meerdere tekortkomingen. Handhaving wordt ingezet op tekortkomingen, en bij onderzoeken met meerdere tekortkomingen kunnen dus ook verschillende handhavingsacties ingezet worden. Toen zien we dat bij maar liefst 94 procent van de jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen waarop gehandhaafd wordt, slechts één type handhavingsactie wordt ingezet. Deels kan dit verklaard worden door het type tekortkoming dat geconstateerd is. Wanneer in een onderzoek dezelfde typen tekortkomingen geconstateerd zijn, zoals meerdere tekortkomingen op pedagogisch beleid, kan een gemeente dezelfde handhavingsactie inzetten. Een gemeente kan op basis van haar handhavingsbeleid ook voor verschillende typen tekortkomingen dezelfde handhavingsactie inzetten. Een andere verklaring is dat gemeenten niet op basis van

63 individuele tekortkomingen handhaving inzetten, maar een handhavingsbesluit nemen op basis van het totaalbeeld van het jaarlijks onderzoek en de voorgeschiedenis van de voorziening. Slechts bij een klein deel (6 procent) van de jaarlijkse onderzoeken met meerdere tekortkomingen worden verschillende handhavingsacties ingezet. Hier gaat het vaak om escalerende handhaving bij recidive: wanneer op een voorwaarde waar eerder een tekortkoming op geconstateerd werd opnieuw of nog steeds niet voldoende blijkt te zijn, heeft de gemeente voor deze tekortkoming een zwaardere herstelactie ingezet, zoals een last onder dwangsom. Op nieuwe tekortkomingen binnen dit jaarlijkse onderzoek wordt dan een lichtere herstelsanctie, zoals een aanwijzing, ingezet. De inspectie moedigt dit type maatwerk, en ook het meewegen van het totaalbeeld en de voorgeschiedenis van de voorziening, zeer aan.

4.4.3 Verschillen tussen gemeenten Gemeenten kunnen in het handhavingsbeleid beschrijven wanneer zij welke handhavingsactie inzetten. Dit leidt tot soms behoorlijke verschillen tussen gemeenten met betrekking tot de inzet van handhavingsinstrumenten4. Er is op landelijk niveau weinig bekend over de afwegingen die gemeenten maken in een handhavingsbeleid die leiden tot deze verschillen. Wanneer wordt welk handhavingsinstrument ingezet, hoe wordt de context meegewogen, wat is effectief in welke situatie? Een thematisch onderzoek zou hier meer duidelijkheid over kunnen geven. Bijna alle gemeenten (98 procent) maken gebruik van lichtere herstelsancties (overleg en overreding, waarschuwing en aanwijzing). Zwaardere handhavingsacties (last onder dwangsom en bestuurlijke boete) worden door veel minder gemeenten ingezet bij een jaarlijks

4 IvhO (2019). Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018.

onderzoek (19 procent). Het aantal gemeenten dat gebruik maakt van zwaardere handhavingsacties is in 2019 wel toegenomen. De last onder dwangsom wordt door bijna dubbel zoveel gemeenten ingezet. In 2018 maakten 21 gemeenten gebruik van de last onder dwangsom, in 2019 is dit gestegen naar 38 gemeenten. Ook de bestuurlijke boete is in 2019 door meer gemeenten ingezet. In 2018 werd in 20 gemeenten een bestuurlijke boete gegeven, in 2019 zetten 26 gemeenten deze handhavingsactie in.

4.5 Handhaving bij nadere onderzoeken Als de gemeente een handhavingsactie heeft opgelegd, kan zij de GGD de opdracht geven om door middel van een nader onderzoek te bepalen of de tekortkoming is verholpen. Soms wordt er geen nader onderzoek gedaan, maar wordt de voorwaarde bij een volgend jaarlijks onderzoek nog eens beoordeeld. Afhankelijk van het type opvang wordt 66 tot 74 procent van de tekortkomingen na handhaving opnieuw beoordeeld bij een nader onderzoek. In 2019 laat een kwart van de gemeenten nagenoeg alle tekortkomingen (95 tot 100 procent) opvolgen met een nader onderzoek, maar er zijn ook gemeenten (12 procent) die nooit een nader onderzoek laten uitvoeren. Vooral na informele handhavingsacties, zoals overleg en overreding en een waarschuwing, volgt geen nader onderzoek. Als bij het nader onderzoek geconstateerd wordt dat de tekortkoming niet hersteld is, zetten gemeenten vaak zwaardere handhaving in dan bij het jaarlijks onderzoek (zie tabel 4.5a). Vooral de last onder dwangsom wordt vaker opgelegd bij nadere onderzoeken, en de inzet van de last onder dwangsom neemt de afgelopen jaren ook toe. De aanwijzing wordt nog steeds regelmatig gegeven, maar de inzet hiervan loopt wel terug.

