VTH_uitvoeringsbeleid_versie 15-12-2021
Tekst van het document
vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare
het omgevingsrecht betreft in het
wijze kiezen en toepassen van interventies,
Implementatieberaad. Regionaal overleg ter
landsbreed.
het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk
Een passende interventie wil zeggen dat de
Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde
interventie, gegeven de verzamelde feiten en de
overheden en het Functioneel Parket van het
beoordeling van de aard en/of omstandigheden
OM.
van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig
VTH uitvoeringsbeleid
zake vindt plaats in (de voorportalen van)
50
herstel van de situatie voor de bevinding,
Ad. 2 De keuze van de in te zetten
naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of
bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats
straft daar waar dit passend is of noodzakelijk
aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de
om de normadressaat tot naleven te bewegen,
landelijke handhavingsstrategie opgenomen
dan wel de norm te bevestigen.
interventieladder en interventiematrix, waarbij
Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
het spoedig herstellen van de situatie voor de
1. Hoe wordt er opgetreden: alleen
bevinding de eerste prioriteit is.
bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk? 2. Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet?
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatie gestuurd gezamenlijk optreden.
Ad. 1 Hoe wordt opgetreden is vastgelegd
Toezicht houden gebeurt op basis van door
in hoofdstuk 3 van deze landelijke
bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde
handhavingsstrategie. Bestuursrechtelijk
handhavingsprogramma’s, inclusief financiering
optreden is vooral gericht op het herstellen
en menskracht, die zijn afgestemd met alle
van de situatie, dat wil zeggen op het in
bij het omgevingsrecht betrokken instanties.
overeenstemming brengen met de wet- en
Afgestemde handhavingsprogramma’s
regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt
en de landelijke handhavingsstrategie
geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral
borgen in combinatie dat de overheden
gericht op het straffen van de overtreder en
planmatig gezamenlijk optreden, bij het
het wegnemen van diens wederrechtelijk
toezicht en bij bevindingen die tijdens dat
genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en
toezicht zijn gedaan. Informatie is voor
strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei
goede risicoanalyses en daarop gebaseerde
tot ontmoediging, ofwel tot individuele en
handhavingsprogramma’s onontbeerlijk.
algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingsstrategie noodzakelijk.
VTH uitvoeringsbeleid
51
3. Realisatie landelijke handhavingsstrategie – stappenplan Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat. Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn.
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als: 1. vrijwel nihil; of 2. beperkt; of 3. van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust
VTH uitvoeringsbeleid
Ad. 1
52
geeft en/of milieuschade, natuurschade,
Bij verzachtende argumenten wordt de in de
waterverontreiniging en/of doden, zieken of
interventiematrix gepositioneerde bevinding
gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg
één segment naar links en vervolgens
heeft; of
één segment naar onder verplaatst. Bij
4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar
verzwarende argumenten, waaronder recidive,
– onder andere het geval als de overtreding
is de verplaatsing één segment naar rechts en
maatschappelijke onrust en/of ernstige
vervolgens één segment naar boven. Als er meer
milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige verzachtende of verzwarende argumenten zijn, waterverontreiniging en/of doden, zieken of
levert dit toch maar één verplaatsing op.
gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.
Als legalisatie van de bevinding mogelijk
Ad. 2
is, is dat de aangewezen weg gelet op de
De handhaver typeert de normadressaat als:
hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor
A. goedwillend, proactief en geneigd om de
alle betrokkenen. Dit laat het toepassen
regels te volgen, de bevinding is het gevolg
van de landelijke handhavingsstrategie
van onbedoeld handelen; of
en de interventiematrix onverlet, omdat
B. onverschillig/reactief, neemt het niet zo
er maatregelen nodig kunnen zijn om de
nauw met het algemeen belang, heeft een
overtreding te beëindigen en de gevolgen te
onverschillige houding, de bevinding en de
beperken of weg te nemen. Bij het toepassen
gevolgen van zijn handelen laten hem koud;
van de interventiematrix is de mogelijkheid van
of
legalisatie een verzachtende omstandigheid.
C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren
Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om
van controlerenden, er is sprake van
bij een bevinding van handhaven af te zien op
mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen
basis van een vastgestelde gedoogstrategie.
van het handelen worden op de koop toe
Onder gedogen wordt verstaan het expliciete
genomen, bewust risico nemend; of
besluit van een bestuursorgaan om tegen
D. bewust en structureel de regels overtredend
een bepaalde overtreding niet handhavend
en/of crimineel of deel uitmakend van een
op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’
criminele organisatie, houdt zich bezig met
bevat het landelijke kader voor gedogen: een
fraude, oplichting of witwassen.
gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning
handhaver dus verder dan de bevinding op
zal worden verleend. Ingeval tot gedogen
zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en
wordt besloten dient het landelijke kader
handhavingshistorie mee in beschouwing.
voor gedogen onverkort te worden gevolgd.
Als de handhaver niet in staat is om de
Gedogen laat eventuele strafvervolging door
normadressaat te typeren, dan is typering B
het OM overigens onverlet.
(onverschillig/reactief ) het vertrekpunt. De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
van verzachtende of verzwarende argumenten.
De handhaver bepaalt of er verzwarende
VTH uitvoeringsbeleid
Bij de typering van de normadressaat kijkt de
53
aspecten zijn die moeten worden betrokken
de deskundige derde op de hoogte was
bij de afweging om het bestuurs- en/of
en/of medewerking heeft verleend aan de
strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende
geconstateerde bevinding(en).
aspecten, des te groter de reden om naast
6. Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat
bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te
het doel van de handhaving ligt in het
handhaven. Vooral voor bevindingen die
onder de aandacht brengen van het belang
na stap 1 in de middensegmenten van de
van een bepaalde norm bij de branche of
interventiematrix zijn gepositioneerd (A4,
bij het bredere publiek. Strafrechtelijke
B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende
handhaving vindt mede plaats in het kader
aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk
van normhandhaving of normbevestiging
ook strafrechtelijk op te treden. De volgende
met het oog op grotere achterliggende te
verzwarende aspecten worden afgewogen:
beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt
1. Verkregen financieel voordeel (winst of
de openbaarheid van het strafproces een
besparing). De normadressaat heeft door
grote rol. Als in het openbaar, door middel
zijn handelen financieel voordeel behaald of
van een onderzoek ter terechtzitting
financieel voordeel halen was het doel.
of de publicatie van een persbericht
2. Status verdachte/ voorbeeldfunctie.
bij een transactie of strafbeschikking,
De normadressaat is: een regionaal of
verantwoording wordt afgelegd van
landelijk maatschappelijk aansprekende
gepleegde strafbare feiten krijgt de
of bekende (rechts)persoon, een overheid,
normhandhaving of normbevestiging het
een toonaangevend brancheonderdeel,
juiste effect.
een certificerende instelling, een persoon
7. Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk
die een openbaar ambt bekleedt, de eigen
optreden met toepassing van
organisatie.
opsporingsbevoegdheden met het oog
3. Financiële sanctie heeft vermoedelijk
op de strafrechtelijke waarheidsvinding en
geen effect. Een bestuurlijke boete kan
afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als
waarschijnlijk niet geïnd worden of is
een controle of inspectie aanwijzingen aan
waarschijnlijk door de normadressaat als
het licht brengt dat er meer aan de hand is,
(bedrijfs)kosten ingecalculeerd.
maar de bestuursrechtelijke instrumenten
4. Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter
ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
verhulling van de feiten, zoals valsheid in 3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het
5. Medewerking van deskundige derden.
bestuur met politie en OM, dan wel van
De normadressaat is bij zijn handelen
politie en OM met het bestuur, over de
ondersteund door deskundige derden, zoals
toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht
vergunningverlenende of certificerende
geïndiceerd is
instellingen, keuring instanties en
De handhaver bepaalt of overleg over de
brancheorganisaties. De handhaver
toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht
moet onderbouwen op grond van welke
geïndiceerd is op basis van de beoordeling van
aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat
de bevinding met de interventiematrix (stap 1)
VTH uitvoeringsbeleid
geschrifte, corruptie of witwassen.
