bijlage-3-landelijk-rapport-kinderopvang-ivho-2019.pdf

Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2019

De uitvoering van toezicht en handhaving in de kinderopvang is decentraal. Hiermee kunnen gemeenten keuzes maken die het beste in de regio of binnen de gemeente passen. De consequentie van de keuze voor decentrale uitvoering is dat het bieden van een eenduidig beeld op landelijk niveau en de duiding daarbij wordt bemoeilijkt. De verschillen die wij zien kunnen het gevolg zijn van bewuste en weloverwogen keuzes van de GGD als toezichthouder of de gemeenten als handhaver. Mogelijk zijn de verschillen soms ook terug te voeren op minder gewenste verschillen in de uitvoering. De inspectie werkt aan een doorontwikkeling van het onderzoek dat nodig is om een zo betrouwbaar mogelijk landelijk beeld te schetsten, zodat wij in de toekomst de verschillen en het landelijke beeld beter kunnen interpreteren. Uit het onderzoek over het jaar 2019 blijkt dat de kinderopvangsector de grote wettelijke veranderingen goed verwerkt heeft. In 2018, bij de invoering van de Wet IKK en de aanpassing van het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie, schortte het nog regelmatig aan naleving en controle. In 2019 is het beeld sterk verbeterd. Nagenoeg alle verplichte inspecties zijn uitgevoerd en

Ik bemoedig daarom van harte dat alle betrokkenen, ook in zwaar weer, de goede koers kunnen houden. De inspectie zal daarbij nauwlettend in de gaten houden of de positieve ontwikkelingen in de sector bestendig zijn.

De inspecteur-generaal van het Onderwijs mr. A. Oppers september 2020

Samenvatting

Dit zorgt voor een krachtige uitgangssituatie. Die is ook hard nodig. Net als de rest van de samenleving zullen gemeenten, GGD’en en houders van kinderopvangvoorzieningen alle zeilen bij moeten zetten om de gevolgen van de coronacrisis van 2020 op te vangen. De veiligheid en de kwaliteit van de opvang mag daarbij niet in het gedrang komen. Dat is in het grootste belang van onze kinderen.

Ineliding

De afgelopen jaren is er veel aandacht voor kwaliteit en toegankelijkheid van de kinderopvang, met de invoering van de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK). Daarnaast wordt actief gewerkt aan de doorontwikkeling van toezicht en handhaving. Het doel is om tekortkomingen in de kinderopvang het liefst te voorkomen, of ze anders zo snel mogelijk te signaleren en op te lossen.

gemeenten voeren hun handhavende taak naar behoren uit. Daarbij worden duidelijk minder tekortkomingen op de voorzieningen vastgesteld.

Leeswijzer

Kinderen moeten zich in een veilige en stimulerende omgeving kunnen ontwikkelen als ze naar de kinderopvang of een gastouder gaan. Gemeenten houden hier toezicht op bij de kinderopvangvoorzieningen. De inspectie onderzoekt vervolgens jaarlijks hoe gemeenten hun wettelijke taken rond toezicht en handhaving in de kinderopvang uitvoeren.

Infographic

Voorwoord

Voorwoord

2

3

2 Sectorinformatie 2.1 Samenvatting 2.2 Aanbod kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus 2.3 Kindplaatsen 2.4 Houdergrootte 2.5 Honorering aanvragen 2.6 Risicoprofielen

24 25 25 27 28 28 30

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

33 34 35 36 37 44 47 49 53

Toezicht Samenvatting Uitvoering jaarlijkse onderzoeken Resultaten jaarlijkse onderzoeken Toezicht op kindercentra Toezicht op gastouderbureaus Toezicht op voorzieningen voor gastouderopvang Herstelaanbod Handhavingsadviezen

5 Voorschoolse educatie 5.1 Samenvatting 5.2 Aanbod voorschoolse educatie 5.3 Toezicht op voorschoolse educatie  5.4 Jaarlijkse onderzoeken bij ve-voorzieningen  5.5 Herstelaanbod bij ve-voorzieningen 5.6 Jaarlijkse onderzoeken met handhavingsadvies bij ve-voorzieningen 5.7 Handhaving bij ve-voorzieningen 5.8 Herstel na handhaving

67 68 69 69 70 72 74 74 77

6

78

Bronvermelding

7 Bijlagen Bijlage I: Definities kinderopvangvormen Bijlage II: Voorzieningen per GGD-regio

Samenvatting

10 11 11 15 18 21

Ineliding

Interbestuurlijk toezicht door de Inspectie van het Onderwijs Samenvatting Uitvoering wettelijke taken Risicoanalyse Signalen Themaonderzoeken

80 81 82

Leeswijzer

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

4 Handhaving56 4.1 Samenvatting 57 4.2 Handhavend optreden 57 4.3 Beredeneerd niet-handhaven 58 4.4 Handhaving bij jaarlijkse onderzoeken 60 4.5 Handhaving bij nadere onderzoeken 63 4.6 Exploitatieverbod en intrekken van toestemming van exploitatie 65 4.7 Herstel tekortkomingen na handhaving 65

Infographic

Voorwoord2 Samenvatting4 Inleiding6 Leeswijzer7 Infographic9

Voorwoord

Inhoud

4

De inspectie kent gemeenten een status toe op basis van deze taakuitvoering: de gemeente ontvangt jaarlijks een A-status (de gemeente voert haar wettelijke taken naar behoren uit), B-status (de gemeente voert haar wettelijke taken niet of onvoldoende uit, maar werkt mee aan verbetering) of C-status (de gemeente voert haar wettelijke taken niet of onvoldoende uit en werkt niet of onvoldoende mee aan verbetering). Eind 2019 hebben 354 gemeenten de A-status, 1 gemeente de B-status en geen enkele gemeente de C-status. Daarnaast doet de inspectie aanbevelingen vanuit themaonderzoeken.

De sector lijkt zich dus goed te hebben aangepast aan de nieuwe weten regelgeving. De inspectie blijft de naleving van de nieuwe kwaliteitseisen monitoren, om te zien of deze ontwikkelingen op de langere termijn bestendig zijn. Omvangrijk gebruik van herstelaanbod In 2019 zijn gemeenten en GGD’en op grote schaal gaan werken met het herstelaanbod: bij meer dan de helft van de onderzoeken met tekortkomingen doen zij een herstelaanbod. En dat heeft effect, want de overgrote meerderheid van de tekortkomingen wordt hiermee nog voor het afsluiten van het inspectietraject hersteld. Dankzij herstelaanbod blijven tekortkomingen dus niet onnodig lang bestaan en is er in de meeste gevallen geen handhaving van gemeenten meer nodig. Tegelijk blijft er dankzij de registratie van herstelaanbod voldoende zicht op de geconstateerde tekortkomingen en de nalevingsbereidheid van de houder. Deze informatie kan door de GGD-toezichthouder gebruikt worden bij het bepalen van het risicoprofiel van de voorziening.

Samenvatting Ineliding

Implementatie nieuwe kwaliteitseisen In 2019 zien we dat de sector kinderopvang gewend begint te raken aan de nieuwe kwaliteitseisen vanuit de Wet IKK en het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Besluit ve). In 2019 worden flink minder tekortkomingen op deze nieuwe voorwaarden geconstateerd dan in 2018. Bij 23-35 procent van de jaarlijkse onderzoeken worden een of meerdere tekortkomingen geconstateerd. De meeste tekortkomingen worden geconstateerd bij kinderdagverblijven en de buitenschoolse opvang (respectievelijk 35 en 31 procent), de minste bij voorzieningen voor gastouderopvang (23 procent). De verschillende typen opvang worden beoordeeld aan de hand van verschillende toetsingskaders.

Leeswijzer

Gemeenten hebben taakuitvoering op orde De meeste gemeenten hebben de uitvoering van toezicht en handhaving van de kinderopvang op orde. Zij houden het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) goed bij en handelen vrijwel alle aanvragen voor nieuwe voorzieningen tijdig af. Nagenoeg alle verplichte inspecties bij kindercentra en gastouderbureaus worden uitgevoerd, en bij voorzieningen voor gastouderopvang wordt een steekproef van maar liefst 19 procent onderzocht. Daarnaast voeren gemeenten hun handhavingstaak naar behoren uit. Bij het merendeel van de tekortkomingen treden zij handhavend op. Bij 11-16 procent van de tekortkomingen, afhankelijk van het type opvang, zetten zij beredeneerd geen handhaving in.

