Rekenkameronderzoek implementatie Omgevingswet - augustus 2022

Per stap is aangegeven bij wie de verantwoordelijkheid van de stap ligt: de initiatiefnemer, bij de gemeente of bij de initiatiefnemer en de gemeente samen. Uiteraard is de gemeente Pijnacker-Nootdorp niet één entiteit en bestaat deze uit verschillende actoren. Het participatiebeleid beschrijft daarom ook de rolverdeling tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Zo is de raad verantwoordelijk voor de kaders van participatie (kwaliteit, budget, proces) en toetst hij het participatieproces. Het college bereidt voor en initieert participatie (bijv. als startnotitie bij grote projecten). De organisatie vervult tenslotte de signaalfunctie tussen samenleving en bestuur en werkt aan de (begeleiding van) de uitvoering. Het participatieproces gaat tevens in op de verschillende rollen die de gemeente kan innemen, afhankelijk van de grootte van de participatieopgave. Het beleid onderkent dat elk schaalniveau, elk belang en elke impact van een traject bepaalt hoe groot de participatieopgave is, namelijk klein, middel of groot. Bij een kleine opgave vindt uitvoering op ambtelijk niveau binnen kaders plaats. Bij een middelgrote opgave wordt de portefeuillehouder betrokken bij de uitwerking, toetsing en vaststelling van een participatieplan. En bij een grote opgave worden aanvullende kaders gesteld en wordt daarmee ook de raad in positie gebracht.

Hoewel hier op papier in het nieuwe beleid aandacht aan wordt besteed is het, zo wordt nu ervaren, in de praktijk nog wel een uitdaging hoe dergelijke belangenafwegingen op het vlak van participatie worden gemaakt. Met name als het gaat om het bereiken van ‘de zwijgende meerderheid’ op het moment dat een kleine groep zich ergens sterk over uitspreekt. Het uitgangspunt voor de gemeente hierbij is dat een transparant proces volgens de vastgestelde kaders het hoofddoel is en dat niet iedereen tevreden hoeft te zijn met een beslissing (draagvlak). Uit de interviews komt naar voren dat er nog wel geoefend moet worden met het voeren van het goede gesprek hierover tussen college, raad, organisatie en initiatiefnemers. Dit gesprek vindt nu nog niet expliciet plaats. Raadsleden hebben wel behoefte aan meer duidelijkheid op dit vlak en hopen dat dit komt bij de behandeling van het participatiebeleid in de nieuwe gemeenteraad.

3.2.2. Betrokkenheid omgeving bij de ontwikkeling van de instrumenten tot nu toe In zowel dit hoofdstuk als het vorige hoofdstuk is in verschillende alinea’s ingegaan op de betrokkenheid van de omgeving (gemeenten, inwoners, bedrijfsleven, etc.) bij de voorbereiding op de Omgevingswet. Hieronder wordt dit per instrument, met deels nieuwe informatie, in een kort schema samengevat.

30

Presentatie concept participatiebeleid Pijnacker-Nootdorp, d.d. 2 februari 2022

21 / 38

Instrument Omgevingsvisie

Betrokkenheid omgeving Een uitgebreid participatief proces was één van de uitgangspunten bij de ontwikkeling van de omgevingsvisie. In stap 3 van de ontwikkeling (de muren) heeft een dialoog met de samenleving rondom het Panorama Pijnacker-Nootdorp plaatsgevonden. Het was de bedoeling om een fysiek panorama op te leveren in de stijl van Panorama Mesdag, maar dit kon door corona geen doorgang vinden. Het online panorama heeft ruim 3.800 online bezoekers, 793 unieke respondenten, 11.442 ingevulde vragen en negen themabijeenkomsten gekend.31 Daarnaast zijn buurgemeenten, provincie en andere regionale partners uitgenodigd en betrokken in het participatieproces rondom de omgevingsvisie. Er is onder andere een aparte themasessie gehouden met regionale partners in de eerste fase van de omgevingsvisie. Op de concept omgevingsvisie zijn 300 zienswijzen ontvangen door omgevingspartners.

Omgevingsprogramma

De betrokkenheid van de omgeving bij de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s is beperkt vanwege de fase waar de gemeente zich nu in bevindt. In de kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de Kernen, die de raad in juni 2022 heeft vastgesteld, wordt aandacht besteed aan de inrichting van participatie. Tevens wordt door de nieuwe raad medio 2022 nieuw participatiebeleid vastgesteld waarop bij de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s moet worden voortgebouwd.