64 Tabel 4.5a Inzet van handhavingsinstrumenten op tekortkomingen bij nadere onderzoeken met handhavingsadvies, 2019 kdv N = 741

bso N = 469

vgo N = 13

gob N = 88

Overleg en overreding

6%

3%

0%

7%

Waarschuwing

9%

6%

0%

0%

Aanwijzing

29%

21%

46%

9%

Last onder dwangsom

52%

67%

54%

84%

Bestuurlijke boete

3%

1%

0%

0%

Herstelsanctie + boete

2%

3%

0%

0%

Figuur 4.5a Escalerend handhaven bij recidive voor alle typen opvang, 20182019* 20% waarschuwing Waarschuwing N = 384

41% last onder dwangsom 5% waarschuwing Aanwijzing N = 685

35% aanwijzing 51% last onder dwangsom

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

4.5.1 Escalerend handhaven Wanneer na handhaving een tekortkoming opnieuw geconstateerd wordt bij een volgend onderzoek, spreken we van recidive. Over het algemeen besluiten gemeenten bij recidive escalerend te handhaven: de handhaving op de tekortkoming wordt opgeschaald (zie figuur 4.5a).

34% aanwijzing

2% waarschuwing 4% aanwijzing Last onder dwangsom N = 160

90% last onder dwangsom

* Percentages komen niet uit op 100%, omdat er nog andere handhavingsacties zijn die voor deze figuur buiten beschouwing zijn gelaten. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Een waarschuwing wordt meestal opgevolgd door een aanwijzing (34 procent), of een last onder dwangsom (41 procent). Een aanwijzing wordt regelmatig opgevolgd door een tweede aanwijzing (35 procent), maar meestal volgt een last onder dwangsom (51 procent). Als de gemeente een last onder dwangsom heeft opgelegd, volgt zij deze bij recidive vrijwel altijd op met een tweede last onder dwangsom (90 procent). Een andere mogelijkheid tot escalatie is dat de gemeente een exploitatieverbod oplegt tot de tekortkoming is hersteld. In het

65 uiterste geval kan de gemeente besluiten de voorziening uit te schrijven uit het LRK (zie ook paragraaf 4.6, Exploitatieverbod en intrekken van toestemming tot exploitatie).

4.6 Exploitatieverbod en intrekken van toestemming van exploitatie Wanneer de situatie daarom vraagt, kan de gemeente een voorziening een exploitatieverbod opleggen of de toestemming tot exploitatie intrekken. Een exploitatieverbod resulteert in het tijdelijk stopzetten van het opvangen van kinderen. Het intrekken van de toestemming tot exploitatie heeft een uitschrijving uit het LRK tot gevolg. Het opleggen van een (tijdelijk) exploitatieverbod kan het gevolg zijn van een schriftelijk bevel dat wordt gegeven door de GGD. Het schriftelijk bevel is een handhavingsmiddel van de GGD om de opvang direct stil te leggen5. Dit kan alleen wanneer de GGD-toezichthouder constateert dat de kwaliteit van de kinderopvang zo tekortschiet dat er direct maatregelen nodig zijn en niet kan worden gewacht tot actie van de gemeente. Een schriftelijk bevel is zeven dagen geldig. Wanneer de tekortkomingen na zeven dagen nog niet zijn opgelost, kan de gemeente besluiten dit schriftelijke bevel te verlengen door middel van een aanwijzing of een (tijdelijk) exploitatieverbod. Gemeenten gaan niet vaak over tot het stopzetten van de voorziening. In 2019 is er bij 14 onderzoeken een voornemen tot exploitatieverbod geregistreerd (zie tabel 4.6a). Daarnaast is er bij 35 onderzoeken een voornemen tot intrekken van de toestemming van exploitatie geregistreerd.