Denk hierbij aan aanbevelingen voor het verbeteren van het toezicht op de gastouderopvang en over hoe samenwerking kan leiden tot kwaliteitsverbetering bij voorschoolse educatie (ve).

Infographic

Het jaar 2019 was een rustig en stabiel jaar voor de kinderopvangsector. In 2018 veranderde er veel voor de sector, vooral vanwege de invoering van de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK). De vele veranderingen in wet- en regelgeving hebben veel van de sector gevraagd, maar 2019 laat zien hoe goed de sector in staat is om zich aan te passen. Gemeenten, gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD’en) en houders van kinderopvangvoorzieningen hebben grote inspanningen geleverd om de veranderingen van 2018 te implementeren. Dit zien we zowel in het interbestuurlijk toezicht, als in het toezicht en de handhaving door gemeenten.

Voorwoord

Samenvatting

Doorontwikkeling interbestuurlijk toezicht De inspectie concludeert dat gemeenten hun toezicht- en handhavingstaken kinderopvang op orde hebben. Bovendien geeft 2019 een positief beeld van de naleving van de kwaliteitseisen door de voorzieningen. De inspectie is voornemens om de werkwijze van het interbestuurlijk toezicht verder te ontwikkelen en gaat de komende

Samenvatting Ineliding

Als gemeente overgaan tot handhaving, houden zij rekening met de context. Gemeenten wegen bijvoorbeeld mee of er al een herstelaanbod is gedaan of dat dit de eerste kans is voor de houder om de tekortkoming te herstellen. Wanneer de tekortkoming na het herstelaanbod niet is hersteld, zetten gemeenten vaak zwaardere handhaving in dan wanneer er geen herstelaanbod is gedaan. Handhaving blijkt behoorlijk effectief: maar liefst 89-96 procent van de tekortkomingen herstelt na handhaving. Waar nodig passen gemeenten escalatie toe bij de handhaving: als de tekortkoming na eerdere handhaving niet hersteld is, zet de gemeente vervolgens meestal een zwaardere handhavingsactie in. Inzicht in welke afwegingen gemeenten maken en welke effectief zijn kan bijdragen aan de verdere verbetering van het gemeentelijk handhavingsbeleid.

Leeswijzer

Effectief handhaven Gemeenten pakken handhavingsadviezen van de GGD-toezichthouder goed op. Waar nodig zet de gemeente handhaving in om tekortkomingen te laten herstellen. Ook hier zien we terug dat de implementatie van de Wet IKK heeft plaatsgevonden. In 2018 zette de gemeente nog relatief vaak beredeneerd geen handhaving in bij IKKvoorwaarden, om houders zo de tijd te geven om aan de nieuwe kwaliteitseisen te wennen. In 2019 handhaaft de gemeente vaker bij tekortkomingen op IKK-voorwaarden.

tijd de mogelijkheden hiervoor verkennen. Doorontwikkeling van het interbestuurlijk toezicht kan bijdragen aan verdere kwaliteitsverbetering binnen de uitvoering van toezicht en handhaving door gemeenten.

Infographic

Het herstelaanbod is dus een goede werkwijze om enerzijds tekortkomingen snel te laten herstellen en anderzijds voldoende zicht te houden op mogelijke risico’s. Wel ziet de inspectie verschillen in de toepassing van het herstelaanbod. Verder onderzoek kan uitwijzen welk effect deze verschillen hebben op de naleving door houders.

Voorwoord

5

gebaseerd op de gegevens uit het Landelijk Register Kinderopvang (LRK), de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR, peildatum maart 2020) in combinatie met de vastgestelde jaarverslagen van de gemeenten en de toezichtadministratie van GGD Amsterdam1. Meer gedetailleerde informatie over de informatiebronnen is te vinden in de methodologische verantwoording. De methodologische verantwoording is een losse publicatie bij dit rapport.

Samenvatting

De Wet kinderopvang (Wko) regelt dat aanbieders van kinderopvang, ouders en overheid ieder hun eigen verantwoordelijkheid hebben en gezamenlijk bijdragen aan de kwaliteit van de kinderopvang. Houders van kinderopvangvoorzieningen moeten voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen, zodat er sprake is van verantwoorde kinderopvang. Houders van gastouderbureaus moeten ervoor zorgen dat zij de bemiddeling en begeleiding van voorzieningen voor gastouderopvang op een verantwoorde manier vormgeven.

Ineliding

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus. Gemeenten geven opdracht aan de gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD’en) om toezicht op voorzieningen uit te voeren. De eindverantwoordelijkheid hiervoor blijft bij de gemeenten zelf liggen. GGD-toezichthouders beoordelen de kwaliteit van de opvang, leggen hun oordeel vast in een openbaar inspectierapport en geven al dan niet een advies tot handhavend optreden aan de gemeenten. Gemeenten besluiten vervolgens op basis van dit advies, het gemeentelijke handhavingsbeleid en eventuele specifieke omstandigheden of zij overgaan tot handhaving. De gemeente bepaalt welk handhavingsinstrument zij inzet om ervoor te zorgen dat de houder wordt aangezet tot naleving van de wettelijke kwaliteitseisen.

Dit rapport geeft een landelijk beeld van de uitvoering van toezicht en handhaving in de kinderopvang 2019. De informatie in dit rapport is

Leeswijzer

De Inspectie van het Onderwijs is door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangewezen om interbestuurlijk toezicht uit te oefenen op de manier waarop gemeenten hun wettelijke taken van toezicht op en handhaving van kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus uitvoeren. De inspectie doet dit aan de hand van zes kernwaarden van goed toezicht: onafhankelijk, transparant, professioneel, slagvaardig, samenwerkend en selectief. 1 GGD Amsterdam levert namens de colleges in de regio de cijfers aan over vergunningsverlening, toezicht en handhaving. Het gaat om de gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Aalsmeer, Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel.

Infographic

Inleiding

Voorwoord

6

7

Samenvatting Ineliding

• Kinderopvangvoorzieningen zijn alle voorzieningen die kinderen opvangen: kinderdagverblijven (kdv), buitenschoolse opvangvoorzieningen (bso) en voorzieningen voor gastouderopvang (vgo). Gastouderbureaus (gob) vallen hier niet onder, omdat deze bureaus geen kinderen opvangen. • Kindercentra zijn kinderdagverblijven (ook wel dagopvang) en buitenschoolse opvangvoorzieningen. Het gaat om opvang in een centrum en dus niet thuis bij een ouder of gastouder. • Een voorziening voor gastouderopvang (vgo) is een locatie waar een gastouder een of meer kinderen opvangt van vraagouders. Een gastouder kan meerdere voorzieningen voor gastouderopvang exploiteren. Het aantal voorzieningen voor gastouderopvang geeft dus informatie over het aantal locaties waar kinderen worden opgevangen in de gastouderopvang, niet het werkelijk aantal geregistreerde gastouders.

Leeswijzer

Terminologie We geven een korte toelichting op veelvoorkomende termen in dit rapport.

• Voorschoolse educatie (ve) is onderdeel van voor- en vroegschoolse educatie (vve). Voorschoolse educatie wordt aangeboden op kinderdagverblijven; vroegschoolse educatie wordt aangeboden op de basisschool. • Het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) is het register waarin alle kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus staan geregistreerd. • De Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR) is het systeem dat gemeenten en gemeentelijke gezondheidsdiensten (GGD’en) kunnen gebruiken (niet verplicht) om het toezicht en de handhaving op kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus vast te leggen. GGD’en leggen hun toezichtactiviteiten vast in GIRInspecteren (GIR-I). De gemeenten ontvangen deze informatie en leggen hun handhavingsactiviteiten vast in GIR-Handhaven (GIR-H). • Een onderzoek voor registratie vindt plaats nadat een ondernemer een aanvraag heeft ingediend om te mogen exploiteren, bij verhuizing van de voorziening of bij wijziging van houder. Bij een positief besluit van het college van burgemeester en wethouders mag de ondernemer de kinderopvangvoorziening of gastouderbureaus verder opstarten. • Bij nieuwe voorzieningen voert de GGD binnen drie maanden een onderzoek na registratie uit. Bij al langer ingeschreven kindercentra en gastouderbureaus wordt een jaarlijks onderzoek uitgevoerd.