Omgevingsplan

Op dit moment is er één pilot omgevingsplan Tolhek in uitvoering. Hierbij is op voorhand een aantal vragen beantwoord ten aanzien van participatie: waarom kiezen we voor participatie? Wie gaan we er bij betrekken? Wie is verantwoordelijk voor het participatieproces? Hoe geven we de participatie vorm? Wat doen we met de uitkomsten? Dit heeft geresulteerd in een participatief proces waarbij een analyse is gemaakt van de belanghebbenden in het gebied met behulp van de wijkmanager. Er zijn uiteindelijk een aantal middelen ingezet om participatie vorm te geven: een themapagina over de vooraankondiging, een digitale enquête (78 respondenten), een ansichtkaart met uitnodiging en terugkoppeling en een digitale bijeenkomst op 23 september 2021. De uitkomsten van de participatiemaatregelen worden gebruikt voor een verdere uitwerking van het omgevingsplan en zijn ook meegenomen in de verdere ontwikkeling van het participatiebeleid.32 Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt tenslotte aangegeven dat bij de ontwikkeling van toepasbare regels een burgerpanel uit Pijnacker-Nootdorp wordt ingezet. In het kader van de ontwikkeling van het DSO is opgetrokken met de gemeente Delft. Op dit moment wordt er conform planning gewerkt aan regionale ketentests met de regionale belanghebbende partners.

DSO

Buiten de instrument-specifieke betrokkenheid van de omgeving is Pijnacker-Nootdorp voornemens om een lokaal communicatietraject die in de bredere zin in gaat op de gevolgen van de Omgevingswet, kort voordat de Omgevingswet in gaat. Waar mogelijk, zo wordt aangegeven in de vragenlijst, wordt hierbij meegelift op de landelijke communicatietrajecten die in ontwikkeling zijn.

31

Mail – reactie op verslag projectleider Omgevingsvisie, d.d. 6 april 2022

32

Omgevingsplan 1.0 Tolhek, gemeente Pijnacker-Nootdorp, d.d. juni 2021, p. 45-56

22 / 38

3.3. Tussenbalans: nieuwe instrumenten en omgang met de omgeving Op basis van de beschrijving en analyse in paragraaf 2.1 en 2.2 worden de deelvragen die onder dit hoofdstuk vallen beknopt beantwoord. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het stoplichtenmodel dat als volgt kan worden toegelicht: • groen betekent dat Pijnacker-Nootdorp een voldoende tot goed scoort op de deelvraag. • oranje houdt in dat Pijnacker-Nootdorp bijna voldoet aan dat wat er verwacht mag worden maar dat er nog aandachtspunten zijn. • rood, tenslotte, betekent dat Pijnacker-Nootdorp nog niet voldoet aan datgene wat er verwacht mag worden en/of dat er (grote) zorgen zijn voor de verdere implementatie van de Omgevingswet. In hoeverre zijn de bestaande systemen afgestemd op en te koppelen aan het nieuwe DSO? Pijnacker-Nootdorp loopt op schema als het gaat om de lokale voorbereidingen ten aanzien van het nieuwe DSO. Het VTH-systeem, de plansoftware en de software voor toepasbare regels zijn ingericht en operationeel. Landelijk en ook in Pijnacker-Nootdorp zijn er grote zorgen voor de aansluiting van het lokale deel op de landelijke voorziening. Landelijke tests op dit vlak leveren nog niet het gewenste resultaat en er moet, door het Rijk, nog veel gebeuren op dit vlak richting de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

