J1. Uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley
Tekst van het document
Uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley De boer aan het roer, de regio aan zet
17 juli 2025
AUTEURS Regio Foodvalley
2
3
Voorwoord In de Regio Foodvalley willen we dat agrariërs hun bedrijf kunnen ontwikkelen, willen we woningen bouwen en gezonde natuur. De vergunningverlening ligt stil, agrariërs weten niet waar ze aan toe zijn, het schiet niet op met het versterken van de natuur en er worden nauwelijks woningen bijgebouwd. Daarom willen we aan de slag met een substantiële verlaging van onze stikstofemissies. Zoals ons Regionaal Perspectief Landelijk Gebied aangeeft staan we in de regio voor een sterke duurzame agrarische sector én een gezonde natuur. We denken dat dit kan, als we maar samen aan de slag gaan. Complexe vraagstukken worden vooral opgelost door samen, stap voor stap, aan de slag te gaan, keuzes te maken, te ervaren wat werkt, bij te sturen en weer door te gaan. De stikstofimpasse kan je alleen oplossen door met elkaar in het gebied te kijken wat haalbaar is, wat iedereen kan bijdragen en, in goed overleg, steeds je werkwijze aan te passen. In onze regio zijn we dit gewend en werken we al jaren samen. We gingen meerdere malen naar Den Haag om onze oplossingen te bespreken met de Ministeriële Commissie. Onze boodschap was toen: we kunnen de stikstofcrisis oplossen als het kabinet scherpe keuzes maakt, duidelijke doelen stelt en een stevig pakket aan maatregelen neemt.
Het kabinet is met een startpakket gekomen als begin van de oplossing, nu zijn wij als regio waar meer nodig is aan zet. Wij hebben daarom die duidelijke doelen, scherpe keuzes en stevige maatregelen uitgewerkt voor onze regio. We tonen hiermee aan dat het echt te doen is om de stikstofcrisis achter ons te laten door de stikstofuitstoot in onze regio met ca. 60 procent te verminderen ten opzichte van 2019. Dat kan mét behoud van een vitale agrarische sector, biedt perspectief aan de agrarische sector, maakt woningbouw en economische ontwikkeling weer mogelijk én geeft ruimte aan de natuur om te herstellen. De opgave die we hebben is fors en ambitieus. We beseffen dat het voor de agrarische sector van groot belang is dat zij in staat gesteld wordt om de opgave te realiseren. Daar ligt ook een belangrijke taak voor ons als overheden. Met dit plan formuleren we als regio een duidelijke stip op de horizon. Over 10 jaar willen we dit plan uitgevoerd hebben. Dat biedt de duidelijkheid waar iedereen al zo lang om vraagt én we kunnen de vergunningsverlening weer op gang brengen. Aan de rijksoverheid vragen we nadrukkelijk om met ons consistent en langjarig beleid te voeren, met fatsoenlijke financiering voor gebiedsgerichte uitvoering. Het plan kost miljoenen, maar zes jaar stikstofcrisis heeft al veel meer gekost.
In dit voorstel geven we een routekaart om, met alle partijen uit het gebied en de overheden, concreet aan de slag te gaan. Onderweg zullen we nog genoeg vragen tegenkomen die we moeten beantwoorden. Het is nu belangrijk samen verder aan te slag te gaan. Vanuit vertrouwen in elkaar ontstaan de mooiste oplossingen.
Bennie Wijnne Wethouder gemeente Barneveld Portefeuillehouder Landelijk Gebied
Jan Pieter van der Schans Wethouder gemeente Ede Portefeuillehouder Landelijk Gebied
4
Managementsamenvatting Regio Foodvalley is zowel hét centrum van een innovatieve AgriFood-sector als één van de grootste stikstofhotspots van Nederland, pal naast de kwetsbare Natura 2000-gebieden Veluwe en Binnenveld. Op deze plek de stikstofimpasse doorbreken laat zien dat natuurherstel en economische ontwikkeling samen kunnen gaan. Met dit uitvoeringsplan presenteert de regio een concreet voorstel om dat te bereiken. Sinds de Rendac uitspraak (2024) is de vergunningverlening voor landbouw, woningbouw en infrastructuur vrijwel tot stilstand gekomen, terwijl de natuurwaarden in de Veluwe en het Binnenveld verder onder druk staan door stikstof, verdroging en versnippering. Regio Foodvalley kent bovendien een sterke bevolkingsgroei (met 40.000 extra woningen tot 2040) en heeft daarnaast te maken met extra ruimteclaims voor natuurherstel, watersystemen en defensie-opgaven. Niet-handelen leidt tot verdere stilstand, verlies van biodiversiteit en toekomstperspectief. Juist deze regio heeft alles in huis om wél in beweging te komen: een sterke regionale en publiek-private samenwerking (via o.a. het landbouwnetwerk Regio Foodvalley), tientallen pilots met emissiereductie, een vernieuwend meetnetwerk, en een agrarische gemeenschap die bereid is samen te werken en te investeren – mits er duidelijkheid komt over hun toekomst.
Zo is het plan tot stand gekomen In meer dan veertig gesprekken en verdiepingssessies met sectororganisaties en boeren, ketenpartijen, natuurorganisaties, financiers, juristen, wetenschappers en overheden is gezamenlijk gewerkt aan een praktisch plan, waarbij aandacht is besteed aan de juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid van de voorgestelde aanpak. Het is zoveel mogelijk in lijn gebracht met de geschetste kaders van het advies van de landsadvocaat: het is gebiedsspecifiek, zet in op juridische en financiële borging (met concrete voorstellen daartoe) en kent een realistische aanpak met focus op de uitvoering. In de totstandkoming van dit plan is nauwe afstemming geweest met de Aanpak Veluwe, het Regionaal Perspectief Landelijk Gebied, het Utrechts Programma Landelijk Gebied en het startpakket van de Ministeriële Commissie Economie en Natuurherstel. Het plan is parallel tot stand gekomen met het plan van LTO, NAJK, IPO, VNG, UvW getiteld ‘Bouwstenendocument emissiereductie Landbouw’. We constateren dat dit uitvoeringsplan en het bouwstenendocument op veel punten in elkaars verlengde liggen, namelijk: een inzet op een gebiedsgerichte aanpak, samen met de sector en op basis van emissiesturing, met een bereidheid tot het inzetten van wettelijke borging.
Het uitvoeringsplan stikstof Regio Foodvalley is te zien als een concrete, gebiedsgerichte uitwerking van de door LTO, NAJK, IPO, VNG en UvW voorgestelde lijn. Dit is ook noodzakelijk voor gebieden waar meer stikstofreductie nodig is dan generiek in Nederland. Kern van het uitvoeringsplan De boer aan het roer, uitvoering in de regio én overheid als partner. Het uitvoeringsplan van Regio Foodvalley draait om een scherpe ambitie, praktische maatregelen en een organisatie die dicht bij de praktijk staat. De aanpak bestaat uit de volgende samenhangende onderdelen: •
Duidelijk einddoel: Centraal staat de doelstelling om in 2035 de totale ammoniakemissie1 uit de veehouderij in de regio terug te brengen tot maximaal 2 kton, een reductie van ca. 60% ten opzichte van 2019. Dit is een concreet en absoluut plafond, waarmee stikstofruimte vrijkomt voor o.a. behoud en herstel
1
In dit uitvoeringsplan staat reductie van ammoniakemissie centraal. Omdat stikstof een overkoepelende term is voor zowel ammoniak als stikstofoxiden, wordt in de tekst van dit uitvoeringsplan over stikstof gesproken als verzamelterm. In die gevallen wordt veelal ammoniak bedoeld.
5
van natuurgebieden (c.q. invulling wordt gegeven aan ‘additionaliteit’). Dit plafond wordt doorvertaald naar heldere doelen per deelsector en, waar nodig, bedrijfsnormen binnen de veehouderij, zodat voor iedere ondernemer duidelijk is wat er verwacht wordt. Ook zullen er (verankerde) tussendoelen bepaald worden voor 2030 samen met de agrarische sector. Een tussentijdse doelstelling van ca. 40% lijkt realistisch tot ca. 2030. •
Gerichte maatregelen op het erf: Het uitvoeringsplan biedt per sector een mix van bewezen technieken, managementmaatregelen en vernieuwende oplossingen. Iedere ondernemer kan op basis van eigen vakmanschap, een combinatie kiezen die past bij het eigen bedrijf. Specifiek voor bedrijven binnen 500 meter van Natura 2000-gebieden gelden aanvullende eisen conform de stroken aanpak van de Veluwe, bijvoorbeeld op het gebied van hydrologie, extensivering en groen-blauwe dooradering.