Beide typen onderzoeken (onderzoeken na registratie en jaarlijkse onderzoeken) worden in dit rapport als jaarlijks onderzoek aangeduid. Bij voorzieningen voor gastouderopvang worden deze onderzoeken in dit rapport steekproefonderzoek genoemd. • Een nader onderzoek wordt uitgevoerd als vervolg op een ander onderzoek. De gemeente geeft de GGD opdracht tot een nader onderzoek. In een nader onderzoek stelt een GGD-toezichthouder vast of de eerder geconstateerde tekortkomingen zijn hersteld. • Bij een incidenteel onderzoek wordt bijvoorbeeld gekeken naar de uitbreiding van het maximale aantal kindplaatsen, specifieke thema’s of ontvangen signalen over misstanden.

Infographic

Hoofdstuk 1 gaat in op de uitkomsten van het interbestuurlijk toezicht door de inspectie. Het waarderingskader van de inspectie en de toezichtactiviteiten in 2019 worden hier besproken. De volgende hoofdstukken geven een beeld van het stelsel van de kinderopvang. In hoofdstuk 2 beschrijven we de belangrijkste sectorgegevens. We geven een beeld van onder andere het aanbod aan kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, in- en uitschrijvingen, aanmeldingen en de risicoprofielen. Hoofdstuk 3 gaat over de uitvoering en resultaten van het (eerstelijns) toezicht. Naast de tekortkomingen en handhavingsadviezen, bespreken we in dit hoofdstuk ook uitvoerig de inzet en resultaten van de recent ingevoerde landelijke werkwijze herstelaanbod. In hoofdstuk 4 bespreken we de handhaving door gemeenten. Tot slot komt het toezicht en de handhaving bij voorzieningen die voorschoolse educatie bieden ter sprake in hoofdstuk 5.

Voorwoord

Leeswijzer

Samenvatting Ineliding Leeswijzer

kunnen starten met opvang. • In een toetsingskader staan de wettelijke kwaliteitseisen waar kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang aan moeten voldoen. De GGD-toezichthouder bekijkt tijdens een onderzoek of voorzieningen aan deze kwaliteitseisen voldoen.

Infographic

• Het toezicht op kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus wordt risicogestuurd uitgevoerd. De GGD maakt hierbij gebruik van een risicomodel. kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus krijgen een risicoprofiel toegekend. Voor voorzieningen voor gastouderopvang geldt het risicogestuurd toezicht met een risicomodel niet. • De Inspectie van het Onderwijs voert voor de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht jaarlijks een risicoanalyse uit, waarbij gekeken wordt bij welke gemeenten mogelijk een risico is op de uitvoering van de wettelijke taken. • De werkwijze herstelaanbod is met ingang van 2019 landelijk ingevoerd met als doel om de houder tekortkomingen nog voor het afsluiten van de inspectie te laten herstellen. De GGDtoezichthouder kan herstelaanbod aanbieden als de verwachting is dat de tekortkoming(en) binnen een korte periode hersteld kunnen worden. Met herstelaanbod kunnen tekortkomingen sneller hersteld worden. In veel gevallen is handhaving door gemeenten niet meer nodig bij toepassing van herstelaanbod. Het herstelaanbod vervangt het informele instrument overleg en overreding, wat voorheen door veel GGD’en werd ingezet, maar niet werd geregistreerd in de GIR.

• Streng aan de Poort is een werkwijze die sinds 2017 landelijk is ingevoerd bij kinderdagverblijven en buitenschoolse opvangvoorzieningen, en sinds 2016 bij gastouderbureaus. Met Streng aan de Poort wordt een nieuwe aanvraag bij het onderzoek voor registratie intensiever onderzocht door de GGDtoezichthouder, en is de gemeente streng bij het nemen van een besluit. De houder moet veel concreter aantonen dat hij redelijkerwijs gaat voldoen aan de eisen. Waar van toepassing beoordeelt de GGD ook de naleving van kwaliteitseisen bij andere voorzieningen van dezelfde houder en houden ze rekening met de voorgeschiedenis van de houder. Het idee achter Streng aan de Poort is dat door uitgebreidere inspecties voordat de exploitatie van een voorziening start, alleen houders die over voldoende kennis en middelen beschikken en waarvan de opvanglocatie gereed is,

Voorwoord

8

Toezicht en handhaving op de kinderopvang

9

Infographic

E INSPETECTI

Interbestuurlijk toezicht kinderopvang Interbestuurlijk toezicht vve

Voorwoord

Toezicht op educatieve kwaliteit voorschoolse educatie

GEMEENTE Samenvatting

IJS

ONDERW

Handhaving Opdracht uitvoering toezicht

GGD

OUDERS Ineliding

Handhavingsadvies (indien van toepassing)

Leeswijzer

Toezicht

GASTOUDER

OPVANG

GASTOUDER

BUREAU

BUITENSCHOOLSE

OPVANG

VOORSCHOOLSE ER EDUCA KINDRBLIJF TIE

DAGVE

Infographic

VAN H

10

1 Interbestuurlijk toezicht door de Inspectie van het Onderwijs

11 In dit hoofdstuk wordt een beeld gegeven van de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht door de inspectie. We beschrijven het toezicht op gemeenten met betrekking tot de uitvoering van de wettelijke taken: het juist, volledig en actueel houden van het Landelijk Register Kinderopvang (LRK); de tijdige afhandeling van aanvragen; de uitvoering van de verplichte inspecties op kinderdagverblijven (kdv), buitenschoolse opvangvoorzieningen (bso), voorzieningen voor gastouderopvang (vgo) en gastouderbureaus (gob); en het handhavend optreden. We beschrijven eerst de uitvoering van de wettelijke taken door gemeenten in 2019. Daarna gaan we in op het proces en de uitkomsten van het risicogericht individueel toezicht op gemeenten. Tot slot geven we een overzicht van acties naar aanleiding van signalen en een samenvatting van door de inspectie uitgevoerde themaonderzoeken.

1.1 Samenvatting • Gemeenten handelen bijna alle (97 procent) aanvragen voor nieuwe voorzieningen, rekening houdend met opschortingen, tijdig af. In de meeste situaties waarin de aanvraag niet tijdig is afgehandeld was er sprake van een tijdige afhandeling die administratief niet tijdig verwerkt was, of een opschorting die niet (tijdig) in het LRK is geregistreerd. • Het aantal uitgevoerde verplichte inspecties is hoog. Bij 269 gemeenten is 100 procent van de voorzieningen onderzocht. Bij 86 gemeenten zijn een of meerdere voorzieningen niet (tijdig) geïnspecteerd. Bij 22 gemeenten ligt het percentage geïnspecteerde voorzieningen onder de 95 procent.

• Uit de risicoanalyse van 2019 bleek dat er bij 49 gemeenten sprake is van een mogelijk risico in de uitvoering van toezicht- en handhavingstaken voor de kinderopvang. Hiervan wezen wij uiteindelijk drie gemeenten aan voor een nader onderzoek. Deze nadere onderzoeken hebben wij in 2020 opgepakt. • In 2019 voerden wij bij vier gemeenten een nader onderzoek uit. Bij één gemeente resulteerde dit in een B-status. Drie gemeenten – die zijn onderzocht na hun deelname aan het themaonderzoek Samenwerken kwaliteit en kansen – hebben succesvol een verbetertraject afgesloten. Eind 2019 hebben 354 gemeenten een A-status en 1 gemeente een B-status. • De inspectie maakt bij het interbestuurlijk toezicht gebruik van signalen. In 2019 heeft de inspectie signalen ontvangen over opvang en onderwijs, het vaste-gezichten-criterium en de 3-uursregeling. Via de vertrouwensinspecteurs zijn signalen over (mogelijke) misstanden in de kinderopvang ontvangen. • Daarnaast voert de inspectie ook themaonderzoeken uit. In 2019 heeft de inspectie themarapporten gepubliceerd over toezicht gastouderopvang en samenwerken aan kwaliteit en kansen.

