J1. Uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley

22

3

Essentie uitvoeringsplan

In dit hoofdstuk presenteren wij de essentie van het voorgestelde uitvoeringsplan, opgebouwd aan de hand van een aantal sterk verbonden onderdelen. Het betreft een richtinggevend plan dat in de komende zes maanden nader zal worden uitgewerkt en getoetst, mede op basis van aanvullende analyses, expertsessies en bestuurlijke keuzes. Allereerst formuleren wij een aanpak om tot concrete, meetbare reductiedoelen te komen, waarbij ruimte blijft voor bijstelling zodra nieuwe gegevens beschikbaar zijn (3.1). Vervolgens geven wij een overzicht van de geborgde en niet-geborgde maatregelen per sector om dit reductiedoel te kunnen invullen (3.2). We schetsen de uitvoering: de voorgestelde organisatie (3.3) en de instrumenten (waaronder nadeelcompensatie (3.4), flankerend ruimtelijk ordeningsbeleid (3.5), een stikstofbank (3.6) en een monitoringssysteem (3.7)) die nodig zijn om maatregelen daadwerkelijk bij de ondernemers en in het gebied te laten landen. Tot slot benoemen we hoe we afspraken voornemens zijn juridisch vast te leggen (3.8) om zekerheid, consistentie en borging van de afspraken te waarborgen. Samen vormen deze elementen de integraal samenhangende basis waarop het uitvoeringsplan verder wordt doorontwikkeld.

We hebben het uitvoeringsplan opgesteld mede op basis van de adviezen van de landsadvocaat, namelijk: afgestemd op het Natura 2000 gebied, met aantoonbare en aannemelijke maatregelen, juridisch geborgd, geloofwaardige uitvoering en tijdpad inclusief een afdoende financiële dekking. Verdere detaillering volgt in de verdiepingsfase.

3.1

CONCRETE DOELEN EN NORMEN

Om tot een overtuigende aanpak te komen, in lijn met het advies van de landsadvocaat, starten we met het fundament: Het vaststellen van heldere doelstellingen en normen, op gebiedsniveau, sectorniveau en bedrijfsniveau. Alleen op deze manier weet de agrariër wat er op zijn bedrijf van hem of haar verwacht wordt, kunnen we normen op een passende manier toedelen aan de verschillende sectoren, en kunnen we de voortgang op regioniveau monitoren en zo nodig bijsturen. Daarnaast wordt het juridisch houdbaar doordat normen publiekrechtelijk worden vastgelegd en doordat wordt ingezet op handhaving en duidelijke consequenties gelden als bedrijven de normen niet halen. Dit zorgt voor juridische zekerheid. Dit voorstel is richtinggevend en zal in de komende maanden verder worden aangescherpt samen met de sector en de wetenschap. Overzicht van de stikstofdoelen Het huidige nationale stikstofdoel is gebaseerd op de KDW, omdat deze is gerelateerd aan de staat van de natuur. De Wet Natuurbescherming stelt als doel dat in 2030 gemiddeld 50% van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de KDW ligt, en dit percentage moet oplopen tot 74% in 2035. In de Startnotitie van het Nationaal Programma Landelijk Gebied33 is dit doel aangescherpt naar 74% onder de KDW in 2030.

Het probleem is echter dat op Europees niveau, in jurisprudentie, het beleid, en de gebiedsopgaves voor Nederland, verschillende doelen worden gehanteerd, variërend van procentuele verlagingen van de depositiewaarde tot percentages onder de KDW. Dit komt onder andere doordat de KDW een ‘bewegend doel’ is, met vele veroorzakers van depositie en tot op zekere hoogte steeds wijzigende inzichten ten aanzien van deze KDW’s en het belang hiervan. Emissiegericht beleid biedt meer houvast voor concrete doelsturing op gebiedsniveau en wordt vaak uitgedrukt in een reductiepercentage. Een reductiepercentage heeft een referentiepunt nodig en het referentiejaar waarmee gerekend wordt staat ter discussie: 2018 of 2019. Voor dit uitvoeringsplan hanteren wij, conform de meest recente Kamerbrieven, 2019 als referentiejaar.

33

Rijksoverheid, (10 juni 2022) Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), 12 pp.

23

Tevens blijkt uit het overzicht van de stikstofdoelen dat niet alleen doelen rond de KDW zijn opgesteld, maar dat voor de gebiedsopgave van Nederland, de provincies, de Veluwe en voor de Regio Foodvalley stikstofemissiedoelen zijn geformuleerd in percentages en kton. Figuur 3. Overzicht van de stikstofdoelen

Bron: *Provincie Gelderland (2023)34 **VLGG (2024)35 ***Gies et al. (2023)36 ****Gies et al. (2025)37

Metingen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) geven weer dat de directe relatie tussen de emissie van ammoniak (stikstof) van een specifieke activiteit en de depositie hiervan binnen een zone van ca. 500 meter rondom de emissiebron het hoogst is38. Tegelijkertijd is het percentage van de ammoniakemissie dat neerkomt binnen 500 meter van een bron ‘slechts’ 5 tot 9 procent (RIVM resp. studie UVA) en binnen een straal van 100 kilometer komt ca. 50% neer. Met emissie wordt gerefereerd aan de uitstoot van stikstof, die in de lucht terechtkomt. Bij depositie gaat het om de neerslag van stikstof vanuit de lucht die op of in de grond terechtkomt. Dat een vermindering van stikstofemissie

34

Provincie Gelderland. (2023). Gelders gebiedsplan stikstofreductie en natuurverbetering: stand van zaken van stikstofreductie en natuurverbetering in Gelderland ten behoeve van de Wet natuurbescherming. 35

Provincie Gelderland. (2024). Ontwerpprogramma Vitaal landelijk gebied Gelderland – 2024-2035.

36

Gies, E., Cals, T., Kros, H., Van Ree, M., & Voogd, J.C. (2023). Integrale doorrekening doelen en doelbereik Gelderse deelgebieden voor landbouw op basis van indicatieve maatregelen voor stikstof, waterkwaliteit en klimaat. WUR-publicatie, 10 pp. 37

Gies, E., Cals, T., Kros, H., & Voogd, J.C (2025). Verkenning landbouw in 2050 in Regio Foodvalley: nadere onderbouwing Regionaal Perspectief Regio Foodvalley. WUR-publicatie, 8 pp. 38

Op basis van metingen van het RIVM: Stikstofdepositie

24

niet automatisch zorgt voor een verlaging van de depositie vormt een uitdaging, aangezien stikstofemissie het enige is waarop op activiteitsniveau en bedrijfsniveau door de agrariër gestuurd kan worden. Dit maakt de stikstofopgave complex en resulteert vaak in onduidelijkheid over het concrete stikstofdoel. Dit staat haaks op het advies van de landsadvocaat om per natuurgebied een concreet en geborgd stikstofdoel vast te stellen. In dit uitvoeringsplan wordt er een vertaling van natuurgebied naar veehouderijgebied in de Regio Foodvalley gemaakt op de drukfactor stikstof (ammoniak). Zonder een duidelijk afgebakend doel kunnen ook de overige vereisten niet worden ingevuld: het inzichtelijk maken van de impact van het uitvoeringsplan op het Natura 2000gebied, het formuleren van aantoonbare en haalbare maatregelen die leiden tot emissiereductie, een geloofwaardige uitvoering met bijbehorend tijdpad, juridische borging en financiële dekking.

Adviezen van de expertgroep Een onafhankelijke expertgroep op het gebied van stikstofemissie / -depositie binnen de veehouderij bestaande uit Wim de Vries (Wageningen University & Research), Gerard Ros (Wageningen University & Research), Wouter de Heij (zelfstandig adviseur), Henk Kievit (Nyenrode Business Universiteit/CHE), Dick Heederik (Universiteit Utrecht) en Edo Gies (Wageningen University & Research) heeft op verzoek van Regio Foodvalley een eerste voorstel opgesteld (zie Bijlage 1: Statement expertgroep) om te komen tot een concreet ammoniakdoel voor de Regio Foodvalley. De belangrijkste aanbevelingen van de expertgroep zijn: 1. Stuur op stikstofemissie (ammoniak) in plaats van op stikstofdepositie: De expertgroep is unaniem van mening dat er een stikstofdoel op basis van emissies moet worden vastgesteld in plaats van op basis van depositie39, wat tevens aansluit bij het startpakket van de MCEN. Zoals in de vorige paragraaf is uiteengezet, kan er effectief gestuurd en gemonitord worden op de reductie van stikstofemissies, terwijl dit bij depositie niet mogelijk is. Dit helpt om concreet te kunnen sturen op een belangrijk deel van de opgave en voorkomt een ‘bewegend doel’ zoals bij het sturen op de KDW (zie ook het eerste punt uit Bijlage 1: Statement expertgroep).