54
en de afweging van verzwarende aspecten (stap
snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de
2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet
betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen
van het bestuursrecht,
bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of
het bestuurs- én strafrecht of alleen
alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend
het strafrecht. Dit overleg is derhalve
met een opsporingsonderzoek onder leiding
tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke
van de Officier van Justitie.
handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als
Overleg over de toepassing van het bestuurs-
toezichthouders de volgende ernstige
en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de
bevindingen doen:
handhaver de bevinding na stap 1 heeft
Situaties waarin bewust het toezicht
gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3,
onmogelijk wordt gemaakt, zoals het
B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4,
weigeren van toegang, intimidatie,
D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan
geweldsdreiging, fraude, vernietiging van
ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver
bewijs en poging tot omkoping.
weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte
Situaties waarin de toezichthouder
segmenten van de interventiematrix (A1, A2,
constateert dat er opzettelijk mensen
A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van
in gevaar worden gebracht, door onder
stap 2 sprake is van één of meer verzwarende
andere: sabotage, vernieling of het bewust
aspecten.
verstrekken van verkeerde informatie.
In situaties waarin een handhavingsinstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde. Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavingsinstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als
VTH uitvoeringsbeleid
in het bijzonder als er sprake is van spoed
55
3.4 Stap 4 – Optreden met de
1. D e handhaver kijkt naar de interventies in het
interventiematrix
segment van deze interventiematrix waarin
De landelijke handhavingsstrategie gaat uit
hij de bevinding eerder met behulp van stap
van het in principe zo licht mogelijk starten
1 (paragraaf 3.1) heeft gepositioneerd.
met interveniëren gericht op herstel en het
2. De handhaver kiest voor de minst zware
vervolgens snel inzetten van zwaardere
(combinatie) van de in het betreffende
interventies als naleving uitblijft. De handhaver
segment opgenomen interventies, tenzij
gebruikt de interventiematrix van figuur 3
de handhaver motiveert dat een andere
daarbij als volgt:
(combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is.
VTH uitvoeringsbeleid
56
De interventies in de (segmenten van de) matrix
hoe urgenter de situatie des te korter
lopen van beneden naar boven op in zwaarte.
de termijn. Daarbij rekening houdend
Een nadere beschrijving van de segmenten
met de technische en organisatorische
vindt u achter in deze bijlage onder B.
realiseerbaarheid in die termijn.
Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe
betreft het de middelzware en zware
beschreven, heeft betrekking op gedane
segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen
bevinding(en) die op grond van de
handhavingsinstantie en OM. Als in overleg
interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard
is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er
kunnen handhavingsinstanties aanvullend
in deze situaties de in figuur 3 aangegeven
ook hun toezichtstrategie bij het betreffende
op herstel en/of op bestraffing gerichte
bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van
bestuursrechtelijke interventies om te
bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de
overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke
toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking
interventie.
van de vergunningensituatie, et cetera.
De handhaver zet de betreffende (combinatie
3.5 Stap 5 – Vastlegging
van) interventie(s) in totdat sprake is van
De doorlopen stappen en genomen
naleving. Als naleving binnen de door de
beslissingen worden verifieerbaar en
handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt
transparant vastgelegd volgens de binnen
de handhaver direct door, door middel van
de handhavingsinstantie geldende
het inzetten van een zwaardere (combinatie
administratieprocedures en -systemen,
van) interventie(s). In algemene zin geldt voor
zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat
termijnen het volgende:
is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het
Gedragsvoorschriften dienen direct in acht
zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van
genomen te worden. Hiervoor dient geen
willekeur en het verbod van misbruik van
of hooguit een zeer korte termijn te worden
bevoegdheid.
gesteld om de overtreding te beëindigen en/
Bijlage A bij landelijke handhavingsstrategie –
of herhaling ervan te voorkomen.
Begrippen
In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt:
VTH uitvoeringsbeleid
57
Bijlage A bij landelijke handhavingsstrategie – Begrippen Begrip
Toelichting Uitgangspunt dat het bevoegd gezag verplicht is om op te treden bij een geconstateerde overtreding. De term ‘beginselplicht’ impliceert dat er omstandigheden kunnen zijn om van handhaven en/of het opleggen van een sanctie af te zien. Dit is in het recht geregeld via artikel 5:5 Awb (het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor
Beginselplicht tot
de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond) en artikelen 39 en
handhaven
verder van het Wetboek van strafrecht (strafuitsluitingsgronden). Uit de rechtspraak volgt voorts dat overwogen kan worden van handhaven af te zien als er concreet zicht op legalisatie bestaat, of wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bestuurlijk handhavingsoverleg
Een overleg onder coördinatie van de provincie waaraan de handhavingpartners deelnemen. Het BHO stelt uitgaande van de landelijke handhavingsprioriteiten de regionale/ lokale handhavingprioriteiten vast. Centraal bestuurlijk overleg over het stelsel VTH o.l.v. de Minister van IenM, gericht op afstemming van de verschillende taken en verantwoor-
Bestuurlijk
delijkheden. Aan het Bestuurlijk omgevingsberaad doen in ieder geval
Omgevingsberaad
mee: de ministers van I&M en V&J, drie vertegenwoordigers van de omgevingsdiensten, vertegenwoordigers van de bevoegde overheden en het OM. Een boete die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het
Bestuurlijke boete
CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport. Een strafrechtelijke boete die bij strafbeschikking wordt opgelegd ter
Bestuurlijke strafbeschikking
afdoening van relatief eenvoudige overtredingen. De gevallen waarin dit
milieu
instrument kan worden toegepast zijn opgenomen in het Feitenboekje
Waarneming die ten aanzien van een bepaald onderwerp van onderzoek Bevinding
tijdens een inspectie wordt gedaan. Na beoordeling ervan kunnen bevindingen leiden tot de kwalificatie wel/geen overtreding.
Functioneel Parket
Specialistisch, landelijk opererend onderdeel van het OM, dat zich toelegt op de bestrijding van complexe fraude en milieucriminaliteit.
VTH uitvoeringsbeleid
Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten.
58
De fysieke leefomgeving omvat de inrichting van de woonwijk/gemeente Fysieke leefomgeving
inclusief de wegen, parken, industrieterreinen. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt deels bepaald door de milieukwaliteit. Een bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd in welke
Gedoogstrategie
situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven. Het door toezicht bewerkstelligen en zo nodig met toepassing van
Handhaving
bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen bereiken dat de regelgeving wordt nageleefd.