In welke mate voldoen de instrumenten aan de gestelde wens voor vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte? Gelet op de samenhang tussen de instrumenten is eerst veel aandacht gegaan naar het vaststellen van de omgevingsvisie. Op dit moment wordt de ruimte genomen om de benodigde stappen te zetten voor de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Deze ontwikkeling wordt weloverwogen aangegaan. De gemeente is op dit vlak zichtbaar in control en weet wat er moet gebeuren en hoe dit aan te pakken. Echter, de omgevingsvisie biedt op dit moment beperkt houvast voor de gemeenteraad om te sturen. De echt spannende keuzes waarmee de raad inhoudelijk kan sturen op de fysieke leefomgeving moeten de komende tijd nog gemaakt gaan worden. Het gaat hierbij onder andere om het ontwikkelen en afwegen van omgevingswaarden, de ruimte die wordt gelaten tussen gebiedsdelen en de rolneming van de gemeente ten aanzien van initiatieven. Hoewel Pijnacker-Nootdorp voldoende in beeld heeft welke keuzes dit zijn en hoe deze gefaseerd genomen moeten worden, ziet met name de raad op dit vlak nog wel aandachtspunten. Deze te nemen strategische besluiten vergen immers een (politiek) gesprek om te doorleven wat de verschillende keuzes daadwerkelijk gaan betekenen en wat de invloed daarvan is op de rol van de raad.

In hoeverre is er al sprake van een gebiedsdekkend omgevingsplan, dat bijvoorbeeld al ruimte laat aan met lokaal maatwerk, werkt met omgevingswaarden of open normen (of van een bestemmingsplan+)? Er is nog geen gebiedsdekkend omgevingsplan waarin wordt gewerkt met omgevingswaarden of open normen. Op dit moment is er één pilot waarvan geleerd moet gaan worden. Echter, een gebiedsdekkend omgevingsplan is op dit moment ook nog niet noodzakelijk omdat de Omgevingswet nog niet in werking is getreden en er sprake is van een overgangstermijn. Zoals het er nu naar uitziet, moet het uiteindelijke complete omgevingsplan uiterlijk 1 januari 2029 gereed zijn. Is er gemeentelijk participatiebeleid, dat aandacht heeft voor de verschillende rollen die de gemeentelijke overheid kent, afhankelijk van de opgave? Op dit moment heeft de gemeente geen participatiebeleid. Er is een voorstel opgesteld voor nieuw participatiebeleid. Dit zal medio 2022 door de nieuwe raad worden vastgesteld. Voor zover de inhoud en de uitgangspunten van het participatiebeleid bij ons bekend zijn, zien wij dat er aandacht is voor de verschillende rollen die de gemeente kent. Deze rollen zijn afhankelijk van het schaalniveau, het belang en impact van de opgave.

23 / 38

Maakt de gemeente daarbij tevens onderscheid naar verschillende vormen van participatie door bewoners en ondernemers, die daarbij passen? In het participatiebeleid wordt onderscheid gemaakt naar drie participatiecategorieën, passend bij de impact of grootte van de participatieopgave: klein, middel of groot. Bij een kleine opgave vindt uitvoering op ambtelijk niveau binnen kaders plaats; bij een middelgrote opgave wordt de portefeuillehouder betrokken bij de uitwerking, toetsing en vaststelling van een participatieplan en bij een grote opgave worden aanvullende kaders gesteld en wordt daarmee ook de raad in positie gebracht. Is er een helder beeld van de wijze waarop de verantwoordelijkheid voor participatie meer bij de initiatiefnemer wordt gelegd en welke rol de gemeente speelt bij de uitvoering hiervan? In het concept participatiebeleid is aandacht voor de rol van de initiatiefnemer en de rol van de gemeente. Bij de raad zijn op dit vlak nog wel onduidelijkheden wat dit in de praktijk betekent, omdat het beleid nog moet worden vastgesteld en op het vlak van rolneming en participatie nog verder moet worden geoefend. En is hierbij de rol van de raad helder omschreven? In het participatiebeleid is de rolverdeling tussen raad, college en organisatie geëxpliciteerd. Hierin wordt benadrukt dat de raad kaderstellend is en het participatieproces toetst.

Hoe participatie praktisch moet worden vorm gegeven en de rol van de raad daarbij, is nog wel een zorg bij de raad. Dit vergt een goed gesprek over rolverdeling tussen college, raad, organisatie en initiatiefnemers dat op dit moment nog niet expliciet heeft plaatsgevonden. Hoe zijn burgers verder voorbereid op de veranderingen? Burgers zijn goed meegenomen in de ontwikkeling van de omgevingsvisie en het omgevingsplan Tolhek via verschillende participatiemaatregelen. Pijnacker-Nootdorp wil richting de inwerkintreding van de Omgevingswet nog een breder communicatietraject opzetten, waarbij mogelijk wordt aangesloten op landelijke trajecten.