De experts geven aan dat het emissiedoel moet worden afgeleid van het depositiedoel (KDW) in de context dat ook andere gebieden en sectoren bijdragen en komen zo tot een reductieopgave van ca. 60%. 2. Stel een absolute norm op in de vorm van een emissieplafond: In het kader van de stikstofaanpak is de expertgroep in algemene zin voorstander van het vaststellen van een duidelijke plafondnorm voor de totale ammoniakemissie voor de veehouderij in een afgebakend gebied zoals Regio Foodvalley, waarbij de focus komt te liggen op een kiloton-doelstelling in plaats van procentuele reductie. Een emissieplafond voor een gebied zorgt voor ‘schuifruimte’ met ammoniak onder het plafond. Dit biedt tevens houvast om de mogelijkheden

voor

een

generieke

passende

beoordeling

te

onderzoeken,

waardoor

de

natuurvergunningplicht voor individuele projecten die passen binnen het plafond kan worden vereenvoudigd (bijvoorbeeld via een koepelvergunning) of zelfs vervallen. Daarmee is deze aanpak mogelijk ook kansrijk om PAS-melders en interimmers te legaliseren. Een percentage vereist een referentiepunt, en wanneer dit referentiepunt wordt gewijzigd, vormt ook het percentage een ‘bewegend doel’. Een absoluut doel dat de maximale emissies op jaarbasis bepaalt, geeft

39

Ter onderbouwing van het gebruik van de KDW voor het formuleren van een afgeleide emissiereductiedoelstelling in plaats van het gebruik van de KDW als uitgangspunt, zijn eerder de volgende artikelen gepubliceerd: •

De Vries, W en G.H. Ros, 2023. Uitleg lokale bijdrage piekbelasters en herhaald voorstel voor ander stikstofbeleid. Nature Today. https://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=31357

•

De Vries, W., H. van Dobben en W. Wamelink, 2022. Kritische depositiewaarden zijn bruikbaar voor landelijk beleid. Nature Today. https://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=29683

•

De Vries, W., M. Krol, N. Ogink, H. Kros en H. Olff, 2022. Stikstofbeleid heeft solide wetenschappelijke basis. http://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=29644

25

duidelijkheid. Dit vereist een politieke keuze en samenwerking tussen diverse stakeholders, inclusief de betrokken gemeenten en provincies. Uiteraard is de kiloton-doelstelling ook uit te drukken in een percentage op basis van een referentiejaar. Een stikstofplafond voor de veehouderij in Regio Foodvalley moet worden vastgesteld in samenhang met bijdragen vanuit andere sectoren en gebieden én in combinatie met maatregelen voor natuurherstel. 3. Differentieer de opgave naar deelsector/ diersoort en niet naar gebied: Volgens de expertgroep is het van belang om te differentiëren naar sectoren binnen de veehouderij en rekening te houden met de specifieke behoeften en mogelijkheden van elk bedrijf. De expertgroep adviseert de mogelijke reductiebijdrage per bedrijf te baseren op de mogelijke reducties per diersector (melkvee, pluimvee, kalveren, varkens, overig) en per bedrijfstype (bv. open en gesloten stallen).

De expertgroep is van mening dat aanvullende maatregelen binnen een 250 tot 500 meter zone rondom gevoelige gebieden noodzakelijk zijn voor de kwaliteit van de natuur in Natura-2000 gebieden (zie verderop onder het kopje ‘aanvullende maatregelen stroken’ en in bijlage 1), maar adviseren terughoudendheid om hier te werken met afwijkende specifieke emissiereductiepercentages, gezien het beperkte effect daarvan en de complexiteit in uitvoerbaarheid (bedrijven liggen met hun percelen nooit precies in een zone, wat leidt tot allerlei grensdefinities en -discussies). 4. Vertaal de sectornormen naar bedrijfsniveau: De ammoniakdoelen per sector dienen vervolgens vertaald te worden naar emissienormen per eenheid, bijvoorbeeld per dierplaats. Dit vereist een nadere uitwerking in samenwerking met de sector, zodat duidelijk wordt hoe de normen per bedrijf geformuleerd en geïmplementeerd moeten worden. Deze emissienormen dienen duidelijk te zijn, maar ook enige ruimte te bieden voor specifieke omstandigheden en maatwerk. Op deze manier kan de agrariër richting een bepaald doel werken. Tevens worden agrariërs die in het verleden al veel hebben gereduceerd, niet benadeeld via deze methodiek. De experts onderstrepen dat een bedrijfsnorm voor ondernemers confronterend kan zijn. Maatwerk en differentiatie is daarom essentieel, omdat niet ieder bedrijf in een sector hetzelfde is.

Zo is er ruimte nodig om de maatregelen die de agrariërs gaan nemen op hun bedrijf op kosteneffectiviteit te kunnen beoordelen en zodat saldering tussen de sectoren een mogelijkheid blijft. Dit is van belang, omdat er in de regio veel gemengde bedrijven zijn. Voldoende flexibiliteit in het gebruik van verschillende maatregelen (ook niet borgbare maatregelen zoals managementmaatregelen) is nodig in de komende tien jaar om de doelstelling van het ammoniakemissieplafond te kunnen halen. Tegelijkertijd moet het duidelijk zijn waar bedrijven aan moeten gaan voldoen en dienen juridische waarborgen te worden ingebouwd dat bedrijven ook daadwerkelijk emissies gaan reduceren. Tevens zal handhaving ingericht moeten worden om de voortgang van het behalen van de doelen op bedrijfsniveau te waarborgen. Bovenstaande punten vormen een vaktechnisch advies vanuit de inhoud. In de komende maanden worden de haalbaarheid, juridische houdbaarheid (zie ook 3.8) en financiële consequenties (zie ook hoofdstuk 4) verder uitgewerkt.

De emissienorm (of emissieplafond) voor ammoniak voor de Regio Foodvalley De expertgroep heeft een systematiek ontwikkeld om concrete ammoniakdoelen voor de Regio Foodvalley vast te stellen. Deze systematiek omvat de volgende stappen: 1. Formuleren van concrete reductieopgave voor de Regio Foodvalley voor 2035, met als referentiejaar 2019. 2. Inzicht verkrijgen in de reeds gerealiseerde ammoniakreductie tussen 2019 en 2023. 3. Inzicht verkrijgen in de autonome ontwikkeling in de Regio Foodvalley tot in de komende jaren. 4. Berekenen van de resterende reductieopgave tot 2035 voor de ‘blijvende bedrijven’ door de reductieopgave te verminderen met de al gerealiseerde ammoniakreductie en de autonome ontwikkelingen. 5. Formuleren van een stikstofplafond op gebiedsniveau in kton.

26

De expertgroep pleit voor een reductiedoelstelling van ca. 60% ammoniakemissies in 2035 ten opzichte van 2019. Dit percentage ligt hoger dan het nationale advies van 50% (zoals aanbevolen door Remkes en de MCEN). Daarnaast ligt dit percentage ook hoger dan de doelstelling die was opgenomen in het RPLG, welke tussen de 46% en 55% bedraagt en destijds door beide provincies voor Foodvalley is geformuleerd. Deze verhoogde doelstelling wordt onderbouwd door de kenmerken en uitdagingen van de Regio Foodvalley als intensief veehouderijgebied, dat zich naast het grootste Natura 2000-gebied van Nederland, de Veluwe, bevindt. De argumentatie hiervoor is als volgt: Ros, de Vries et al. (2023) 40 stellen in hun rapport 'Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in Nederland' voor Gelderland een reductiedoelstelling van 60% voor, gebaseerd op aannames over het toedelen van landelijke emissies aan specifieke gebieden en bedrijven. Brouwer & Erisman (2025)41 concluderen dat er een benodigde emissiereductie moet plaatsvinden van tussen de 65% en 85% in randzones rond natuurgebieden, en tussen de 25% en 30% in overige gebieden, waarbij de randzone rond de Veluwe varieert van 5 tot 15 kilometer. Voor de Regio Foodvalley als geheel komen zij ook uit op een reductie van ongeveer 60%. Van de opgave om ca. 60% ammoniak te reduceren in de Regio Foodvalley is ca.