1.2 Uitvoering wettelijke taken In de volgende paragrafen wordt per wettelijke taak beschreven wat de wetgever ermee bedoelt en hoe de inspectie het criterium beoordeelt. Ook wordt een beeld gegeven van de uitvoering van de wettelijke taken in 2019. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de jaarverantwoording van gemeenten.

1.2.1 Juist, volledig en actueel LRK • Voorzieningen voor gastouderopvang worden jaarlijks steekproefsgewijs geïnspecteerd. De meeste gemeenten kiezen voor een steekproef tussen de 5 en 30 procent.

In het LRK staan alle geregistreerde kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen, voorzieningen voor

12 gastouderopvang en gastouderbureaus, inclusief de rapporten van eerdere inspecties en eventuele handhavingsbesluiten van de gemeente. Ouders kunnen in het LRK informatie vinden over voorzieningen om een beeld te krijgen over de kwaliteit van de voorzieningen. Ook voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en voor het plannen van het toezicht is registratie in het LRK van belang. De gemeente is verantwoordelijk voor het juist, volledig en actueel houden van het LRK. Zo moet de gemeente nieuwe voorzieningen inschrijven in het register. Ook het doorvoeren van wijzigingen en het uitschrijven van de voorziening nadat deze gestopt is met de exploitatie, is de taak van de gemeente. Tot slot moet de gemeente handhavingsbesluiten in het register plaatsen, zodra deze onherroepelijk zijn. In de jaarverantwoording kinderopvang beantwoordt de gemeente vragen over of: • nieuwe aanvragen tijdig zijn behandeld; • registratie tijdig heeft plaatsgevonden; • actuele wijzigingen volledig en juist zijn verwerkt. Wanneer een gemeente aangeeft dat dit niet op orde was, kan de gemeente een toelichting geven waarom dat niet het geval was. 319 van de 339 gemeenten1 geven in de jaarverantwoording aan dat zij in 2019 het LRK juist, volledig en actueel hebben gehouden.

Bij gemeenten waar dit niet het geval was, ging het veelal om één of meerdere kinderdagverblijven die ten onrechte (niet) als voorschoolse educatie (ve) geregistreerd staan. Ook het niet publiceren van onherroepelijk geworden handhavingsbesluiten of het publiceren van een onjuiste registratiedatum komt voor.

1 De jaarverantwoording van 16 van de 355 gemeenten is niet uiterlijk 1 oktober 2020 aangeleverd, waardoor de informatie over deze gemeenten niet in het Landelijk Rapport 2019 opgenomen kan worden.

1.2.2 Tijdige afhandeling aanvragen Voordat een nieuwe voorziening in het LRK ingeschreven kan worden, moet een onderzoek voor registratie uitgevoerd worden en moet de gemeente een beslissing nemen over de aanvraag. De gemeente moet binnen de wettelijke termijn van tien weken de aanvraag tot registratie afhandelen. Alleen op basis van een van de onderstaande redenen kan deze termijn worden opgeschort. 1. De aanvraag is incompleet. 2. De opschorting gebeurt met instemming van de aanvrager. 3. De gemeente is door overmacht niet in staat een tijdig besluit te nemen. 4. De vertraging is toe te rekenen aan de aanvrager. De gemeente moet de gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD) opdracht geven om een onderzoek voor registratie uit te voeren. Als uit dit onderzoek een advies tot registratie volgt, kan de gemeente besluiten de voorziening toestemming tot exploitatie te geven. De gemeente moet de voorziening dan registreren in het LRK. Rekening houdend met opschortingen, waarbij opgeschorte aanvragen die binnen de gestelde termijn zijn afgehandeld ook als tijdig zijn aangemerkt, is 97 procent van de aanvragen voor nieuwe voorzieningen in 2019 tijdig afgehandeld (zie tabel 1.2a). Het percentage tijdigheid is vergelijkbaar met 2017 en 2018. Tabel 1.2a Aantal en percentage tijdigheid aanvragen kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus, 2019 kdv

bso

vgo

gob

Tijdig

560

723

5473

46

Niet tijdig

42

52

84

2

93%

93%

98%

96%

Percentage tijdigheid Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

13 In de jaarverantwoording over 2019 kunnen gemeenten toelichten waarom er niet tijdig een besluit is genomen op een aanvraag. In de meeste situaties was er sprake van een tijdige afhandeling die administratief niet tijdig verwerkt was, of een opschorting die niet (tijdig) in het LRK is geregistreerd. Verschillende gemeenten noemen ook (capaciteits-)problemen bij de gemeente of GGD als oorzaak voor het niet tijdig afhandelen van een aanvraag. Ook werkdruk, langdurige ziekte of vakantie van de verantwoordelijke medewerker bij de gemeente wordt als reden genoemd. De inspectie benadrukt het belang van een achterwacht die bekend is met de systemen (GIR en LRK) en daar ook toegang toe heeft, zodat in dergelijke situaties geen achterstand ontstaat. De toelichtingen in de jaarverantwoording worden meegenomen bij de expertanalyse (zie paragraaf 1.3.1, Expertanalyse).

1.2.3 Uitvoering verplichte inspecties De gemeente is verantwoordelijk voor de uitvoering van de (verplichte) inspecties. De gemeente heeft hierbij een regierol richting de GGD. De gemeente geeft de GGD opdracht om ieder geregistreerd kindercentrum en geregistreerd gastouderbureau jaarlijks te onderzoeken (100-procentsnorm). Bij voorzieningen voor gastouderopvang geldt een bestuurlijke afspraak, waarin is geregeld dat gemeenten 5 tot 30 procent van de geregistreerde voorzieningen voor gastouderopvang door de GGD laten onderzoeken. Bij de jaarverantwoording geeft de gemeente aan of alle verplichte inspecties uitgevoerd zijn. Ook de steekproefgrootte van de inspecties bij voorzieningen voor gastouderopvang wordt in de jaarverantwoording opgenomen. Uitvoering inspecties kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen en gastouderbureaus Uit de tellingen volgt dat in 2019 269 van de 355 gemeenten de 100-procentsnorm hebben behaald. Bij 86 gemeenten zijn 1 of meerdere voorzieningen niet geïnspecteerd. Bij 22 van deze

86gemeenten ligt het percentage geïnspecteerde voorzieningen onder de 95 procent. Veelal zijn dit gemeenten met relatief weinig voorzieningen. Bij 18 van deze gemeenten gaat het om 4 of minder niet-geïnspecteerde voorzieningen. Bij 4 gemeenten zien we grotere achterstanden, met 10 of meer niet-geïnspecteerde voorzieningen. In de toelichtingen op de jaarverantwoording kunnen gemeenten aangeven waarom een voorziening niet geïnspecteerd is. Veelal gaat het om valide redenen, zoals dat de voorziening (nog) niet in exploitatie is, of gaat sluiten en al gestopt is met de opvang van kinderen. De voorziening hoeft dan (nog) niet geïnspecteerd te worden. Ook komt het voor dat een kinderdagverblijf en buitenschoolse opvangvoorziening van dezelfde houder gelijktijdig onderzocht zijn, maar er hiervan slechts één rapport opgesteld wordt. In feite voldoet de gemeente dan alsnog aan de 100-procentsnorm. Een andere veelvoorkomende toelichting is, dat in verband met een verhuizing of houderwijziging en het daarbij uitgevoerde onderzoek voor registratie besloten is (veelal in overleg met de GGDtoezichthouder) geen onderzoek na registratie uit te voeren. Tot slot zijn er gemeenten die aangeven niet alle inspecties uitgevoerd te hebben in verband met capaciteitsproblemen bij de GGD.