24 / 38

4. Financiën 4.1. Financiën tot aan inwerkingtreding Omgevingswet 4.1.1. Beschikbaar gesteld budget Om de implementatie van de Omgevingswet vorm te kunnen geven is een budget beschikbaar gesteld door de raad. Er is voor de eerste twee jaar een invoeringsbudget beschikbaar gesteld van €1 miljoen, dat wordt gevoed vanuit de algemene reserve.33 Het gaat hier vooral om het bekostigen van tijdelijke acties en de inzet in de voorbereidingsfase. Hierbij kan gedacht worden aan inzet voor het DSO, uitwerken van werkprocessen, aanpassen van vergunningsbrieven, pilot omgevingsplan, participatiebeleid, scholing, enzovoort. Dit staat los van de ontwikkeling van de omgevingsvisie, waarvoor binnen het programma Ruimte en Wonen een apart budget beschikbaar is gesteld van €100.000 voor de jaren 2019 en 2020. Vorig jaar is aanvullend budget gevraagd via de najaarsnota 2021. Dit is een moment in het jaar waarbij wordt gekeken naar de activiteiten en werkzaamheden in het lopende jaar. Budgetten worden hierop bijgesteld. De raad heeft met de behandeling van de najaarsnota 2021 een bedrag van € 300.000 aanvullende beschikbaar gesteld voor de implementatie van de Omgevingswet in de vorm van een nieuwe bestemmingsreserve implementatie Omgevingswet.34 Voor elke euro die hieruit besteed wordt, moeten het college en de organisatie terug naar de raad.

In totaal is er dus, los van de ontwikkeling van de omgevingsvisie, door de raad een bedrag van €1,3 miljoen beschikbaar gesteld om de invoering van de Omgevingswet voor te bereiden.

4.1.2. Uitgaven en verantwoording Via een monitor wordt de raad tweemaal per jaar meegenomen in de voorbereiding op de Omgevingswet. Deze monitor is niet financieel van aard, maar gaat in op de inhoud en de uitvoering van het programmaplan. De gemeenteraad wordt via de reguliere P&C-cyclus meegenomen in de financiële ontwikkelingen in het kader van de voorbereiding op de Omgevingswet. Een analyse van de P&C-documenten toont aan dat in alle P&C-producten de voorbereiding op de Omgevingswet terugkomt. Hierbij wordt ook een consistentie waargenomen tussen de doelen uit de begroting en de jaarstukken. Raadsleden geven zelf aan voldoende geïnformeerd te worden via de P&Cdocumenten. In de P&C-producten wordt meer op hoofdlijnen een koppeling gemaakt tussen de (verwachte) uitgaven en hetgeen wordt gerealiseerd. Ter illustratie, in de jaarrekening 2020 is aangegeven dat onder andere de volgende resultaten zijn geboekt: monitor activiteiten voorbereiden invoering Omgevingswet, pilot omgevingsplan Tolhek, routekaart DSO. Hier staat een onttrekking van € 562.000 aan de beschikbaar gestelde gelden tegenover. 35 De jaarrekening 2021 is ten tijde van het schrijven van dit rapport nog niet beschikbaar.

33

Kadernota 2020 Pijnacker-Nootdorp, d.d. juli 2020

34

Najaarsnota 2021 Pijnacker-Nootdorp, d.d. december 2021

35

Jaarrekening 2020 Pijnacker-Nootdorp, d.d. juli 2020

25 / 38

De uitgaven in het kader van de voorbereiding op de Omgevingswet worden op meer detailniveau ambtelijk extracomptabel gemonitord. Hierin is een overzicht opgenomen van de ondernomen acties, inclusief realisatiecijfers en wordt vooruit gekeken naar de te maken kosten. Op basis van de ambtelijke monitoring is aangegeven dat het programma voor 2022 over voldoende middelen beschikt in het kader van de implementatieopgave. Op het moment van schrijven van dit rapport wordt, zo is aangegeven, tevens gewerkt aan de kadernota 2022. Ter voorbereiding hierop zal door het programmateam inzichtelijk worden gemaakt welke knelpunten er eventueel aankomen (zie paragraaf 4.2) en wat dit betekent voor de benodigde middelen voor 2023. Op basis daarvan moet de raad worden geïnformeerd over de laatste financiële stand van zaken. Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt hierover aangegeven dat de kadernota 2022 ambtelijk al is afgerond en dat hierin geen financiële mutaties meer verwerkt kunnen worden. Dit betekent dat het rapport dat voor de raad inzichtelijk maakt welke knelpunten er zijn i.v.m. de implementatie en welke benodigde aanvullende financiële middelen nodig zijn, de input vormt voor de Najaarsnota 2022 en begroting 2023.