16% reeds behaald in de periode sinds 2019 en wordt een emissiereductie van ca. 39% in 2030 ten opzichte van 2019 verwacht vanwege autonome ontwikkelingen. Autonome ontwikkeling is gebaseerd op huidig beleid en omvat een verwacht aantal stoppers van bedrijven met een bedrijfshoofd ouder dan 55 jaar zonder opvolger en stoppers via LBV, LBV-plus, derogatie en overige regelingen. Door de reductieopgave te verminderen met de al gerealiseerde ammoniakreductie en de autonome ontwikkelingen, blijft de resterende reductieopgave tot 2035 van ca. 36% over voor de ‘blijvende’ bedrijven. Uitgaande van bovengenoemde indicatie 60% emissiereductie ten opzichte van 2019 zou het emissieplafond voor de negen gemeenten in de Regio Foodvalley rond 2 kton in 2035 liggen (ten opzichte van ruim 5 kton in 2019). Dit betekent een reductieopgave van ca. 3 kton voor de Regio Foodvalley. Figuur 4. Ammoniakemissie Regio Foodvalley (in kton)

40

Ros GH, De Vries W, Jongeneel R & M van Ittersum (2023) Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in Nederland. WUR-publicatie, 70 pp. 41

Brouwer T & JW Erisman (2025) Wat is de opgave voor de landbouw om de stikstofdoelen in 2030 en daarna te halen? Scenarioberekeningen van de stikstofdepositie. LU-rapport, 18 pp.

27

Aanvullende maatregelen stroken Binnen een straal/ strook van 500 meter van een Natura 2000-gebied kunnen aanvullende maatregelen worden vastgesteld. Bij aanvullende maatregelen in deze zone kan bijvoorbeeld gedacht worden aan specifieke eisen aan grondgebruik, bemesting, bedrijfsvoering en graslandbeheer, grotendeels te regelen via ruimtelijke ordeningsbeleid (verordening, omgevingsplan) en mogelijk ook deels privaatrechtelijk. Er liggen in deze zones veelal ook nog andere opgaven, waaronder hydrologie, uitbreiding van leefgebied voor beschermende soorten, waterkwaliteit, etc. Afhankelijk van deze opgaven kan de omvang van de zone ook variëren. Dit vergt maatwerk via een gebiedsgerichte aanpak en lokale betrokkenheid van gebiedsactoren.

3.2

CONCRETE MAATREGELEN VEEHOUDERIJ

In het kader van ‘geloofwaardige uitvoering en tijdspad en aantoonbare en aannemelijke maatregelen’ vereist de landsadvocaat dat het uitvoeringsplan realistische termijnen en geloofwaardige maatregelen bevat, met al op korte termijn zichtbare resultaten, waarmee de doelstelling (in casu het emissieplafond van 2 kton in 2035 in de Regio Foodvalley) kan worden gerealiseerd. Om aan deze vereiste te voldoen, is een doordachte aanpak noodzakelijk die gericht is op de meest effectieve en geschikte maatregelen per deelsector. Wij stellen daarom een ‘bottom-up’ benadering voor, waarin de mogelijke bijdrage van elke deelsector in kaart moet worden gebracht om te komen tot passende en realistische doelen per deelsector, gebaseerd op de praktisch haalbare mogelijkheden op het boerenerf. Door deze werkwijze kan worden ingeschat welke concrete maatregelen praktisch uitvoerbaar zijn, kunnen eventuele negatieve neveneffecten in beeld worden gebracht (bijvoorbeeld ten aanzien van dierwelzijn), kan worden ingeschat welke maatregelen de meeste ammoniakreductie opleveren, hoe betrouwbaar deze ammoniakreductie in de praktijk is, en hoe de implementatie van de maatregel kan worden geborgd en gehandhaafd via monitoring. Algemene maatregelen veehouderijsector Er zijn drie categorieën maatregelen voor het verminderen van ammoniakemissie in de veehouderij42: 1.

Managementmaatregelen: deze zijn gericht op het aanpassen van de huidige bedrijfsvoering om de emissies te verlagen. Dit kan onder meer door het nemen van voer- of bemestingsmaatregelen, het bevorderen van weidegang, het vermijden van derogatie, het gebruik van meer rustgewassen, of de uitbreiding van kruidenrijk grasland. Het vakmanschap van de agrariër speelt een cruciale rol in de effectiviteit van deze maatregelen met betrekking tot de gerealiseerde ammoniakreductie. 2. Technische maatregelen: deze richten zich op het toepassen van innovaties om de emissies van activiteiten te verminderen of op te vangen. Met innovaties wordt onder andere verwezen naar additieven in het voer, emissiearme stallen, en technologieën voor een betere opslag of scheiding van mest. Deze maatregelen resulteren niet alleen in een lagere ammoniakemissie, maar vaak ook in een vermindering van de methaanuitstoot. 3. Structuurmaatregelen: deze maatregelen zijn gericht op het reduceren van landbouwactiviteiten die emissies veroorzaken en ruimtelijke aanpassingen. Deze maatregelen omvatten bijvoorbeeld het aanleggen van onbemeste bufferstroken. Over het algemeen zijn voornamelijk technische maatregelen juridisch geborgd. Deze maatregelen zijn voorzien van een RAV-code, welke aangeeft dat de verwachte emissiereductie na de implementatie van de maatregel vrijwel

42

Gies, E., Cals, T., Kros, H., Van Ree, M., & Voogd, J.C. (2023). Integrale doorrekening doelen en doelbereik Gelderse deelgebieden voor landbouw op basis van indicatieve maatregelen voor stikstof, waterkwaliteit en klimaat. WUR-publicatie, 10 pp.

28

overeenkomt met de daadwerkelijke emissiereductie43. Management- en structuurmaatregelen zijn daarentegen doorgaans niet juridisch geborgd, oftewel niet controleerbaar, meetbaar of gevalideerd. Voor een nadere uitwerking verwijzen wij naar de paragrafen 'maatregelen melkveehouderijen' en 'maatregelen intensieve veehouderijen'. Gebiedsgerichte maatregelen Regio Foodvalley De regio heeft gewerkt aan een visie en koers voor het in 2024 vastgestelde RPLG. Binnen deze koers zijn maatregelen voorgesteld om ammoniak met 50% tegen 2030 te reduceren, zodat de doelstelling van een emissiereductie tussen de 46% en 55% in de Regio Foodvalley kan worden behaald. Voorbeelden van deze maatregelen zijn het uitbreiden van de weideganguren en het verminderen van kunstmest. Deze 50% reductie omvat ook de reeds verwachte ammoniakreductie als gevolg van autonome ontwikkelingen. Deze maatregelen dienen als startpunt voor de inventarisatie van mogelijke maatregelen per deelsector om ammoniakreductie te realiseren.

Vervolgens zijn - in samenspraak met een onafhankelijke expertgroep bestaande uit Gerard Ros (Wageningen University & Research), Wouter de Heij, Henk Kievit (Nyenrode Business Universiteit/CHE), Ronald Zom (Wageningen University & Research en HVHL), Jan Workamp (AviConsult) - de drie meest effectieve maatregelen (of groepen van maatregelen) per deelsector van de veehouderij verder uitgewerkt in dit uitvoeringsplan. Voorkeurslijst specifieke maatregelen per deelsector Per deelsector is een voorkeurslijst van drie meest kansrijke maatregelen samengesteld op basis van wetenschappelijk onderzoek, praktijkervaring uit de Pilot Ondernemingsplannen en adviezen van de expertgroep. Deze lijst is een eerste aanzet en zal de komende maanden gevalideerd moeten worden. Deze lijst geeft wel richting aan verdere uitwerking van de aanpak en als input voor de scenario-analyse in hoofdstuk 4. Daarnaast biedt de lijst inzicht aan agrariërs, overheden en andere betrokken partijen in de mogelijkheden en het handelingsperspectief per deelsector. Zo ontstaat een evenwichtige mix van bewezen en geborgde maatregelen, managementmaatregelen en innovatieve oplossingen. De lijst is opgesteld op basis van de volgende uitgangspunten: •

Inzet van best beschikbare en geborgde technieken op korte termijn;

•

Centraal stellen van het vakmanschap van de agrariër;

•

Optimaal gebruik van lokale en sectorkennis;

•

Beoordeling van maatregelen op hun betrouwbaarheid, effectiviteit en controleerbaarheid om een solide technische borging te waarborgen;

•

Maatregelen zonder of beperkte afwenteling op andere doelen (dit vraagt nog wel nadere verdieping).