Handhavingsprogramma
Op onderkende risico’s en vastgestelde prioriteiten gericht handhavingactiviteitenprogramma, inclusief financiering en capaciteit.
Interventie
Actieve handeling om een geconstateerd probleem op te lossen.
Legalisatietoets
Toets om na te gaan of legalisatie van een overtreding mogelijk is. In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd beginsel dat de overheid
Motiveringsbeginsel
haar besluiten goed moet motiveren: de feiten moeten kloppen en de motivering moet logisch en begrijpelijk zijn. Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd met welke
Nalevingstrategie
instrumenten naleving wordt gerealiseerd en welke rol handhaving daarbinnen speelt. Een nalevingstrategie bevat in ieder geval een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie.
Normadressaat
OM
Natuurlijke of rechtspersoon voor wie een bepaalde norm of voorschrift geldt. Openbaar Ministerie. Diensten van provincies en gemeenten voor de uitvoering van de VTH-
Omgevingsdiensten
taken. De Omgevingsdiensten werden eerder ook wel aangeduid als Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s).
Rechtsgelijkheid
Rechtsbeginsel dat bepaalt dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld en ongelijke verschillend naar de mate van het verschil.
Rechtvaardigingsgrond
inzien wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk geen sanctie op te leggen.
Sanctie
Straf of maatregel die wordt toegepast als rechtsregels worden overschreden.
VTH uitvoeringsbeleid
Omstandigheid die de wederrechtelijkheid van een handeling bij nader
59
Bestuurlijk vastgesteld document, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd. De sanctiestrategie omvat ten minste: a. een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk – strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde milieunormen; Sanctiestrategie
b. een passende reactie op geconstateerde overtredingen; c. een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding; d. een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden; e. transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor.
Schulduitsluitingsgrond
Strafuitsluitingsgronden
Omstandigheid die de verwijtbaarheid van een handeling bij nader inzien wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk geen sanctie op te leggen. Er zijn twee categorieën strafuitsluitingsgronden: rechtvaardigheidsgronden en schulduitsluitingsgronden. Zie aldaar. Overleg tussen het Functioneel Parket van het OM, de inspecteursgeneraal van de ILT, NVWA en de Inspectie SZW, de Nationale Politie,
Strategische milieukamer
een vertegenwoordiging van de Omgevingsdiensten en het bestuurlijk bevoegd gezag. De SMK stelt de landelijke prioriteiten vast voor de strafrechtelijke handhaving en de afstemming van de strafrechtelijke handhaving op de bestuurlijke handhaving.
Toezicht Toezichtstrategie
Het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is.
VTH kwaliteitscriteria
Kwaliteitscriteria die inzichtelijk maken welke kwaliteit burgers, bedrijven en instellingen, maar ook overheden onderling en opdrachtgevers mogen verwachten bij de uitvoering of de invulling van taken op het gebied van vergunningverlening,
Zorgvuldigheidsbeginsel
In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd rechtsbeginsel, dat de overheid een besluit zorgvuldig moet voorbereiden en nemen: correcte handeling van de burger, zorgvuldig onderzoek naar de feiten en belangen, procedure goed volgen en deugdelijke besluitvorming.
VTH uitvoeringsbeleid
toezicht en handhaving (VTH-taken).
60
Bijlage B bij landelijke handhavingsstrategie – Toelichting interventies van licht naar zwaar Bestuursrecht herstellend Aanspreken/informeren
meer of intensiever toezicht houden op de
Aanspreken/informeren is een informele
normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier
interventie (geen wettelijke basis) naar
vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet
aanleiding van een inspectie die ertoe moet
worden aangekondigd, alsook onder welke
leiden dat de normadressaat naleeft of in
voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal
staat is na te leven. Aanspreken/informeren
worden opgeheven.
gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar
Last onder dwangsom – LOD
websites. Aanspreken/informeren is vooral aan
Een last onder dwangsom is een op herstel
de orde bij goedwillende normadressaten die
gerichte interventie voor het ongedaan maken
onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd
van overtredingen en/of het voorkomen
zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te
van verdere/herhaalde overtreding. De
lossen.
normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
overtreding te beëindigen door iets te doen
Waarschuwen betekent dat de normadressaat
of na te laten op straffe van het verbeuren van
naar aanleiding van een inspectie een
een dwangsom wanneer de last niet tijdig
waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin
wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom
is opgenomen welke maatregelen of
moet voldoende hoog zijn om de overtreding
voorzieningen getroffen moeten worden om
te beëindigen. Een last onder dwangsom kan
na te leven en binnen welke (redelijke)
alleen worden opgelegd als hiervoor een
termijn. In de brief staat ook dat de
wettelijke bevoegdheid bestaat. Het opleggen
handhavingsinstantie verdergaande bestuurs-
van een last onder dwangsom gebeurt volgens
rechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD),
zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen
als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief
worden de volgende stappen doorlopen:
opgenomen maatregelen of voorzieningen niet
1. Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen:
zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen met een hersteltermijn plus de termijn om
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de
zienswijzen bekend te maken. > Indien niet
normadressaat in kwestie is een aanvullende
tijdig hersteld:
escalerende interventie op waarschuwen.
2. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom
Verscherpt toezicht
met een hersteltermijn. > Indien niet tijdig
Verscherpt toezicht als interventie betreft
hersteld:
het naar aanleiding van een inspectie
3. Verbeuren en innen dwangsom.
VTH uitvoeringsbeleid
Bestuurlijk gesprek
61
Last onder bestuursdwang – LOB
Tijdelijk stilleggen
Een last onder bestuursdwang is een op
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten
herstel gerichte interventie voor het ongedaan
of voertuigen als gevolg van de overtreding
maken van een overtreding waarbij de
tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding
handhavingsinstantie, wanneer de last niet
is hersteld en van naleving sprake is. Er kan
of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten
aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid
van de overtreder, een overtreding beëindigt
en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen
door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen.
kan onder de LOB vallen.
Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke
Bestuursrecht bestraffend
bevoegdheid bestaat. Voor de last onder
Bestuurlijke boete
bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke
te doorlopen stappen als voor de last onder
bestraffende sanctie die door een daartoe
dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in
bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst
spoedeisende situaties, van deze stappen
van het OM of een rechter kan worden
worden afgeweken:
opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en
1. Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen:
incasso van bestuurlijke boetes van diverse
het bekend maken van het voornemen om
overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de
een last onder bestuursdwang op te leggen
Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving
met een hersteltermijn plus de termijn om
en Transport. Een bestuurlijke boete houdt de
zienswijzen bekend te maken. > Indien niet
onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling
tijdig hersteld:
van een geldsom en kan naast een last onder
2. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het
dwangsom of een last onder bestuursdwang
opleggen van een last onder bestuursdwang
worden opgelegd. Het opstellen van het
met een hersteltermijn. > Indien niet tijdig
boeterapport gebeurt door de toezichthouder/
hersteld:
handhaver, maar de kennisgeving, beschikking
3. Uitvoeren bestuursdwang.
en inning gebeuren door het boetebureau
In spoedeisende situaties en bij ernstige
(o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van
overtredingen is de last onder bestuursdwang
boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de
de meest geschikte bestuursrechtelijke
wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm
interventie. De handhavingsinstantie kan
is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan
verzoeken om onmiddellijke beëindiging van
dienen te worden aangetekend, terwijl de
de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat
normadressaat tegen de BSBm in verzet kan
niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de
komen bij het OM.