•
Regionale sturing vanuit één loket: Regio Foodvalley kiest bewust voor regionale sturing. Een publiekprivaat sturend platform stelt doelen vast, maakt middelen vrij en zorgt voor snelle besluitvorming. Een compacte uitvoeringsorganisatie fungeert als het centrale aanspreekpunt voor agrariërs en andere betrokkenen, met één loket voor advies, vergunningen, financiering en monitoring. Daarnaast houdt een onafhankelijke gebiedsautoriteit toezicht op de voortgang en geeft, waar nodig, advies voor bijsturing.
•
Instrumentarium: De regio investeert in instrumenten die aansluiten bij de praktijk: o
Iedere agrariër maakt een ondernemingsplan waarin aan wordt gegeven hoe hij of zij aan de norm gaat voldoen, en wanneer relevant, aan andere opgaven van het gebied zoals water. De overheden ondersteunen de toekomstbestendige plannen.
o
Nadeelcompensatie in aanvulling op generieke subsidies. Zo ontstaat ruimte voor maatwerk, snelheid en een prikkel voor ondernemers om tijdig maatregelen te treffen.
o
Flankerend ruimtelijk beleid biedt ruimte voor functieverandering, kavelruil en (waar gewenst) bedrijfsverplaatsing, aanpassingen en doorontwikkeling van de agrarische bedrijven.
o
Vrijgemaakte stikstofruimte gaat hoofdzakelijk en allereerst naar natuurherstel. Een regionale stikstofbank borgt dat een deel van de vrijgespeelde ruimte binnen het gebied benut wordt voor andere maatschappelijke opgaven én voor legalisering van PAS-melders en interimmers. Uitgaande van dat vergunningverlening weer op gang komt.
o
Monitoring is drieledig georganiseerd: 1) op gebiedsniveau met data van het RIVM en verrijkt met andere bronnen (zoals het omgevingsmeetnetwerk Foodvalley, de Kringloopwijzer en andere initiatieven), 2) op procesniveau door de uitvoering en effecten van maatregelen te monitoren, en 3) via gerichte meetpilots op proefbedrijven en het wetenschappelijk geborgde regionale bedrijvenmeetnetwerk om de effectiviteit van technieken en maatregelen te evalueren. Zo ontstaat een solide beeld van de voortgang en kunnen innovaties snel in de praktijk worden gevalideerd.
•
Juridische borging: Het plan wordt vastgelegd als omgevingsprogramma, met een resultaatverplichting en wettelijke inbedding van het emissieplafond in provinciale omgevingsverordening en mogelijke gemeentelijke omgevingsplannen. Vergunningen volgen het principe ‘wie ontwikkelt, draagt bij’. Handhaving wordt ingevuld als sluitstuk voor rechtszekerheid.
Natuurherstel vraagt méér dan stikstofreductie De natuurdoelanalyses tonen aan: naast stikstof zijn verdroging, versnippering en recreatiedruk structurele bedreigingen. Het plan omvat daarom ook hydrologische maatregelen, herstel van beekdalen, verbindingszones en stimulering van natuurinclusieve landbouw. Emissiereductie maakt vergunningverlening mogelijk; ecologisch herstel waarborgt duurzame verbetering van habitats.
6
Waarom is 2 kton als emissieplafond gekozen en haalbaar? De keuze voor een emissieplafond van 2 kton ammoniakemissie in 2035 is onderbouwd door een onafhankelijke expertgroep, bestaande uit wetenschappers en praktijkdeskundigen. Op basis van hun analyse – waarbij rekening is gehouden met de ligging, de intensiteit van de veehouderij in Regio Foodvalley en de nabijheid van kwetsbare Natura 2000-gebieden – is geconcludeerd dat een reductiedoelstelling van ca. 60% ten opzichte van 2019 nodig én realistisch is. Dit absolute plafond sluit aan bij zowel wetenschappelijke adviezen als de regionale opgave om natuurherstel en sectorbehoud te combineren. In 2019 bedroeg de ammoniakuitstoot in Regio Foodvalley 5,1 kton. De afgelopen jaren zijn al belangrijke stappen gezet. Door het stoppen van bedrijven, deelname aan landelijke regelingen zoals de LBV(plus), en het afbouwen van derogatie zal de uitstoot – zelfs zonder extra maatregelen – naar verwachting dalen tot richting de 3,1 kton in 2030. De opgave die daarna resteert, wordt gedragen door de blijvende agrarische bedrijven. Zij kunnen, met een doordachte mix van technisch en economisch haalbare maatregelen, het verschil maken.
Uit de scenario-analyse, die is gebaseerd op voorzichtige inschattingen, blijkt dat juist de combinatie van een heldere, afdwingbare norm en gerichte financiële compensatie (scenario 3) voldoende reductie oplevert om het einddoel te halen. Dankzij de unieke meetnetwerken in Regio Foodvalley kan bovendien voortdurend tijdig worden bijgestuurd als dat nodig is. Wat is er voor nodig? Om deze aanpak te laten slagen zijn enkele randvoorwaarden van groot belang: •
Het begint met eenduidig bestuurlijk commitment van het Rijk, de provincies en de gemeenten, waarbij het uitvoeringsplan stevig wordt ingebed binnen de bredere Aanpak Veluwe en de samenhang met het UPLG verder wordt uitgewerkt.
•
Daarbij is het noodzakelijk dat Regio Foodvalley wordt aangewezen als koploper- en experimenteergebied, zodat innovaties snel kunnen worden toegepast en geborgd.
•
De uitvoering vraagt om een langjarig budget: voor de opstart, de uitvoering en voor investeringen (via nadeelcompensatie) tot 2035, samen goed voor een totaal van ca. € 500 tot 600 mln. Het betreft een (grove) raming, exclusief de kosten voor uitvoering van natuurherstelmaatregelen en flankerend beleid.
•
Een convenant/ overeenkomst met de agrarische sector is onmisbaar, met daarin duidelijke afspraken over de doelen, het tijdpad, de uitvoering, het formeel vastleggen en indien nodig afdwingbaar maken van doelen en de mogelijkheden voor bijsturing.
•
Het is essentieel dat ook andere regio’s en sectoren hun ‘fair share’ leveren aan de emissiereductie van stikstof (stikstofoxiden en/of ammoniak) om natuurherstel te waarborgen. Dat vraagt om een vergelijkbare, gebiedsgerichte aanpak op het niveau van de Veluwe en andere regio’s. Het stikstofbeleid dient daarbij te worden ontvlochten in afzonderlijke beleidsopgaven voor ammoniak (NH3) en stikstofoxiden (NOX).
•
Er moeten in samenspraak met de provincie heldere spelregels worden opgesteld voor de toewijzing van stikstofruimte, zodat de beoogde regionale stikstofbank deze ruimte eerlijk en transparant kan verdelen.
Waarom deze aanpak werkt •
Gebiedsgericht en gedragen, een gezamenlijk collectief plan waar verder aan gebouwd wordt met de agrarische sector, natuur- en kennisinstellingen en ketenpartijen.
•
Tot stand gekomen samen met de wetenschap, door inzet van een onafhankelijke expertgroep op het gebied van stikstofemissies, reductiemaatregelen en omgevingsrecht op het thema veehouderij.
•
Juridisch robuust door concrete doelen en een concreet tijdpad, waarbij er bereidheid is het ammoniakplafond en -normen op de juiste manier vast te leggen.
•
Sneller en goedkoper, met een totaal geraamd budget van vooralsnog geen 5% van het totale landelijke ‘Nederland van het slot’-pakket.
•
Heldere route naar uitvoering, start uitvoering is beoogd vanaf 2026.