De ammoniakreductie van de maatregelen uit de voorkeurslijst kan niet eenvoudigweg één-op-één bij elkaar worden opgeteld om de totale ammoniakreductie van de gecombineerde maatregelen, ook wel ‘stapelen’ genoemd, te berekenen. Voor het correct berekenen van de effecten van het combineren van deze maatregelen zijn aparte rekenmethoden van toepassing. Deze methoden zullen in de komende maanden verder worden uitgewerkt en geanalyseerd om een nauwkeurige schatting te kunnen maken van de ammoniakreductie van het implementeren van meerdere maatregelen per deelsector. In dit uitvoeringsplan wordt in de scenario-analyse in hoofdstuk 4 daarom voorlopig een correctiefactor van 20% gehanteerd om een eerste inschatting te kunnen maken. Hierna is een tabel gepresenteerd met de meest effectieve maatregelen per deelsector. Voor elke maatregel zijn de ammoniakreductie, de betrouwbaarheid van de ammoniakreductie (technische borging), en de controleerbaarheid op de implementatie van de maatregel, ingevuld op basis van vuistregels met een forfaitair karakter. Deze

43

Een aantal RAV-emissiefactoren staan zoals bekend ter discussie op basis van rechtspraak, maar dit geldt niet voor alle RAV-factoren en -codes.

29

vuistregels zijn afkomstig uit wetenschappelijk onderzoek44 (zoals Ros et al., 2025)45 en zijn verder onderbouwd met expertbeoordelingen. Tabel 3. Voorkeurslijst van maatregelen per deelsectoren Reductie (%)

Betrouwbaarheid

Controleerbaarheid

20%

Hoog

Beperkt

PH verlaging van mest (zoals aanzuren, Kopros, TOPmest en/of Farming)

15-20%

Hoog

Goed

Technieken voor mestbewerking (zoals stikstofstrippers i.c.m. mestscheiding, Lelysphere en koetoilet)

60-80%

Hoog

Goed

70-95%

Hoog

Goed

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen en koelen van mest)

50%

Hoog

Goed

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

8-16%

Hoog

Beperkt

60-95%

Hoog

Goed

30%

Hoog

Goed

20-40%

Hoog

Beperkt

70-95%

Hoog

Goed

Bronmaatregelen (zoals scheiden, behandelen en koelen van mest)

50%

Hoog

Goed

Managementmaatregelen (zoals behandelen met additieven)

8-16%

Hoog

Beperkt

Maatregelen per sector Melkveehouderij Voermaatregelen (zoals verlaging ruw eiwit in veevoer)

Varkenshouderij Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

Pluimveehouderij Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en Klimaatbeheersingstechnieken als Eco Air Care Systeem) Managementmaatregelen (zoals vaker afdraaien mestbanden bij volières) Bronmaatregelen (zoals de strooiselschuif) Kalverhouderij Luchtbehandeling (zoals chemische luchtwassers en klimaatbeheersingssystemen)

Maatregelen melkveehouderijen De experts geven aan dat voermaatregelen (zoals verlaging van ruw eiwit in veevoer) de meest effectieve maatregelen voor de melkveehouderij zijn. Verschillende organisaties uit de melkveehouderijsector hebben onlangs afspraken vastgelegd in een convenant46 over het op termijn verlagen van het ruw eiwitgehalte in veevoer. Deze maatregelen kosten relatief weinig geld en de betrouwbaarheid van de gerealiseerde ammoniakreductie bij de implementatie ervan is hoog. Echter, de controleerbaarheid (borging) van deze maatregelen is beperkt. Hoewel informatie hierover in de kringloopwijzer kan worden vastgelegd, is dit mogelijk fraude- en foutgevoelig, aangezien de invoer handmatig kan worden aangepast en de mogelijkheid tot praktische controle beperkt is. Daarnaast benoemen de experts dat maatregelen die gericht zijn op het verlagen van de pH in mest en andere mestgerelateerde maatregelen bijzonder effectief zijn. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door gebruik te maken van technieken om mest te verzuren met stoffen zoals zwavelzuur of salpeterzuur, of door het inzetten van toevoegmiddelen aan de mest, zoals Kopros of Farming. Uit wetenschappelijk onderzoek blijken deze maatregelen betrouwbaar en borgbaar, aangezien controle mogelijk is via aankoopbonnen van de gebruikte middelen en

44

IPLG (2025). Uniforme effectinschatting landbouw-bronmaatregelen voor vermindering van ammoniakemissies. 14-49 pp.

45

Ros, G. H., Kager, H., Boom, G., & de Vries, W. (2025). Verkenning effecten landbouwinnovaties: Potentieel van landbouwinnovaties om emissies van ammoniak en broeikasgassen naar de lucht en verliezen van nutriënten naar het water te verlagen. WUR-publicatie, 45-74 pp. 46

Convenant: Verlagen Ruw Eiwit Rantsoenen Melkveebedrijven

30

verbruiksmetingen op doseersystemen. In de praktijk kan controle plaatsvinden door middel van mest- en voermonsters, evenals door het meten van het ureumgehalte in melk. De meest effectieve manier om de maatregelen te waarborgen zal in het vervolgtraject verder worden onderzocht. Tot slot wordt er momenteel gewerkt aan de techniek om stikstofstrippers te combineren met mestscheiding. Volgens de experts belooft deze innovatie een aanzienlijke ammoniakreductie tussen de 60% en 80% te realiseren en is om die reden in de top drie van effectieve maatregelen opgenomen. Deze techniek is bovendien goed borgbaar, aangezien er controle kan plaatsvinden op de aanwezigheid van de juiste apparatuur en de hoeveelheid geproduceerde meststof kan dienen als indicatie voor de effectiviteit van de installatie. Een al bestaande techniek voor het scheiden van mineralen uit mest is de Lely Sphere, die tot ongeveer 77% van de stalemissies kan reduceren. Maatregelen intensieve veehouderijen (kalveren, varkens, pluimvee) De kalver-, pluimvee- en varkenssector hebben de afgelopen jaren al aanzienlijke innovaties gezien op het gebied van emissiearme stallen. De experts geven aan dat een hoge ammoniakreductie van wel 95% kan worden behaald door het toepassen van technieken voor luchtbehandeling, zoals klimaatbeheersingssystemen en chemische luchtwassers.

In de pluimveehouderij zijn er de afgelopen jaren veel filters geïnstalleerd voor het afvangen van fijnstof. De expertgroep schat echter dat slechts drie procent van de bedrijven beschikt over een luchtwasser die ook ammoniak kan afvangen. Hier ligt dus nog een aanzienlijke kans. Daarnaast is deze technische maatregel betrouwbaar en goed borgbaar, aangezien de aanwezigheid van een luchtwasser in de stal kan worden gecontroleerd en de correcte ingebruikname kan worden nagegaan via het energie- en zuurgebruik. Voor pluimveehouderijen met open stalsystemen is de ammoniakreductie echter lager. Daarnaast onderstrepen de experts dat bronmaatregelen, zoals het scheiden en behandelen van mest – waaronder mestscheiding, het aanzuren van mest en het koelen van mest – evenals managementmaatregelen, zoals het behandelen met additieven, effectieve maatregelen zijn voor de kalver- en varkenssector. Hoewel de laatste maatregel nu nog beperkt borgbaar is. In de pluimveesector zijn de mogelijkheden voor mestmaatregelen minder uitgebreid, omdat bij pluimvee urine en mest niet gescheiden kunnen worden. Daarom zijn volgens de experts managementmaatregelen, zoals het frequenter afdraaien van de mestbanden in volière stalsystemen effectiever om ammoniak te reduceren. Dit laatste is ook goed controleerbaar in het verlengde van de reeds bestaande controlepraktijk.