handhavingsinstantie zelf en in spoedeisende Schorsen of intrekken vergunning, certificaat
optreden. Wel moet de handhavingsinstantie
of erkenning
zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele
Als de normadressaat houder is van een
sanctiebeschikking uitvaardigen.
begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende
VTH uitvoeringsbeleid
gevallen zonder voorafgaande last feitelijk
62
interventie zijn. Deze interventie is met name
afdoening wordt gezonden aan het Centraal
passend als de normadressaat niet in actie
Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm
komt naar aanleiding van eerdere correctieve
kan los van (óf óf ), parallel met (én én) of
interventies, zoals een last onder dwangsom.
volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel
Het geheel of gedeeltelijk intrekken van
gerichte interventies worden ingezet. De
een begunstigend besluit is een vergaande
BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige
interventie die zorgvuldig moet worden
overtredingen, waarbij er over de schuldvraag
voorbereid.
geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid milieu-
Exploitatieverbod, sluiting
en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de
Voor niet vergunningplichtige normadressaten
beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en
bestaat de mogelijkheid op basis van de
in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het
Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de
uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan
exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn
worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg
vergaande interventies die zorgvuldig moeten
met het OM noodzakelijk.
worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Proces-verbaal (PV) BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of
Strafrecht
constateren, kunnen een PV opmaken. Dit
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
optreden valt onder het strafrechtelijk optreden
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een
dat in deze landelijke handhavingsstrategie is
op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van
geregeld. Een PV is de basis voor het verdere
Strafvordering) gebaseerde interventie die
optreden van het OM dat kan leiden tot
daartoe bevoegde handhavingsinstanties
sancties als: een geldboete, een werkstraf, een
zonder tussenkomst van het OM kunnen
gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk
opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde
verkregen voordeel, publicatie van het
‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking
vonnis, stillegging van de onderneming en
Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combi-
verbeurdverklaring.
bon uitgeschreven (geldboete) die ter
VTH uitvoeringsbeleid
63
Bijlage 4: Gedoogstrategie Bij gedoogsituaties dient te worden
daadwerkelijk handhaven de regel en gedogen
aangesloten bij de huidige (constante)
de uitzondering. Uitsluitend met uitzicht op
jurisprudentie van de Afdeling
legalisatie en/of opheffen van de strijdigheid
bestuursrechtspraak Raad van State.
kan het middel gedogen onder voorwaarden uitkomst bieden en aanvaardbaar worden
“Slechts onder bijzondere omstandigheden
ingezet. Op de juiste wijze ingezet, kan
kan worden gedoogd. Dat kan zich voordoen
gedogen dan zorgen voor de nodige flexibiliteit
als sprake is van concreet zicht op legalisatie.
die in de sfeer van een bepaald normencomplex
Ook kan handhavend optreden zodanig
noodzakelijk is.
onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die
Karakter van de gedoogstrategie
concrete situatie behoort te worden afgezien”.
Deze gedoogstrategie heeft het karakter
In dit hoofdstuk worden enkele handreikingen
van een beleidsregel (in de betekenis die de
gegeven over gedogen van overtredingen1.
Algemene wet bestuursrecht daaraan toekent): “een algemene regel over de afweging van
Het landelijke beleidskader inzake
belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg
gedogen2 opgesteld door de Minister van
van wettelijke voorschriften bij het gebruik
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
van de handhavingsbevoegdheid van een
Milieu en de Minister van Verkeer en Waterstaat
bestuursorgaan.”
en de jurisprudentie van de bestuursrechter zijn als uitgangspunt gebruikt bij het opstellen van
De Awb bepaalt ook: “Het bevoegde gezag
dit hoofdstuk. Aan het landelijke beleidskader
handelt overeenkomstig de beleidsregel,
voor gedogen kunnen geen rechten worden
tenzij dat voor een of meer belanghebbenden
ontleend.
gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in
Het motto vanuit de preventie is: ‘Handhaven
verhouding tot de met de beleidsregel te
is goed, maar preventie is beter.’ Wanneer
dienen doelen3.
toezicht echter tot handhaven leidt is
1 De basis hiervoor vormt de nota “Grenzen aan gedogen” van het Ministerie van Justitie (SDU Uitgevers,
1990, TK 1989-1990, 21 137, nr. 269, de ‘tweede gedoogbrief’ van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991, onder de titel ‘Gezamenlijk beleidskader in zake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen’, TK 1991-1992, 22 343, nr. 2 en de kabinetsnota ‘Grenzen aan gedogen’, TK 1996-1997, 25 085, nrs. 1-2. 3 De inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.
VTH uitvoeringsbeleid
ISBN 90399 1156 8). 2 Bestaande uit de ‘eerste gedoogbrief’ van de ministers VROM en Verkeer en Waterstaat van 28 mei
64
Wat is gedogen?
zekere prioriteitstelling. Wordt daardoor voor
Definitie van gedogen: het bestuur dat
bepaalde normovertredingen geen actief
bevoegd is tot handhaving ziet willens en
handhavingsbeleid gevoerd, dan is er geen
wetens (tijdelijk) af van optreden tegen een
sprake van gedogen. Als een bestuursorgaan na
overtreding.
een zorgvuldige belangenafweging gedoogt -
Verschillende vormen:
al dan niet onder het stellen van voorwaarden
stilzwijgend (achteraf );
- is er sprake van expliciet gedogen. Komt
uitdrukkelijk (vooraf of achteraf );
gedogen voort uit het onvermogen of uit
al dan niet onder bepaalde voorwaarden;
onwil tot handhaven (regelgeving is slecht
al dan niet vooruitlopend op legalisatie
uitvoerbaar, handhavende instantie is slecht
(gekwalificeerd gedogen)
geëquipeerd, weinig capaciteit etc.) dan is
De bevoegdheid om te gedogen kan worden
sprake van impliciet gedogen. Gedogen op
afgeleid uit het discretionaire karakter
laatstgenoemde gronden is onaanvaardbaar4.
van de handhavingsbevoegdheden. In de jurisprudentie wordt een aantal eisen aan het
Als voldaan wordt aan de vereisten voor
gedogen gesteld:
gedogen maar de te gedogen overtreding is ontstaan als gevolg verwijtbaar gedrag van
Eisen:
de zijde van de overtreder wordt door de
uitdrukkelijk schriftelijk gedogen;
politie proces-verbaal opgemaakt. Wanneer de
tijdelijke karakter (bij voorkeur vooruitlopend
gedoogtermijn is verstreken en de strijdigheid
op vergunningverlening);
bestaat nog of voorwaarden van een
verbonden aan voorwaarden;
gedoogbeschikking niet worden nageleefd kan
betrokkenheid van belanghebbenden
alsnog handhavend worden opgetreden.