7
Oproep Alle betrokken partijen worden uitgenodigd om samen dit plan te realiseren. Het Rijk wordt gevraagd om het juridisch-financiële kader vast te leggen en Regio Foodvalley als proefregio te erkennen. Provincies en gemeenten roepen we op het emissieplafond zonder uitstel te borgen en één vergunningenroute te organiseren. Bedrijven, financiers en kennisinstellingen kunnen ondernemers ondersteunen met innovatie en nieuwe bedrijfsmodellen. Boeren krijgen duidelijkheid en ruimte om te doen waar ze goed in zijn: ondernemend verduurzamen. Natuurorganisaties worden partner in het koppelen van emissiereductie aan ecologisch herstel. Als het hier kan, kan het overal. Regio Foodvalley zet de deur open: voor natuurherstel, voor ondernemerschap en voor een regio die weer vooruit kan. Nederland van het slot? Het begint hier.
8
Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................4 Managementsamenvatting .....................................................................................................5 Inhoud ...................................................................................................................................9 1
2
3
Context
10
1.1
Regio Foodvalley .................................................................................................. 10
1.2
Stand van de landbouw......................................................................................... 11
1.3
Stand van Natura 2000-gebieden Veluwe en Binnenveld ........................................... 13
Probleemstelling
16
2.1
Impasse tussen natuurherstel en stikstofreductie ..................................................... 16
2.2
De oplossing ligt in de regio en begint op het boerenerf ............................................ 18
2.3
Afbakening uitvoeringsplan ................................................................................... 19
2.4
Dilemma’s ........................................................................................................... 20
Essentie uitvoeringsplan
23
3.1
Concrete doelen en normen ................................................................................... 23
3.2
Concrete maatregelen veehouderij ......................................................................... 28
3.3
Uitvoering vormgeven........................................................................................... 32
3.4
Nadeelcompensatie .............................................................................................. 34
3.5
Flankerend Ruimtelijke ordeningsbeleid .................................................................. 35
3.6
Regionale Stikstofbank ......................................................................................... 36
3.7
Monitoring en data ............................................................................................... 37
3.8
Juridische borging ................................................................................................ 38
4
Concrete maatregelen natuur
43
5
Impact en budget
46
6
5.1
Uitgangspunten voor de scenario’s ......................................................................... 46
5.2
Scenario-analyse ................................................................................................. 47
5.3
Financiële ondersteuning ....................................................................................... 50
Randvoorwaarden en stappenplan naar uitvoering
55
6.1
Randvoorwaarden voor een succesvolle uitvoering ................................................... 55
6.2
Overzicht mijlpalen .............................................................................................. 57
Bijlage 1: Statement expertgroep ........................................................................................58
9
1
Context
1.1
REGIO FOODVALLEY
Aan de rand van de Veluwe (het grootste Natura 2000-gebied van Nederland op het land) en grenzend aan de Utrechtse Heuvelrug bevindt zich de Regio Foodvalley. De regio is georganiseerd in een samenwerkingsverband van acht gemeenten: Barneveld, Ede, Nijkerk, Rhenen, Renswoude, Scherpenzeel, Veenendaal en Wageningen. Ook werkt de gemeente Putten met betrekking tot het landelijk gebied samen met de regio 2. Binnen het samenwerkingsverband werken de overheden, bedrijven en kennisinstellingen samen om topregio te blijven op het gebied van landbouw, voedselontwikkeling en -productie3. De regio telde in 2024 ca. 400.000 inwoners en biedt een werkgelegenheid van ca. 195.000 banen. De regio bestrijkt een oppervlakte van ca. 78.000 hectare wat voor het grootste deel bestaat uit landbouwgrond (46%) en natuur (35%).4 Figuur 1. Geografische ligging Regio Foodvalley
Regio Foodvalley ziet dat afgelopen jaren het belang van regio’s in Nederland steeds groter wordt. Veel vraagstukken strekken zich uit over gemeentegrenzen en vereisen een gezamenlijke, regionale aanpak. Overheden, kennisinstellingen en het bedrijfsleven kiezen er daarom steeds vaker voor om samen te werken op regionaal niveau. Vanuit verschillende maatschappelijke opgaven ligt er druk op ruimtelijke keuzes en stikstofruimte: naast landbouw en natuur, ook opgaven als wonen, economie, recreatie, infrastructuur en defensie. Zo heeft de regio als onderdeel van het NOVEX-gebied Arnhem-Nijmegen-Foodvalley afspraken gemaakt over de bouw van 40.000 woningen voor 2040. Daarmee zal de Regio Foodvalley tot en met 2040 naar verwachting doorgroeien tot een bevolking van 500.000 inwoners, waardoor dit één van de snelst groeiende regio’s van Nederland is. Deze forse groei in bewoners vraagt ook om ontwikkeling van stedelijke voorzieningen, recreatief aanbod, infrastructuur, aanpassingen aan het energienetwerk, etc. Daarnaast breidt defensie komende jaren haar activiteiten uit in en rondom de Veluwe. Naast deze verstedelijking en economische ontwikkeling zorgen de natuurdoelstellingen binnen de Natura 2000-gebieden,
2
De cijfers en aantallen in dit uitvoeringsplan betreffen de acht gemeenten van Regio Foodvalley en de gemeente Putten
3
Strategische agenda Regio Foodvalley 2026-2030
4
CBS Bodemgebruik, uitgebreide gebruiksvorm per gemeente (2023); en, CBS Bevolking en huishoudens (2025)
10
in combinatie met de clustering van veehouderijen in de regio, voor grote uitdagingen. Dat vraagt om zorgvuldige keuzes
over
het
ruimtegebruik
én
de
milieugebruiksruimte,
waarbij
zowel
de
landbouw
als
natuur
toekomstperspectief behouden.
Relevante ontwikkelingen defensie Defensie maakte onlangs haar voorkeurslocaties bekend voor het Nationaal Programma Ruimte voor Defensie (NPRD), waarin veel (intensivering van) activiteiten op de Veluwe is voorzien. In aanvulling op het programma heeft het ministerie het voorlopig ontwerp van de Wet op de Defensiegereedheid openbaar gemaakt (juni 2025). In deze wet worden voor de krijgsmacht tijdelijke en langdurige vrijstellingen en ontheffingen gegeven om belemmerende nationale regelgeving buiten werking te kunnen plaatsen. Gereedstellingsactiviteiten in de zin van de wet, waaronder de activiteiten uit het NPRD kunnen worden uitgevoerd, ondanks dat er op basis van een passende beoordeling geen zekerheid kan worden verkregen dat de activiteiten de kenmerken van een Natura 2000 gebieden niet aantasten. Het voorstel trekt daarmee een zware wissel op de toch al complexe stikstofcompensatie die van andere sectoren op en rond de Veluwe wordt gevraagd – compensatie die op dit moment feitelijk onmogelijk lijkt. Dit raakt de regio in haar ambities op het gebied van onder meer woningbouw, mobiliteit en de doorontwikkeling van het landelijk gebied. De mogelijkheden rondom stikstof en natuurcompensatie die deze wet biedt, mogen er niet toe leiden dat de natuur op de Veluwe verder verslechtert.
1.2
STAND VAN DE LANDBOUW
Al in de IJzertijd stonden in de regio de eerste boerderijen in wat nu Nederland is. De schrale grond en het harde boerenbestaan in de vallei tussen de Heuvelrug en de Veluwe hebben van oudsher geleid tot de ontwikkeling van niet-grondgebonden veehouderij, innovaties en ondernemerschap op het gebied van landbouw en voeding. Boeren moesten creatief blijven in het zoeken naar nieuwe mogelijkheden. Landschappelijk gezien vormden de randen van de stuwwallen aantrekkelijke plekken voor nederzettingen. Gedurende de vroege bewoning bestond de Veluwe voornamelijk uit bos. Voor landbouw werd bos gekapt en de arme zandgronden werden verrijkt met dierlijke mest. Op andere open plekken verzuurde de grond, waardoor de nu bekende heidevelden konden ontstaan, vaak begraasd door schapen met het potstalsysteem. De agrarische sector is van oudsher een belangrijk onderdeel van de regionale identiteit en is in het landelijk gebied nauw verweven met het landschap, biodiversiteit, duurzame energie, de regionale economie, leefbaarheid en een goed klimaat. De agrariërs onderhouden voor een groot deel het landschap en zij zijn medebepalend voor de lokale leefbaarheid, toegankelijkheid en vitaliteit5. Het huidige agrocomplex6 is nog altijd van groot belang voor de economie en werkgelegenheid in Regio Foodvalley. In 2020 waren ca. 26.000 banen (ca.