In sommige gevallen wordt dit voornemen niet onherroepelijk gemaakt, bijvoorbeeld omdat de situatie toch hersteld is. Dan kan de voorziening doorgaan met de exploitatie zonder dat de gemeente een exploitatieverbod daadwerkelijk oplegt. Er zijn 3

5 Artikel 1.65 lid 3 Wko.

voorzieningen die wel een exploitatieverbod opgelegd hebben gekregen, maar na herstel van de tekortkomingen de opvang konden hervatten. In totaal zijn er in 2019 27 voorzieningen uitgeschreven waarbij een voornemen tot exploitatieverbod, of intrekken van de toestemming tot exploitatie geregistreerd was. Tabel 4.6a Aantal voorzieningen met een (voornemen tot) tijdelijk exploitatieverbod en uitgeschreven voorzieningen, per type opvang, 2019 kdv

bso

vgo

gob

Voorgenomen exploitatieverbod

8

3

3

0

Voornemen intrekken toestemming tot exploitatie

10

9

15

1

Tijdelijk exploitatieverbod

2

0

1

0

Uitgeschreven voorzieningen

8

7

11

1

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

4.7 Herstel tekortkomingen na handhaving De meeste tekortkomingen herstellen na de inzet van handhaving door de gemeente (zie figuur 4.7a). Daarbij is het soms nodig om niet 1, maar 2 of 3 handhavingsacties in te zetten om tot herstel te komen. Na de eerste handhavingsactie herstelt 74 tot 89 procent van de tekortkomingen. Na meerdere handhavingsacties loopt dit op tot 89 tot 96 procent van de tekortkomingen.

66 Figuur 4.7a Herstelpercentage van tekortkomingen na meerdere handhavingsacties, 2018-2019 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

96%

95% 86%

87%

89% 92%

89% 74%

kdv

bso Na eerste actie

gob

vgo

Na meerdere acties

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

De hoogste herstelpercentages zien we bij tekortkomingen op de Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (98 – 100 procent) en de pedagogische praktijk (96 – 100 procent). Deze belangrijke voorwaarden voor de veiligheid en kwaliteit van de kinderopvang worden door houders vrijwel altijd hersteld na handhaving van gemeenten. Relatief lage herstelpercentages zien we bij de voorwaarden over eisen aan ruimtes bij kinderdagverblijven (83 procent, tegenover 97 procent bij buitenschoolse opvangvoorzieningen) en tekortkomingen aan de oudercommissie (79 procent bij kinderdagverblijven, 94 procent bij buitenschoolse opvangvoorzieningen). Het herstel na handhaving is bij deze voorwaarden dus relatief laag. Deze tekortkomingen blijken lastig te herstellen. Opvallend is dat er op deze voorwaarden ook relatief vaak beredeneerd niet wordt gehandhaafd door gemeenten (zie paragraaf 4.3.1, Beredeneerd niet-handhaven naar type tekortkoming).

Een deel van de tekortkomingen wordt niet opnieuw beoordeeld bij een volgend onderzoek 9-28 procent). Relatief vaak gaat het om tekortkomingen op het gebied van de oudercommissie en het doorgeven van wijzigingen aan het college. Bij voorzieningen voor gastouderopvang gaat het om ruim een kwart van de tekortkomingen (28 procent). Dit heeft deels te maken met de hogere mate van uitschrijvingen bij voorzieningen voor gastouderopvang. Een andere verklaring is dat voorzieningen voor gastouderopvang steekproefsgewijs onderzocht worden. Het herstel van tekortkomingen wordt lang niet altijd beoordeeld bij een nader onderzoek, maar wordt vaak meegenomen bij het volgende jaarlijks onderzoek. Voorzieningen voor gastouderopvang worden niet jaarlijks onderzocht, waardoor er beperkt zicht is op het herstel van tekortkomingen na handhaving.

67

5 Veducatie oorschoolse

68 Voorschoolse educatie (ve) is onderdeel van voor- en vroegschoolse educatie (vve). Ve is een educatief programma dat gericht is op peuters met een (risico op een) onderwijsachterstand. Het doel is om deze achterstand vroeg tegen te kunnen gaan. Ve wordt aangeboden op de kinderopvang, waarbij pedagogisch medewerkers kinderen van 2,5 tot 4 jaar een omgeving bieden om spelenderwijs te leren. Vroegschoolse educatie wordt aangeboden op de basisschool en zet het proces van extra stimuleren voort.

• De meeste ve-voorzieningen voldoen aan de kwaliteitseisen van het Besluit ve. Wel worden er nog steeds relatief veel tekortkomingen geconstateerd op voorwaarden die in 2018 nieuw of aangescherpt zijn. Het percentage tekortkomingen dat op deze voorwaarden geconstateerd wordt, neemt wel af: ve-voorzieningen voldoen nu beter aan de nieuwe/aangescherpte voorwaarden dan vlak na invoering. Vooral de inhoud van het pedagogisch beleidsplan en het opleidingsplan ve blijven aandachtspunten.

