J1. Uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley

In de praktijk zal de juridische borging van de afdwingbare norm als volgt kunnen worden uitgevoerd: Elke agrariër krijgt een tijdspad van tien jaar om te voldoen aan de stikstofemissienormen en -plafond, zoals vastgelegd in het omgevingsprogramma, een convenant, de provinciale verordening en eventueel in het gemeentelijk omgevingsplan. Indien een agrariër eerder dan het moment waarop de normen en het plafond juridisch zijn verankerd – onder andere in het omgevingsprogramma – een beroep wil doen op de overheid, bijvoorbeeld voor het verkrijgen van een nieuwe natuurvergunning, dan is de agrariër verplicht direct maatregelen te nemen om aan de gestelde eisen te voldoen. Dit gebeurt volgens het principe “wie ontwikkelt, draagt bij”. 55 Een dergelijke werkwijze is overigens ook toepasbaar voor het sturen en normeren op emissies voor alle activiteiten in de gemeente, niet alleen voor landbouw. Wie ontwikkelt, draagt bij Indien een agrariër een aanpassing wil maken aan één van de stallen, een activiteit wil uitvoeren net buiten het bouwvlak, of een nieuwe nevenactiviteit wil opstarten, zoals een caravanstalling, is het in de meeste gevallen noodzakelijk dat de agrariër een natuur- of milieuvergunning aanvraagt bij de relevante overheden (gemeente of provincie). Een omgevingsvergunning, inclusief natuur- of milieuvergunningen, wordt verleend onder bepaalde voorwaarden.

Deze voorwaarden worden als vergunningvoorschriften in de omgevingsvergunning opgenomen, in overeenstemming met de richtlijnen uit artikel 5.5 en 5.34 van de Omgevingswet (Ow). Uit artikel 5.5 Ow volgt dat vergunningsvoorschriften moeten voortvloeien uit het beoordelingskader, dat gebaseerd is op het omgevingsplan. Tevens stelt dit artikel dat het verboden is om in strijd te handelen met deze vergunningsvoorschriften. Op grond van artikel 5.34, vierde lid, Ow kan de gemeente in het omgevingsplan eisen stellen aan het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning. In het kader van het principe "wie ontwikkelt, draagt bij" wordt in de vergunningsvoorschriften opgenomen dat bij het aanvragen van een nieuwe vergunning de agrariër direct moet bijdragen aan de stikstofopgave voor het betreffende gebied. De agrariër dient aan te tonen dat er een specifiek ammoniakreductiepercentage wordt behaald en/of dat er voldaan wordt aan bepaalde normen op bedrijfsniveau, zoals bijvoorbeeld per dierplaats (of een andere systematiek of eenheid, nader uit te werken). Dit kan de agrariër aantonen door het opstellen van een ondernemingsplan en deze bij de omgevingsvergunningsaanvraag in te dienen.

55

Deze werkwijze is ook toepasbaar voor het sturen en normeren van emissies voor alle activiteiten binnen de gemeente, niet alleen voor de landbouw. Zo kan de gemeente deze werkwijze bijvoorbeeld ook toepassen op de industrie.

39

Een Omgevingsprogramma met afdwingbare normen als sluitstuk Het doel van een afdwingbare norm is te waarborgen dat elk bedrijf op termijn zijn bijdrage levert om het emissieplafond van 2 kton in 2035 in de Regio Foodvalley te behalen. Het voorstel is om een omgevingsprogramma op te stellen ter borging van het gehele uitvoeringsplan. Zoals eerder benoemd bestaat het programma uit doelen en maatregelen. Door de maatregelen te borgen ontstaat er een vangrail56 voor het gebied en de agrarische bedrijven door een emissieplafond en - normen op te nemen in de provinciale omgevingsverordening en, indien dat meerwaarde biedt, in het gemeentelijke omgevingsplan. Ook kan een provinciale instructieregel, om via milieunormen te sturen op natuurherstel, de basis vormen om in het milieuspoor via maatwerkvoorschriften bij te sturen op emissienormen die volgen uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Tot slot zal handhaving worden ingericht als sluitstuk, om bedrijven die niet voldoen aan de normen alsnog te dwingen de vereiste emissiereductie te realiseren. De beoogde uitvoering van dit uitvoeringsplan kan worden vormgegeven via een omgevingsprogramma, eventueel in de vorm van een programmatische aanpak (art. 3.16 Ow).

Het omgevingsprogramma is gericht op het operationaliseren van het gestelde emissieplafond van 2 kton voor de Regio Foodvalley en beoogt een publiekprivate samenwerking met concrete tussendoelen, concrete maatregelen (juridisch, organische en beleidsmatig), en financiële vergoedingen. Dit resulteert in een juridisch stevige basis voor de gehele uitvoeringsaanpak, in lijn met het advies van de landsadvocaat. Dit kan eventueel worden vertaald in een programmatische aanpak, waarin ook de regels zelf worden geborgd. Zoals hiervoor beschreven biedt een programma echter ook de mogelijkheid de vereiste juridische basis te leggen, mits de daarin opgenomen maatregelen maar voldoende worden geborgd door de betrokken bevoegde gezagen. In de vervolgstap wordt de keuze tussen een thematisch of gebiedsgericht omgevingsprogramma gemaakt en verder uitgewerkt, aangezien dit een complex uitvoeringsvraagstuk betreft. De volgende stappen dienen in het omgevingsprogramma te worden opgenomen: 1. Invulling geven aan ammoniakdoelstellingen samen met de sector: Allereerst wordt er ruimte gecreëerd voor het gebied en de sectoren om zelf invulling te geven aan het gebiedsdoel met betrekking tot de emissienormen op bedrijfsniveau. Deze afspraken kunnen worden vastgelegd in de vorm van een convenant, zodat de sector op korte termijn kan beginnen met het aanpakken van de stikstofproblematiek.

Dit biedt agrariërs de mogelijkheid om hun bedrijfsvoering doelgericht aan te passen en te voldoen aan de gestelde ammoniakemissienormen. 2. Provinciale verordening: maatregelen die sturen op emissie van milieubelastende activiteiten, beredeneerd vanuit natuur: Iedere provincie stelt een omgevingsverordening op (art. 2.6 Ow), waarin bindende regels worden opgenomen voor het uitvoeren van activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving (art. 4.1 Ow). In de provinciale omgevingsverordening kan een emissienorm als een omgevingswaarde worden opgenomen (art. 2.12 Ow). Deze emissienorm is van toepassing op elke milieuactiviteit en treedt bijvoorbeeld vanaf 2035 inwerking. De emissienorm kan zowel op gebiedsniveau in de vorm van een emissieplafond (2 kton voor Regio Foodvalley, eventueel verdeeld over deelgebieden) of per eenheid (bijv. per dierplaats) in de verordening uitgedrukt worden. De afweging bij deze keuze is dat een norm per eenheid (zoals per dierplaats) duidelijkheid geeft aan individuele boeren, maar weinig ruimte laat voor het uitruilen van emissies en/of diversiteit in transitiepaden c.q. bedrijfsconcepten. Het implementeren

van

managementmaatregelen

kan

bijvoorbeeld

leiden

tot

lagere

reducties

dan

implementatie van technische maatregelen en het is de vraag hoe dit op een goede manier meegenomen kan worden in (generieke) emissienormen per eenheid (zoals dierplaats).

56

Een vangrail is een metafoor voor de werking van juridische regels: binnen de vangrails heb je ruimte om te kiezen en van baan te wisselen, maar je mag de weg niet verlaten, hoe breed of smal die ook is.

40

Tevens kunnen er specifieke regels (instructieregels) in de provinciale verordening worden opgenomen, die van toepassing zijn op gemeenten of waterschappen met betrekking tot natuur, milieu en water (art. 2.22 en 2.23 Ow). Op grond van artikel 4.22, lid 2 onder d van de Omgevingswet kan de milieugebruiksruimte als methode worden ingezet om vanuit een natuurperspectief vorm te geven aan de eisen die provincies aan gemeenten stellen met betrekking tot het "invullen van significantie" rond de gevolgen van stikstof voor de natuur. Met deze onderbouwing kan in de provinciale verordening een instructieregel voor gemeenten worden opgenomen om een emissienorm per milieuactiviteit (per gebied of mogelijk gelijk per eenheid) op te nemen in het omgevingsplan of via maatwerkvoorschriften te verbinden aan een omgevingsvergunning voor een Milieubelastende activiteit. 3. Ter overweging, nog nader te verkennen: het vertalen van provinciale emissienormen en plafond(s) naar omgevingswaarden in het omgevingsplan van de gemeenten indien dat meerwaarde biedt: Het emissieplafond kan worden vastgelegd als een omgevingswaarde in het gemeentelijke omgevingsplan (art 2.11 Ow) als vertaling van de emissienormen opgenomen in de provinciale verordening.