4.2. Lange termijn financieel beeld 4.2.1. Lange termijn financieel beeld Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, wordt op dit moment gewerkt aan een overzicht van de benodigde middelen voor 2023. Hoewel op de korte termijn deze inschatting gemaakt kan worden door de gemeente, kijkend naar de nadere datum van inwerkingtreding, blijkt het lange termijn financiële beeld van de Omgevingswet onzeker te zijn. Al langere tijd agenderen verschillende landelijke onderzoeken de financiële uitdagingen die de nieuwe wet met zich meebrengt voor gemeenten.36 Van het oorspronkelijke idee dat de invoering van de Omgevingswet kostenneutraal kon, wordt breder in het land erkend dat dit waarschijnlijk niet gaat lukken. De VNG is hierover in gesprek met het Rijk om te kijken of er extra geld beschikbaar kan worden gesteld aan gemeenten. Desondanks zijn er zorgen bij de gemeente Pijnacker-Nootdorp of aanvullende middelen van het Rijk wel genoeg zullen zijn om de consequenties van de invoering van de Omgevingswet te kunnen dragen. Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt notie gemaakt van de Meicirculaire 2022. Hierin is opgenomen dat het Rijk vanuit het gemeentefonds in totaal €150 miljoen bijdraagt aan de transitiekosten die gemeenten hebben gemaakt in aanloop naar de invoering van de Omgevingswet .

Deze € 150 miljoen is in de meicirculaire nog niet geboekt, maar wordt in de septembercirculaire 2022 verwerkt. Het indicatieve bedrag voor deze decentralisatie-uitkering voor Pijnacker-Nootdorp bedraagt €393.000 in 2022. Voor de jaren 2023 t/m 2025 volgt meer informatie in een latere circulaire. Ook keert het rijk in 2022 een bijdrage van €25 miljoen uit voor de noodzakelijke voorbereidingen die gemeenten moeten treffen voor de inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Dit bedraagt €64.000 voor Pijnacker-Nootdorp in 2022 en €26.000 in de jaren 2023 t/m 2026. 37 Een lange termijn financieel beeld moet zich lopende de verdere implementatie duidelijker gaan uitkristalliseren. Benadrukt wordt door betrokkenen dat dit ook afhankelijk is van nog te maken beleidskeuzes. Bijvoorbeeld als het gaat over keuzes rondom vergunningsvrij handelen. Activiteiten vergunningsvrij maken leidt mogelijk tot minder inzet op vergunningen, maar dit kan wel invloed hebben op de inzet die gemeente moet plegen op toezicht en handhaving. Tegelijkertijd kunnen er minder leges worden geheven wat ook weer financiële gevolgen met zich meebrengt. Een

36

O.a. Onderzoek transitiekosten Omgevingswet (KPMG, d.d. 3 februari 2021)

37

Meicirculaire gemeentefonds 2022, d.d. 31 mei 2022.

26 / 38

ander voorbeeld is participatie. Een hogere ambitie op participatie, die de Omgevingswet van de gemeente vraagt, betekent meer en betere participatietrajecten. Dit heeft ook gevolgen voor de capaciteit en financiën. Afwegingen zoals zojuist beschreven moeten nog worden gemaakt in Pijnacker-Nootdorp. Om hier meer grip op te krijgen is intern versneld gestart met een project voor de uitwerking van het financieel effectenmodel van de VNG. Hiermee worden de lange termijn financiële effecten stapsgewijs in beeld worden gebracht. Deze effecten zijn mede afhankelijk van de lessen die worden getrokken uit de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Voor de zomer van 2022 wordt verwacht dat een eerste rapport kan worden opgeleverd met de eerste inzichten. Het doel is om hier ook de raad blijvend in mee te nemen. Voor de nieuwe raad wil de organisatie een workshop organiseren om inzichtelijk te maken hoe beleidskeuzes doorwerken in de financiële effecten.