In dit hoofdstuk geven we een overzicht van het aantal kinderdagverblijven (kdv) dat ve biedt. Ook gaan we in op het toezicht op ve: zowel het toezicht van de inspectie als het toezicht door de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD), in opdracht van gemeenten. We geven een beeld van het toezicht op en de naleving van de voorwaarden van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Besluit ve)1. Tot slot kijken we naar de inzet van het herstelaanbod door de GGD en handhaving door de gemeente op ve-tekortkomingen op deze voorwaarden.

• De GGD zet op bijna alle ve-voorwaarden in zekere mate herstelaanbod in. Binnen deze voorwaarden wordt vooral herstelaanbod aangeboden op de voorwaarden over het pedagogisch beleidsplan en het opleidingsplan ve. Het herstel van ve-voorwaarden is na inzet van herstelaanbod hoog: 93 procent van de voorwaarden is hersteld. Het herstel van ve-voorwaarden over het ve-aanbod op voldoende dagdelen en kwalificaties voor beroepskrachten ligt over het algemeen iets lager dan andere vevoorwaarden.

5.1 Samenvatting • Het aantal ve-voorzieningen blijft groeien. Ruim de helft (51 procent) van de kinderdagverblijven biedt in 2019 ve aan. Dit komt neer op 4.652 voorzieningen.

• Net als het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen, neemt in 2019 ook het percentage jaarlijkse onderzoeken met een handhavingsadvies af. Door de invoering van herstelaanbod worden veel tekortkomingen hersteld, waardoor het geven van handhavingsadvies niet meer nodig is. Vooral de handhavingsadviezen bij onderzoeken waar alleen ko-tekortkomingen zijn vastgesteld zijn sterk gedaald.

• Het percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen bij vevoorzieningen neemt, na een stijging in 2018, weer af. In 2018 ging het om 41 procent en in 2019 om 34 procent. Daarbij maken we onderscheid tussen tekortkomingen op voorwaarden uit de Wet kinderopvang (ko-voorwaarden) en het Besluit ve (ve-voorwaarden). De afname is het sterkst bij de onderzoeken met ko-tekortkomingen. Het relatieve aantal onderzoeken met ve-tekortkomingen blijft stabiel.

• De inzet van beredeneerd niet-handhaven blijft afnemen. Bij 23 procent van de ve-tekortkomingen zetten gemeenten beredeneerd niet-handhaven in. Wanneer gemeenten kiezen voor handhaving, dan zetten zij vooral de handhavingsinstrumenten waarschuwing en aanwijzing in. Ze zetten daarbij vaker aanwijzingen in dan waarschuwingen.

1 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie.

• Veel ve-tekortkomingen herstellen na inzet van handhaving: 82 procent van de tekortkomingen herstelt na 1 handhavingsactie en

69 dit loopt op tot 89 procent wanneer gemeenten meerdere handhavingsacties inzetten.

5.2 Aanbod voorschoolse educatie Ruim de helft van alle kinderdagverblijven in Nederland biedt ve, en dit aantal blijft groeien. Op 31 december 2017 ging het met 4.410 voorzieningen nog om 49 procent van alle kinderdagverblijven 2, in 2018 steeg dit naar 4.565 voorzieningen (51 procent) en in 2019 gaat het om 4.652 (51 procent).3

5.3 Toezicht op voorschoolse educatie Bij het toezicht op ve zijn meerdere partijen betrokken. We gaan in op de taken van gemeenten, GGD’en en de inspectie. Deze taken gaan verder dan alleen op grond van de Wko. Gemeenten hebben een aantal wettelijke taken bij voor- en vroegschoolse educatie4. Zij moeten ervoor zorgen dat er voldoende voorzieningen zijn, in aantal en spreiding, en dat zo veel mogelijk doelgroepkinderen deelnemen aan ve. Verder moeten gemeenten afspraken maken over de doelgroepdefinitie, de toeleiding, de doorgaande lijn en de resultaten van ve. Daarnaast hebben gemeenten de wettelijke verplichting om jaarlijks overleg te voeren met schoolbesturen en kinderopvangorganisaties over het bevorderen van integratie, het tegengaan van segregatie, het 2 Tot 1 januari 2018 werd ve zowel bij kinderdagverblijven als bij peuterspeelzalen geboden. Peuterspeelzalen die automatisch zijn omgezet in kinderdagverblijf zijn in de cijfers over 2017 als kinderdagverblijf meegenomen. 3 Niet op alle voorzieningen die ve bieden, worden doelgroepkinderen opgevangen. Een voorziening staat geregistreerd als ve-voorziening als ze subsidie ontvangen van de gemeente. 4 Artikel 167, Wpo.