In het omgevingsplan worden alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving vastgesteld, zoals het evenwichtig toedelen van functies aan locaties (art. 4.3 Ow) en duurzame ontwikkeling (art. 1.3 Ow). Deze regels zijn, net als de regels in de omgevingsverordening, voor iedereen bindend.57 Hierdoor wordt het emissieplafond bindend voor alle betrokken partijen en ontstaat er duidelijkheid op gebiedsniveau over de stikstofdoelstelling. Tevens schept het duidelijkheid voor bedrijven over de verwachtingen die aan hen worden gesteld. Het voorstel is om het emissieplafond (2 kton voor Regio Foodvalley) op te nemen in het omgevingsplan van de negen gemeenten, indien dat meerwaarde biedt, binnen de Regio Foodvalley. Vervolgens kan het emissieplafond gericht worden gedifferentieerd over de gemeenten en deelsectoren, in samenspraak met de sector. Indien gelijktijdige borging van maatregelen gewenst of nodig is tussen de negen gemeenten, dan biedt de coördinatieregeling uit de Awb uitkomst.

Juridisch kader omgevingswaarden Met omgevingswaarden kunnen provincies of gemeenten de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving vastleggen, zodat het beleid dat in de omgevingsvisie is benoemd, kan worden uitgevoerd (art. 2.9 Ow). In dit geval betreft het de reductie van de stikstofopgave, die in iedere provinciale en gemeentelijke omgevingsvisie is opgenomen. Omgevingswaarden zijn objectief en meetbaar (bevatten o.a. een tijdlijn). Deze waarden kunnen een inspanningsverplichting zijn, waarbij de overheid moet aantonen dat bepaalde maatregelen worden getroffen, of een resultaatverplichting, waarbij binnen een bepaalde termijn aan de omgevingswaarde moet worden voldaan. In dit uitvoeringsplan wordt voorgesteld om een resultaatverplichting in te voeren in de vorm van het emissieplafond van 2 kton voor de Regio Foodvalley, dat in 2035 moet worden gerealiseerd.

4. Invulling geven aan de uitvoering van het programma: Na het vastleggen van de emissienormen en het

emissieplafond

in

de

provinciale

omgevingsverordening

en

eventueel

in

het

gemeentelijke

omgevingsplan, dient het omgevingsprogramma te worden uitgevoerd. In dit omgevingsprogramma kunnen de governance-structuren, de maatregelen voor de veehouderij, de maatregelen voor de natuur, beleidsmaatregelen, de methoden voor monitoring, het tijdspad en de financiële compensatie worden vastgelegd. Op deze manier krijgt het gehele uitvoeringsplan een extra juridische basis.

57

Dit vormt tevens de grondslag voor nadeelcompensatie. Meer informatie over nadeelcompensatie is te vinden in paragraaf 3.4.

41

Indien de voortgang van de uitvoering daar om vraagt kunnen de emissienormen na verloop van tijd nader worden gespecificeerd, bijvoorbeeld in een scenario waarin eerst gewerkt wordt met gebiedsplafonds met flexibele invulling per bedrijf en nog niet gelijk met normen per bedrijf (emissienormen per eenheid, zoals dierplaats). Deze systematiek die werkt ‘van grof naar fijn’ kan in het omgevingsprogramma worden opgenomen. 5. Handhaving: Er wordt actief gehandhaafd door het bevoegde gezag om agrariërs die niet voldoende ammoniak hebben gereduceerd, ook hun bijdrage te laten leveren. Bovendien moet er bereidheid zijn van het bevoegde gezag om consequenties te verbinden aan niet-naleving, in de vorm van boetes of het niet verlenen van nieuwe vergunningen. In de meest verstrekkende gevallen kan dit zelfs leiden tot het deels intrekken van bestaande vergunningen. Handhaving vormt het sluitstuk; zonder handhaving is er in de praktijk geen sprake van juridische borging. In de praktijk wordt verwacht dat dit minimaal zal worden ingezet, met de veronderstelling dat de meeste ondernemers met ondersteuning aan de normen kunnen voldoen. De gemeenten hebben de taak om handhaving te voeren op de emissienormen en -plafonds.

Dit houdt in dat bedrijven die geen of onvoldoende emissiereducerende maatregelen hebben opgenomen in het ondernemingsplan van de agrariër, geen nieuwe natuur- of milieuvergunning mogen ontvangen of een boete opgelegd krijgen. De resultaten van de handhaving worden met de autoriteit gedeeld om de voortgang op de gebiedsdoelen te kunnen beoordelen. Daarnaast kan de gebiedsautoriteit aanvullende data en informatie aanleveren ten behoeve van de controle op gebiedsniveau.

42

4

Concrete maatregelen natuur

De natuur in Natura 2000-gebieden staat in Nederland onder druk door diverse drukfactoren zoals: verdroging, versnippering, verstoring en stikstofdepositie. Deze drukfactoren hebben allemaal hun invloed op de staat van natuur en hangen voor een deel ook met elkaar samen. Stikstof is dus één van de drukfactoren om natuur te herstellen. Met herstellen wordt het bereiken van de gunstige staat van instandhouding bedoeld. Dit betekent dat de agrarische sector voor nog meer opgaven en bijbehorende uitdagingen komt te staan. De landsadvocaat stelt als kader dat een gebiedsgericht uitvoeringsplan moet worden afgestemd op Natura 2000gebieden door de effecten van het plan specifiek per Natura 2000-gebied inzichtelijk te maken en te onderbouwen. Bovendien moet het uitvoeringsplan, volgens de landsadvocaat, een pakket aan maatregelen bevatten dat leidt tot aantoonbare emissiereductie, waarbij de effecten tevens op korte termijn juridisch aannemelijk zijn. Op deze wijze wordt gewerkt aan de instandhouding van de Natura 2000-gebieden, zoals de Habitatrichtlijn voorschrijft. Deze richtlijn vereist een harde onderbouwing om aan te tonen dat de natuurdoelen niet verslechteren. Drukfactoren Natura2000-gebieden Veluwe en Binnenveld De volgende Natura 2000-gebieden maken onderdeel uit van de Regio Foodvalley: De Veluwe, een deel van het Binnenveld en de uiterwaarden van de Rijn (‘Rijntakken’).

De drukfactoren voor de uiterwaarden van de Rijn zijn in dit uitvoeringsplan nog niet opgenomen en zullen later verder worden uitgewerkt. In het Natura 2000-gebied Veluwe zijn volgens de Natuurdoelanalyse Veluwe (2023) de volgende drukfactoren vastgesteld: vermesting, verzuring, verruiging, versnippering en verdroging. In de Natuurdoelanalyse Binnenveld (2023) zijn naast een te hoge stikstofdepositie de drukfactoren verdroging en versnippering vastgesteld. Naast de ecologische opgave van onder andere versnippering, is er in de overgangsgebieden (waar landbouw en natuur samenkomen) van beide Natura 2000-gebieden vooral sprake van opgaven op het gebied van hydrologie: •

Verdroging: het gebied wordt steeds verder ontwaterd. Oplossingen liggen in het beheer van stuwwallen (onttrekkingen en landgebruik) en oppervlaktewatersystemen.

•

Verstoring van het oppervlaktewater: Er is sprake van een onnatuurlijk systeem dat gericht is op ontwatering in de winter en aanvoer in de zomer.

•

Nutriëntenonbalans: Door de druk van verstedelijking en de invloed van de landbouw is de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater een aandachtspunt geworden.