14% van het totaal) verbonden aan het agrocomplex, waarvan ca. 4.000 direct aan de primaire agrarische sector7. Sinds 2012 is de werkgelegenheid binnen het agrocomplex aanzienlijk gestegen, met een groei van ca. 16%. Het agrocomplex in Regio Foodvalley realiseerde in 2020 een bruto toegevoegde waarde van ca. € 1,7 mld. Binnen het agrocomplex van de regio was de bijdrage van de primaire agrarische sector ca. 15% van de bruto toegevoegde waarde. Op landelijk niveau bedraagt het aandeel van de primaire agrarische sector ca. 25% van het agrocomplex. Dit lagere aandeel van de primaire agrarische sector in
5
Regionaal perspectief landelijk gebied: Regio Foodvalley koers voor uitvoering (5 april 2024)
6
Het agrocomplex is het geheel van directe en indirecte activiteiten rond de landbouw, waarbij de primaire agrarische sector en de verwerkende industrie van voedings- en genotmiddelen centraal staan inclusief, toelevering, verwerking, groothandel, onderzoek, onderwijs en kennisinstellingen 7
De primaire agrarische sector is het deel van het agrocomplex dat zich richt op de directe productie van landbouwproducten, zoals akkerbouw, veeteelt en tuinbouw.
11
Regio Foodvalley wordt verklaard door de stevige positie van kennisinstellingen (o.a. WUR, Aeres, CHE), expertisecentra (o.a. NIZO, NIK, PEC, CEC en FAN), toeleveranciers (o.a. MOBA, VDL, Denkavit en Koninklijke De Heus)8. Het landschap wordt in de regio in hoge mate bepaald door de primaire agrarische sector. Ruim 40% van het totale ruimtegebruik is in gebruik als landbouwgrond. De veehouderij vormt de grootste bedrijfstak met ca. 1.650 actieve bedrijven. Deze bedrijven benutten het overgrote deel van de landbouwgrond en dragen voor meer dan 95% bij aan de toegevoegde waarde binnen de primaire agrarische sector in de regio9. Regio Foodvalley onderscheidt zich van andere delen van Nederland door het grote aantal intensieve veehouderijbedrijven
in
de
vleeskalveren-,
pluimvee-
en
varkenshouderij,
waarbij
met
name
de
varkenshouderijbedrijven gemiddeld kleiner zijn dan elders in Nederland. Daarnaast komen in deze regio veel gemengde bedrijven met meerdere bedrijfstakken voor. Kenmerkend voor de regio is dat er relatief veel dieren zijn op een beperkte oppervlakte. Daarmee draagt de regio ook bij aan substantiële ammoniakemissies, die een negatieve impact hebben op de luchtkwaliteit en natuurdoelen van de omliggende Natura 2000-gebieden. De kalversector is in de regio tussen 2000 en 2024 met 42% gegroeid in omvang, hoewel het aantal bedrijven met kalveren sinds 2020 een dalende trend laat zien. In 2024 is 31% van de Nederlandse kalversector in Regio Foodvalley gevestigd. Daarnaast is de pluimveesector ook nadrukkelijk aanwezig in de regio. Ondanks een dalende trend in de sectoromvang, is 28% van de Nederlandse bedrijven met leghennen gevestigd in Regio Foodvalley. Daarnaast is de melkvee- en varkenshouderij ook aanwezig, maar nemen de afgelopen jaren in omvang af. Akkerbouwbedrijven zijn in beperkte mate aanwezig en nemen ca. 9% van de landbouwgrond in en telen vooral voedergewassen. Tabel 1. Kengetallen agrarische sector in Regio Foodvalley Aantallen
Sectoromvang 2024
2000
2020
2024
Verschil (%) 2000-2024
3.245
1.765
1.650
-49%
-
3%
Vleeskalveren
217
325
307
42%
31%
28%
Melk- en kalfkoeien
34
25
23
-31%
2%
3%
Jongvee melkveehouderij
32
16
16
-51%
2%
3%
Melkgeiten
4
41
37
789%
8%
6%
Fokvarkens
62
37
30
-52%
3%
5%
Vleesvarkens
440
252
209
-52%
4%
8%
Leghennen
7.510
7.324
6.764
-10%
17%
28%
Vleeskuikens
825
1.430
1.298
57%
3%
3%
Aantal bedrijven
In dieraantallen (als % van NL)
In aantal bedrijven (als % van NL)
Dieraantallen (x 1.000)
Bron: CBS Landbouwtelling 2024 en Gies et al. (2025)10
In de regio hebben vleeskalverenbedrijven vooral een kleine tot middelgrote omvang, met daarnaast enkele grote bedrijven. De melkveebedrijven zijn relatief klein in omvang. De pluimvee- en varkensbedrijven variëren sterk in omvang, maar binnen deze sectoren komen ook enkele zeer grote bedrijven voor. Ongeveer 80% van de benodigde 8
Agrifoodmonitor Regio Foodvalley 2022
9
Gies, E., Lesschen, J.P., Kros, H., & Voogd, J.C. (2020). Verkenning naar ruimtegebruik landbouw 2050 voor Regio Foodvalley: Regionale ruimtelijke uitwerking van WUR-scenariostudie Landbouw in Nederland in 2050. WUR-publicatie, 36 pp. 10
Gies, E., Cals, T., & Voogd, J.C. (2025). Milieu-emissies uit de landbouw in Regio Foodvalley: Kennisnotitie als onderdeel van de verkenning landbouw in Regio Foodvalley in 2050 ten behoeve van de uitwerking van het Regionaal Perspectief Landelijk Gebied. WUR-publicatie, 21 pp.
12
arbeid wordt in de regio verricht door de ondernemer en zijn gezin. Het aandeel onregelmatige arbeid ligt lager dan het landelijk gemiddelde. Dit komt doordat de tuinbouw sector, waar onregelmatige arbeid gebruikelijker is, minder prominent aanwezig is in de regio, en doordat er relatief veel kleine tot middelgrote veehouderijbedrijven zijn11. In 2022 telde Regio Foodvalley ca. 900 bedrijven met een bedrijfshoofd ouder dan 55 jaar. Van deze bedrijven hadden ca. 500 tot 600 bedrijven geen opvolger en zullen waarschijnlijk binnen 10 tot 15 jaar stoppen. De verwachting is dat het aantal bedrijven in 2035 afneemt naar ca. 1.150 bedrijven. Door deelname van agrariërs aan landelijke opkoopregelingen (zoals de LBV en LBV-plus) kan het aantal bedrijven nog verder afnemen. Op basis van gemeentelijke cijfers uit Regio Foodvalley en prognoses vanuit sommige sectoren zelf (bv. kalversector) wordt vooral in de intensieve sector een krimp verwacht. De vleeskalversector krimpt naar verwachting met ca. 14% en de varkenshouderij met ca. 16%. Het aantal leghennen naar verwachting af met ca. 4% en wordt voor vleeskuikens geen reductie verwacht. Het aantal dieren in de melkveehouderij daalt naar verwachting met ca. 3%, en kan mogelijk de komende jaren sterker afnemen door de afbouw van de derogatie en de hoge grondprijzen in het gebied12.
1.3
STAND VAN NATURA 2000-GEBIEDEN VELUWE EN BINNENVELD
De Vogel- en Habitatrichtlijn is de basis van het Europese natuurbeleid. Beide richtlijnen verplichten lidstaten tot het beschermen van soorten en hun leefgebieden, wat in Nederland is vastgelegd in de Omgevingswet. Samen vormen deze richtlijnen de basis voor het Natura 2000-netwerk, dat bestaat uit beschermde natuurgebieden. Voor elk Natura 2000-gebied zijn instandhoudingsdoelen opgesteld om soorten en habitats te behouden of te verbeteren. De natuur in Natura 2000-gebieden staat in Nederland onder druk door diverse drukfactoren zoals: verdroging, versnippering, verstoring en stikstofdepositie. Deze drukfactoren hebben allemaal hun invloed op de staat van natuur en hangen voor een deel ook met elkaar samen. Nederland heeft te maken met hoge stikstofuitstoot, afkomstig van verschillende sectoren, waaronder de industrie, de bouw, het verkeer (stikstofoxiden) en de landbouw (ammoniak). Deze stikstof komt neer in natuurgebieden (stikstofdepositie), wat leidt tot problemen als vermesting en verzuring van bodem en water. Hierdoor gaan kwetsbare soorten en habitats verloren, vermindert de biodiversiteit, en raken ecosystemen en voedselketens verstoord. Daarnaast kan te veel stikstof de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater en de gezondheid van mensen verslechteren13. In de provincie Gelderland liggen 15 Natura 2000-gebieden waarvan 13 gevoelig zijn voor stikstofdepositie.