Bij de jaarlijkse risicoanalyse neemt de inspectie de toelichtingen van de gemeente mee bij het beoordelen van de 100-procentsnorm. Uitvoering steekproefonderzoeken voorzieningen voor gastouderopvang Bij veruit de meeste gemeenten ligt de steekproefomvang tussen 5 en 30 procent (zie tabel 1.2b). Een deel van de gemeenten neemt een beduidend hogere steekproef: 71 gemeenten onderzoeken 30 procent of meer van de voorzieningen voor gastouderopvang, waarbij de steekproefomvang bij 4 gemeenten zelfs 100 procent is. In het themaonderzoek ‘Toezicht gastouderopvang’ geeft het merendeel van de ondervraagde gemeenten en GGD’en aan dat ze het belangrijk vinden om een grotere steekproef te nemen, om zo de kwaliteit van de gastouderopvang beter te borgen. Eventuele tekortkomingen in de kwaliteit en veiligheid van opvang van kinderen komen dan tijdig in

14 beeld bij de GGD. Ook in de jaarverantwoording benadrukken gemeenten dat zij bewust een hoger percentage voorzieningen voor gastouderopvang laten inspecteren door de GGD. Tabel 1.2b Steekproefomvang voorzieningen voor gastouderopvang bij gemeenten, 2019 Aantal gemeenten Minder dan 5 procent

3

5 tot 30 procent

281

30 procent of meer

71

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

Maatregelen bij uitvoering inspecties In het Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 20182 rapporteerden we over de achterstanden die in 2018 ontstonden bij de uitvoering van het toezicht. In januari van dat jaar werd de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK) van kracht en in juli het aangepaste Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Besluit ve), wat een aantal nieuwe en gewijzigde eisen voor de kinderopvang opleverde, en waar de kinderopvang en het toezicht en de handhaving zich op moesten aanpassen. Het lukte niet alle GGD’en om alle verplichte inspecties (volledig) uit te voeren. De inspectie heeft de GGD’en direct gevraagd om in overleg met de gemeenten een plan te maken voor 2019 en dat te delen. Op basis daarvan heeft de inspectie in 2019 de voortgang gemonitord. Uit de contacten met de GGD’en gedurende het jaar, volgde dat de getroffen maatregelen een goed effect hadden. Bijna alle GGD’en hebben in 2019 de verplichte inspecties volledig uit kunnen voeren. Bij één GGD ontstonden er in 2019 nieuwe capaciteitsproblemen, die te groot waren om intern op te lossen. Een andere GGD heeft in deze 2 IvhO (2019). Landelijk Rapport gemeentelijk toezicht kinderopvang 2018.

situatie bijgesprongen, waardoor alle verplichte inspecties toch uitgevoerd konden worden. Wel heeft de inspectie de gemeenten binnen die GGD-regio erop gewezen hun regierol goed op te pakken, zodat de uitvoering van de inspecties ook in de toekomst in orde blijft. Het is positief dat gemeenten en GGD’en het zo goed opgepakt hebben in 2019, na de vele veranderingen waar zij en de kinderopvangorganisaties mee te maken hadden in 2018.

1.2.4 Handhavend optreden Tekortkomingen kunnen al tijdens een lopend inspectietraject hersteld worden door middel van herstelaanbod (zie paragraaf 3.7, Herstelaanbod). De GGD-toezichthouder kan herstelaanbod aanbieden als de verwachting is dat de tekortkoming(en) binnen een korte periode hersteld kunnen worden. Veelal is met gemeenten eerder al afgestemd onder welke andere voorwaarden herstelaanbod toegepast kan worden. Met herstelaanbod kunnen tekortkomingen nog voor afronding van het rapport hersteld worden, waardoor in veel gevallen geen handhavingsadvies meer gegeven wordt. Wanneer uit het onderzoek van de GGD blijkt dat een houder niet aan de kwaliteitseisen voldoet, heeft de gemeente een beginselplicht tot handhaven3. De gemeente kan kiezen voor een herstelsanctie, een maatregel die gericht is op het ongedaan maken of beëindigen van een tekortkoming, het voorkomen van herhaling van de tekortkoming en/of het wegnemen of beperken van de gevolgen van de tekortkomingen4. De gemeente heeft dan handhavingsinstrumenten zoals overleg en overreding, een waarschuwing, aanwijzing, last onder dwangsom of last onder bestuursdwang. Ook heeft de gemeente de mogelijkheid een exploitatieverbod op te leggen, of de toestemming tot exploitatie van de houder voor een voorziening in te trekken en de

3 Dit is uitgewerkt in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 4 Artikel 5:2 lid 1 onder b Awb.

15 voorziening te verwijderen uit het landelijk register. Ten slotte kan de gemeente bestraffend optreden door een bestuurlijke boete op te leggen aan de houder5. Het is ook mogelijk dat een gemeente bewust besluit niet te handhaven. Dit noemen we beredeneerd niethandhaven en is mogelijk als een gemeente dit besluit goed kan onderbouwen. De gemeenten kan de keuze om beredeneerd niet te handhaven toelichten in de jaarverantwoording en/of, wanneer aanwezig, het gemeentelijk handhavingsbeleid. Gemeenten kunnen in een gemeentelijk handhavingsbeleid beschrijven wanneer zij welke handhaving inzetten. VNG Naleving stelt hiervoor het model Beleidsregels gemeentelijke taken uitvoering Wet kinderopvang beschikbaar waar gemeenten gebruik van kunnen maken. In juni 2019 heeft VNG Naleving dit model vernieuwd. Het model is een format met een algemeen deel waarbij de gemeente haar visie, keuzes en instrumenten kan toelichten, en een afwegingsmodel met handvatten voor de maatregelen die gekozen kunnen worden bij de gemaakte tekortkoming. Wanneer de gemeente een handhavingsbeleid heeft opgesteld, wordt zij geacht te handelen volgens dit beleid. De gemeente kan in het beleid ook aangeven wanneer van het beleid afgeweken wordt. De gemeente kan een handhavingsadvies oppakken door handhaving in te zetten, of door beredeneerd geen handhaving in te zetten.

In de jaarverantwoording kan de gemeente een toelichting geven op eventuele handhavingsadviezen die niet opgepakt zijn. In 2019 hebben 48 van de 339 gemeenten6 één of meer handhavingsadviezen niet opgevolgd. Redenen die gemeenten hiervoor geven zijn dat alle tekortkomingen in het rapport al zijn hersteld, dat de houder al was uitgeschreven of voornemens was te stoppen, dat de besluiten zijn

5 Naast de handhavingsacties van gemeenten, heeft de GGD ook de mogelijkheid om in spoedeisende gevallen een schriftelijk bevel te geven. 6 De jaarverantwoording van 16 van de 355 gemeenten is niet uiterlijk 1 oktober 2020 aangeleverd, waardoor de informatie over deze gemeenten niet in het Landelijk Rapport 2019 opgenomen kan worden.

genomen na de peildatum waarop de cijfers in de jaarverantwoording zijn gebaseerd of dat er informele handhaving is ingezet (overleg en overreding of waarschuwing) die niet als handhaving geregistreerd is.

1.3 Risicoanalyse Het interbestuurlijk toezicht door de inspectie is zo ingericht dat gemeenten die goed presteren minder toezicht ontvangen. Het toezicht is risicogestuurd ingericht. Dit houdt in dat gemeenten niet jaarlijks volledig onderzocht worden door de inspectie. In plaats daarvan wordt jaarlijks een risicoanalyse uitgevoerd (zie figuur 1.3a). In de risicoanalyse wordt een inschatting gemaakt van het risico dat gemeenten hun wettelijke taken toezicht en handhaving kinderopvang niet naar behoren uitvoeren. De gegevens die aan de risicoanalyse ten grondslag liggen, zijn: de jaarverantwoording over het voorgaande jaar (verslagjaar 2018), eventuele signalen, de toezichthistorie en overige informatie over gemeenten. Bij gemeenten die uit de risicoanalyse als mogelijk risicovol naar voren komen, wordt een nader onderzoek gestart. Een nader onderzoek kan ook worden gestart naar aanleiding van een signaal. Signalen worden ontvangen via de doorlopende signalenroute en kunnen het hele jaar opgepakt worden (zie paragraaf 1.4, Signalen). Bij de risicoanalyse toetst de inspectie de uitvoering door gemeenten aan de hand van de vier wettelijke taken: 1.

het juist, volledig en actueel houden van het LRK; 2. de tijdige afhandeling van aanvragen voor toestemming tot exploitatie en registratie van nieuwe voorzieningen; 3. de uitvoering van de verplichte inspecties (door de GGD) bij kinderdagverblijven, buitenschoolse opvangvoorzieningen, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang; 4. handhavend optreden.