4.2.2. Afstemming capaciteit op ambities Zoals ook in hoofdstuk 2 is toegelicht is ‘capaciteit’ een aandachtspunt. Zowel in het kader van de implementatie tot nu toe (door het meermaals uitstellen van de inwerkingtreding) alsook in relatie tot de lange termijn inzet van capaciteit en middelen. De Omgevingswet vraagt immers tijd, energie en aandacht en nieuwe competenties. De gevolgen van het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet voelt de gemeente nu al in alle lagen van de organisatie. Ook zijn er onzekerheden richting de toekomst toe. Specifiek aanbod van technische mensen in het ruimtelijk domein is namelijk schaars waardoor het, in de transformatieopgave, enige tijd kan duren voordat de gemeente de juiste mensen op de juiste plek heeft. Vanwege de nu al gevoelde druk op de capaciteit wordt er dit jaar gewerkt aan de afstemming van de ambitieprioritering op de capaciteitsplanning. Hierbij gaat inzichtelijk worden gemaakt hoe de ambities uit de omgevingsvisie zich gaan verhouden tot de capaciteit van de ruimtelijke afdelingen die betrokken zijn bij de implementatie van instrumenten. De inzichten die worden opgebouwd in de pilots met de andere programma’s moeten de gemeente uiteindelijk helpen vooruit te kijken en helpen beoordelen of er extra capaciteit nodig is. Hierbij wordt nogmaals benadrukt dat dit ook afhankelijk is van nog te maken beleidskeuzes door college en raad.

De raad zal daarom, zo wordt in gesprekken aangegeven, in de loop van 2022 ook betrokken worden in de ambitieprioritering.

27 / 38

4.3. Tussenbalans Wat zijn de uitgaven in de afgelopen jaren geweest? In de afgelopen jaren is er €1,3 miljoen beschikbaar gesteld om de invoering van de Omgevingswet voor te bereiden. Hiermee zijn tijdelijke acties en inzet in de voorbereidingsfase bekostigd, zoals het DSO, uitwerken van werkprocessen, aanpassen van vergunningsbrieven, de pilot omgevingsplan en de ontwikkeling van het participatiebeleid. Er wordt voor nu uitgegaan dat de beschikbaar gestelde middelen volstaan om de acties die in 2022 gepland staan uit te kunnen voeren. Welke uitgaven komen nog? Het ontbreekt op dit moment nog aan een lange termijn financieel beeld. Dit is mede afhankelijk van nog te maken beleidskeuzes in de ontwikkeling van de instrumenten (omgevingsplan) en afspraken over het ambitieniveau van participatie. De gemeente werkt nu versneld aan de uitwerking van het financieel effectenmodel van de VNG om grip te krijgen op het lange termijn financieel beeld. Zijn extra middelen nodig, bijvoorbeeld voor extra (ambtelijke) inzet? Het oorspronkelijke uitgangspunt van het Rijk dat de invoering en uitvoering van de Omgevingswet kostenneutraal zou kunnen plaatsvinden voor gemeenten, blijkt onhaalbaar. Dit wordt ook landelijk erkend en op geacteerd tussen VNG en Rijk.

Extra middelen voor transitiekosten ter voorbereiding op de Omgevingswet zijn inmiddels door het Rijk toegezegd via de Meicirculaire 2022. De indicatieve bijdrage voor Pijnacker-Nootdorp voor 2022 komt neer op €390.000. Er kan nog niet worden gesteld of extra ambtelijke inzet nodig is. Dit is mede afhankelijk van de nog te maken beleidskeuzes. Wel wordt er op dit moment door de gemeente gewerkt aan een afstemming van de ambities op de capaciteitsvraag. Hier moet lopende 2022 meer inzicht in kunnen worden gegeven. Dit vergt ook betrokkenheid van de raad waar aandacht voor is in de organisatie. Hoe komt de uitvoering van de plannen terug in de begrotingscyclus? Hoe is dit inzichtelijk voor de gemeenteraad? In alle P&C-producten komt de voorbereiding op de Omgevingswet terug. De manier waarop doelen en resultaten inzichtelijk worden gemaakt in de opeenvolgende begrotingen en jaarrekeningen is consistent. De informatievoorziening via de P&C-cyclus over de Omgevingswet voldoet aan de wensen van de raad. Is er een aparte monitor Omgevingswet voor zolang het proces van implementatie van de wet duurt? Via een monitor wordt de raad tweemaal per jaar meegenomen in de voorbereiding op de Omgevingswet. Deze monitor is niet financieel van aard maar gaat in op de inhoud en de uitvoering van het programmaplan.