(hoorplicht van art. 4:7 en 4:8 Awb)
Wanneer is gedogen aanvaardbaar? Op de juiste wijze ingezet, kan gedogen zorgen
De overgang tussen handhaven en gedogen
voor de nodige flexibiliteit die in de sfeer van
is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en
een bepaald normencomplex noodzakelijk is5.
begint gedogen? Formeel gezegd: handhaving
Het bestuur kan de gevolgen van het gedogen
is het opleggen van een sanctie tegen een
voor een groot deel zelf in de hand houden
overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd,
door:
gedoogt het bestuur. En juist hier schijnt enige
duidelijkheid te verschaffen over wat wordt
differentiatie op zijn plaats. Is het de bedoeling
gedoogd,
een evenwichtig handhavingsbeleid te voeren
hoelang zal worden gedoogd,
(het optreden tegen overtredingen om een
wiens overtreding wordt gedoogd
adequaat niveau van normbevestiging en
en onder welke condities wordt gedoogd.
naleving te bereiken) dan vraagt dat om een 4O verigens kan gedogen alleen plaatsvinden als er sprake is van het niet naleven van een voorschrift of
regeling. 5 Zie Handhaven met effect: “gedogen is de smeerolie van het besturen; teveel smeerolie leidt echter tot
glibberig optreden”).
VTH uitvoeringsbeleid
Grensvlak tussen handhaven en gedogen
65
de overtreder liggen. Een tijdelijke storing bij Gedogen is aanvaardbaar:
een afvalverwerkingsbedrijf waardoor bij de
• Slechts in uitzonderingsgevallen en
toeleveranciers meer afval of afval gedurende
• onder voorwaarde dat de situatie beperkt
een langere tijd moet worden opgeslagen
is in omvang en/of tijd.
dan is toegestaan is een voorbeeld van een
Gedogen dient:
overmachtssituatie.
• expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaats te vinden, en
Overgangssituatie
• aan controle te zijn onderworpen.
In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding
Gelet op het algemeen belang dat gediend is
staan tot de belangen die met (onmiddellijke)
met handhaving, zal in geval van overtreding
handhaving gemoeid zouden zijn. Bij een
van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan
overgangssituatie kan het bijvoorbeeld gaan
dat bevoegd is om met bestuursdwang of
om:
een last onder dwangsom op te treden, in
de situatie waarin nieuwe regelgeving
de regel van deze bevoegdheid gebruik
in voorbereiding is en redelijkerwijs
moeten maken. Slechts onder bijzondere
mag worden verwacht dat daarmee de
omstandigheden mag van het bestuursorgaan
overtreding spoedig wordt gelegaliseerd;
worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich
situaties waarin een overtreding voortvloeit
voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie
uit een uitspraak van de bestuursrechter
bestaat of er sprake is van een overmacht- of
waarbij een verleende vergunning door de
overgangssituatie. Dit is een situatie waarbij
bestuursrechter is vernietigd op formele
het achterliggend belang beter gediend is met
gronden, terwijl de activiteit redelijkerwijs
het tijdelijk afzien van handhavend optreden.
alsnog (ten volle) vergunbaar moet worden
Hieronder worden deze situaties kort toegelicht.
geacht. Gedogen kan aanvaardbaar zijn als
Bij een dergelijke situatie heeft het
het achterliggende belang, dat een
handhaven van wettelijke regels ongewenste
norm primair beoogt te beschermen, in
consequenties uit oogpunt van het door de
uitzonderingsgevallen, die de wetgever niet
overtreden rechtsregel beschermde belang.
heeft voorzien, beter gediend is met (tijdelijk)
In dit soort situaties biedt de afweging van
al dan niet onder voorwaarden afzien van
belangen weinig ruimte. De situatie dwingt tot
handhaving. Ook kan een zwaarder wegend
het laten prevaleren van een bepaald belang
belang gedogen soms rechtvaardigen.
boven de andere betrokken belangen. Het is
Rechtsbeginselen kunnen ertoe leiden dat
een onvoorziene situatie waarin de overtreding
ook andere belangen dan het door de norm
in beginsel niet voor (tijdelijke) legalisatie
te beschermen belang moeten worden
in aanmerking komt en het ontstaan van de
meegenomen in de afweging.
situatie het resultaat is van omstandigheden die buiten de beschikkingsmacht en schuld van
Voor al deze omstandigheden geldt dat zij
VTH uitvoeringsbeleid
Overmachtsituatie
66
slechts in uitzonderingsgevallen en onder
moet in de beschikking een verwijzing staan
zorgvuldige belangenafweging kunnen worden
dat derden alsnog tegen de toestemming
toegepast mits het gedogen zoveel mogelijk in
bezwaar kunnen maken. Noodzakelijk is
omvang en tijd beperkt is.
ook dat in de beschikking vermeld staat dat het de verantwoordelijkheid van het
Gedogen beperken in omvang en/of tijd
Openbaar Ministerie voor de strafrechtelijke
Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor
rechtshandhaving onverlet laat.
zover zich de betreffende uitzonderingssituatie voordoet. Zodra de formele gedoogtermijn
Gedogen aan controle onderwerpen
is verstreken, of er andere omstandigheden
Wil de overheid geloofwaardig zijn dan is het
zijn die de gedoogsituatie doen beëindigen,
van evident belang dat de gedogende instantie
wordt overgegaan tot handhaving. Ook kan
zelf de controle uitoefent. Een actieve houding
de noodzaak om te gedogen weggenomen
en extra aandacht zijn dus vereist.
worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding
Dat gedoogbeschikkingen niet moeten
mogelijk, dan verdient dit altijd de voorkeur
worden verward met echte vergunningen
boven gedogen. De situatie mag slechts tijdelijk
blijkt vooral wanneer de handhaving van
worden gedoogd. Dit betekent dat er een
gedoogvoorwaarden aan de orde is.
concrete eindtermijn moet worden genoemd. De totale tijdspanne waarover wordt gedoogd,
Gedoogvoorwaarden bevatten de condities
moet zo kort mogelijk zijn.
waaronder het bestuur bereid is geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Indien
Gedogen expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging Gedogen moet altijd in de vorm van een beschikking. Een gedoogbeschikking dient expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging te worden genomen. Ook moet de gedoogbeschikking uiteraard voldoen aan de overige eisen die de Algemene wet bestuursrecht aan besluiten stelt. Alleen als gedoogbeschikkingen expliciet en dus ook schriftelijk zijn genomen en tevens van een zorgvuldige en kenbare motivering onderworpen aan de mogelijkheid van controle. Het besluit zal ook duidelijk moeten zijn over de gedragingen die gedoogd worden en over de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen gesteld worden. Ook
riskeert hij een sanctie. Omdat de overtreding van gedoogvoorwaarden niet kan worden gezien als de overtreding van een wettelijk voorschrift, kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van een sanctiebeschikking. Wel kan een dergelijke overtreding de aanleiding vormen voor een sanctie ter zake van de oorspronkelijke overtreding. Uitgangspunt is dat aan de inzet van de bestuurlijke handhavingsinstrumenten een belangafweging vooraf dient te gaan. Het feit dat het bestuur een bepaalde overtreding heeft gedoogd, is een factor die op verschillende plaatsen in die belangenafweging een rol speelt waarbij de belangen van de overtreder, van derden en het algemeen belang zorgvuldig
VTH uitvoeringsbeleid
zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk
de overtreder zich niet aan de condities houdt
67
dienen te worden afgewogen.
politie en Openbaar Ministerie heel belangrijk.