In de provincie Utrecht zijn negen van de tien Natura 2000-gebieden gevoelig voor stikstofdepositie. Dat betekent dat er habitats voorkomen die aangetast kunnen worden door overmatige hoeveelheden neerslag van stikstof. Vanuit Regio Foodvalley heeft stikstofemissie de grootste impact op de Veluwe, maar ook op het Natura 2000-gebied het Binnenveld, waar stikstof een relevante drukfactor is14. In Regio Foodvalley bevindt ongeveer 4% van alle emissiebronnen zich binnen een strook van 500 meter rondom Natura 2000-gebieden. Deze bronnen vertegenwoordigen ca. 3% van de ammoniakemissie afkomstig van emissiebronnen uit de landbouw in de Regio Foodvalley15.
11
Landbouwstructuur in Regio Foodvalley en gemeenten Bunschoten, Leusden, Putten en Woudenberg
12
Gies, E., Cals, T., & Voogd, J.C. (2025). Milieu-emissies uit de landbouw in Regio Foodvalley: Kennisnotitie als onderdeel van de verkenning landbouw in Regio Foodvalley in 2050 ten behoeve van de uitwerking van het Regionaal Perspectief Landelijk Gebied. WUR-publicatie, 21 pp. 13
RIVM: Stikstof
14
Provincie Utrecht: Natura 2000, en Natuurdoelanalyse natura 2000: Binnenveld
15
Universiteit Utrecht. (2025). Veehouderijbedrijven in bufferzones rondom stikstofgevoelige N2000-gebieden Regio Foodvalley
13
Voor stikstofgevoelige gebieden zijn provincies verplicht om per Natura 2000-gebied een natuurdoelanalyse (NDA) op te stellen. Een NDA beoordeelt de staat van elk natuurdoel dat van toepassing is binnen een Natura 2000gebied16. Regio Foodvalley grenst aan vier Natura 2000-gebieden; Rijntakken, Veluwerandmeren, de Veluwe en het Binnenveld. Voor de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Regio Foodvalley, waaronder de Veluwe (in provincie Gelderland) en het Binnenveld (waarvoor de provincie Utrecht verantwoordelijk is), geven de uitkomsten van de NDA’s aan dat voor veel soorten en habitats de instandhoudingsdoelen en eventuele uitbreidingsdoelen niet worden behaald. De huidige maatregelen in de beheerplannen en de verwachte daling van de stikstofuitstoot tot 2030 zijn daarmee onvoldoende, waardoor aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn17. Tabel 2. Aantal overbelaste stikstofgevoelige instandhoudingsdoelen Veluwe en Binnenveld in 2020 Veluwe
Binnenveld
Aantal
Waarvan overbelast
Aantal
Waarvan overbelast
Habitattypen
19
16
3
3
Leefgebiedtypen voor habitatrichtlijnsoorten
7
2
2
2
Leefgebieden voor vogelrichtlijnsoorten
10
9
-
-
Bron: NDA Veluwe en NDA Binnenveld
De NDA is voorgelegd aan de Ecologische Autoriteit (EA), die sinds 2022 de natuurdoelanalyses toetst. De EA merkt op dat de provincie Gelderland de NDA voor de Veluwe erg globaal heeft opgesteld. Daarnaast wordt opgemerkt dat, conform richtlijnen, alleen is gekeken naar instandhouding- en uitbreidingsdoelstellingen op de Veluwe die stikstofgevoelig zijn. Dit betekent dat 26 van de 36 geformuleerde doelstellingen zijn meegenomen in de analyse, waardoor een deel van de natuurdoelstellingen niet is overwogen. Volgens de EA doet deze beperkte aanpak geen recht aan het belang en de complexiteit van de natuur in dit gebied 18. De NDA van het Binnenveld toont aan dat het gebied kampt met te hoge stikstofdepositie, verzuring en verdroging, waardoor de instandhoudingsdoelen onder druk staan. De EA constateert dat de huidige maatregelen nog onvoldoende zijn voor natuurherstel en adviseert direct aanvullende maatregelen te nemen. Ook is meer inzicht nodig in het landschapsecologisch systeem en de werking van de ingezette maatregelen. De provincie Utrecht is verantwoordelijk voor het opstellen van beheerplan voor het Natura 2000-gebied het Binnenveld. De provincies Gelderland en Utrecht zijn elk verantwoordelijk voor het uitvoeren van beheermaatregelen op het grondgebied van de eigen provincie.
Een van de belangrijke oorzaken waardoor één of meerdere instandhoudingsdoelen niet wordt behaald is de te hoge stikstofdepositie, oftewel een overschrijding van de Kritische depositiewaarde (KDW). De KDW geeft aan hoeveel stikstof de natuur aan kan zonder dat er schade ontstaat en verschilt per type natuur (habitattype). Het RIVM heeft alle natuurgebieden opgedeeld in hexagonen met een oppervlakte van één hectare. Elke hexagoon kan, afhankelijk van de instandhoudingsdoelen, een andere KDW hebben. Van de Natura 2000-gebieden is de Veluwe voor ca. 99% overbelast door de neerslag van stikstof. Voor het Binnenveld geldt dat ca. 53% van de hexagonen overbelast is.
16
Regionaal perspectief landelijk gebied Foodvalley
17
Provincie Gelderland: Natuurdoelanalyses in Gelderland
18
Advies over de Natuurdoelanalyse Veluwe, provincie Gelderland
14
Figuur 2. Verdeling hexagonen per overschrijdingsklasse Veluwe en Binnenveld 2025 (%)
Veluwe
93%
Binnenveld
43%
0%
10%
20%
5%
4%
30%
40%
53%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Geen overschrijding (>70 mol/ha/jaar onder KDW) Naderende overbelasting (≤70 mol/ha/jaar onder KDW) Lichte overbelasting (≤70 mol/ha/jaar boven KDW) Matige overbelasting (>70 mol/ha/jaar boven KDW maar <2x KDW) Sterke overbelasting (≥ 2x KDW) Bron: Aerius Monitor; ontwikkeling stikstofbelasting 2025
Vanuit de Omgevingswet is voor elk project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied een natuurvergunning vereist. Dit geldt voor verschillende soorten effecten en verstoringen, waaronder activiteiten met stikstofemissie, die bijdragen aan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De recente uitspraken Amercentrale19 en Rendac20 van de Raad van State maken bovendien duidelijk dat ook intern salderen21 in beginsel – met terugwerkende kracht – vergunningsplichtig is. Daar komt als aanvullende eis de ‘additionaliteitstoets’ bij. Dit houdt in dat beschikbare stikstofruimte alleen mag worden benut voor interne saldering als deze niet nodig is voor het herstel van de natuur. De rechter benadrukte dit onlangs opnieuw in de uitspraak over Schiphol 22. In Regio Foodvalley is intern of extern salderen niet of heel beperkt mogelijk, aangezien de stikstofruimte vrijwel altijd noodzakelijk is voor natuurherstel. Hierdoor zit de verlening van natuurvergunningen momenteel vrijwel volledig op slot23. Zolang maatregelen voor natuurherstel onvoldoende concreet benoemd en geborgd zijn, blijft onduidelijk welke maatregelen als additioneel kunnen gelden. Pas door het vastleggen van een geloofwaardig pakket aan herstelmaatregelen ontstaat duidelijkheid over welke stikstofruimte daadwerkelijk voor saldering kan worden benut.