Hydrologische en ecologische maatregelen Veluwe en Binnenveld Het Rijk en de provincies werken samen aan natuurherstel, in samenwerking met verschillende gebiedspartijen, zoals waterschappen en gemeenten. De provincies hebben de opdracht gekregen om actief aan de slag te gaan met het opstellen en uitvoeren van beheerplannen voor Natura2000-gebieden. Deze Natura2000-beheerplannen zijn gericht op het versterken van de beheermaatregelen in deze gebieden, in samenwerking met terreinbeherende organisaties, en omvatten ook aanvullende maatregelen, zoals het bekalken van bossen. Genoemde partijen kunnen aanvullende maatregelen uitvoeren op basis van deze Natura 2000-beheerplannen. Met onderstaande lijst van maatregelen kunnen in een volgende fase de kosten van de natuurmaatregelen worden bepaald, zodat budgetten beschikbaar komen. In de gebiedsprocessen kan samen met ondernemers en inwoners worden bepaald welke maatregelen waar haalbaar zijn en gewenst zijn.

43

Tabel 4. Concrete aanvullende maatregelen op basis van Natura 2000-beheerplannen Veluwe en Binnenveld Concrete aanvullende maatregelen

Veluwe

Binnenveld

Verminderen en compenseren van grondwateronttrekkingen

X

X

Vasthouden van water in stedelijke gebieden

X

X

X

X

Ingrijpen bij effluent van rioolwaterzuiveringsinstallaties en bij overstortingen

X

X

Verminderen van verzurende en vermestende stoffen

X

Aanpakken van versnippering door obstakels in beekdalen weg te nemen

X

X

Bestrijding van invasieve exoten

X

X

Verzachten van de overgangen tussen bos-, grasland-, heide- en agrarische gebieden

X

X

X

X

X

X

Creëren van een robuust ecologisch systeem op landschapsniveau

X

X

Herstel van macro- en micro gradiënten

X

Aanpakken van verstoringen in afvoerdynamiek en inadequaat waterbeheer om de grondwateraanvulling te vergroten.

Bevorderen van natuurinclusieve landbouw met o.a. kruidenrijke akkerranden, permanent kruidenrijk grasland en extensief beheer Versterken connectiviteit door herstel en versterking groenblauwe dooradering (GBDA) in zowel de stedelijke als landelijke omgeving

Het verplicht stellen van natuur-, landschaps- en waterinclusieve ontwerpen bij nieuwe plannen en projecten in de nabijheid van de Veluwe Beperkingen op het gebruik van bestrijdingsmiddelen

X

X

X

Hydrologische en ecologische maatregelen agrariërs Agrariërs hebben in sommige gebieden, in directe nabijheid van Natura2000-gebieden en direct aan beken (Kaderrichtlijn Water lichamen), dus te maken met zowel een stikstofopgave als een hydrologische en ecologische opgave. Wat betreft de hydrologische opgave dienen agrariërs maatregelen te nemen voor duurzaam waterbeheer om verdroging en verstoring van het oppervlaktewater te voorkomen, bijvoorbeeld door het aanleggen van natuurvriendelijke randen, beekoevers en poelen. Het verminderen van emissies om de nutriëntenuitspoeling te beperken, vereist bovendien een goede kwaliteit van grond- en oppervlaktewater. In het RPLG (mei 2025)58 en in Gies et al., (2023)59 zijn de volgende doelen voor de Regio Foodvalley vastgesteld met betrekking tot de uitspoeling van grond- en oppervlaktewater: •

In 2030 dient er een reductie van 40% van fosfaat uit- en afspoeling naar oppervlaktewater ten opzichte van 2020 te zijn gerealiseerd;

•

In 2030 dient er een reductie van 11% van stikstof uit- en afspoeling naar oppervlaktewater ten opzichte van 2020 te zijn gerealiseerd;

•

De gemiddelde nitraatconcentratie in grondwater dient te worden verlaagd van 63 mg NO₃/L in 2020 naar 50 mg NO₃/L in 2030.

Tevens is het doel om voor 2030 een reductie van 32% van de broeikasgassen methaan en lachgas ten opzichte van 2020 te realiseren. Voor de ecologische (en Kaderrichtlijn Water) opgave in de directe omgeving van Natura2000-gebieden en directe nabijheid van beken is het belangrijk dat agrariërs zich inzetten voor natuurinclusieve landbouw. Natuurinclusieve 58

Gies, E., Cals, T., Kros, H., & Voogd, J.C (2025). Verkenning landbouw in 2050 in Regio Foodvalley: nadere onderbouwing Regionaal Perspectief Regio Foodvalley. WUR-publicatie, 8 pp. 59

Gies, E., Cals, T., Kros, H., Van Ree, M., & Voogd, J.C. (2023). Integrale doorrekening doelen en doelbereik Gelderse deelgebieden voor landbouw op basis van indicatieve maatregelen voor stikstof, waterkwaliteit en klimaat. WUR-publicatie, 10 pp.

44

maatregelen zijn gericht op het bevorderen van biodiversiteit binnen de landbouw en dragen bij aan het herstel van de algehele natuur. Dit kan worden gerealiseerd door de volgende maatregelen te implementeren: bredere teeltvrije of bloemrijke akkerranden, het telen van eiwitrijke gewassen, het aanleggen van permanent of kruidenrijk grasland, het toepassen van drift-reducerende spuittechnieken, het verlagen van de dosering gewasbeschermingsmiddelen, mechanische onkruidbestrijding, een extensiever bouwplan, biologische landbouw en agroforestry. Aangepast agrarisch landgebruik en de toevoeging van nieuwe landschapselementen kunnen bijdragen aan het verbinden van natuurgebieden (connectiviteit) en het vergroten van leefgebieden. Hierdoor kunnen onder andere vogels, die onvoldoende ruimte vinden in Natura 2000-gebieden, foerageren en nestelen op agrarische gronden. Financiering van hydrologische en ecologische opgave Natuurinclusieve landbouw en duurzaam waterbeheer worden voor agrariërs aantrekkelijker wanneer er voldoende beleidsruimte en passende vergoedingen worden geboden. Het implementeren van dit soort maatregelen leidt niet tot hogere inkomsten, waardoor het uitdagend is om een business case te creëren voor de uitvoering van deze maatregelen. Enkele mogelijke vergoedingen en regelingen zijn: •

Een financiële vergoeding voor natuurinclusieve landbouw;

•

Stimuleringsregeling naar natuur-landbouw;

•

Inkomensondersteuning vanuit nieuwe GLB;

•

Financiële vergoeding vanuit ANLb;

•

Financiële regeling voor natschade;

•

Kavelruil organiseren en financieren.

Tot slot zijn er nieuwe verdienmodellen voor agrarisch grondgebruik nodig, die zich kunnen richten op andere gewassen, teelten en teeltmethoden. Dit kan eventueel worden gecombineerd met het aanbieden van aanvullende diensten zoals recreatie, zorg of energieopwekking. Wie is aan zet? Het realiseren van de noodzakelijke hydrologische en ecologische maatregelen in en rondom Natura 2000-gebieden vraagt om een gezamenlijke en gecoördineerde aanpak. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt niet bij één partij, maar is een gedeelde opgave van verschillende partijen. Het behalen van de natuurdoelen vereist een maximale inzet op álle relevante drukfactoren. Het reduceren van emissies door de agrarische sector is een noodzakelijke voorwaarde, maar is onvoldoende voor het behalen van een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Parallel aan de inspanningen van de agrarische sector is het essentieel dat provincie, gemeenten, terreinbeherende organisaties en waterschappen ieder hun verantwoordelijkheid nemen voor het verlichten van de overige drukfactoren. Dit vraagt om een integrale, gebiedsgerichte benadering waarin maatregelen elkaar versterken. In de vervolgfase zal worden onderzocht of het wenselijk is en op welke wijze deze maatregelen kunnen worden vastgelegd in de omgevingsverordening, omgevingsvisie en/of omgevingsplannen.