Dat kan ertoe leiden dat ondanks het eerdere
Immers het gedoogbesluit laat de mogelijkheid
gedogen toch kan worden opgetreden. Om
voor strafrechtelijk handhaving onverlet.
te voldoen aan de evenredigheidseis van art.
Het bestuur kan pas handhavend optreden
3:4, tweede lid, Awb kan het echter nodig zijn
wanneer de gedoogbeschikking is ingetrokken.
de overtreder enigszins tegemoet te komen,
Zouden zich overtredingen voordoen dan
door hem bijvoorbeeld een langere termijn te
kan strafrechtelijk optreden snel en adequaat
gunnen, feitelijke medewerking te verlenen
het nalevingsgedrag bevorderen. De dreiging
bij het ongedaan maken van de overtreding
van strafrechtelijk optreden kan tevens een
en - in een uitzonderlijk geval - door financiële
drukmiddel vormen voor de naleving van de
compensatie aan te bieden voor tenietgegane
gedoogvoorwaarden. Hierover dient, zoals
investeringen (bijvoorbeeld indien er sprake
boven al vermeld, wel melding te worden
was van vooraf gekwalificeerd gedogen en de
gemaakt in de gedoogbeschikking.
overtreder onder invloed daarvan investeringen heeft verricht).
Een afschrift van de gedoogbeschikking wordt gezonden aan: het Openbaar Ministerie; de
Afstemming met de handhavingspartners
Politie; de Inspectie Leefomgeving en Transport
Interne afstemming:
en zonodig andere betrokken instanties.
Binnen een handhavende organisatie dient een gedoogbeschikking goed afgestemd te worden. Zo zal er binnen een gemeente veelal overleg moeten plaatsvinden tussen milieu, brandweer, ruimtelijke ordening en bouwen, om te voorkomen dat een situatie uit het ene oogpunt zou worden gedoogd terwijl dit op de andere gebieden niet mogelijk is. Externe afstemming: Om een weloverwogen belangenafweging te kunnen maken is het van belang dat ook de handhavingspartners bij het nemen van gedoogbeschikkingen betrokken worden. Op grond van het landelijk beleidskader inzake gedogen wordt de VROM-Inspectie voorafgaand aan het besluit om te gedogen om een reactie op de concept-gedoogbeschikking Ministerie op de hoogte gebracht van de ontstane gedoogsituatie. Aangezien gedoogbesluiten alleen in beperkte mate bestuurlijke handhaving toelaten is de rol van 1 Een beschikking is een besluit dat niet van algemene strekking is.
Beslissing tot gedogen is beschikking Uit de Algemene wet bestuursrecht en de door de bestuursrechter gevormde jurisprudentie volgt ondubbelzinnig dat de schriftelijke beslissing om te gedogen moet worden aangemerkt als een beschikking1. Een beslissing om te gedogen moet berusten op een verzoek van de inrichtinghouder. In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk moet worden ingediend. De aanvraag moet ondertekend zijn en tenminste de volgende informatie bevatten (artikelen 4:1, 4:2 Awb): de naam en het adres van de aanvrager; de dagtekening; een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd;
VTH uitvoeringsbeleid
gevraagd. Daarnaast wordt het Openbaar
Procedurele eisen voor een gedoogbeschikking
68
gegevens en bescheiden die voor de
belangenafweging maakt (artikel 3:4 en 3:5
beslissing op de aanvraag nodig zijn en
Awb). In afdeling 4.1.2 is geregeld dat de
waarover de aanvrager redelijkerwijs de
aanvrager en/of andere belanghebbende
beschikking kan krijgen.
in principe in de gelegenheid moeten worden gesteld hun zienswijze naar voren te
Motivering
brengen voordat het besluit om te gedogen
De aanvrager moet in zijn gedoogverzoek
daadwerkelijk wordt genomen. De zienswijze
gemotiveerd ingaan op de bijzondere
kan naar keuze mondeling of schriftelijk naar
omstandigheden die naar diens oordeel
voren worden gebracht (artikel 4:9 Awb). De
gedogen in zijn geval rechtvaardigen.
ingediende zienswijze wordt betrokken bij de
Daarbij kan aansluiting gezocht worden bij
verdere besluitvorming. Overigens hoeft niet in
de bijzondere omstandigheden die in het
alle gevallen gelegenheid te worden geboden
algemeen aanleiding kunnen zijn voor een
voor het indienen van een zienswijze (zie de
gedoogsituatie: concreet zich op legalisatie
uitzonderingen in de artikelen 4:7 en 4:8 van
(ontvankelijke aanvraag is ingediend, en
de Awb). Daarnaast kan het bestuursorgaan
voorlopige inschatting is ‘vergunbaar’),
op grond van artikel 4:11 van de Awb de
onevenredigheid van handhaving in het licht
toepassing van de procedure achterwege laten
van de daarmee te dienen belangen, andere
voor zover de vereiste spoed zich daartegen
verantwoorde bescherming van het belang
verzet, de belanghebbenden al de gelegenheid
dat de overtreden rechtsregel beoogt te
hebben gehad hun zienswijze bij een eerdere
beschermen.
beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen en zich sindsdien geen
Verlenging geldigheidsduur
nieuwe feiten of omstandigheden hebben
gedoogbeschikking
voorgedaan of het met de beschikking beoogde
Voor een verlenging van de geldigheidsduur
doel slechts kan worden bereikt indien de
van een besluit om te gedogen moet opnieuw
belanghebbende daarvan niet al tevoren in
aan de inhoudelijke eisen worden getoetst. Een
kennis is gesteld.
besluit tot verlenging van de geldigheidsduur moet ook gebaseerd zijn op een schriftelijk en
In het voorgaande wordt gesproken over
gemotiveerd verzoek.
de voorbereidingen van een besluit om te gedogen. Maar wat als het bestuursorgaan het gedoogverzoek wil afwijzen? Over het
De voorbereiding van een besluit om te
algemeen wordt aangenomen dat het afwijzen
gedogen dient plaats te vinden met in
van een gedoogverzoek geen besluit is. Slechts
achtneming van de afdelingen 3.2 en 4.1.2 van
in bijzondere gevallen wordt het afwijzen van
de Awb. In afdeling 3.2 is vastgelegd dat een
een gedoogverzoek door de bestuursrechter
besluit zorgvuldig moet worden voorbereid.
gezien als een besluit.
Dit betekent dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige kennis over de
Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als aan het
relevante feiten en af te wegen belangen
gedoogverzoek zeer klemmende, concrete
vergaart (artikel 3:2 Awb) en een goede
gronden voor het aannemen van een
VTH uitvoeringsbeleid
Voorbereiding besluit tot gedogen
69
rechtsplicht tot gedogen ten grondslag liggen.