19
ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909
20
ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923
21
Intern salderen houdt bij het wijzigen van stikstofgevoelige activiteiten in dat de stikstofuitstoot in de nieuwe situatie gelijk is aan of lager ligt dan in de referentiesituatie. Provincie Gelderland heeft per 1 juli nieuwe regels ingevoerd voor intern salderen 22
RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9781, en RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9782
23
Van Doorne: De echte stikstofcrisis begint nu pas
15
2
Probleemstelling
2.1
IMPASSE TUSSEN NATUURHERSTEL EN STIKSTOFREDUCTIE
Regio Foodvalley staat voor twee enorme opgaven. Aan de ene kant is er de wettelijke en maatschappelijke noodzaak voor instandhouding en herstel van de natuur in Natura 2000-gebieden en het uitbreiden van groenblauwe dooradering en het verbeteren van de biodiversiteit in het landelijk gebied. Aan de andere kant is het behoud van een vitale agrarische sector in de regio cruciaal. Op dit moment ontbreekt het zowel voor de natuur als voor de agrarische sector aan perspectief, er is een impasse ontstaan en beiden staan in hun ontwikkeling nagenoeg stil. Door het gebrek aan goede instandhouding van de natuur komen ook andere ontwikkelingen in de regio, zoals de woningbouwopgave van 40.000 woningen, energietransitie, ruimte voor defensie en economische ontwikkeling, steeds meer tot stilstand of worden ernstig vertraagd. Herstel van de natuur en doorontwikkeling van de agrarische sector is alleen mogelijk bij structureel dalende stikstofemissie, in combinatie met aanvullende natuurherstelmaatregelen en de uitvoering van beheerplannen. Alle sectoren dienen hun bijdrage te leveren, maar in deze regio ligt de sleutel voor emissiereductie nadrukkelijk bij de landbouw gezien haar grote bijdrage aan de emissies uit het gebied. De agrarische sector heeft al reductie ingezet.
Echter, de autonome emissiereductie richting 2030, die op basis van vastgesteld beleid wordt verwacht mits dit beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd, is onvoldoende om eerder geformuleerde richtinggevende doelen te behalen. Aanvullende emissiereducerende maatregelen door agrariërs zijn onvermijdelijk voor de toekomstbestendigheid en het behoud van de agrarische sector in de regio. Uit gesprekken met agrariërs en praktijkervaringen blijkt dat de wil en het innovatievermogen bij de agrarische ondernemers in de regio sterk aanwezig is. Het ontbreekt hen echter aan toekomstperspectief, doordat er geen duidelijkheid is over hun concrete opgave op het boerenerf en omdat zij vrezen dat er nieuwe doelen bij blijven komen. Daarnaast missen agrariërs zekerheid over de verlening van een natuurvergunning, is het lastig een sluitende business case op te stellen bij aanpassingen aan hun bedrijfsmodel en durven ondernemers in deze onzekere context niet te investeren.
“De regionale aanpak stikstof onderstreept het belang van blijvende investeringen in onze kennis-, innovatie- netwerken in de Agrifoodsector én onze agrarische ondernemers.” Bennie Wijnne Wethouder gemeente Barneveld
16
Ervaringen uit de pilot Ondernemingsplannen24 tonen aan dat agrariërs in staat zijn een plan op te stellen waarmee een emissiereductie van 38% tot 74% op bedrijfsniveau kan worden behaald, of zelfs meer. Door voornoemde impasse blijft realisatie van deze plannen uit, waardoor stilstand ontstaat. Ondernemers willen wel, maar kunnen niet, met verslechtering van de natuur en frustratie in de sector tot gevolg. Regio Foodvalley heeft sterke behoefte aan duidelijke keuzes, heldere doelen en een stevig, samenhangend uitvoeringsplan.
Alleen
zo
ontstaat
handelingsperspectief
voor
ondernemers
en
regionale
sturing
op
gebiedsdoelstellingen richting de lange termijn. Op landelijk niveau wordt al jaren nagedacht over oplossingen voor de stikstofcrisis. Sinds de PAS-uitspraak van de Raad van State in 201925 is het nationale beleid voortdurend in beweging. Desondanks hebben de vele inspanningen niet tot een doorbraak geleid. Daarnaast maken de recente uitspraken Amercentrale26 en Rendac27 duidelijk dat ook intern salderen in beginsel vergunningsplichtig is. De rechter benadrukte dit onlangs opnieuw in de uitspraak over Schiphol28. In januari 2025 is de ministeriële commissie Economie en Natuurherstel (MCEN)29 ingesteld om een plan van aanpak te presenteren dat moet zorgen voor een doorbraak in de stikstofcrisis. Deze commissie heeft als voornaamste doel om de verlening van natuurvergunningen weer op gang te brengen. Daarnaast richt zij zich op het bieden van perspectief aan ondernemers. Om deze doelen te bereiken werkt de commissie langs vier sporen; 1. Juridische en wettelijke verkenning gericht op hervatten vergunningverlening; 2. Programma van maatregelen voor structurele emissiedaling en natuurherstel; 3. Specifieke acties voor partijen die geraakt zijn door recente jurisprudentie; 4. Europese lobby voor verruiming van regelgeving.
Advies landsadvocaat In april 2025 presenteerde het kabinet het ‘startpakket Nederland van het slot’ als eerste uitwerking van de aanpak langs de vier sporen. Dit pakket was bedoeld als basis voor verdere invulling van het stikstofbeleid richting de toekomst. Premier Schoof erkende dat het pakket onvolledig was en dat hij het stikstofprobleem had onderschat. Daarnaast reflecteerde de landsadvocaat30 kritisch op de gepresenteerde aanpak. Op de vraag in hoeverre de voorgestelde maatregelen uit spoor 1 en 2 zorgen voor meer juridische zekerheid en het verlenen van natuurvergunningen weer structureel opgang kan brengen, antwoord de landsadvocaat als volgt:
“Zonder gebiedsgerichte doorrekening van de effecten en zonder bedoelde aanvullende gebiedsspecifieke bronmaatregelen en natuur(herstel)maatregelen, inclusief tijdige uitvoering en goede borging, is geen sprake van het door u gewenste perspectief op juridisch houdbare vergunningverlening.”
24
De Pilot Ondernemingsplan is een initiatief van het ministerie van LVVN, waarin in de praktijk is onderzocht of toekomstperspectief kan worden geboden aan agrariërs die hun bedrijf duurzaam willen voortzetten. Agrariërs stelden hierbij een bedrijfsplan op dat voldoet aan de doelstellingen op het gebied van stikstof, natuur, bodem, water, klimaat, omgeving en dierenwelzijn. De pilot vond plaats in de regio’s Gelderse Vallei en De Peel, waarbij intensief is samengewerkt tussen het ministerie, waterschappen, provincies, gemeenten en agrariërs. 25
ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, en ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604
26
ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909
27
ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923
28
RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9781, en RBDHA 4 juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9782
29
Kamerstukken II 2024/25, 33576, nr. 417
30
Brief van de landsadvocaat (Pels Rijcken) van 22 april 2025, 11020410
17
Aanvullend schetst de landsadvocaat in zijn reactie kaders waar de uitwerking van een gebiedsgericht uitvoeringsplan aan dient te voldoen: •
Afgestemd op het Natura 2000-gebied: Het effect van het uitvoeringsplan moet specifiek per Natura 2000-gebied inzichtelijk worden gemaakt en onderbouwd;
•
Aantoonbaar en aannemelijke maatregelen: Het pakket aan maatregelen moet leiden tot aantoonbare emissiereductie en het effect moet op korte termijn juridisch aannemelijk zijn;
•
Juridische geborgd: De uitvoering moet juridisch zijn geborgd, met concrete tussendoelen, monitoring en bijsturingsmaatregelen die vooraf vastliggen en afdwingbaar zijn;
•
Geloofwaardige
uitvoering
en
tijdpad:
Het
uitvoeringsplan
moet
realistische
termijnen
en
geloofwaardige maatregelen bevatten, met al op korte termijn zichtbare resultaten; •
Financiële dekking: Het gehele pakket aan maatregelen moet voorzien zijn van voldoende en structurele financiële middelen; zonder deze middelen verliest het uitvoeringsplan zijn juridische houdbaarheid.