bestrijden van onderwijsachterstanden en toelating en inschrijving5. De inspectie houdt interbestuurlijk toezicht op het vve-beleid van gemeenten. Voor de uitvoering van voorschoolse educatie maken de gemeenten afspraken met de houders van voorschoolse voorzieningen. Zij doen dit door het verstrekken van subsidie waaraan zij voorwaarden verbinden. Voorzieningen die met gemeentelijke subsidie ve bieden, moeten voldoen aan de voorwaarden van het Besluit ve. De gemeente is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op deze voorwaarden. Het toezicht wordt in opdracht van gemeenten uitgevoerd door de GGD. Naast het toezicht van de GGD, houdt de inspectie signaalgestuurd toezicht op de proceskwaliteit, inclusief de educatieve kwaliteit, en de kwaliteitszorg van de voorschoolse educatie. Op de voorzieningen die ve aanbieden is zodoende sprake van twee toezichthouders: 1. De GGD, die in opdracht van de gemeenten toezicht houdt op de voorwaarden van de Wko en het Besluit ve. 2. De inspectie, die signaalgestuurd toezicht houdt op de proceskwaliteit en kwaliteitszorg, op basis van het waarderingskader voorschoolse educatie.6 Tussen december 2018 en juli 2019 heeft de inspectie de kwaliteit van 243 voorzieningen die voorschoolse educatie aanbieden onderzocht7. De kwaliteit van de onderzochte voorscholen bleek gemiddeld genomen op orde.

Er blijken wel behoorlijke kwaliteitsverschillen te bestaan tussen voorzieningen waar ve wordt aangeboden. Vooral de educatieve kwaliteit van ve kan beter, een aspect dat sterk bepalend is voor de effectiviteit van vve. Er zijn vooral verbetermogelijkheden als

5 Wpo, artikel 167a. 6 IvhO (2020d). Onderzoekskader 2017 voorschoolse educatie en het primair onderwijs – versie 2020. 7 Naast deze voorscholen werden er ook 72 vroegscholen onderzocht.

70 het gaat om het zicht hebben op de ontwikkeling van kinderen, de kwaliteitszorg en de resultaten. Daarnaast blijkt dat kinderopvanglocaties die vve van goede kwaliteit realiseren, een stevige verbetercultuur kennen. Het management vertoont op deze locaties sterk leiderschap. Het opleidingsniveau van de pedagogisch medewerkers en de aanwezige ervaring met vve spelen ook een rol. Verder blijken groepen met meer doelgroepkinderen in één groep ook vaak beter te presteren. De inzet van voor- en vroegschoolse educatie op deze locaties vindt gerichter plaats, waardoor de kwaliteit ook toeneemt.8 Naast het onderzoek naar de kwaliteit van ve, heeft de inspectie ook onderzoek gedaan naar het toezicht op kinderopvang en ve9 (zie ook paragraaf 1.5.2, Onderzoek Samenwerken aan kwaliteit en kansen). Het doel van dit onderzoek was om te kijken naar manieren om het toezicht op ve te verbeteren en meer integratie tussen het toezicht op ve en kinderopvang te bereiken. De inspectie heeft bij zestien gemeenten een pilotonderzoek uitgevoerd, waarbij integraal toezicht is uitgevoerd op de gemeentelijke taken van vve en kinderopvang. Naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek voor de naleving van de taken voor kinderopvang zijn bij drie gemeenten verbetermaatregelen afgesproken. Voor de taakuitvoering van vve zijn bij tien gemeenten verbetermaatregelen afgesproken.

De belangrijkste herstelopdracht wordt gegeven voor het opstellen van resultaatafspraken. Over het toezicht op ve door de inspectie wordt gerapporteerd in de Staat van het Onderwijs10. In de volgende paragrafen gaan we in op het GGD-toezicht op ve-voorzieningen.