Voor zover aan de orde en mogelijk sluiten de
Hier moet de opmerking gemaakt worden
gedoogvoorwaarden aan bij de voorschriften
dat de jurisprudentie over het zijn van een
die aan een nog te verlenen de vergunning
bijzonder geval zeer casuïstisch is en geen
zullen worden verbonden. Bij overmacht
eenduidig beeld schetst.
situaties worden aan het besluit om te gedogen zodanige voorwaarden verbonden dat de
Dat het afwijzen van een gedoogverzoek in de
mogelijk nadelige gevolgen voor het door
meeste gevallen niet als een besluit kan worden
de rechtsregel beschermde belang zoveel
aangemerkt, betekent dat de Awb niet van
mogelijk worden beperkt en geneutraliseerd.
toepassing is op dergelijke beslissingen. Tegen
In de beschikking kan worden opgenomen
een dergelijke beslissing kan dus bijvoorbeeld
dat de gedoogvoorwaarden gedurende de
geen bezwaar worden gemaakt.
geldigheidsduur van de gedoogbeschikking kunnen worden aangevuld of gewijzigd. Als
Wel dient het bestuursorgaan bij een
één of meerdere gedoogvoorwaarden niet
dergelijke beslissing de Algemene Beginselen
worden nageleefd zal het bevoegde gezag in
van Behoorlijk Bestuur in acht te nemen.
de meeste gevallen eerst manen tot naleving
In de praktijk komt het dus wel voor dat
van de gedoogvoorwaarden. Als de situatie
het bestuursorgaan dat van plan is een
daarna niet verandert dan wordt het besluit
gedoogverzoek af te wijzen van tevoren de
tot gedogen ingetrokken en wordt alsnog
aanvrager om zijn mening hierover vraagt.
handhavend opgetreden tegen de overtreding. Dit handhavend optreden zal geschieden
In overeenstemming met het landelijk
overeenkomstig de ‘Handhavingsstrategie’.
beleidskader inzake gedogen wordt, in het geval het bevoegd gezag voornemens is een
Beslistermijn en opschorting beslistermijn
gedoogbeschikking vast te stellen, de VROM-
Op een aanvraag om te gedogen wordt
Inspectie voorafgaand aan het nemen van dat
beslist overeenkomstig afdeling 4.1.3 van de
besluit in de gelegenheid gesteld een reactie te
Awb. Dit betekent dat op een aanvraag om te
geven op de concept-gedoogbeschikking.
gedogen in principe binnen acht weken na ontvangst wordt beslist (artikel 4:13 Awb). De aanvraag moet dan wel voldoen aan de eisen:
Gedoogvoorwaarden bevatten de condities
de aanvrager moet gemotiveerd aangeven
waaronder het bevoegde gezag bereid is geen
welke bijzondere omstandigheden naar diens
gebruik te maken van ter beschikking staande
oordeel gedogen in dit geval rechtvaardigen. Is
bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten.
het verzoek niet of niet voldoende gemotiveerd
Daarbij moet vooral gedacht worden aan
en zijn er aanvullende gegevens nodig om te
beschermende voorwaarden die ervoor
kunnen beslissen op de aanvraag dan kan de
zorgen dat het door de overtreden rechtsregel
beslistermijn worden opgeschort (artikelen
beschermde belang genoegzaam is
4:5 en 4:15 Awb). De beslistermijn wordt in
gewaarborgd en voorkomen wordt dat in
dat geval opgeschort met ingang van de dag
zoverre (materieel) gezien een verslechtering
waarop het betreffende bestuursorgaan de
optreedt ten opzichte van een legale situatie.
aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen,
VTH uitvoeringsbeleid
Gedoogvoorwaarden
70
tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld
belanghebbenden. De bekendmaking is van
of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is
belang omdat anders de gedoogbeschikking
verstreken.
niet in werking treedt.
Soms is het niet mogelijk om binnen acht weken
Naast de bekendmaking van het besluit wordt
te beslissen op een aanvraag om te gedogen
een kennisgeving van het besluit of de zakelijke
bijvoorbeeld omdat de zaak heel complex is. In
inhoud van het besluit gepubliceerd in een
dat geval kan het betreffende bestuursorgaan
van overheidswege uitgegeven blad of een
een andere beslistermijn vaststellen. Deze
dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Dit om
termijn moet echter wel redelijk zijn en de
extra transparant te zijn. In de kennisgeving
aanvrager moet daarvan in kennis worden
wordt aangegeven dat tegen het besluit om
gesteld (artikel 4:15 Awb).
te gedogen door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt bij het bestuursorgaan
Bekendmaking en publicatie
dat het besluit heeft genomen en wel binnen 6
gedoogbesluiten
weken nadat het besluit om te gedogen bekend
Het besluit om te gedogen wordt
is gemaakt. Ook wordt aangegeven bij welke
bekendgemaakt met inachtneming van
bestuursrechter daarnaast kan worden verzocht
afdeling 3.6 van de Awb. Dit betekent dat de
een voorlopige voorziening te treffen ten
bekendmaking van een besluit om te gedogen
aanzien van het besluit om te gedogen.
gebeurt door toezending of uitreiking van dit besluit aan de aanvrager en eventuele andere
VTH uitvoeringsbeleid
71
Bijlage 5: C ommunicatiestrategie De communicatiestrategie wordt in 2022 uitgewerkt en toegevoegd.
VTH uitvoeringsbeleid
72
Bijlage 6: Uitwerking beleids- en kwaliteitsdoelen (nog niet gereed) Algemeen doel
Beleidsdoelen
Indicatoren
Uitvoeringskwaliteit
In geval van instellen van bezwaar en/of beroep is het bezwaar/beroep ongegrond of niet ontvankelijk
% procedures van vergunningen, 80% intrekkingen, actualisering en maatwerkvoorschriften waarbij bezwaar-/beroepsschriften ongegrond dan wel niet ontvankelijk zijn of worden ingetrokken
Rapportage bezwarencie. Info jaarlijks 1 maart gereed
% procedures van handhavingszaken/ verzoeken om handhaving waarbij bezwaar-/beroepsschriften ongegrond dan wel niet ontvankelijk zijn
80%
Wordt bij bezwaren cie handhaving apart geregistreerd
Klachten / meldingen (in MOR en IJVI) worden geregistreerd en geanalyseerd (trendanalyse)
• Aantal klachten • Uitgevoerde klachten/ melding-analyse
Jaarlijkse Dit gaat niet over klachten/ klachten Awb. Meldinganalyse
De landelijk vastgestelde handhavingsstrategie (LHS) wordt gehanteerd
Aantal keren dat er is afgeweken Jaarlijkse van de LHS analyse op de afwijkingen van de LHS
Er is een hoog naleefgedrag
In max. % van de 1e controles is sprake van zware overtredingen van de wetgeving (als bedoeld in de LHS A4, B3, B4, C2, C3, C4, D1, D2, D3, D4)
5%
In max. % van de 1e controles is sprake van overtreding van wetgeving (als bedoeld in de LHS A1, A2, A3, B1, B2, C1
40%
% hercontroles waarbij een eerder geconstateerde overtreding weer wordt geconstateerd
<5%
Toelichting
Verslagen loopt vaak een jaar achter.
Vooralsnog alleen afwijkingen generiek registreren, nog niet per matrixdeel. Registratie per matrixdeel opnemen in groeimodel richting 2023 en 2024
VTH uitvoeringsbeleid
Opvolging van 1e controle is hoog
Streefwaarde
73
Energiezuinigheid/ energiebesparing wordt meegenomen in VTH-proces
% vergunningen/meldingen waarbij aspect energiezuinigheid/besparing wordt meegenomen
100%
Het bevorderen van naleving van algemeen en individueel geldende rechtsregels en voorschriften op gebied Omgevingsrecht en APV en Bijzondere wetten. Door controle en toepassen van (of dreigen met) administratiefrechtelijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen.