“Dit plan zet grote stappen richting het terugdringen van de ammoniakuitstoot, met ook oog voor andere opgaven, zoals water, bodem en natuurherstel. De samenwerking tussen de landbouwsector en natuurorganisaties zal in het vervolg cruciaal zijn, want herstel van onze natuurlijke leefomgeving als randvoorwaarde voor gezonde landbouw en een gezonde leefomgeving is een gezamenlijke verantwoordelijkheid.” Frans Davelaar Natuur en Milieu Gelderland

45

5

Impact en budget

5.1

UITGANGSPUNTEN VOOR DE SCENARIO’S

De focus in dit uitvoeringsplan ligt op ammoniakreductie. Hiervoor wordt een gebiedsdoelstelling gehanteerd van 60% emissiereductie in 2035. De centrale vraag is hoe deze doelstelling kan worden behaald. Dit vraagt om duidelijke beleidskeuzes die de uitvoering ondersteunen. Vast staat dat de oplossing op het boerenerf ligt. Agrariërs zullen maatregelen moeten treffen om hun bedrijfsmodel te verduurzamen, waarmee de ammoniakemissie wordt gereduceerd. Voor het bereiken van deze doelstelling is het op gang brengen van de vergunningverlening essentieel, mede op basis van dit uitvoeringsplan en waarbij maatregelen gericht op andere gebieden en sectoren randvoorwaardelijk zijn. In het licht van de uitspraken van de Raad van State en het advies van de landsadvocaat is het daarnaast noodzakelijk om juridisch te borgen dat de maatregelen binnen het vastgestelde tijdpad (in dit uitvoeringsplan is dat 2035) daadwerkelijk de voorgenomen ammoniakreductie behalen. Het behalen van de reductiedoelstelling vereist inzet op managementmaatregelen, technische maatregelen en structuurmaatregelen. In de praktijk moet worden bekeken wat technisch mogelijk en economisch haalbaar is. Sommige sectoren zullen eenvoudiger en/of kostenefficiënter maatregelen kunnen nemen, wat tot een hogere reductie kan leiden. Met de sectoren zullen afspraken moeten worden gemaakt over de verdeling van de opgave.

Op basis hiervan worden de effecten voor ammoniakreductie doorgerekend, waarbij uit voorzorg een conservatieve benadering dient te worden gehanteerd. Voor de scenario-analyse in dit uitvoeringsplan zijn twee assen bepalend: •

Aanwezigheid afdwingbare norm (juridische borging): Bij de toetsing van vergunningverlening zal de rechter onder meer kijken naar de aannemelijkheid van de ammoniakreductie die met de voorgenomen maatregelen wordt gerealiseerd. Niet geborgde maatregelen dragen bij aan ammoniakreductie, maar zijn juridisch onvoldoende geborgd om aan te tonen dat de reductie daadwerkelijk binnen het gestelde tijdpad wordt behaald. Daarom zou een gebiedsgerichte doorrekening van dit uitvoeringsplan vanuit juridisch perspectief voornamelijk gebaseerd moeten zijn op geborgde maatregelen. Het effect van niet-geborgde maatregelen is daarentegen weldegelijk van toegevoegde waarde om aanvullend inzichtelijk te maken. In dit uitvoeringsplan is 2035 als tijdpad voorgesteld. Om de gebiedsdoelstelling tijdig te behalen, dient een afdwingbare norm te worden ingericht (zie paragraaf 3.8), waarmee wordt geborgd dat agrariërs die op korte termijn niet zullen verduurzamen, op termijn alsnog hun bijdrage leveren aan de reductieopgave. De landsadvocaat geeft in zijn advies aan dat de rechter bij toetsing van een verleende vergunning zwaar zal wegen welke maatregelen daadwerkelijk worden genomen, zodat op voorhand aannemelijk is dat de beoogde effecten zullen plaatsvinden. Werken met een afdwingbare emissienorm (op termijn) biedt hiervoor de noodzakelijke juridische zekerheid.

De invulling hiervan zal in de vervolgfase worden vormgegeven.

•

Financiële compensatie: Agrariërs beschikken in de praktijk over beperkte mogelijkheden om hun bedrijfsmodel aan te passen, zeker wanneer schaalvergroting geen optie is. Bij het werken met een afdwingbare norm is het essentieel dat daar adequate financiële ondersteuning tegenover staat. In het advies van de landsadvocaat wordt tevens benadrukt dat als er onvoldoende middelen zijn gereserveerd dit de bruikbaarheid van het maatregelenpakket bij de onderbouwing van de additionaliteitstoets zal ondermijnen. In dit uitvoeringsplan gaat de voorkeur uit naar inzet van nadeelcompensatie in plaats van (en/of naast) subsidieregelingen. Dit stimuleert tijdige actie en is beter te richten op maatwerk. Mocht uit nadere analyse blijken dat nadeelcompensatie niet mogelijk of niet toereikend is, dan vormen subsidieregelingen een logisch alternatief, waarbij dient te worden voldaan aan de vereiste toetsing op staatssteun.

46

5.2

SCENARIO-ANALYSE

Om de gebiedsdoelstelling van 60% ammoniakreductie in 2035 te behalen, kunnen verschillende beleidskeuzes worden gemaakt. Het effect van deze keuzes op ammoniakreductie verschilt. Aan de hand van vier voorgestelde scenario’s zijn de effecten van deze keuzes inzichtelijk gemaakt. Zoals beschreven in paragraaf 4.1, zijn de scenario’s gedefinieerd op basis van de mate van compensatie voor de te nemen maatregelen en de aanwezigheid van een afdwingbare norm. Sectorspecifieke differentiatie is hierin mogelijk doordat op technisch niveau verschillende maatregelen mogelijk zijn per sector. Elk scenario geeft inzicht in de impact op het doelbereik, maar indirect ook het tempo van uitvoering. De mate van verplichting van te nemen maatregelen in een scenario zegt namelijk iets over de snelheid en de zekerheid waarmee binnen het gestelde tijdpad de benodigde ammoniakreductie kan worden behaald. In dit uitvoeringsplan is uitgegaan van vier scenario’s. Figuur 5. Gedefinieerde scenario's

Voor elk van de sectoren geldt dat verschillende technische maatregelen mogelijk zijn om ammoniakuitstoot te verminderen. Voor de ene sector is het eenvoudiger en/of kostenefficiënter om een hogere reductie op bedrijfsniveau te realiseren dan voor andere sectoren. Dit hangt samen met de beschikbare technologieën, het type bedrijf en de economische mogelijkheden binnen een sector (zie 3.2). Hoewel de scenario-analyse inzicht biedt in de mogelijke effecten, is er momenteel nog geen exact inzicht te geven over de haalbaarheid en effectiviteit van alle maatregelen. Daarvoor dienen eerst afspraken te worden gemaakt met de agrarische sector over de verdeling van de opgave naar deelsectoren. Daarnaast geldt dat de mate waarin bedrijven een maatregel zullen adopteren onder anderen afhangt van de effecten van de maatregel, de financiële compensatie die daar tegenover staat en de noodzaak om maatregelen te nemen (o.a. juridische verplichting). In voorgaand hoofdstuk is, mede op advies van de expertgroep, een top drie aan maatregelen (zowel geborgd als nietgeborgd) per sector samengesteld. Per scenario en per type maatregel zal de adoptiegraad (aantal bedrijven dat de maatregel toepast) verschillen. Naar verwachting zullen meer bedrijven bereid zijn om maatregelen te treffen wanneer de compensatie hoger is en er sprake is van een afdwingbare norm.

47

In dit uitvoeringsplan is een indicatie gegeven van de mogelijk te behalen ammoniakreductie. Hoewel er nog geen definitieve inschatting is gemaakt van de adoptiegraad, blijkt uit de scenario-analyse dat het haalbaar lijkt om een reductie van 60% te realiseren (inclusief autonome ontwikkeling), uitgaande van de top drie aan maatregelen per sector (zie 3.2). De definitieve inschatting van de adoptiegraad zal in een zorgvuldig proces moeten worden vastgesteld in samenwerking met sectorpartijen, deskundigen en beleidsmakers. Om toch een indicatie te geven van de mogelijke ammoniakreductie op totaalniveau in de veehouderij is per scenario en per maatregel een adoptiegraad ingeschat. Een inschatting van de adoptiegraad is in samenspraak met de expertgroep tot stand gekomen. De effectiviteit van de top drie maatregelen, oftewel de ammoniakreductie die op bedrijfsniveau kan worden behaald, is per maatregel bekend. Tabel 5. Indicatief effect per maatregel Adoptiegraad maatregel (%)

Reductie per bedrijf (%)

Effect maatregel (%)

S1

S2

S3

S1

S2

S3

S1

S2

S3

Voermaatregelen (zoals verlaging ruw eiwit in veevoer)