Daarnaast worden bronmaatregelen door de experts benoemd, zoals de strooiselschuif. Conclusie bottom-up benadering maatregelen versus concrete doelen deelsectoren Voor de melkveehouderij zijn vooral managementmaatregelen in te zetten. Dit komt ook naar voren uit onderzoek van Ros et al. (2025)47, waarin wordt gesteld dat ongeveer 30% van de ammoniakemissies in de melkveehouderij kan worden verminderd door middel van deze maatregelen. Volgens de experts leidt een toename van het aantal uren weidegang voor de koeien in de praktijk tot een beperkte ammoniakreductie. Daarnaast stelt de expertgroep dat op termijn mogelijk ingezet kan worden op mestadditieven, die een relatief hoge ammoniakreductie kennen, maar momenteel nog niet goed te borgen is. Verder zijn klimaatbeheersingstechnieken niet goed toepasbaar binnen de melkveehouderij vanwege de open stalsystemen. Tot slot zijn technieken zoals emissiearme vloeren (met een rubberen bovenlaag en mestschuif) ook mogelijk, maar deze leveren relatief lage ammoniakreductie op voor het toepassen van een technische maatregel (maximaal 20%), en uit onderzoek blijkt dat deze reductie niet betrouwbaar is in de praktijk.

47

Ros, G. H., Kager, H., Boom, G., & de Vries, W. (2025). Verkenning effecten landbouwinnovaties: Potentieel van landbouwinnovaties om emissies van ammoniak en broeikasgassen naar de lucht en verliezen van nutriënten naar het water te verlagen. WUR-publicatie, 79 pp.

31

Binnen de intensieve veehouderij kunnen met name kalveren-, varkens- en pluimveebedrijven met gesloten stalsystemen een relatief hoog reductiepercentage van ammoniak bereiken door het toepassen van technologische maatregelen (waaronder klimaatbeheersingstechnieken zoals chemische luchtwassers), mits er voldoende financiële compensatie beschikbaar is. Een reductiepercentage van rond de 70% wordt als realistisch beschouwd. In de Regio Foodvalley zijn er echter relatief veel (ongeveer 10%)48 biologische pluimveebedrijven met open stalsystemen, wat betekent dat de effectiviteit van technologische maatregelen aanzienlijk minder is. Voor deze bedrijven zal het reductiepercentage dan ook veel lager uitvallen. Daarnaast zal de regio ook inzetten op niet-geborgde maatregelen. Er zal actief worden gewerkt aan de verdere ontwikkeling en onderbouwing van maatregelen die op dit moment nog niet technisch geborgd zijn, zoals specfieke voermaatregelen. Het doel is om deze maatregelen op termijn ook technisch te borgen, zodat deze maatregelen ook juridisch mee kunnen tellen bij het realiseren van ammoniakreductie. De Regio Foodvalley beschikt hiervoor over een breed palet aan expertise, toonaangevende kennisinstellingen en ruime ervaring met het opzetten en benutten van meetnetwerken.

3.3

UITVOERING VORMGEVEN

Governance De genoemde maatregelen binnen het uitvoeringsplan betekenen de komende 10 jaar een aanzienlijke opgave voor de agrarische sector, maar ook voor de betrokken overheden om met effectief en betrouwbaar beleid de voorgenomen ontwikkeling te kunnen ondersteunen. Het uitvoeringsplan vraagt daarmee een solide governance om de uitvoering daadwerkelijk mogelijk te maken bestaande uit drie verschillende organen: 1. Opdrachtgevend platform Foodvalley, 2. Uitvoeringsorganisatie Foodvalley en 3. Gebiedsautoriteit Foodvalley. Door een heldere rolafbakening tussen strategische regie, operationele uitvoering en onafhankelijk toezicht ontstaat een transparante samenwerking waarin beleid, uitvoering en toezicht elkaar versterken. Uitgangspunt is hier dat de governance moet aansluiten en passen binnen de governance die momenteel wordt ingericht voor de aanpak Veluwe. Opdrachtgevend platform Foodvalley Dit platform is samengesteld uit vertegenwoordigers van de provincie, betrokken gemeenten, en sector- en ketenpartijen. Het bepaalt de strategische regie en stelt gebieds-, sector- en bedrijfsspecifieke reductiedoelen vast. Binnen het platform zal het overkoepelende gebiedsreductiedoel en tijdspad worden vastgesteld. De verdeling ervan naar subsectoren en de meest passende maatregelen zullen samen met de sector- en ketenpartijen worden ingevuld.

Ook zal het platform budgetten en randvoorwaarden goedkeuren en levert het sectordata aan om breed draagvlak te creëren. Uitvoeringsorganisatie Foodvalley Dit is een programmateam dat bestaat uit

projectleiders, specialisten, relevante overheidspartijen en

zaakbegeleiders die verantwoordelijk zijn voor het vertalen van het vastgestelde stikstofplan naar concrete, uitvoerbare acties. Dit omvat onder andere het actief vertalen van de opgaven van deelsector naar het individuele agrarisch bedrijf en agrariërs hierover informeren inclusief bijbehorend handelingsperspectief en ondersteunend beleid, het coördineren van de begeleiding van de agrarisch ondernemers, het toetsen van plannen van ondernemers en het monitoren van de voortgang ten behoeve van evaluatie en bijsturing.

48 Venema, G., Van der Meer, R., & Jager, J. (2022). Landbouwstructuur in regio Foodvalley en gemeenten Bunschoten, Leusden, Putten en

Woudenberg. WUR-publicatie, 6 pp.

32

Gebiedsautoriteit Foodvalley De voortgang en monitoring op gebiedsniveau wordt onafhankelijk gevalideerd door een in te richten Gebiedsautoriteit Foodvalley, bestaande uit deskundigen die de realisatie en effectiviteit van maatregelen monitoren. Ook zal de Gebiedsautoriteit het Opdrachtgevend platform adviseren over eventuele bijsturing waar nodig, in de aanpak, de doelstellingen en de normen. Elke ondernemer maakt een plan Verschillende doelgroepen behoeven een verschillende aanpak: 1. De “stoppende” agrariërs worden begeleid en ondersteund; 2. De “blijvende” agrariërs dragen met geborgde/ erkende maatregelen bij aan de reductieopgave voor Regio Foodvalley; 3. Er wordt ook ingezet op het breed toepassen van juridisch (nog) niet-geborgde maatregelen, zoals voer- en managementmaatregelen bij grondgebonden veehouderijen. Deze maatregelen worden bijvoorbeeld ingezet op de plekken waar bewezen technieken onvoldoende effectief zijn of ongewenste neveneffecten veroorzaken. Het vakmanschap van de agrariër staat hierbij centraal en de opgedane kennis wordt actief gedeeld. In het stelsel speelt de ondernemer en zijn of haar ondernemerschap een sleutelrol. De inzet is dat een belangrijk deel van de ondernemers in de Regio Foodvalley in de komende 10 jaar een ondernemingsplan gaan opstellen, waarbij elk plan een eigen invulling krijgt en dus ook kan verschillen in omvang.

Doelstelling van het ondernemingsplan is om per bedrijf een integrale uitwerking te maken op de breedte aan opgaven die er spelen op het boerenerf, zoals water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen), dierenwelzijn en biodiversiteit. Vervolgens kan dit plan beoordeeld worden, onafhankelijk op verduurzaming van de bedrijfsvoering en op wenselijkheid en inpasbaarheid door de overheden. Daarbij heeft op dit moment de opgave ten aanzien van ammoniakreductie prioriteit, maar de opgaven op het boerenerf zijn breder, zijn voortdurend in ontwikkeling en zijn alleen integraal goed te beoordelen. In de pilot ondernemingsplannen die op dit moment afgerond wordt in de Gelderse Vallei, is inmiddels ervaring opgedaan met doelsturing voor meerdere indicatoren en hoe overheden zich meer als één loket kunnen organiseren. Als onderdeel van de uitvoeringsaanpak ammoniak, willen we deze werkwijze breder inzetten. Hoe de werkwijze met ondernemingsplannen precies ingezet kan worden vraagt nog om nadere uitwerking. Belangrijkste uitgangspunten zijn dat de agrarisch ondernemer op voorhand inzicht krijgt in de specifieke opgaven die aan de orde zijn op zijn of haar bedrijf (opgaven ten aanzien van ammoniak, maar ook overige opgaven zoals hiervoor

benoemd),

middels

bijvoorbeeld

een

quickscan.