16 Figuur 1.3a Procesbeschrijving risicoanalyse

Jaarverantwoording van gemeenten

Jaarlijkse risicoanalyse Stap 1 : Expertanalyse

Ontvangen signalen

A

(Bijv. van ouders, houders, inspecteurs, media

Toezichtshistorie

Stap 2 : Aanvullende informatie opvragen bij gemeenten A

Overige informatie + Evt. extra aandacht volgende risicoanalyse

(Bijv. wisselende contactpersoon, gemeentelijke herindeling)

Status: A de gemeente voert haar

Stap 3 : Gesprek met gemeenten (Herstelafspraken met korte termijn)

wettelijke taken naar behoren uit

B de gemeente voert haar A

+ Evt. extra aandacht volgende risicoanalyse

wettelijke taken niet of onvoldoende uit, maar werkt mee aan verbetering

C de gemeente voert haar Stap 4 : Nader onderzoek Rapport met statusbepaling A, B of C

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

De uitvoering van het toezicht kan variëren in aanpak en omvang. Afhankelijk van de waargenomen situatie wordt maatwerk toegepast. Het uitgevoerde toezicht is daarmee proportioneel, met als doel om op een efficiënte manier te bereiken dat gemeenten hun taken conform de gestelde regels gaan of blijven uitvoeren.

wettelijke taken niet of onvoldoende uit en werkt niet of onvoldoende mee aan verbetering

>INFO<

GRAPHIC

1.3.1 Expertanalyse De eerste stap van de jaarlijkse risicoanalyse is de expertanalyse. De expertanalyse wordt uitgevoerd op alle 355 gemeenten.7 In 2019 zijn 23 van de 355 gemeenten niet verder meegenomen in de risicoanalyse, vanwege deelname aan de pilot Herijking Toezicht vve en kinderopvang8 (15 gemeenten) of omdat er in 2018 of 2019 een nader onderzoek liep (8 gemeenten). Uiteraard worden de betreffende inspecteurs wel ingelicht over het beeld dat over deze gemeenten uit de expertanalyse naar voren is gekomen. Naar aanleiding van de expertanalyse zijn de overige 332 gemeenten ingedeeld in 3 categorieën (zie tabel 1.3a).

Kleine tekortkomingen zijn bijvoorbeeld het niet tijdig afronden van één aanvraag tot exploitatie, het niet publiceren van één of enkele handhavingsbesluiten in het LRK of het niet juist registreren van velocaties in het LRK. Bij de inschatting van de mogelijke risico’s is gebruik gemaakt van de eigen toelichting van de gemeente op de jaarverantwoording. Als een tekortkoming een incident is, en de gemeente licht toe hoe het proces geborgd is, geeft dat geen risico op de uitvoering van de wettelijke taken. De 283 gemeenten waarbij de inschatting is dat er geen risico bestaat voor de uitvoering van de wettelijke taken, hebben eind 2019 een brief ontvangen waarin zij zijn geïnformeerd over het behoud van hun A-status.

1.3.2 Aanvullende informatie opvragen en gesprek met gemeenten

Tabel 1.3a Indeling van gemeenten in de risicoanalyse 2019 (over het verslagjaar 2018) Aantal Geen tekortkomingen in jaarverantwoording, gemeente voert wettelijke taken naar behoren uit

223

Kleine tekortkoming(en) in jaarverantwoording, geen risico voor uitvoering wettelijke taken

60

(Kleine) tekortkoming(en) in jaarverantwoording, mogelijk risico voor uitvoering wettelijke taken

49

Totaal

332

Naar aanleiding van de expertanalyse is met 49 gemeenten contact opgenomen. Bij deze gemeenten werden mogelijke risico’s gezien op de uitvoering van een of meerdere wettelijke taken (zie tabel 1.3b). Het betreft gemeenten waarbij een of meerdere tekortkomingen zijn gebleken, zonder dat in de toelichting op de jaarverantwoording een passende verklaring is gegeven. Tabel 1.3b Aanleidingen voor contact met de gemeente

Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

7 De expertanalyse wordt uitgevoerd op het aantal gemeenten dat Nederland telt na de gemeentelijke herindeling per 1 januari van het jaar dat volgt op het verslagjaar. 8 IvhO (2020a). Samenwerken aan kwaliteit en kansen.

Mogelijk risico op:

Aantal

Juist, volledig en actueel LRK

8

Tijdige afhandeling aanvragen

22

Uitvoering verplichte inspecties

17

Handhavend optreden

32

Totaal

49*

* Bij de meeste contactgemeenten was sprake van mogelijke risico’s op het gebied van meerdere wettelijke taken. Bron: Inspectie van het Onderwijs, 2020

17

>INFO<

GRAPHIC

Op basis van het contact en eventuele aanvullende toegestuurde informatie is ingeschat dat 41 gemeenten hun wettelijke taken voldoende uitvoeren. Zij hebben alsnog de brief ontvangen dat zij de A-status behouden. Bij ruim de helft van deze gemeenten (22 gemeenten) is besloten extra aandacht te geven bij de volgende risicoanalyse.

Tot slot zijn in 2019 twee rapporten gepubliceerd, naar aanleiding van uitgevoerde nadere onderzoeken in 2018. Beide gemeenten hadden eerder een B-status ontvangen. Deze gemeenten hebben met succes het verbetertraject doorlopen en hebben van de inspectie de A-status ontvangen.

1.3.4 Status van gemeenten Bij acht gemeenten heeft, naar aanleiding van de expertanalyse, uitgebreider contact plaatsgevonden, omdat er mogelijk onvoldoende vertrouwen was dat zij hun wettelijke taken naar behoren uitvoeren. Drie van deze gemeenten zijn begin 2020 aangewezen voor een nader onderzoek.

1.3.3 Nadere onderzoeken In 2019 is bij vier gemeenten een nader onderzoek uitgevoerd. De rapporten van deze onderzoeken zijn te vinden op de website van de onderwijsinspectie9. Bij één gemeente resulteerde het nader onderzoek in de toewijzing van een B-status. Dit houdt in dat de gemeente (nog) niet voldoet aan de wettelijke criteria. De inspectie is met de gemeente een verbetertraject gestart. De gemeente heeft met de inspectie verbeterafspraken gemaakt. Inmiddels is het verbetertraject afgerond en is in een nader onderzoek de uitvoering van de wettelijke taken door de gemeente getoetst. Naar verwachting publiceert de inspectie het rapport in het laatste kwartaal van 2020 op haar website. Bij drie gemeenten is een nader onderzoek uitgevoerd naar aanleiding van hun deelname aan het themaonderzoek ‘Samenwerken aan kwaliteit en kansen’ (zie paragraaf 1.5.2, Onderzoek Samenwerken aan kwaliteit en kansen). Deze gemeenten hebben succesvol een verbetertraject afgerond. Conform eerdere afspraken is de status van deze gemeenten ongewijzigd gebleven. 9 Website van de onderwijsinspectie, afdeling kinderopvang.

De inspectie kent gemeenten een status toe op basis van de wettelijke taakuitvoering op het gebied van toezicht en handhaving. Wanneer gemeenten voldoen aan de minimumeisen voor toezicht en handhaving kinderopvang dan krijgen zij een status A toegekend. Gemeenten met status B voldoen (nog) niet aan de minimumeisen voor toezicht en handhaving kinderopvang, maar zijn hier wel actief mee bezig. Gemeenten die hun wettelijke taken onvoldoende naleven en onvoldoende meewerken aan het maken en uitvoeren van verbeterafspraken krijgen een status C. In 2019 is de status van drie gemeenten gewijzigd. Twee gemeenten kregen een A-status, na eerder een B-status te hebben gehad. Daarnaast kreeg één gemeente een B-status toegewezen, na eerder een A-status te hebben gehad. Eind 2019 hadden 354 gemeenten een A-status. Eén gemeente had een B-status, en geen enkele gemeente een C-status.