2.2
DE OPLOSSING LIGT IN DE REGIO EN BEGINT OP HET BOERENERF
Voor Regio Foodvalley is verdere stilstand onacceptabel. De regio voelt een grote verantwoordelijkheid voor het landelijk gebied, waar agrariërs en natuur onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het stikstofprobleem zet niet alleen het natuurherstel en de agrarische sector op slot, maar vertraagt en belemmert ook de verdere economische en ruimtelijke ontwikkeling van de regio. De landelijke overheid richt zich vooral op generiek beleid en het scheppen van randvoorwaarden. Juist in complexe gebieden als Regio Foodvalley, waar meerdere opgaven samenkomen, is een regionale aanpak en maatwerk noodzakelijk. Op het niveau van het boerenerf is de complexiteit van de opgaven groot, waardoor ondernemers begeleiding en maatwerk nodig hebben om toekomstkeuzes te maken. Dat vraagt om betrokkenheid van lokale overheden en partijen die het gebied en haar ondernemers goed kennen, gewend zijn samen te werken in het gebied, en effectief het gesprek kunnen voeren over het toekomstperspectief. Op 20 februari j.l. organiseerde Regio Foodvalley een oplosconferentie met wetenschappers, juristen en beleidsexperts om uit de stikstofimpasse te komen. De uitkomst van deze conferentie benadrukt dat de basis van deze impasse ligt in de slechte staat van de natuur in Natura 2000-gebieden.
De oplossing vraagt om een gebiedsgerichte aanpak, waarin meerdere opgaven, zoals water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen), dierenwelzijn en biodiversiteit samenkomen, maar de focus ligt in eerste instantie op stikstofreductie, gezien de urgentie van deze opgave. Daarnaast dienen alle sectoren een evenredige bijdrage te leveren, maar speelt in deze regio de landbouw hierin een sleutelrol. De regio kan niet de gehele stikstofproblematiek voor de Veluwe en het Binnenveld oplossen (o.a. door achtergronddepositie vanuit andere regio’s en het buitenland), maar kan vanwege de clustering van veehouderijen met aanzienlijke emissies wél een eerlijke en evenredige bijdrage leveren aan het oplossen van de problematiek voor de Veluwe en het Binnenveld. Om de agrarische sector en een toppositie als regio op het gebied van AgriFood te behouden, is het noodzakelijk om emissiereductie op het individuele boerenerf te realiseren. Boeren dienen hun bedrijf op individueel niveau te verduurzamen. Uit opgedane ervaringen vanuit de ‘pilot ondernemingsplan’ blijkt dat agrariërs bereid zijn om maatregelen te treffen voor emissiereductie en andere opgaven. Het uitvoeringsplan moet er op gericht zijn om de agrariër in staat te stellen daadwerkelijk effectieve maatregelen te kunnen nemen.
18
De kernvraag daarbij is: wat heeft de boer nodig om deze stappen te kunnen zetten? Daarbij is het van belang dat de te nemen maatregelen zowel technisch als juridisch geborgd 31 zijn, zodat de boer zekerheid heeft over de houdbaarheid en rechtsgeldigheid van zijn inspanningen. Dat vraagt om regionale regie: scherpe keuzes, realistische doelen en een samenhangend uitvoeringsplan, conform de kaders die de landsadvocaat heeft meegegeven. Met dit uitvoeringsplan neemt Regio Foodvalley het voortouw om met een geborgde en regionaal gedragen aanpak, vanuit de uitvoering een doorbraak te forceren in de stikstofimpasse.
“We moeten zorgen voor een goede staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden. Daarom werken we aan: het verminderen en tegengaan van droogte op de Veluwe, het spreiden van de recreatiedruk van de Veluwe op het landelijk gebied, het verminderen van stikstof uit de regio en het versterken van natuur en biodiversiteit op de flanken van de Veluwe.” Jan Pieter van der Schans Wethouder gemeente Ede
2.3
AFBAKENING UITVOERINGSPLAN
Dit uitvoeringsplan is ontwikkeld om gericht en effectief bij te dragen aan het herstel van de natuur, door de focus te leggen op de reductie van ammoniakemissies uit de landbouw én natuur te herstellen in Regio Foodvalley. De afbakening van het uitvoeringsplan is als volgt: 1. Bronnen van stikstofemissie: Stikstofdepositie wordt veroorzaakt door stikstofemissies
vanuit
verschillende activiteiten en sectoren, zoals verkeer, woningbouw, recreatie en landbouw. In dit uitvoeringsplan ligt de focus op de landbouw, omdat deze sector een dominante positie in de regio inneemt en in verhouding de meeste emissies uitstoot. Daarnaast is in dit uitvoeringsplan, in lijn met het startpakket van de MCEN, gekozen om te sturen op emissies, omdat daarmee de landbouwsector rechtstreeks kan sturen op haar eigen emissies. Terwijl op de resulterende depositie, waaraan ook andere sectoren bijdragen, minder directe invloed kan worden uitgeoefend. Voor andere sectoren zoals verkeer en industrie, sluit de regio aan bij de inspanningen van de provincie Gelderland uit de Gelderse Maatregelen Stikstof, de Aanpak Veluwe, en bij de maatregelen uit het startpakket van de MCEN. 2. Natuur staat onder druk: De natuur staat onder druk door diverse drukfactoren. De natuurdoelanalyses concluderen dat aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de instandhoudings- en uitbreidingsdoelen van Natura 2000-gebieden te behalen. Dit uitvoeringsplan richt zich daarbij op een samenhangend pakket van maatregelen die gericht zijn op het reduceren van ammoniakemissies uit de landbouw, om daarmee de stikstofdepositie te verlagen in het kader van natuurherstel. Daarnaast omvat het ook concrete maatregelen voor natuurherstel binnen Natura 2000-gebieden in de regio.
31
Technisch geborgd zijn technieken die in de praktijk zijn getest en gemeten, waardoor de verwachte ammoniakreductie op macroniveau nauw aansluit bij de praktijk. In het advies van de landsadvocaat betreft de juridische borging dat in de uitvoering wordt gewerkt met concrete (tussen)doelen, de monitoring van te nemen maatregelen en verwachte effecten, en bijsturingsmaatregelen die vooraf zijn vastgesteld en afdwingbaar zijn.
19
3. Bredere opgave in de landbouw: Binnen de landbouw zijn meerdere uitdagingen, zoals op het gebied van water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en in relatie tot dierenwelzijn. Dit uitvoeringsplan start met stikstofreductie als prioritaire opgave; andere opgaven worden waar mogelijk als koppelkans meegenomen. De gekozen werkwijze en organisatie zijn zodanig ingericht dat deze op korte termijn eenvoudig verbreed kunnen worden naar andere opgaven binnen de sector.
De samenhang tussen de verschillende opgaven en de complexiteit hiervan is groot. Op dit moment is de stikstofemissie afkomstig van de veehouderij de meest urgente opgave, mede vanwege de impact op verlening van natuurvergunningen. Daarom ligt in deze aanpak de nadruk hierop. Parallel aan deze aanpak is het uitvoeren van natuurherstelmaatregelen door provincies en terreinbeheerders essentieel voor het behalen van instandhoudings- en uitbreidingsdoelen van Natura 2000-gebieden. Dergelijke natuurherstelmaatregelen zijn noodzakelijk voor effectieve oplossingen op de middellange en lange termijn. Deze aanpak wordt nadrukkelijk in samenhang beschouwd met andere uitdagingen binnen de landbouw, evenals opgaven in andere sectoren die bijdragen aan stikstofemissie.
“Ik ben zeer te spreken over dit voorstel vanuit de Regio Foodvalley. Dit initiatief past geheel in de lijn die we als provincie voeren in de aanpak Veluwe.” Peter Drenth Gedeputeerde provincie Gelderland
2.4
DILEMMA’S
Wel of geen focus op geborgde technieken Om het ambitieuze doel van maximaal 2kton emissie te kunnen realiseren is inzet nodig van een breed palet aan maatregelen. Doelstelling is daarbij ook om zo snel mogelijk de vergunningverlening weer op gang te kunnen brengen. Dit kan alleen wanneer er zoals de landsadvocaat ook beschrijft sprake is van voldoende juridische borging. Het heeft de voorkeur om in te zetten op alle vormen van maatregelen zoals Gerard Ros, expert op het gebied van bodem en nutriënten (Wageningen University & research), die beschrijft: management maatregelen, technische maatregelen en structuurmaatregelen32. Echter in het kader van voldoende juridische borging, kan het uitvoeringsplan niet te zwaar leunen op management maatregelen of technische maatregelen zonder borging. Hier zal zeker wel op ingezet moeten worden omdat deze maatregelen wel degelijk bijdragen en in sommige gevallen in het kader van andere opgaven wenselijker zijn dan bepaalde technische maatregelen die nu al wel te borgen zijn. Op basis hiervan wordt voorgesteld om breed in te zetten op management-, technische en structuurmaatregelen, waarbij bij de scenario analyse voor het behalen van het emissiedoel van 2 kton voorzichtigheidshalve alleen gerekend is met maatregelen die relatief goed te borgen zijn. Dat betekent daarmee niet dat enkel deze maatregelen ingezet zullen worden.