Aanbieden mediation / buurtbe- 100% middeling bij handhavingsverzoeken, voortdurende klachten en bezwaren.
0%
Aantal verzoeken om handhaving
25
Afgehandelde verzoeken om handhaving binnen 8 weken.
80%
Aantal malen bezwaar in % van het aantal besluiten op handhavingsverzoeken
20%
Waarvan ongegrond
80%
Aantal malen beroep in % van het aantal beslissingen op bezwaarschriften
10 %
Waarvan ongegrond
80%
Aantal malen opleggen van LOD 10 (alles in fysieke domein) Na opleggen LOD, overtreding omgedaan gemaakt binnen de gestelde termijn.
80%
Aantal malen opleggen LOB
0-1
VTH uitvoeringsbeleid
Oplossing door mediation / buurtbenemiddeling in % van de ingezette trajecten
Actiepunt vanuit duurzaamheid. Dit aspect maakt deel uit van de toetsing en toezicht aan het bouwbesluit. Opgemerkt moet worden dat dit onder de Wkb voor de gevolgklassen 0 en 1 niet meer door de gemeenten wordt uitgevoerd. Dit omvat 90% van het werk.
74
Dienstverlening (gedrag)
Dienstverlening (proces)
Financiën
De organisatie is goed bereikbaar
• 24 uurs bereikbaarheid ingesteld voor melding calamiteiten VTH thuistaken
100%
Piketdienst via Beheer met mogelijkheid van doormelding aan toezichthouders
Verzender krijgt snel antwoord na schriftelijk verzoek via brief of mail
De tijd tussen de ontvangst van het verzoek en het verzenden van ontvangstbevestiging
1 werkdag (bij brief ), Per omgaande (mail)
Bij toezending aan info@raalte.nl volgt er geautomatiseerd een ontvangstbevestiging
Informeel verzoek (informatie)
De tijd tussen de ontvangst van het verzoek en het verzenden van de reactie.
5 werkdagen
Reactie kan ook procesvoorstel zijn. Het gaat niet om informatie onder de Wob
Klanten zijn tevreden
Klanttevredenheid op van te voren bepaalde onderwerpen
meting eens per 2 jaar
Dit maakt deel uit van het organisatie brede onderzoek naar klanttevredenheid
Beschikkingen en meldingen worden tijdig en correct (juridische en collegiale toets) afgehandeld
% buiten de termijn verleende meldingen en beschikkingen reguliere (8 weken) procedure
0%
% buiten de termijn verleende beschikkingen uitgebreide procedure (26 weken)
10%
Max. % gevallen waarin de beslistermijn wordt verlengd.
40%
Belanghebbenden hebben inzicht in VV of HH proces
% brieven inzake procedures waarin proces en voortgang zijn opgenomen
100%
Klachten worden behandeld
In % de klachten die in behande- 80% ling worden genomen. (anonieme klachten worden alleen behandeld bij dreiging gezondheid en/of veiligheid)
Het in behandeling nemen van klachten is risico gestuurd.
De tijd tussen het indienen van de klacht en in behandeling nemen.
5 werkdagen
Reactie kan ook procesvoorstel zijn.
Volgens vastgestelde legesverordening
Maximaal 100%
Dit volgt uit het periodieke kostendekkendheids-onderzoek
VTH uitvoeringsbeleid
We heffen indien mogelijk kostendekkende leges
75
Bijlage 7: Bouwplantoetsing 7.1 Vergunningen in de praktijk
brandveiligheid. De VRIJ toetst de meer
Landelijke tendens is dat er steeds meer
complexe aanvragen (zorginstellingen,
vergunningsvrij mag worden gebouwd. De
kinderdagverblijven en of gebouwen waar
overheid treedt hierbij terug en de aanvrager/
minder zelfredzame mensen aanwezig zijn
bedrijfsleven wordt hierbij zelf verantwoordelijk
etc) en aanvragen waar een niet standaard
om aan het Bouwbesluit te voldoen.
gelijkwaardige oplossing wordt toegepast. Verder behandelt de VRIJ ook de aanvragen
De wetgever heeft qua risico inschatting bij
waar het gaat om grote brandcompartimenten
de vergunningsvrije activiteiten bepaald,
betreft (artikel 2.22 Bouwbesluit), een
dat de risico’s bij deze activiteiten beperkt
verblijfsvloer hoger dan 20 m is gelegen, er
zijn. In de artikelen 2 en 3 van Bijlage II van
ondergronds gebouwd wordt, er specifieke
het BOR is bepaald voor welke werken geen
brandveiligheidsinstallaties worden
omgevingsvergunning activiteit bouwen
geïnstalleerd, als er voor het bouwwerk een
benodigd is. Bij de invoering van de Wabo is
gebruiksvergunning nodig is, of combinaties
de regelgeving van vergunningsvrij gewijzigd.
van deze toepassingen. De overige aanvragen
Door de complexiteit hiervan heeft dit geleid
worden door de gemeente zelf op het thema
tot meer informatieverstrekking richting de
brandveiligheid getoetst.
burgers. Voorafgaande aan het indienen van omgevingsvergunningen worden steeds
Omgevingsdienst
meer informatieverzoeken ter beoordeling
De eerste behandeling van sloopmeldingen
voorgelegd aan de gemeente. Een aantal
ligt bij de Omgevingsdienst. Zij filteren de
ingediende omgevingsvergunningen worden
meldingen op “sloop met asbest” en sloop
ter beoordeling van brandveiligheidseisen
zonder asbest. Meldingen van sloop zonder
voorgelegd aan de Veiligheidsregio. Tegenover
asbest vallen vervolgens ter afdoening terug
deze informatieverstrekking staan geen
naar de gemeente. Dit gebeuert digitaal
legesinkomsten.
via IJVI. Het afdoen van de sloopmeldingen waarin asbest aan de orde is af, inclusief het
7.2 Deel toetsing Bouwbesluit door externe adviseurs In de gemeente wordt een deel van het Bouwbesluit getoetst door externe adviseurs. Het betreft in dit geval de brandveiligheidsvoorschriften door de (met asbest), en, voor zover noodzakelijk, geluid door de Omgevingsdienst IJsselland. Veiligheidsregio De gemeente hecht veel belang aan
ligt bij Omgevingsdienst. Het overige toezicht en handhaving op het onderwerp bouwen (inclusief sloop zonder asbest) wordt uitgevoerd door de gemeente zelf. Met dit beleid voldoen we aan de Kwaliteitscriteria 2.2 en werken we de doelen van de Verordening kwaliteit VTH uit.
7.3 Bouwplantoetsing op basis van criteria De bouwplantoetsing wordt afgehandeld binnen het domein Ruimte. De vergunningverleners van dit domein streven
VTH uitvoeringsbeleid
Veiligheidsregio IJsselland (VRIJ) en slopen
toezicht op slopen met asbestverwijdering
76
naar een goede en vlotte afhandeling