20%

60%

80%

20%

20%

20%

4%

12%

16%

PH verlaging van mest (zoals aanzuren, Kopros, TOPmest en/of Farming)

20%

70%

90%

15%

15%

15%

3%

11%

14%

Technieken voor mestbewerking (zoals stikstofstrippers i.c.m. mestscheiding, Lelysphere en koetoilet)

10%

20%

30%

60%

60%

60%

6%

12%

18%

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

5%

60%

30%

70%

70%

70%

4%

7%

21%

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen en koelen van mest)

10%

70%

30%

50%

50%

50%

5%

10%

15%

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

5%

10%

20%

10%

10%

10%

1%

1%

2%

10%

60%

70%

60%

60%

60%

6%

36%

42%

Managementmaatregelen (zoals vaker afdraaien mestbanden bij volières) 20%

70%

80%

30%

30%

30%

6%

21%

24%

Bronmaatregelen (zoals de strooiselschuif)

20%

10%

20%

20%

20%

20%

4%

2%

4%

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

5%

10%

30%

70%

70%

70%

4%

7%

21%

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen van mest en koelen van mest)

10%

20%

30%

50%

50%

50%

5%

10%

15%

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

5%

10%

20%

10%

10%

10%

1%

1%

2%

Maatregelen per sector Melkveehouderij

Varkenshouderij

Pluimveehouderij Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en Klimaatbeheersingstechnieken als Eco Air Care Systeem)

Kalverenhouderij

Noot. Scenario 4 is niet doorgerekend, aangezien dit scenario uitgaat van een adoptiegraad van 0% per maatregel.

Door de adoptiegraad per maatregel te vermenigvuldigen met de verwachte reductie van die maatregel, kan het effect van de maatregel op sectorniveau worden berekend. De uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met het aandeel van de sector (%) in de totale ammoniakemissie, zodat het effect van een maatregel op het totaal aan veehouderij-emissies zichtbaar wordt. Omdat maatregelen elkaar deels overlappen en het effect daarvan naar verwachting niet volledig cumulatief is, is de inschatting van het totale reductie-effect op advies van de expertgroep met 20% gecorrigeerd voor zogenaamde ‘stapeleffecten’. Op basis van gegevens van Gies et al. (2025)60 bedroeg de ammoniakemissie afkomstig van de veehouderij in Regio

60

Gies, E., Cals, T., & Voogd, J.C. (2025). Milieu-emissies uit de landbouw in Regio Foodvalley: Kennisnotitie als onderdeel van de verkenning landbouw in Regio Foodvalley in 2050 ten behoeve van de uitwerking van het Regionaal Perspectief Landelijk Gebied. WUR-publicatie, 21 pp.

48

Foodvalley ca. 5,1 kton in 2019. In 2023 was deze emissie gedaald naar ca. 4,3 kton. De verwachte autonome ontwikkeling61 laat zien dat de uitstoot in 2030 verder zal afnemen tot ca. 3,1 kton, wat neerkomt op een reductie van 39% ten opzichte van 2019. Volgens Gies et al. (2025) wordt richting 2035 nog ca. 6% extra autonome reductie verwacht, maar deze is uit voorzichtigheid niet meegenomen62. Afhankelijk van de adoptiegraad (scenario’s) kan tot 2035, bovenop de autonome ontwikkeling, nog extra ammoniakreductie worden gerealiseerd. De mate van reductie die per scenario wordt gerealiseerd, resulteert in een emissieplafond. Zo wordt in scenario 3 een emissieplafond van 2,1 kton bereikt met enkel geborgde maatregelen, wat overeenkomt met een totale reductie van 3,0 kton ten opzichte van het niveau in 2019. Als niet geborgde maatregelen hier ook in worden meegenomen, levert dit mogelijk nog een aanvullende reductie (inclusief stapelcorrectie) op van ca. 0,2 kton. Figuur 6. Verwachte ammoniakreductie als uitkomst van scenario 3

De uitkomsten van de scenario’s zijn gebaseerd op reducties die voortkomen uit technisch geborgde maatregelen. Als ook niet geborgde maatregelen worden meegenomen, kan de totale reductie per scenario naar verwachting tot ca. 5% hoger uitvallen. In de Regio Foodvalley is sterke aanwezigheid van expertise, kennisinstellingen en uitgebreide ervaring met meetnetwerken. Er zal actief worden ingezet op het verder ontwikkelen en onderbouwen van momenteel nog niet geborgde maatregelen (zoals specifieke voermaatregelen) zodat deze op termijn technisch kunnen worden geborgd en daarmee ook juridisch bijdragen aan het realiseren van de ammoniakreductie. Tabel 6. Ammoniakreductie over alle sectoren per scenario met geborgde en niet-geborgde maatregelen Alleen geborgde maatregelen

Inclusief niet-geborgde maatregelen

Reductie

Totale reductie

Totale reductie

(%)

Emissieplafond (kton NH3)

Reductie

(kton NH3)

(kton NH3)

(%)

Emissieplafond (kton NH3)

Scenario 1

2,2

Ca. 43%

2,9

2,3

Ca. 45%

2,8

Scenario 2

2,7

Ca. 53%

2,4

2,9

Ca. 56%

2,2

Scenario 3

3,0

Ca. 58%

2,1

3,2

Ca. 63%

1,9

Scenario’s

61

Autonome ontwikkeling is gebaseerd op huidig beleid en omvat gerichte stoppersregelingen voor oudere agrariërs zonder opvolge r en stoppers via LBV, LBV-plus en overige regelingen. De uitvoering van dit beleid vereist zowel toewijding en ontwikkeling als een goede begeleiding van stoppers. 62

Het aantal beëindigers onder LBV(plus) is in de autonome ontwikkeling tot 2030 relatief hoog ingeschat. Daarom is voor de periode 2030-2035 niet nog eens aanvullend 6% ingeschat.

49

Alle vier de scenario’s leiden tot een aanzienlijke reductie ten opzichte van het referentiejaar 2019. Alleen in scenario 3 wordt echter de gestelde gebiedsdoelstelling van 60% daadwerkelijk gerealiseerd. Scenario 1 en scenario 2 werken zonder een juridisch afdwingbare norm, waardoor het treffen van maatregelen door ondernemers mogelijk te vrijblijvend is. Hierdoor ontstaat een gebrek aan juridische borging, waardoor – in lijn met het advies van de landsadvocaat – de verwachting is dat deze scenario’s onvoldoende stand houden voor het halen van de doelstelling en daarmee het lostrekken van vergunningverlening. In scenario 1 ontbreekt bovendien financiële compensatie voor het nemen van maatregelen op bedrijfsniveau, wat de haalbaarheid en bereidheid tot het nemen van maatregelen door agrariërs verder beperkt. Scenario 4 gaat uit van een juridisch afdwingbare norm, maar kent geen of zeer beperkte financiële compensatie. Ervaringen uit de praktijk, evenals gesprekken met ondernemers en experts, tonen aan dat het onder deze omstandigheden voor agrariërs moeilijk is om tot een sluitende business case te komen. Voor het doen van investeringen zou doorgaans schaalvergroting noodzakelijk zijn, maar is vanuit wet- en regelgeving lastig uitvoerbaar en past vaak niet binnen de beleidskaders.

Hoewel het afdwingen van een norm ertoe leidt dat agrariërs uiteindelijk aan de vereisten moeten voldoen, betekent het ontbreken van compensatie dat bedrijven mogelijk genoodzaakt zijn om te stoppen als de aanpassingen economisch niet haalbaar zijn. Dit maakt het scenario op zichzelf weliswaar juridisch geborgd, maar niet reëel in termen van sectorontwikkeling en draagvlak in de regio. De verwachting in de praktijk is dat het nemen van maatregelen maximaal worden uitgesteld, aangezien er geen stimulans is om eerder te handelen. Dit kan leiden tot onzekerheid en mogelijk een impasse in de reductiedoelstelling met negatieve effecten voor de ontwikkeling en continuïteit van de agrarische sector in de regio. Reductie van ammoniak zal onder dit scenario naar verwachting voornamelijk het gevolg zijn van autonome ontwikkelingen en bedrijfsbeëindigingen, in plaats van investeringen in maatregelen. Scenario 3 onderscheidt zich doordat hier wel sprake is van een afdwingbare norm en waarop actief kan worden gehandhaafd door bevoegd gezag. Hierdoor wordt het voor ondernemers verplicht om binnen een bepaald tijdpad (2035) maatregelen te treffen. De intentie is dat financiële compensatie onder andere beschikbaar zal zijn in de vorm van nadeelcompensatie voor het nemen van geborgde maatregelen, waardoor een hogere adoptiegraad wordt verwacht.