De

aanpak

moet

vervolgens

ondernemers

handelingsperspectief bieden (door advies, voorbeelden, concrete maatregelen) om op de verschillende opgaven maatregelen te kunnen nemen. Het uitgangspunt hierbij is dat de overheden werken vanuit de één-loket gedachte, zodat de agrariër één centraal aanspreekpunt heeft voor alle vragen, ondersteuning en begeleiding rondom zijn ondernemingsplan. Dit voorkomt dat ondernemers bij verschillende instanties langs moeten. Tenslotte kan de ondernemer het ondernemingsplan voorleggen ter toetsing, waarbij het plan beoordeeld wordt op toekomstbestendigheid in het licht van de genoemde integrale opgaven. Daar volgt een toets op haalbaarheid, doelrealisatie en onderliggende aannames. Na goedkeuring kan de ondernemer (desgewenst) rekenen op gerichte begeleiding en ondersteuning, variërend van technisch advies en juridische hulp tot toegang tot passende financieringsinstrumenten, zodat de uitvoering daadwerkelijk kans van slagen heeft.

33

3.4 Om

NADEELCOMPENSATIE de

gebiedsdoelstelling

voor

ammoniakreductie

te

realiseren

is

een

aanvullende

financiële

ondersteuningsstructuur nodig die effectief en doelgericht aansluit bij de uitvoeringspraktijk. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt namelijk dat de implementatie van verduurzamingsmaatregelen voor agrariërs meer geld kost dan zij hiermee kunnen terugverdienen.49 Hoewel generieke subsidieregelingen vaak als eerste worden overwogen, blijken deze in de agrarische sector in de praktijk vaak minder geschikt. Subsidies zijn per definitie generiek, kennen vaste vergoedingsbedragen en vereisen dat ondernemers hun bedrijfsvoering zo inrichten dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de regeling. De praktijk laat zien dat ondernemers daardoor niet altijd de meest effectieve maatregelen kunnen treffen of dat ondernemers geen aanspraak maken op de subsidie vanwege een niet-passend bedrijfsmodel (zoals bijvoorbeeld bij de Sbv-regeling). Ook leidt de stapeling van juridische en administratieve voorwaarden in subsidietrajecten regelmatig tot onuitvoerbaarheid of vertraging, terwijl juist snelheid en pragmatisch handelen cruciaal zijn om op korte termijn de reductiedoelstelling te behalen. Nadeelcompensatie is een alternatief instrument.

Het voorziet in een regeling voor schadevergoeding bij rechtmatig overheidsoptreden50, specifiek voor schade die het normale maatschappelijke risico of bedrijfsrisico overstijgt (de abnormale last) en die bepaalde bedrijven ook onevenredig zwaar treft ten opzichte van anderen (de speciale last) 51. Dit maatwerkprincipe maakt dat elk bedrijf wordt beoordeeld op zijn eigen situatie en schadecomponenten, waardoor de compensatie altijd passend is bij de werkelijke financiële impact van de voorgenomen maatregelen. Daarnaast staat het ondernemers vrij om, binnen het gestelde kader52, zelf de maatregelen te kiezen die het beste aansluiten bij hun bedrijfsmodel en tegelijkertijd het meest effectief zijn om ammoniakreductie te behalen. Om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie, moeten de financiële gevolgen van de verplichte maatregelen binnen het kader het normale maatschappelijke risico overstijgen. Dit kan zich voordoen als bijvoorbeeld een afdwingbare norm voor ammoniakreductie vanaf 2035 van kracht wordt, waardoor agrariërs ingrijpende maatregelen moeten treffen. Nadeelcompensatie wordt in beginsel beschikbaar gesteld aan ondernemers die vroegtijdig substantiële en geborgde maatregelen nemen om aan nieuw beleid te voldoen, en daardoor nadeel ondervinden dat nog niet volledig voorzienbaar was en niet tot het normale maatschappelijke risico behoort53.

In de expertgroep werd hiervoor een periode van vijf jaar genoemd, maar de exacte (uit)werking hiervan vergt nadere verdieping met experts. Ondernemers die niet-geborgde maatregelen treffen, kunnen mogelijk eveneens in aanmerking komen voor nadeelcompensatie, mits deze maatregelen actief worden gemonitord en daarmee juridisch wordt vastgesteld of zij voldoende bijdragen aan ammoniakreductie. Dit vraagt echter om een nadere uitwerking van de exacte werking en mogelijkheden van nadeelcompensatie.

49

Jongeneel, R., Van Asseldonk, M., Daatselaar, C., Grijdanus, A., Helming, J., Vissers, L. (2024). Uitwerking bedrijfstypen voor duurzame landbouw: melkveehouderij en akkerbouw. WUR-publicatie. 96-98 PP. en Jongeneel, R., Van Asseldonk, M., Daatselaar, C., Grijdanus, A., Helming, J., Vissers, L, Groot, M, Van Horne, P, Hoste, R,. (2024). Uitwerking bedrijfstypen voor duurzame landbouw: dierlijke en plantaardige sectoren. WUR-publicatie. 50

Er is sprake van rechtmatig overheidsoptreden als de overheid een (formeel) besluit heeft genomen dat de toets van (rechterlijke) kritiek kan of heeft doorstaan. Er dient dus een besluitvormingstraject te zijn doorlopen, omdat nadeelcompensatie in wezen het sluitstuk vormt van de belangenafweging die de overheid maakt bij het nemen van besluiten. In het kader van het algemeen belang wordt een besluit genomen, waarbij sommige individuele belangen worden geschaad. Indien deze schade onevenredig is, dient deze te worden vergoed. 51

Informatiepunt leefomgeving: Nadeelcompensatie.

52

Het is noodzakelijk om vooraf een duidelijk kader op te stellen voor de maatregelen waarvoor nadeelcompensatie kan worden verkregen. Zonder een kader ontstaat er ruimte voor willekeur bij het aanvragen van nadeelcompensatie, wat een grote druk op de overheid legt om te lkens te beoordelen of maatregelen wel of niet in aanmerking komen voor compensatie. 53

Voor ondernemers die pas op het laatste moment maatregelen treffen, kan worden gesteld dat het treffen van maatregelen op dat moment voorzienbaar was en dat er om die reden geen, of slechts een beperkte, vergoeding wordt toegekend. Het is daarom wenselijk om bij het vaststellen van de periode en de norm ook direct de compensatieregeling uit te werken (bijvoorbeeld: op moment x in de toekomst moet worden voldaan aan norm y). Zo weten betrokkenen waar ze aan toe zijn en kan de regeling, indien nodig, in het kader van het besluit waarin de norm en periode worden vastgesteld, aan rechterlijke toetsing worden onderworpen. Op deze manier is vooraf duidelijk hoe de nadeelcompensatie wordt toegepast.

34

Bij de beoordeling of nadeelcompensatie aan de orde is, spelen zowel de voorzienbaarheid van het beleid als de mate van risicoaanvaarding een rol. Hoe eerder een ondernemer na aankondiging van nieuw beleid actie onderneemt, des te minder sprake is van risicoaanvaarding en des te groter de kans op een beroep op nadeelcompensatie. Naarmate beleid langer is aangekondigd en algemeen bekend is, wordt verwacht dat ondernemers hierop anticiperen. Het nemen van maatregelen wordt dan steeds meer tot het normale maatschappelijke risico gerekend en neemt het recht op nadeelcompensatie af. Hiermee wordt tijdige actie en snelle realisatie van ammoniakreductie gestimuleerd. De expertgroep gaf hierbij aan dat het mogelijk is om een regeling in te richten waarbij ondernemers die op korte termijn maatregelen nemen, in aanmerking komen voor schadevergoeding (dit vertoont enige parallellen met Schadeschap Luchthaven Schiphol en Mijnbouwschade Groningen). Voor ondernemers die wachten met het treffen van maatregelen tot 2035 vervalt deze mogelijkheid. De inrichting van de regeling zal in het vervolgtraject nader worden verkend. De regeling zal juridisch geborgd moeten worden, bijvoorbeeld in een programma onder de omgevingswet, en uitgewerkt in een schaderegeling.