5.4 Jaarlijkse onderzoeken bij ve-voorzieningen De GGD-toezichthouder beoordeelt jaarlijks of ve-voorzieningen voldoen aan de voorwaarden van de Wko (ko-voorwaarden), en de voorwaarden van het Besluit ve (ve-voorwaarden). Ve-voorwaarden zijn bij ve-voorzieningen onderdeel van de minimale inspectieactiviteit. Het aantal jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen bij vevoorzieningen nam de afgelopen jaren af, tot 2018 toen er juist een sterke stijging te zien was in tekortkomingen. Deze stijging in zowel ko- als ve-tekortkomingen hing sterk samen met de invoering van de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK) en wijzigingen in het Besluit ve. In 2019 neemt het aantal jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen bij ve-voorzieningen weer af. Bij 34 procent van de jaarlijkse onderzoeken bij ve-voorzieningen worden een of meer tekortkomingen vastgesteld (zie tabel 5.4a). Tabel 5.4a Percentage jaarlijkse onderzoeken met tekortkomingen bij vevoorzieningen, 2017-2019 2017 N = 3.643

2018 N = 4.209

2019 N = 4.508

Jaarlijkse onderzoeken zonder tekortkoming(en)

74%

59%

66%

Jaarlijkse onderzoeken met tekortkoming(en)

26%

41%

34%

- alleen ve-tekortkoming(en)

8%

12%

12%

- ve- en ko-tekortkomingen

4%

12%

10%

- alleen ko-tekortkoming(en)

14%

17%

12%

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020 8 IvhO (2020e). Kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie in Nederland. Rapport meting vve 2019. 9 IvhO (2020a). Samenwerken aan kwaliteit en kansen. 10 IvhO (2020f). Staat van het Onderwijs 2020.

Net als voorgaande jaren maken we onderscheid tussen ve- en kotekortkomingen bij ve-voorzieningen. De grootste afname van tekortkomingen in 2019 zien we bij jaarlijkse onderzoeken met alleen

71 ko-tekortkomingen. Deze daalt van 17 procent in 2018 naar 12 procent in 2019. Ook de onderzoeken waar zowel ve- als ko-tekortkomingen worden geconstateerd is iets lager vergeleken met vorig jaar. Dit hangt mogelijk samen met eerdergenoemde afname van geconstateerde IKK-tekortkomingen (zie paragraaf 3.4.2, Beoordeling IKK-voorwaarden bij kindercentra). We zien geen afname van het percentage onderzoeken met alleen ve-tekortkomingen. De afname van het percentage onderzoeken met tekortkomingen bij vevoorzieningen lijkt dus vooral het gevolg te zijn van minder tekortkomingen op ko-voorwaarden.

Tabel 5.4b Beoordeling en tekortkomingen ve-voorwaarden, bij jaarlijkse onderzoeken (N = 4.614), 2019*

5.4.1 Toezicht op Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie Het Besluit ve bestaat in 2019 uit 15 voorwaarden (zie tabel 5.4b). Het merendeel van deze voorwaarden wordt bij bijna alle jaarlijkse onderzoeken bij ve-voorzieningen beoordeeld (95 - 98 procent). 2 ve-voorwaarden (2.3.7 en 2.3.13) worden iets minder vaak beoordeeld in 2019. Voorwaarde 2.3.7 gaat over het uitvoeren, jaarlijks evalueren en bijstellen van het pedagogisch beleidsplan. Mogelijk is deze voorwaarde niet goed te beoordelen wanneer bij een ve-voorziening een van de andere kwaliteitseisen met betrekking tot het pedagogisch beleidsplan (voorwaarden 2.3.1 t/m 2.3.6) niet in orde is. Voorwaarde 2.3.13 stelt dat pedagogische medewerkers op een ve-groep moeten voldoen aan een 3F-taalniveau. Deze kwaliteitseis gold voorheen alleen voor ve-voorzieningen in de G37 en G86. Vanaf augustus 2019 geldt deze kwaliteitseis ook voor ve-voorzieningen die in andere gemeenten zijn gevestigd.

% (b)

% (t)

Pedagogisch beleidsplan bevat beschrijving van: 2.3.1

de visie op ve en de wijze waarop deze visie is te herkennen in aanbod en activiteiten

98%

3%

2.3.2

de wijze waarop de ontwikkeling wordt gestimuleerd

98%

4%

2.3.3

de wijze waarop de ontwikkeling wordt gevolgd

98%

3%

2.3.4

de wijze waarop de ouders worden betrokken

98%

3%

2.3.5

de inrichting van een passende ruimte voor ve

98%

4%

2.3.6

de inhoudelijke aansluiting tussen voor- en vroegschoolse educatie

97%

3%

2.3.7

Pedagogisch beleidsplan wordt uitgevoerd, jaarlijks geëvalueerd en (zo nodig) bijgesteld