De verwachting is dat in scenario 3 op korte termijn significante emissiereductie kan worden gerealiseerd, wat mede vanuit juridische context vereist is. De exacte invulling van nadeelcompensatie als instrument wordt nog nader uitgewerkt.

5.3

FINANCIËLE ONDERSTEUNING

De uitvoering van dit plan vereist aanzienlijke en structurele investeringen die benodigd zijn voor het realiseren van de

beoogde

reductie

van

ammoniakemissies.

Onderstaand

zijn

de

belangrijkste

kosten

voor

de

uitvoeringsorganisatie en onderliggende componenten toegelicht: •

Uitvoeringsorganisatie: De kosten voor de uitvoeringsorganisatie bestaan hoofdzakelijk uit personele lasten voor programmamanagement, monitoringsteams, uitvoeringskosten van gemeenten (waaronder opstellen programmaplan en aanpassen omgevingsplannen) en omgevingsdiensten, zaakbegeleiders en aanvullend benodigde handhaving. Daarnaast gaat het om operationele kosten voor kantoorhuisvesting, communicatie, administratie en rapportage. Ook zijn investeringen nodig in ondersteunende zaken als ITsystemen, data-infrastructuur en middelen voor het organiseren van kennisdeling en de begeleiding van agrariërs bij de uitvoering van maatregelen. Op basis van huidige inzichten wordt ingeschat dat deze uitvoeringskosten gemiddeld ca. € 5.000 per bedrijf per jaar bedragen, waarmee het totaal voor de regio uitkomt op ca. € 85 mln.

50

•

Gebiedsautoriteit: De kosten voor de gebiedsautoriteit betreffen met name de inrichting en bekostiging van een onafhankelijk deskundig platform, inclusief vergoedingen voor (expert)leden, opstellen van adviezen, en het laten uitvoeren van externe analyses en evaluaties ten behoeve van monitoring en bijsturing op gebiedsniveau. In totaal worden de kosten hiervoor ingeschat op € 10 mln voor een looptijd tot 2035.

•

Innovatietrajecten en kennisdeling: Het stimuleren van innovatie en kennisdeling is een cruciale succesfactor om ook niet-geborgde maatregelen zo snel mogelijk wetenschappelijk en juridisch te onderbouwen. Hierop wordt reeds ingezet via trajecten zoals de Regiodeal en experimenteerlocaties, die gericht zijn op experimenten, pilots en het delen van kennis. Voor het oprichten van een omgevingsnetwerk is naar verwachting de komende vier jaar in totaal € 15 mln. aan aanvullende financiering nodig, onder meer voor het opzetten van pilots, praktijkproeven, workshops, digitale platforms en kennisuitwisseling tussen bedrijven en kennisinstellingen. In aanvulling daarop wordt ca. € 15 mln. voorzien voor het in stand houden van het omgevingsnetwerk en het borgen van deze kennisinfrastructuur gedurende een periode van zes jaar. Daarnaast wordt verwacht dat ca. € 15 mln. nodig is voor de verdere doorontwikkeling van benchmarking en monitoringsystemen, inclusief wetenschappelijke onderbouwing. Specifiek voor de borging van data wordt ca. € 5 mln. geraamd voor een databureau, zodat alle gemeten data onafhankelijk en betrouwbaar kan worden opgeslagen en gebruikt voor beleidsmonitoring en sturing. In totaal bedragen de geraamde kosten voor deze onderdelen ca. € 50 mln.

•

Fondsmanagement gebiedsfonds: Het gebiedsfonds is verantwoordelijk voor het verstrekken van nadeelcompensatie en subsidies aan agrariërs in het gebied. Het beheer van deze regelingen kan mogelijk worden belegd bij een lokaal fonds. Waar mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande fondsen in de regio die ervaring hebben met het verstrekken van nadeelcompensatie en/of subsidieregelingen, om efficiëntie en deskundigheid te borgen. De exacte invulling hiervan dient nader te worden onderzocht. De kosten voor het management van het gebiedsfonds bestaan uit personele uitgaven voor fondsbeheer, administratieve en financiële verantwoording, het beoordelen en verwerken van aanvragen, het opzetten van regelingen, communicatie richting stakeholders en rapportage over de besteding van middelen. Mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande fondsuitvoerders. Hier is daarom nog geen bedrag aan gehangen.

•

Stikstofbank: Een lokale stikstofbank (zie paragraaf 3.7) maakt onderdeel uit van de aanpak om het proces van extern salderen, de toedeling van emissieruimte, om daarmee het proces van vergunningverlening versneld op gang te brengen voor andere activiteiten. De stikstofbank beheert de uitgifte, registratie en verrekening van stikstofrechten en verzorgt de administratieve taken rondom deze transacties. De kosten betreffen initiële investeringen voor het opzetten van een robuust registratiesysteem en IT-infrastructuur, en structurele kosten voor beheer, onderhoud, juridische toetsing, compliance, transparantie van transacties en het faciliteren van het salderingsproces. Mogelijk kan aansluiting worden gezocht bij bestaande systemen, dit dient nader te worden onderzocht. Hier is daarom nog geen bedrag aan gehangen.

•

Uitvoering natuurmaatregelen: Natuurinclusieve landbouw en duurzaam waterbeheer zijn voor agrariërs alleen aantrekkelijk als daar passende vergoedingen tegenover staan, aangezien deze maatregelen doorgaans niet tot hogere inkomsten leiden. Mogelijke regelingen zijn onder meer financiële vergoedingen voor

natuurinclusieve

stimuleringsregelingen

maatregelen of

compensatie

(zoals

ANLb),

bij

natschade

inkomensondersteuning en/of

kavelruil.

via

Daarnaast

het

GLB,

kunnen

en

nieuwe

verdienmodellen ontstaan, bijvoorbeeld door het telen van andere gewassen of het aanbieden van diensten als recreatie, zorg of energieopwekking. Het creëren van een haalbare businesscase voor agrariërs is daarmee een belangrijk onderdeel van de uitwerking van natuurmaatregelen binnen het uitvoeringsplan. De exacte raming van de kosten hiervoor wordt in samenspraak met de provincies verder uitgewerkt, aangezien zij een nadrukkelijke rol hebben bij de uitvoering van deze maatregelen.

51

•

Flankerend beleid: De ontwikkeling van het landelijk gebied vraagt om aanvullend flankerend beleid, gericht op het faciliteren van functieverandering, schaalvergroting, extensivering en het realiseren van groen-blauwe dooradering. In dit uitvoeringsplan spelen instrumenten zoals een grondbank en kavelruil een belangrijke rol. De kosten voor deze instrumenten bestaan uit de aankoop, transactiekosten en de organisatorische inzet voor het begeleiden van deze processen. De kosten hiervoor worden in een vervolgfase in samenspraak met de provincie verder uitgewerkt.

•

Begeleiden en ondersteunen van stoppende agrariërs: Voor agrariërs die besluiten hun bedrijf te beëindigen, wordt specifieke begeleiding en ondersteuning geboden. Dit bestaat onder meer uit persoonlijke begeleiding bij het maken van toekomstkeuzes, hulp bij het afwikkelen van bedrijfsactiviteiten en ondersteuning bij deelname aan opkoop- of beëindigingsregelingen. De kosten voor deze begeleiding omvatten onder andere de inzet van begeleiders, juridische- en financiële advisering. Op basis van huidige schattingen worden hiervoor uitvoeringskosten van ca. € 27.000 per stoppende agrariër verwacht, wat in totaal uitkomt op ca. € 25 mln. Met deze inzet wordt beoogd de emissiereductie via autonome ontwikkeling van het aantal bedrijven te faciliteren en waar mogelijk te versnellen. De vergoedingen voor de feitelijke opkoop of beëindiging van bedrijven liggen bij het Rijk.