Zo is voor ondernemers vanaf het begin duidelijk aan welke voorwaarden zij moeten voldoen, welke procedures gelden en welke schadecomponenten in aanmerking komen voor vergoeding. Er zijn echter ook belangrijke overwegingen te identificeren die aandacht behoeven in de vervolgfase, zoals bijvoorbeeld de fiscale effecten van de voorgestelde aanpak. Daarnaast dient de regeling langjarig beschikbaar te worden gesteld, door de benodigde bundelen en beschikbaar te houden in een gebiedsfonds. Het vereist een grondige verdieping om de mogelijkheden en beperkingen van de verschillende in te zetten instrumenten verder te verkennen.

3.5

FLANKEREND RUIMTELIJKE ORDENINGSBELEID

De essentie van de uitvoeringsaanpak is het financieel ondersteunen van ondernemers die willen doorontwikkelen en maatregelen willen toepassen om tot ammoniakreductie te komen. Naast de financiële ondersteuning middels bijvoorbeeld

nadeelcompensatie

zoals

hiervoor

toegelicht

en

medewerking

aan

vergunningverlening,

is

ondersteunend ruimtelijke ordeningsbeleid cruciaal. Gemeenten en provincie zullen passend RO instrumentarium beschikbaar moeten stellen om enerzijds ondernemers die willen stoppen te kunnen faciliteren en anders ondernemers die door willen ontwikkelen die mogelijkheden ook ruimtelijk te bieden. Concreet zien wij de volgende maatregelen die ingezet kunnen worden (of al ingezet worden): •

Functieveranderingsbeleid: regionaal is sprake van afgestemd beleid waarin ruimte wordt geboden aan agrariërs die (deels) willen stoppen met hun agrarische activiteiten, de Regio Foodvalley heeft hiervoor het functieveranderingsbeleid Regio Foodvalley. Daarnaast is in de gemeente Ede bijvoorbeeld de ProMo regeling geïntroduceerd, waarbij een aantal standaardopties wordt aangeboden die via een vereenvoudigde en versnelde procedure kunnen worden afgehandeld. Dit onderscheidt zich van het algemene beleid, doordat agrariërs in Ede sneller en eenvoudiger keuzes kunnen maken binnen het functieveranderingsbeleid.

•

Beleid voor nevenactiviteiten: beleid formuleren door de gemeenten voor de mogelijkheid om aanvullende nevenactiviteiten te ontplooien naast het boerenbedrijf. Dit kunnen activiteiten in de horeca, recreatie, maar ook andere economische activiteiten zijn. Het is van belang dat in het beleid duidelijk wordt aangegeven welke activiteiten op welke locaties mogelijk en wenselijk zijn. Door het vooraf vaststellen van dit beleid kan de besluitvorming over individuele initiatieven bovendien aanzienlijk worden versneld.

•

Ruimte bieden voor bouwblok aanpassing of samenvoeging: Afhankelijk van de specifieke locatie kan het de doorontwikkeling en samenvoeging van boerenbedrijven stimuleren wanneer gemeenten medewerking verlenen aan het aanpassen van bouwblokken door bijvoorbeeld samenvoeging. Gemeenten moeten hier beleid voor maken om dit uit te voeren, de Regio Foodvalley heeft de menukaart Plussenbeleid.

35

•

Stimuleren van grondinstrumenten, zoals vrijwillige kavelruil: Herverkaveling kan gelet op de opgaven in het landelijk gebied een passende oplossing zijn. Overheden kunnen dit proces stimuleren met subsidies voor notariële en kadastrale kosten en door zelf te participeren in de kavelruil met gronden die zij in eigendom hebben.

•

Het instellen van een graslandnorm: Een graslandnorm zorgt er niet alleen voor dat grasland wordt omgezet, maar ook dat er meer grasland blijft.

•

Grondbank inrichten: Tenslotte dient een grondbank overwogen te worden om gronden op te kopen en gericht in te zetten voor gebiedsdoelen, waarmee ruimte gegeven kan worden aan bijvoorbeeld blijvers.

3.6

REGIONALE STIKSTOFBANK

Een regionale stikstofbank kan een belangrijk instrument zijn om natuurherstel - als gevolg van stikstofreductie – te combineren met het mogelijk maken van gewenste ontwikkelingen in het gebied. Het doel van de uitvoeringsaanpak is dat er ruimte wordt gecreëerd voor opgaven zoals woningbouw, economische activiteit en de agrarische sector waaronder het legaliseren van PAS-melders en interimmers. De bank fungeert als verdeelstation van vrijgemaakte stikstofruimte die – na afroming ten behoeve van natuurherstel en additionaliteit – kan worden ingezet voor projecten die aansluiten bij de doelstellingen van het gebied, maar die tegelijkertijd stikstofdepositie veroorzaken. Het inrichten van een regionale stikstofbank maakt coördineren van saldering mogelijk binnen de regio. De werking van een regionale stikstofbank is gebaseerd op extern salderen. De grondslag voor het instellen van een regionale stikstofbank ligt in artikel 12 van de beleidsregels van provincie Gelderland onder de noemer 'doelgebonden depositiebank'. De gedeputeerde staten blijven het bevoegd gezag, maar de bank wordt in samenwerking met andere bevoegde gezagsorganen en met de sector ingesteld en beheerd. De stikstofbank en het regionaal sturen op emissies biedt Regio Foodvalley de mogelijkheid om een sterke duurzame landbouwsector over te houden én de woningbouwopgave van 40.000 woningen te realiseren.

In een volgende fase wordt nader uitgewerkt hoeveel stikstofruimte op een bepaald moment kan worden “opgespaard”. De voordelen van een regionale stikstofbank ten opzichte van regulier extern salderen zijn aanzienlijk: 1. Stikstofruimte blijft behouden voor het gebied: De regionale stikstofbank creëert speelruimte in de Regio Foodvalley om effectief te kunnen sturen op de stikstofuitstoot. Deze ruimte kan specifiek worden aangewend voor het realiseren van gewenste ontwikkelingen die stikstofemissies met zich meebrengen. Denk hierbij aan knelgevallen, zoals het legaliseren van PAS-melders en interimmers of woningbouw. Bovendien kan deze ruimte worden benut voor toekomstbestendige agrarische bedrijven die in het gebied als maatschappelijk wenselijk worden beschouwd, maar om specifieke redenen niet kunnen voldoen aan de vereiste maximale emissienormen en stikstofreductiepercentages. Via de stikstofruimte kan het bevoegd gezag toch een nieuwe natuurvergunning aan deze agrariërs verstrekken. 2. Bestaande (saldogevende) activiteiten kunnen versneld worden beëindigd: Met een regionale stikstofbank is het mogelijk om ‘vrijgekomen’ stikstof op een later moment in te zetten voor gewenste ontwikkelingen. Dit betekent dat stikstof kan worden opgespaard.

Dit bespaart op de korte termijn tijd voor overheden, waardoor sneller afspraken met agrariërs kunnen worden gemaakt over het beëindigen van bestaande emitterende activiteiten, zoals het verminderen van dieraantallen of het beëindigen van agrarische bedrijven. Voor het maken van deze afspraken hoeven immers geen voorbereidingen meer te worden getroffen voor het directe gebruik van de vrijgekomen stikstof, aangezien het risico op onmiddellijk verlies van deze ruimte is gemitigeerd.

36

3. Meer beleidsruimte en snellere beleidsvorming: Ten opzichte van de bestaande stikstofbanken van het Rijk (SSRS: stikstofregistratiesysteem) of provincie (Provinciale doelenbanken en microdepositiebank) biedt een regionale stikstofbank meer ruimte om voorwaarden te stellen passend bij het gebied. Tevens kan de besluitvorming van een regionale stikstofbank sneller worden ingericht.

3.7

MONITORING EN DATA

Eén van de vereisten van de landsadvocaat, tevens voortkomend uit de Rendac-uitspraak, is de noodzaak van een robuust monitoringssysteem om de ammoniakreductie te kunnen borgen. Tevens wordt door de landsadvocaat gesteld dat, indien uit de monitoring blijkt dat de ammoniakreductie in de uitvoering onvoldoende is, er vooraf bijsturingsmaatregelen dienen te zijn geformuleerd die tevens afdwingbaar zijn. Monitoring is dus van cruciaal belang in het uitvoeringsplan en heeft als doel inzicht te verkrijgen in de voortgang van de uitvoering, zodat tijdig kan worden bijgestuurd om het emissieplafond van 2 kton ammoniak in 2035 te realiseren. De uitvoeringsorganisatie zal in de Regio Foodvalley op de volgende drie niveaus monitoren: 1. Op gebiedsniveau wordt de ammoniakemissie gemonitord om te controleren of de gestelde doelstellingen worden behaald. Dit geldt zowel voor het emissieplafond van 2 kton ammoniak als voor de doelstellingen die per deelsector zijn vastgesteld. Volgens de experts is monitoring op gebiedsniveau goed mogelijk met de reeds bestaande meetsystemen op regionaal niveau, het meetnetwerk Regio Foodvalley en diverse databanken. Op erfniveau kunnen er aanzienlijke verschillen optreden in de resultaten van de meetsystemen, als gevolg van diverse factoren. Deze verschillen compenseren elkaar op 'macro-niveau', waardoor de gegevens op gebiedsniveau betrouwbaar zijn. 2.