1.4 Signalen Een signaal geeft informatie over een mogelijk ongewenste situatie in de uitvoering van de wettelijke taken door de gemeenten, of door andere actoren in het stelsel van toezicht. Signalen bereiken de inspectie op verschillende manieren, bijvoorbeeld via: • het loket van de inspectie; • inspecteurs van de inspectie; • VNG Naleving of GGD GHOR Nederland;

A

B

C

354 gemeenten

1 gemeente

0 gemeenten

18

19 • gemeenten of GGD’en; • ouders of andere individuen; • houders of andere belanghebbenden. De aard van de signalen varieert van individuele gevallen op een voorziening en klachten over (onvoldoende) handhaven door een gemeente, tot het niet uitvoeren van de wettelijk verplichte onderzoeken. Signalen kunnen worden meegenomen bij de expertanalyse, of direct leiden tot een nader onderzoek. Ook kunnen signalen input zijn voor een regionale of landelijke aanpak of een themaonderzoek. We beschrijven hieronder de activiteiten van de inspectie naar aanleiding van signalen over opvang en onderwijs, het vaste-gezichten-criterium en de 3-uursregeling en signalen die zijn binnengekomen bij de vertrouwensinspecteurs.

Samenwerking tussen opvang en onderwijs vindt dus plaats in verschillende vormen. Niet alle vormen van samenwerking zijn mogelijk vanwege de verschillen in wet- en regelgeving bij kinderopvang en primair onderwijs, de verschillende doelen en het verschil tussen een privaat en publiek stelsel. De inspectie is samen met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) in gesprek om in kaart te brengen: • welke vormen van samenwerking, waarbij peuters en kleuters gezamenlijk worden opgevangen, er in de praktijk zijn; • wat er wel en niet mag binnen de bestaande wet- en regelgeving; • wat er vanuit de wetenschap bekend is op dit gebied over wat goed is voor het welzijn en de ontwikkeling van jonge kinderen.

1.4.2 Signalen vaste-gezichtencriterium en 3-uursregeling 1.4.1 Signalen opvang/onderwijs Bij een deel van de kinderopvangorganisaties en basisscholen leeft de wens om onderling samen te werken, of gebeurt dit al in meer of mindere mate. In sommige situaties wordt dit ook ondersteund door de gemeente. Hoe de samenwerking precies vormgegeven is, loopt in de praktijk zeer uiteen. Het kan gaan van het maken van goede afspraken tussen een kinderopvangorganisatie en school bij elkaar in de buurt, tot een meer geïntegreerde organisatie met zo min mogelijk schotten tussen opvang en onderwijs. De behoefte van kinderopvangorganisaties en scholen om meer samen te werken, is vaak gelegen in het belang van het kind. Zo zeggen ze een doorgaande leerlijn te kunnen realiseren en is de stap tussen kinderopvang en onderwijs minder groot. Maar er kunnen ook organisatorische motieven aan ten grondslag liggen, bijvoorbeeld omdat in een kleine dorpskern het aantal kinderen zo laag is, dat aparte groepen volgens de organisaties niet haalbaar zijn.

In de Wetinnovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet IKK) is geregeld dat vanaf 1 januari 2018 de eisen rondom de inzet van vaste beroepskrachten zijn veranderd. Voorheen werden aan kinderen van nul tot vier jaar maximaal drie vaste beroepskrachten aangewezen, waarvan er dagelijks een aanwezig is. Vanaf 1 januari 2018 mogen aan kinderen van nul jaar nog maar twee vaste beroepskrachten toegewezen worden (uitzondering: als kinderen van nul jaar in een groep worden opgevangen waar drie beroepskrachten ingezet moeten worden, dan mogen er drie beroepskrachten aan het kind toegewezen worden). Ook de eisen aan het afwijken van de beroepskracht-kindratio zijn aangepast. Tijdens een opvangdag mag er nog steeds, onder bepaalde voorwaarden, drie uren worden afgeweken van de beroepskracht-kindratio, maar dat hoeft niet meer in de wettelijk bepaalde tijdsvakken. Een houder moet vanaf 1 januari 2018 in het pedagogisch beleidsplan vastleggen wanneer er gedurende de dag afgeweken wordt van beroepskracht-kindratio, en mag alleen op die tijden afwijken.

20 Naar aanleiding van de eerste ervaringen in het toezicht met deze eisen hebben VNG Naleving, GGD GHOR Nederland en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een advies gegeven over toezicht en handhaving over het vaste-gezichten-criterium en de 3-uursregeling. Het advies is in de zomer van 2019 in een brief aan alle Nederlandse gemeenten en GGD’en verstuurd10. In 2020 is de denklijn die in het advies naar voren komt, vastgelegd in de beleidsregel werkwijze toezichthouder kinderopvang. Volgens deze aangepaste beleidsregel weegt de toezichthouder in het oordeel mee of er sprake is van een overmachtssituatie. In dergelijke gevallen rapporteert de toezichthouder geen tekortkoming, ook al is niet volledig aan de regels voldaan. De toezichthoudende partijen hebben voornamelijk positief op de brief gereageerd, maar de inspectie ontving ook signalen van zowel gemeenten als GGD’en met kritische geluiden over de juridische haalbaarheid en de interpretatie van de denklijn. Dit heeft ook effect op de beoordeling van deze voorwaarden. Uit gesprekken met een aantal GGD’en is gebleken dat sommige hiervan de voorwaarden wel beoordelen, maar dat andere in overleg met de gemeenten besloten hebben deze voorwaarden niet te beoordelen. Bureau Bartels monitort in opdracht van het ministerie van SZW de implementatie van de IKK-voorwaarden11.

1.4.3 Signalen vertrouwensinspecteurs De vertrouwensinspecteurs van de inspectie zijn het aanspreekpunt bij mogelijke vermoedens van seksueel misbruik, seksuele intimidatie, fysiek of (ernstig) psychisch geweld, discriminatie en radicalisering 10 VNG Naleving, GGD GHOR Nederland en het ministerie van SZW (2019). Advies VNG, GGD GHOR Nederland en ministerie van SZW voor toezicht en handhaving in de kinderopvang: richting en houvast, Toezicht op en handhaving van het vastegezichtencriterium en de 3-uursregeling. 11 Bureau Bartels B.V. (2020). Monitor Wet Innovatie Kwaliteit Kinderopvang (IKK), meting 2019, uitgebracht in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

voor zowel het onderwijs als de kinderopvang. Zij zijn telefonisch bereikbaar voor scholen, kinderopvangorganisaties, hun medewerkers en ouders. Ook andere instanties en derden kunnen overleggen wanneer er zorgen zijn over de genoemde onderwerpen binnen de kinderopvang. De vertrouwensinspecteur luistert, informeert en adviseert zo mogelijk de melder. Ook in geval van bijvoorbeeld grensoverschrijdend gedrag van kinderen onderling kan er met de vertrouwensinspecteur worden gebeld voor informatie en advies. Voor vermoedelijke strafbare feiten, gericht tegen kinderen in de opvang en gepleegd door een medewerker in de kinderopvang, bestaat een wettelijke meld-, overleg- en aangifteplicht. Als een houder een vermoeden heeft dat een met taken belast persoon een opgevangen kind heeft mishandeld of seksueel heeft misbruikt, is hij verplicht om onmiddellijk met de vertrouwensinspecteur te overleggen12. Samen bespreken zij of er een redelijk vermoeden is van een strafbaar feit. In dat geval is de houder verplicht om aangifte te doen13. De inspectie monitort of de houder de aangifte heeft ingediend. Medewerkers in de kinderopvang hebben een wettelijke plicht om mogelijke vermoedens van misdrijven (mishandeling en seksueel misbruik) door een ander ten behoeve van de onderneming van die houder werkzaam persoon of een gastouder jegens de opgevangen kinderen bij de houder te melden14.

Zij mogen zelf ook contact opnemen met de vertrouwensinspecteur om te overleggen, maar zijn dat niet verplicht. Ook ouders, GGD’en en vertrouwenspersonen raadplegen de vertrouwensinspecteurs regelmatig. De vertrouwensinspecteurs geven advies en denken mee over mogelijke oplossingen. De vertrouwensinspecteur kan, na overleg en toestemming van de melder, de GGD informeren over een melding als de veiligheid of 12 Artikel 1.51b lid 1, Wko. 13 Artikel 1.51b lid 2, Wko. 14 Artikel 1.51b lid 3, Wko.