28 / 38

5. Rol van de raad 5.1. Betrokkenheid raad bij implementatie tot nu toe Betrokkenheid via raadswerkgroep en formele kaderstelling Ter voorbereiding op de Omgevingswet is in samenspraak tussen het college en de raad een raadswerkgroep Omgevingswet ingesteld. Het doel van deze raadswerkgroep is het organiseren van een nauwe betrokkenheid van (een vertegenwoordiging van) de raad bij de belangrijke ontwikkelstappen die werden genomen. Er is in de afgelopen tijd periodiek (bijna maandelijks) een sessie geweest waarin de raadswerkgroep in verschillende thema’s is meegenomen en over de voorbereidingen op de Omgevingswet geïnformeerd. Wanneer een sessie relevant was voor de gehele raad, bijvoorbeeld in het kader van de omgevingsvisie, werd dit aangegeven zodat alle raadsleden konden deelnemen. Bij de omgevingsvisie is de raad stapsgewijs meegenomen via meerdere sessies. De raad heeft vanuit zijn kaderstellende rol onder de Omgevingswet ook formeel het ontwerp omgevingsvisie38 en de definitieve omgevingsvisie vastgesteld.39 Tevens is de raad door het college in staat gesteld om de kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de Kernen vast te stellen. Het gaat om een pilot die wordt geëvalueerd met college en raad. Deze evaluatie moet bijdragen aan een meer gestandaardiseerde toepassing van het instrument.

De verwachting binnen de organisatie is dat de komende jaren meerdere pilots nodig zijn. Daarvoor is ook een implementatieperiode van vijf jaar opgenomen in de omgevingsvisie. Het is in onze ogen belangrijk dat de raad blijvend in positie wordt gebracht in het kader van deze pilots omdat in de omgevingsvisie nog beperkt sturende keuzes zijn gemaakt (zie in dit kader ook de toelichting in paragraaf 3.1.2). Uit de interviews komt naar voren dat bij de opzet van de werkgroep expliciet is uitgesproken om de werkgroep op afstand van de politieke discussie te houden. In en door de werkgroep zijn daarom wel thema’s verkend, maar geen politieke keuzes gemaakt of debatten gevoerd. Raadsleden bevestigen dat zij de apolitieke en meer procesmatige karakter van de werkgroep als prettig ervaren. Zij waarderen de nauwe betrokkenheid en periodieke informatievoorziening over de voortgang van de voorbereiding op de Omgevingswet. Echter, de raadsleden hebben het nadrukkelijke besef dat de echte dilemma’s en keuzes nog gemaakt moeten worden. Er zijn, zo wordt aangegeven, nog verschillende thema’s die van dusdanig belang zijn voor de rol van de raad, waar nu nog onduidelijkheid over bestaat. Op deze te maken keuzes wordt in paragraaf 5.2 verder ingegaan.

De raad is, conform afspraak, meegenomen via een tweejaarlijkse monitor over de stand van de zaken van de Omgevingswet en via de reguliere P&C-cyclus. Deze monitor is louter inhoudelijk van aard en biedt geen inzicht in de financiële stand van zaken rondom de implementatie. De raad heeft in oktober 2021 de meest recente monitor ontvangen waarin de focus ligt op de stand van zaken van de ontwikkeling van de kerninstrumenten. 40 Op dit moment wordt gewerkt aan een volgende monitor die de raad waarschijnlijk in juni 2022 zal ontvangen. In de organisatie wordt tevens gewerkt aan een definitieve planning van de nog te nemen besluiten in het kader van de minimale actielijst van de VNG.41

38

Raadsbesluit ontwerp Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp, d.d. 13 april 2021

39

Raadsbesluit vaststelling Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp, d.d. 25 november 2021

40

Raadsmonitor stand van zaken implementatie Omgevingswet, d.d. 1 oktober 2021

41

Mailwisseling TwynstraGudde – Organisatie Pijnacker-Nootdorp, d.d. 4 mei 2021

29 / 38

Tenslotte zijn het college en de organisatie ook bezig met een inwerkprogramma voor de raad, specifiek om te kijken welke kennis en inzichten de (nieuwe) raad nog nodig heeft op het vlak van de Omgevingswet.