De totale kosten voor de uitvoering van dit plan worden, op basis van de hierboven toegelichte onderdelen, geraamd op € 170 mln. Dit bedrag omvat zowel de initiële investeringen (ca. € 25 mln.) als de structurele jaarlijkse kosten (ca. € 10-15 mln.) voor de inrichting en het in stand houden van de uitvoeringsstructuur. De kosten voor de uitvoering van natuurmaatregelen en flankerend beleid moeten nog nader uitgewerkt worden in overleg met betrokken partijen, waaronder de provincies. Ondersteuning voor blijvende agrariërs Daarnaast vraagt het operationaliseren van scenario 3 om structurele jaarlijkse investeringen die worden ingezet om agrariërs te ondersteunen in het nemen van maatregelen. In dit uitvoeringsplan is een indicatie gegeven van de kosten op basis van de top drie aan maatregelen die per sector (in lijn met het advies van de expertgroep) kunnen worden genomen. Op basis van gesprekken met experts en Ros et al. (2025)63 is per type maatregel een bandbreedte herleid van de jaarkosten per kilogram ammoniakreductie. De jaarkosten zijn kosten voor onder andere afschrijving en rentekosten, verzekering, onderhoud en reparatie, en benodigde input. Per type maatregel (bijvoorbeeld bronmaatregelen of managementmaatregelen) is een inschatting gemaakt van de jaarkosten.

Binnen elk type maatregel vallen verschillende specifieke toepassingen, zoals stikstofstrippers in combinatie met mestscheiding, een Lelysphere of een koetoilet. De weergegeven bandbreedtes zijn gebaseerd op het gemiddelde van de jaarkosten van maatregelen binnen elk type, waarbij is uitgegaan van een ondergrens van € 2,50 aan jaarkosten per maatregel per kilogram ammoniakreductie.

63

Ros, G. H., Kager, H., Boom, G., & de Vries, W. (2025). Verkenning effecten landbouwinnovaties: Potentieel van landbouwinnovaties om emissies van ammoniak en broeikasgassen naar de lucht en verliezen van nutriënten naar het water te verlagen. WUR-publicatie, 79 pp.

52

Tabel 7. Geschatte reductie en jaarkosten per maatregel in scenario 3 Geschatte reductie

Jaarkosten per maatregel per

(kg NH3)*

kg ammoniakreductie (€)**

Voermaatregelen (zoals verlaging ruw eiwit in veevoer)

122.950

€ 2,50

PH verlaging van mest (zoals aanzuren, Kopros en/of Farming)

103.739

€ 2,50 - € 7,50

Technieken voor mestbewerking (zoals stikstofstrippers i.c.m. mestscheiding, Lelysphere en koetoilet)

138.319

€ 15,00 - € 22,50

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

74.597

€ 2,50 - € 5,00

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen van mest en koelen van mest)

53.283

€ 10,00 - € 15,00

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

7.104

€ 0,00 - € 5,00

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en Klimaatbeheersingstechnieken als Eco Air Care Systeem)

456.713

€ 5,00 - € 10,00

Managementmaatregelen (zoals vaker afdraaien mestbanden bij volières)

260.979

€ 5,00 - € 10,00

Bronmaatregelen (zoals de strooiselschuif)

43.497

€ 5,00 - € 10,00

Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

141.581

€ 2,50 - € 5,00

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen van mest en koelen van mest)

101.129

€ 15,00 - € 22,50

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

13.484

€ 2,50 - € 5,00

Maatregelen per sector Melkveehouderij

Varkenshouderij

Pluimveehouderij

Kalverenhouderij

Noot. *De geschatte reductie is per maatregel weergegeven, zonder correctie voor het mogelijk cumulatief effect bij het stapelen van maatregelen. **Herleid op basis van gesprekken met experts en Ros et al. (2025).

Op basis van de inschatting van de adoptiegraad en mogelijk te nemen maatregelen is een schatting gemaakt van de totale jaarkosten voor elk scenario. Deze inschatting geeft een beeld van de benodigde financiële middelen voor een looptijd van twintig jaar. De bandbreedtes van de jaarkosten per maatregel zijn uiteenlopend, wat ook de onzekerheden weergeeft over de kosten van verschillende maatregelen. Het is belangrijk (mede gelet op het advies van de landsadvocaat) dat er voldoende financiële dekking beschikbaar is. Voor de ondersteuning van scenario 3 wordt daarom ingezet op een budget van ca. € 300 tot € 400 mln. Dit budget is bedoeld om agrariërs een vergoeding te bieden voor te nemen maatregelen, gebaseerd op een kosteninschatting over een periode van 20 jaar (afschrijvingsperiode). In de praktijk zal het budget worden uitgekeerd in een periode tot en met 2035, en mogelijk zelfs tot 2030 wanneer dit wordt uitgekeerd in de vorm van nadeelcompensatie. De exacte invulling van de compensatieregeling(en) zal in een vervolgfase verder worden uitgewerkt. De geraamde incidentele en structurele kosten voor de uitvoeringscomponenten bedragen over een looptijd van 10 jaar ca. € 170 mln. In combinatie met het benodigde budget van ca. € 300 tot € 400 mln. voor de compensatieregeling(en) komt het totale benodigde budget tot 2035 uit op ca. € 500 mln tot ca. € 600 mln.

Dit betreft de kosten voor de uitvoeringsorganisatie, gebiedsautoriteit, innovatietrajecten en kennisdeling, en de begeleiding en ondersteuning van stoppende agrariërs. Deze (grove) raming is exclusief de kosten van uitvoering van natuurherstelmaatregelen en flankerend beleid. De benodigde budgetten voor de overige onderdelen worden in een vervolgfase verder uitgewerkt, waar nodig in samenwerking met de provincie en/of het Rijk.

53

De scenario-analyse en kostenopzet laat zien dat een ammoniakreductie van 60% haalbaar lijkt, met inzet van zowel geborgde als niet-geborgde maatregelen. Daarnaast toont de analyse ook dat er nog veel onzekerheden zijn. De haalbaarheid en neveneffecten van de maatregelen dienen verder te worden verkend. In het volgende hoofdstuk worden de randvoorwaarden benoemd, evenals de vragen die verder onderzocht dienen te worden (zoals de nodige activiteiten om te komen tot een investeringsagenda) en de stappen die doorlopen moeten worden voordat met de uitvoering kan worden gestart.

54

6 Randvoorwaarden en stappenplan naar uitvoering Het uitvoeringsplan vertrekt vanuit de agrarische sector van Regio Foodvalley, maar is nadrukkelijk niet bedoeld als eenzijdig ‘stikstof-plan’. Het is bedoeld als een bredere gebiedsagenda waarin opgaven zoals water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen), dierenwelzijn en biodiversiteit uit diverse sectoren zoals landbouw, verkeer, recreatie en woningbouw in samenhang met elkaar worden benaderd. Stikstof blijft de sleutel om de vergunningverlening weer los te trekken en de onderbouwing rust daarom in eerste instantie op juridisch geborgde maatregelen, maar het einddoel is breder en in de uitvoering zal ook nadrukkelijk breder ingezet worden. In de uitvoering willen we juist meer ruimte scheppen om te leren met management- en innovatieve maatregelen en deze ammoniakreductie vervolgens met behulp van het wetenschappelijk geborgd meetnetwerk te meten. Ook willen we voorkomen dat een deelsector disproportioneel moet leveren. Ons voorstel is daarom om de ruimte in principe evenredig te verdelen, maar tegelijk oog te houden voor het feitelijke reductiepotentieel en de economische haalbaarheid per sector. Zo blijft het doel per deelsector realistisch en krijgen uiteindelijk alle deelsectoren perspectief om hun eigen ontwikkeling voort te zetten.

In de komende periode zal dit met de sector nader uitgewerkt moeten worden.