Daarnaast wordt de voortgang van het uitvoeren van de maatregelen nauwgezet gevolgd om te beoordelen of de genomen maatregelen en werkwijzen adequaat aansluiten bij de praktijk. Dit geldt voor zowel de opdrachten en uitvoeringsplannen van het Opdrachtgevend platform en de uitvoeringsorganisatie, als voor de ondernemingsplannen opgesteld door de agrariërs. Dit levert waardevolle input op voor de beleidsvorming. 3. Op bedrijfsniveau vindt monitoring plaats via meetpilots op geselecteerde 'proefbedrijven' om de effectiviteit van specifieke technieken en maatregelen te evalueren. Dit stelt het opdrachtgevend platform in staat om de verwachte emissiereductie per maatregel te beoordelen. Indien blijkt dat bepaalde maatregelen een lagere ammoniakreductie realiseren dan aanvankelijk verwacht, kan er tijdig worden bijgestuurd door aanvullende maatregelen te implementeren. Op deze manier wordt inzicht in de voortgang van de uitvoering op het boerenerf verkregen, zonder dat het noodzakelijk is om bij elk bedrijf sensoren te installeren voor het meten van de ammoniakemissies. De uitdaging ligt in het structureel vormgeven van de monitoring met de juiste data op gebiedsniveau, waarbij de nationale emissieregistratie (NER) momenteel leidend is. De gegevens van NER met betrekking tot stikstof worden verkregen uit emissiedata van de provincies, uitgesplitst naar subsector en emissieoorzaak.

Dit systeem kent beperkingen, maar is het beste wat beschikbaar is. Deze gegevens kunnen als onderdeel van de gebiedsmonitoring verreikt worden met data uit de volgende bronnen: 1. NEMA: NEMA staat voor Nutrient Emissions Model for Agriculture en vormt samen met NER de basis voor emissieregistratie, gebaseerd op RAV (Regeling Ammoniak en Veehouderij). 2. Vergunningendatabase provincies/ Omgevingsdiensten: Deze database brengt de geaggregeerde emissie per RAV-code voor elke gemeente in kaart, zoals bijvoorbeeld I-go en de informatie van de Utrechtse Omgevingsdienst.

37

3. Kringloopwijzer: De Kringloopwijzer biedt melkveehouders inzicht in de milieuprestaties en klimaatimpact van hun bedrijf, waardoor ze effectiever kunnen sturen op het gebruik van mineralen. Data afkomstig uit de kringloopwijzer kunnen door melkveehouders worden gebruikt om eventuele correcties op de RAV uit te voeren. 4. Meetpilots en meetnetwerken: Regio Foodvalley heeft als één van de weinige regio’s in Nederland een samenhangend wetenschappelijk geborgd bedrijven-, omgevings- en depositiemeetnetwerk opgezet, waardoor veel maatregelen relatief eenvoudig goed gemeten kunnen worden en dus de emissiereductie gemonitord kan worden. Gegevens uit deze meetpilots, meetnetwerken en praktijkonderzoek in de Regio Foodvalley worden gebruikt om correcties en iteraties op de RAV door te voeren. Daarnaast wordt het verrijken van gegevens vanuit private meetnetwerken (waaronder Caeli en AgroAir Concepts) verder verkend. 5. RE-NEMA: Is een herontwerp van het bestaande NEMA-systeem, zodat het toepasbaar is op verschillende schaalniveaus. Naar verwachting zal dit systeem in 2026 gereed zijn voor het uitvoeren van pilots. 6. Afrekenbare stoffenbalans (ASB): Voor sectoren met open stalsystemen, zoals de biologische sector en Beter Leven ster 1 pluimvee, is de afrekenbare stoffenbalans (ASB) een waardevol aanvullend instrument.

De ASB registreert de aan- en afvoer van mineralen op bedrijfsniveau, waardoor de milieuprestatie inzichtelijk wordt en bedrijven afgerekend kunnen worden op hun feitelijke resultaten. Hoewel de ASB geen direct inzicht geeft in gasvormige emissies, kan dit met aanvullende berekeningen worden aangevuld. De ASB wordt momenteel als aanvullend monitoringsinstrument onderzocht.

Naast deze bronnen gericht op ammoniakemissie wordt in de uitvoering gewerkt met ondernemingsplannen, opgesteld door de agrariër, die toekomstgericht zijn en ook ingaan op diverse andere indicatoren op het gebied van water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, natuur en biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en dierenwelzijn. Op deze manier wordt inzicht verkregen in de totale verwachte bijdrage van het bedrijf aan de opgaves voor de veehouderij.

3.8

JURIDISCHE BORGING

De Vogel- en Habitatrichtlijn stelt dat habitats en habitats van soorten van Natura2000-gebieden in een gunstige staat moeten worden gebracht en behouden. In Nederland is dit verankerd in onder andere de omgevingswet. Daarnaast benadrukt de landsadvocaat in zijn advies dat een gebiedsgericht uitvoeringsplan juridisch geborgd moet zijn, met concrete tussendoelen, monitoring en bijsturingsmaatregelen die vooraf zijn vastgelegd en afdwingbaar zijn. Het is daarbij van belang dat per Natura 2000-gebied een gebiedsspecifieke onderbouwing wordt gegeven, waarbij in beeld wordt gebracht welke maatregelen worden getroffen. Dit is nodig om te motiveren waarom deze maatregelen voldoende bijdragen aan de daling van stikstofdepositie om verslechtering van de Natura 2000gebieden tegen te gaan. Zo benadrukt ook de Raad van State dit opnieuw in een recente uitspraak 54. Een onafhankelijke expertgroep, bestaande uit Jeroen Stieber, Monique Vroemen, Harm Borgers, Laure d’Hondt en Henk Kievit, heeft voorgesteld om het uitvoeringsplan op drie lagen juridisch te borgen om aan dit kader te voldoen: 1. Juridische borging door inzet van geborgde maatregelen: Het merendeel van de maatregelen die worden ingezet om ammoniakreductie te realiseren, betreft 'geborgde technieken'.

Deze technieken zijn in de praktijk getest en gemeten, waardoor de verwachte ammoniakreductie op macroniveau nauw aansluit bij de praktijk. Deze technieken zijn tevens voorzien van een RAV-code. Daarnaast worden de afspraken

54

ABRvS 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2973

38

met stoppers vastgelegd en de bijbehorende vergunningen worden ingetrokken, zodat de ammoniakreductie ook juridisch is geborgd. 2. Juridische borging door een afdwingbare norm die handhaafbaar is op bedrijfsniveau: Het voorstel is om het uitvoeringsplan op korte termijn te borgen met emissienormen en -plafonds en deze juridisch vast te leggen in verordeningen. De uitvoering zal worden opgezet als programma onder de Omgevingswet. Het programma formuleert het doel en het maatregelenpakket, waarbij de maatregelen vervolgens door de bevoegde gezagen via het bestaande instrumentarium worden geborgd. Hierdoor ontstaat een juridisch en samenhangend borgingsmechanisme dat de verplichtingen op erfniveau uiteindelijk dwingend maakt. 3. Juridische borging door een governance met monitoring en toezicht die ruimte biedt voor bijsturing: De governance is uitgewerkt in paragraaf 3.4 en de monitoring in paragraaf 3.8. De uitvoeringsorganisatie houdt de voortgang ten aanzien van de doelen en normen bij middels monitoring op macroniveau (gebied: Regio Foodvalley). Deze gegevens worden door de gebiedsautoriteit gebruikt voor evaluatie, wat kan resulteert in noodzakelijke bijsturing van de emissienorm of -plafonds.