In de nadere uitwerking zal onderzocht worden op welke manier ook overige maatregelen
32
Ros, G. H., Kager, H., Boom, G., & de Vries, W. (2025). Verkenning effecten landbouwinnovaties: Potentieel van landbouwinnovaties om emissies van ammoniak en broeikasgassen naar de lucht en verliezen van nutriënten naar het water te verlagen. WUR-publicatie, 45-74 pp.
20
meegerekend kunnen worden als onderbouwing van het uitvoeringsplan om het emissie doel van 2 kton emissie in 2035 te halen. Focus op stikstof of ook verbreden naar andere opgaven De agrarische sector in Nederland in het algemeen maar zeker ook in de Regio Foodvalley wordt geconfronteerd met een groot aantal opgaven de komende jaren. Naast stikstofreductie spelen er thema’s als: water (beekherstel en Kaderrichtlijn Water), bodem, biodiversiteit, fijnstof, geur, klimaat (zoals broeikasgassen) en dierenwelzijn. Al deze opgaven hebben hun eigen urgentie en uitdagingen variërend per bedrijf op basis van specifieke locatie, deelsector en houderijsysteem. Op dit moment achten wij het vraagstuk rondom stikstofreductie de meest urgente opgave op kort termijn omdat vergunningverlening vrijwel stil is gevallen. Er bestaat echter het risico dat een eenzijdige focus op stikstofreductie nadelige gevolgen heeft voor de andere gestelde opgaven. Een ander risico bestaat dat verschillende opgaven zich opstapelen op het boerenerf, resulterend in een mogelijk onwerkbare situatie (voorbeeld daarvan zijn de mogelijk te verwachten effecten van het recent gesloten convenant Dierwaardige Veehouderij voor bepaalde diersectoren). Daarom is de inzet van het uitvoeringsplan Regio Foodvalley om een methodiek te ontwikkelen in de uitvoering die aandacht heeft voor alle opgaven die op het boerenerf spelen.
Tegelijk zal op korte termijn in eerste instantie aandacht zijn voor stikstofreductiemaatregelen. Tijdens de nadere uitwerking van het plan zal voor de verschillende maatregelen in beeld worden gebracht of en in welke mate de maatregelen leiden tot negatieve effecten voor andere opgaven, zodat hier op bijgestuurd kan worden. Wel of geen focus op Foodvalley versus andere regio’s Zoals hiervoor ook al toegelicht richt het uitvoeringsplan zich primair op de Regio Foodvalley en de bedrijven die in de 9 gemeenten liggen. Ook de landsadvocaat adviseert een gebiedsgerichte aanpak. De noodzaak om in deze regio aan de slag te gaan is inmiddels toegelicht. Er zijn argumenten om de aanpak te verbreden naar een grotere regio zoals de gehele Veluwe met 21 gemeenten of elders in Nederland waar gebiedsprocessen nabij zeer kwetsbare Natura 2000-gebieden plaatsvinden, zoals De Peel. Samenwerking vindt plaats op een schaalniveau waar men elkaar kent, vertrouwen kan opbouwen, het gesprek kan aangaan en samen de uitvoering dicht bij de praktijk kunt houden. Het risico van andere gebieden betrekken is dat het komen tot een aanpak met voldoende draagvlak nog complexer is en langer gaat duren.
Daarbij is de opgave in Regio Foodvalley zodanig specifiek en de proactieve samenwerking al dermate intensief dat het nemen van het initiatief in deze regio om tot deze ambitieuze aanpak te komen logisch lijkt. In de uitwerking zal de regio nauw samenwerken met de provincie Gelderland onder het ‘aanpak Veluwe’ programma om tot uitvoering te komen. De aanpak is qua insteek, doelen, uitvoering, monitoring en borging goed uit te breiden naar andere gebieden, waarbij in de organisatie en benodigde ‘infrastructuur’ schaalvoordelen kunnen worden behaald. Afdwingbaarheid versus vrijwilligheid In het verleden heeft de agrarische sector aangetoond om voor specifieke opgaven in staat te zijn middels een convenant tot afspraken te komen die in de praktijk ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Een voorbeeld daarvan is de ca. 70% reductie in antibioticagebruik in de veehouderij. Voor de reductie van ammoniakemissies is een vergelijkbare werkwijze overwogen. Wat de stikstofopgave echter complex maakt is dat de Raad van State inmiddels in diverse uitspraken heeft aangegeven dat juridische borging om afgesproken doelen te halen essentieel is. Daarmee zien wij op dit moment geen andere mogelijkheid dan het instellen van een (op termijn) afdwingbare norm. Daarbij is de inzet van de aanpak om aan het daadwerkelijk afdwingen van de norm in de praktijk zo min mogelijk toe te komen.
Daarom wordt maximaal ingezet op compensatie, begeleiding en flankerend beleid. Gebiedsplafond wel of niet differentiëren naar deelsectoren Vanuit het gelijkheidsbeginsel lijkt het voor de hand te liggen om de emissie opgave gelijkelijk te verdelen over de verschillende deelsectoren en bedrijven binnen de agrarische sector. De vraag is of dat echt zo is en of dat niet leidt
21
tot ongewenste effecten. In de praktijk zien we namelijk dat de diversiteit tussen bedrijven en deelsectoren groot is, en de mogelijkheden om op een haalbare en betaalbare manier emissies te verlagen divers zijn, ook binnen deelsectoren. Bepaalde bedrijven hebben al veel maatregelen genomen, hebben meer mogelijkheden om maatregelen te nemen of er zijn meer te borgen maatregelen beschikbaar voor bepaalde deelsectoren of houderijsystemen. Wanneer dan niet gedifferentieerd wordt naar deelsectoren en/of houderijsystemen, kan het negatieve effect optreden dat de stikstofreductie-opgave het resultaat heeft dat bepaalde deelsectoren of houderijsystemen gedwongen worden om te stoppen. Voor verschillende deelsectoren zijn andere opgaven relevant (bv. grondgebonden sectoren moeten meer rekeninghouden met waterkwaliteit en biodiversiteitsversterking). Dit effect is altijd aanwezig bij aanpassing van beleid, zeker wanneer het gaat om een ambitieuze opgave. In onze aanpak willen wij deze negatieve effecten goed in beeld brengen en daartoe de mogelijkheid houden om te differentiëren naar deelsectoren binnen de agrarische sector. De expertgroep heeft op dit vlak positief geadviseerd. Hoe differentiatie naar deelsectoren in de praktijk exact uit zal pakken vraagt nog een nadere uitwerking samen met de agrarische sector.
Vertalen van gebiedsplafond naar bedrijfsniveau Om echt duidelijkheid te kunnen geven aan de individuele agrariër én de aanpak juridisch houdbaar te maken is het vertalen van het gebiedsplafond naar bedrijfsniveau van belang. Wanneer die slag niet wordt gemaakt, heeft de agrarisch ondernemer geen zicht op de specifieke opgave die op zijn of haar erf aan de orde is, wat het risico in zich heeft dat er geen maatregelen genomen worden. Daarnaast lijkt het alleen mogelijk om uiteindelijk juridisch af te dwingen wanneer op bedrijfsniveau sprake is van een bedrijfsnorm. Kanttekening hierbij is wel dat er grote verschillen zijn tussen bedrijven en er altijd situaties zullen zijn waarvoor de bedrijfsnorm niet past, voor dergelijke gevallen zal ruimte gecreëerd moeten worden voor maatwerk en/of uitwisseling/compensatie. Dit is ook waar de experts in bijlage 1 op wijzen.