6.1

RANDVOORWAARDEN VOOR EEN SUCCESVOLLE UITVOERING

Voor een geloofwaardige start per medio 2026 moeten een aantal randvoorwaarden aantoonbaar zijn ingevuld: 1. Eenduidige ambitie en bestuurlijk commitment Provincies Gelderland en Utrecht, de acht Foodvalley-gemeenten, gemeente Putten en Regio Foodvalley bekrachtigen gezamenlijk in de vorm van interbestuurlijke samenwerkingsafspraken de, nader met elkaar vast te stellen, gebiedsdoelstelling en de uit te werken verbreding van de opgave naar opgaven zoals water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en dierenwelzijn. 2. Interbestuurlijke samenwerkingsafspraken Provincies en gemeenten leggen hun onderlinge afspraken vast in een bestuurlijke samenwerkingsovereenkomst waar o.a. financiering, doelen, rollen en het beoogde borgingsmechanisme wordt vastgelegd. Wij stellen voor dat gesprekken over samenwerkingsafspraken en het onderzoeken van de gewenste, juridische vastlegging van de samenwerking tussen de overheden starten in augustus. 3. Experimenteerruimte (onder Omgevingswet) Wij stellen voor dat Regio Foodvalley wordt voorgedragen als koploper- en experimenteergebied bij het ministerie van LVVN en/of BZK, dit mee te nemen in de uitwerking van flankerend beleid en op te nemen in samenwerkingsafspraken.

Dit geeft ruimte om, onder nog vast te stellen voorwaarden, ook nog niet-geborgde technieken in te zetten en versneld te monitoren. De komende maanden zal inzichtelijk worden gemaakt welk extra budget en capaciteit daar voor nodig is. Voor de start van de uitvoering moet duidelijk zijn welke maatregelen juridisch geborgd kunnen worden en welke nog een bestuurlijk besluit of een experimenteerkader nodig hebben. Hierbij is werken vanuit het vakmanschap van de boer en met lokale kennis essentieel. 4. Evenwichtige bijdrage sectoren en gebieden Met deze aanpak levert de landbouw in de Regio Foodvalley ruimschoots haar ‘fair share’ om uit de stikstofimpasse te komen, maar zij kan het niet alleen. Daarom stellen we voor dat met andere sectoren naast de landbouw en in

55

andere regio’s vergelijkbare, gebiedsgerichte en transparante afspraken worden gemaakt, zodat ook zij hun ‘fair share’ in emissiereductie leveren. Hierbij wordt voorgesteld het stikstofbeleid te ontvlechten in afzonderlijke beleidsopgaven voor ammoniak (NH3) en stikstofoxiden (NOX), en afspraken te maken over waar de vrijgekomen stikstofruimte kan worden ingezet. Daarnaast zal samen met de agrarische sector per deelsector realistische doelen moeten worden bepaald. 5. Integraal verbreden naar andere opgaven Zodra de uitvoering van start is gegaan, kan de aanpak worden verbreed en/of gekoppeld aan de uitvoering van andere opgaven, zoals water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en dierenwelzijn. In de komende maanden zal per maatregel de mogelijke neveneffecten op deze andere opgaven in kaart worden gebracht. Bij het inzetten en prioriteren van maatregelen zal een principe gelden van integrale afweging: maatregelen voor stikstofreductie zouden daarbij niet haaks moeten staan op andere opgaven, hoewel neveneffecten niet altijd te vermijden zijn. De werkwijze uit de Pilot Ondernemingsplan, waarin ondernemers een integraal bedrijfsplan opstellen dat ook in gaat op andere opgaven kan hierbij fungeren als belangrijk instrument om samenhang en maatwerk op bedrijfsniveau te borgen.

Daarnaast moet de aanpak ook aansluiting vinden bij het Convenant Dierwaardige Veehouderij. 6. Heldere toewijzing en benutting stikstofruimte Voor de start van de uitvoering zullen er afspraken gemaakt moeten worden over allocatie van vrijgekomen stikstofruimte aan andere activiteiten zoals bv. PAS-melders, woningbouw, industrie of infrastructuur. Ook zal er gekeken moeten worden naar een prioriteitsvolgorde en het beheer ervan middels bv. een regionale stikstofbank. 7. Gedekte financiering en juridische robuustheid Voor iedere maatregel is vóór de start een toets op staatssteun-regels, nadeelcompensatie en subsidieerbaarheid uitgevoerd. De benodigde financiering moet langjarig beschikbaar zijn, idealiter via een gebiedsfonds waar vanuit vergoedingen (nadeelcompensatie en/of subsidies) worden uitgekeerd. De emissienorm per bedrijf en het gebiedsplafond worden op de juiste plek geborgd. Het uitvoeringsplan zelf wordt – met aanpassingen waar nodig – als omgevingsprogramma onder de Omgevingswet vastgesteld. Daarnaast moet de benodigde financiering voor uitvoering van het plan verder uitgewerkt worden en beschikbaar zijn voor de beoogde start van de uitvoering. 8. Convenant met de agrarische sector Met de agrarische sector zal een convenant worden gesloten over de doelen, de uitvoering, normadaptatie, de governance, monitoring en bijsturing.

“Wij onderschrijven de lijn van het emissieplafond van maximaal 2kton. Het doel van 2kton is ambitieus, maar met keuzevrijheid in maatregelen en een gevuld compensatiefonds lijkt het haalbaar – mits vergunningverlening weer op gang komt en we met dit doel voor minimaal 10 jaar weten waar we aan toe zijn” Wim Brouwer LTO Noord Gelderse Vallei

56

6.2

OVERZICHT MIJLPALEN

Op bestuurlijk en ambtelijk niveau zullen naar verwachting de komende maanden een flink aantal stappen gezet moeten worden om het uitvoeringsplan als omgevingsprogramma met programmatische aanpak te verankeren. De focus van de komende maanden ligt op: -

Formele vastlegging; van conceptuitvoeringsplan naar bestuurlijk gedragen besluitvorming.

-

Uitbreiding van de scope; beoordelen of/hoe de aanpak kan worden uitgebreid naar aangrenzende gebieden en aanvullende doelen.

-

Operationalisering; concretiseren van doelen, aannames, middelen, governance en financiering zodat het uitvoeringsteam begin 2026 daadwerkelijk kan starten.

Om aan de randvoorwaarden te voldoen en per medio 2026 met de uitvoering te starten in aangewezen deelgebieden, stellen wij voor om in de komende maanden naar de volgende, indicatieve, mijlpalen toe te werken: Tabel 8. Overzicht mijlpalen Periode

Sleutelmijlpaal

Hoofddoelen

Juli 2025

17 juli aanbieding plan aan

•

Minister Wiersma Aug. – Sept. 2025

Afstemming met overheden over kernboodschap uitvoeringsplan en Rijksbetrokkenheid op aanpak

•

Draagvlak creëren

Bestuurlijk overleg faciliteren

•

Uitvoeringsprogramma verder uitwerken

Rijk – Provincie - Regio

•

Samenwerkingsafspraken maken tussen overheden en met aanpak Veluwe

•

Onderzoeken juridische vastlegging samenwerking overheden

•

Concept “Experimenteerregio” uitwerken

•

Organisatie-inrichting voor periode tot aan januari ingericht en budget vaststellen

Sept. – Nov. 2025

Nov. 2025 – Jan. 2026

Verdeelsleutel &

•

Werksessies met sectoren organiseren om doelen,

sectortijdspaden opgesteld en

impact, kosten & baten en haalbaarheid in kaart te

juridische borging in kaart

brengen

gebracht

•

Concept juridische borging in kaart te brengen (plafond)

Sectordoelstellingen gereed

•

Consolideren deelsector plannen

en juridische verankering

•

Toetsen neveneffecten maatregelen

voorbereid

•

Concept convenant agrarische sector

•

Uitwerken regionale stikstofbank

•

Houdbaarheid van uitvoeringsprogramma juridisch laten toetsen

Vanaf 2026

Werkprogramma 2026 gereed

•

Voorbereiden omgevingsprogramma (bv. MER)

•

Ondertekenen convenant sector

•

Vasstellen governance structuur in lijn met Veluwe aanpak

Medio 2026

Start uitvoering

•

Inrichten projectplanning en go/no go besluit

•

Opstart communicatie richting ondernemers

•

Start uitvoering met ondernemers

•

Besluitvorming overheden instrumentarium onder omgevingswet

Dit tijdspad is richtinggevend. Met dit voorstel ligt er een werkbare routekaart die de komende maanden samen met alle partners verfijnd kan worden.

57

Bijlage 1: Statement expertgroep Op basis van de expertsessie over ‘doelen en monitoring’ op vrijdag 20 juni 2025 op het gemeentehuis in Ede, volgt hier een samenvatting die als statement van de expertgroep kan dienen: •