21 kwaliteit van de opvang mogelijk in het geding is. De vertrouwensinspecteurs hebben contacten met GGD’en, GGD GHOR Nederland en de zedenpolitie en –officieren. Binnen dit netwerk wordt kennis gedeeld en samengewerkt aan de casuïstiek. Van iedere melding maakt de vertrouwensinspecteur een vertrouwelijk dossier. In het dossier worden ook eventuele vervolgcontacten met de melder geregistreerd. Als andere betrokkenen over dezelfde casus ook een melding doen, maakt de vertrouwensinspecteur daar een apart dossier voor aan. Jaarlijks wordt een factsheet opgesteld met informatie over de binnengekomen meldingen15. In 2019 ontvingen de vertrouwensinspecteurs in totaal 134 meldingen over de kinderopvang. Het totaal aantal meldingen in het kalenderjaar 2019 is vrijwel gelijk gebleven aan 2018 (136 meldingen), en laat daarmee nog steeds een stijging zien ten opzichte van 2017 (128 meldingen). In 2019 gingen de meeste meldingen (54 procent) over kinderdagverblijven. Meldingen over buitenschoolse opvangvoorzieningen vormden 22 procent van het totaal aantal meldingen, en meldingen over voorzieningen voor gastouderopvang en gastouderbureaus 24 procent. Ruim 40 procent van de meldingen in 2019 ging over (vermoedens van) seksueel misbruik of seksuele intimidatie.

Bij ruim de helft van de meldingen over (vermoedens van) seksueel misbruik of mishandeling wordt de aangifteplicht opgelegd (58 procent). De aangifteplicht wordt enkel opgelegd als de melding betrekking heeft op een met taken belast persoon. In overige gevallen blijkt na overleg dat er geen redelijk vermoeden van een strafbaar feit kan worden vastgesteld en volgt er meestal een arbeidsrechtelijk traject. Soms gaat het om meldingen van een gebeurtenis in de privésfeer, of is er een situatie waarbij een dader niet duidelijk aan te wijzen is. Bij twijfel wordt altijd het advies van de politie ingewonnen. 15 Ivho (2020b). Factsheet meldingen vertrouwensinspecteurs vanuit kinderopvang over de jaren 2017 – 2019.

De afgelopen jaren hebben de vertrouwensinspecteurs regelmatig contacten gelegd met betrokkenen uit het werkveld van de kinderopvang om belangrijke zaken die spelen in de kinderopvang met elkaar te delen. Tweejaarlijks is er een conferentie geweest met inspecteurs kinderopvang om de wettelijke meld-, overleg- en aangifteplicht met elkaar te bespreken. Ook heeft de vertrouwensinspectie gevraagd om aandacht te besteden aan de bekendheid van deze wettelijke plicht.

1.5 Themaonderzoeken Naast het risicogericht interbestuurlijk toezicht richt de inspectie zich ook op het stelsel als geheel. Een van de vormen van stelseltoezicht is het uitvoeren van themaonderzoeken.

1.5.1 Onderzoek toezicht gastouderopvang In 2019 heeft de inspectie een themaonderzoek uitgevoerd naar het toezicht op de gastouderopvang16. Door het specifieke karakter van (het toezicht op) de gastouderopvang stellen verschillende partijen regelmatig de kritische vraag in hoeverre het huidige toezicht de kwaliteit van de gastouderopvang voldoende borgt. In het themaonderzoek is gekeken naar de huidige toezichtsystematiek op de gastouderopvang en de rol van gastouderbureaus hierin. Daarvoor hebben 319 gemeenten, 23 GGD’en, 333 gastouderbureaus en 3.745 gastouders een uitgebreide vragenlijst ingevuld. Ook is informatie uit de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR) en het LRK geanalyseerd. We concluderen dat met het huidige toezicht er onvoldoende zicht is op de kwaliteit van de opvang door gastouders. Gemeenten en vooral GGD’en zijn kritisch over de huidige toezichtsystematiek van de

16 IvhO (2020c). Themaonderzoek Toezicht Gastouderopvang.

22 gastouderopvang, maar ook gastouderbureaus en gastouders zien mogelijkheden voor verbetering. Zowel de toezichthoudende organisaties als de onder toezicht gestelde partijen benoemen hierbij meerdere aandachtspunten. De combinatie van verschillende factoren maakt de gastouderopvang extra kwetsbaar. De inspectie ziet mogelijkheden om het toezicht op de gastouderopvang te verbeteren en vindt het belangrijk dat hier met inbreng van alle betrokken partijen kritisch naar wordt gekeken. Hoewel ze het op bepaalde punten niet altijd met elkaar eens zijn, vinden alle betrokken partijen dat het toezicht op de gastouderopvang beter kan en moet. Daarmee lijkt er een goede basis te zijn om veranderingen te realiseren. De inspectie vindt het raadzaam om kritisch na te gaan of binnen de huidige toezichtsystematiek voldoende mogelijkheden zijn om deze aandachtspunten structureel aan te pakken. Mogelijk zijn hier wijzigingen voor nodig in de Wet kinderopvang. De staatssecretaris SZW heeft aangekondigd een verkenning te starten naar hoe de kwaliteit van en het toezicht op de gastouderopvang beter geborgd kunnen worden. Aan het einde van 2020 informeert de staatssecretaris de kamer over de verdere opzet van deze verkenning17.

Het volledige onderzoeksrapport Themaonderzoek toezicht gastouderopvang is te lezen via de website van de inspectie.

1.5.2 Onderzoek Samenwerken aan kwaliteit en kansen De inspectie heeft onderzoek gedaan naar het toezicht op voor- en vroegschoolse educatie (vve) en kinderopvang18. Het doel van dit onderzoek was om – naast het beoordelen van de wettelijke taken rondom toezicht en handhaving en vve – te kijken naar manieren om het toezicht op vve te verbeteren en meer integratie tussen het toezicht op gemeenten (ve en kinderopvang) te bereiken.

Verder is er in 2019 ook een belangrijke ontwikkeling geweest voor toezicht en handhaving op de gastouderopvang. Het ministerie van SZW heeft voor 2019 1 miljoen euro en vanaf 2020 structureel 1.4 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld voor intensivering van het toezicht en de handhaving op de gastouderopvang. Dit onderwerp komt ook ter sprake in het themaonderzoek. Ruim een derde van de bevraagde gemeenten heeft het toezicht op de gastouderopvang in 2019 geïntensiveerd. Het merendeel van de gemeenten kiest ervoor om de steekproef te vergroten en/of de werkwijze Streng aan de Poort toe te passen bij registratie van nieuwe gastouderlocaties.

Gemeenten hebben verschillende wettelijke taken rondom kinderopvang die sterk met elkaar samenhangen: lokale educatieve agenda (LEA), toezicht en handhaving kinderopvang en vve. Binnen de inspectie houdt de afdeling kinderopvang toezicht op de toezichts- en handhavingstaken op de kinderopvang. Andere afdelingen van de inspectie zijn belast met het toezicht op LEA en vve. Voor de inspectie en gemeenten is het belangrijk dat er een duidelijke en herkenbare werkwijze is van integraal toezicht, waarin de inspectie al haar taken in één onderzoek uitvoert en waarbij de uitkomsten in samenhang in beeld worden gebracht. Vanwege de wens om het toezicht gezamenlijk uit te voeren, is in 2019 een pilot in zestien gemeenten uitgevoerd, waarbij integraal toezicht is uitgevoerd op vve en op toezicht en handhaving kinderopvang. Dit heeft in enkele gemeenten geleid tot herstelopdrachten voor ve en verbeterafspraken voor kinderopvang. De gemeenten met verbeterafspraken voor kinderopvang zijn daarna in het reguliere toezicht van de inspectie meegenomen en hebben een nader onderzoek gekregen (zie paragraaf 1.3.3, Nadere onderzoeken). Naast het toezicht op gemeentelijk niveau is in de pilotgemeenten ook de kwaliteit van de voor- en vroegschoolse educatie op de locaties in beeld gebracht. Tot slot is in alle pilotgemeenten een stimulerend gesprek gevoerd met