5.2. Samenspel college en raad onder de Omgevingswet Het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet met nieuwe instrumenten betekent ook wat voor het samenspel tussen het college en de raad. Hieronder staan we stil bij de beslissingsbevoegdheid van de raad (5.2.1) en het college (5.2.2). en de besluiten die op dit vlak nog moeten worden genomen.

5.2.1. Beslissingsbevoegdheid van de raad onder de Omgevingswet en te nemen besluiten De raad is gekend in zijn verantwoordelijkheid om de concept en definitieve omgevingsvisie vast te stellen. Ook zal de raad uiteindelijk gaan besluiten over het omgevingsplan waarin het beleid juridisch wordt vastgelegd op de thema’s waarvoor dat relevant is. De raad heeft en houdt onder de Omgevingswet tevens het budgetrecht en adviesrecht en is verantwoordelijk voor het vaststellen van het participatiebeleid en de omgevingswaarden. De planning is erop gericht dat medio 2022 de richtinggevende keuzes op het gebied van participaties heeft gemaakt bij de vaststelling van het nieuwe participatiebeleid. De ontwikkeling en vaststelling van omgevingswaarden staat, zo blijkt uit de documenten en gesprekken, daarentegen nog in de kinderschoenen. Raadsleden gaven eind februari 2022 aan dat hier het gesprek nog over op gang moet worden gebracht. Op dit vlak moeten dus nog duidelijk keuzes worden gemaakt door de raad. Lopende de implementatie is door de organisatie een overzicht gemaakt waarin de taken en rollen van het college en de raad onder de Omgevingswet zijn geadministreerd. Dit is omgezet in de nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’ waarin een antwoord wordt gegeven op de vraag wie waar en wanneer welke rol heeft.

Over dit onderwerp zijn met de raadswerkgroep ook voorbereidend twee bijeenkomsten geweest. Door de nieuwe raad wordt voornoemde nota besluitvormend behandeld. Een belangrijk onderwerp dat een plek krijgt in de nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’ is de wijze waarop de raad om wil gaan met verzwaard adviesrecht. Verzwaard adviesrecht is voor die ruimtelijke ontwikkelingen ten aanzien waarvan de gemeenteraad zijn adviserende rol wil blijven uitvoeren, zoals ontwikkelingen met een grote maatschappelijke impact en activiteiten die niet overeenkomstig de bestaande beleidskaders zijn. Nu is het nog zo dat de raad een ‘verklaring van geen bedenkingen’ kan geven voor activiteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteiten). Onder de Omgevingswet is het andersom. Dan wijst de gemeenteraad gevallen aan waarin wel een bindend advies nodig is van de raad om af te wijken van het omgevingsplan. Een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit kan het college van B&W dus niet zelfstandig afdoen. Als de gemeenteraad een negatief advies geeft dan mag het college de omgevingsvergunning niet verlenen.

De raad heeft hiermee een verzwaard, bindend adviesrecht.42 Uit de sessie met de raad (van eind februari 2022) komt naar voren dat bij de raad nog beperkt het beeld bestaat wat dit verzwaard adviesrecht gaat betekenen en dat het onvoldoende duidelijk is wat dit betekent voor het samenspel met het college. De gemeenteraad dient vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet wel het besluit te nemen over de gevallen waarin zij een bindend advies wenst te geven. Regelt de gemeenteraad niets dan hoeft het college niet naar de gemeenteraad voor de activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Hier moeten dus nog expliciete afspraken over worden gemaakt.

42

Zie artikel 16.15a lid b. onder 1 Omgevingswet

30 / 38

Daarnaast zijn er nog een aantal technische besluiten te nemen door de raad. Dit zijn besluiten die onderdeel uitmaken van de lijst met minimale acties van de VNG. Het gaat hierbij om: • De procedures en regels voorkeursrecht en onteigenen (eis – bedrijfsmatig). • De procedures en regels van het kostenverhaal (eis – juridisch). • Aanpassing verordening planschade in nadeelcompensatie (eis – bedrijfsmatig). • De legesverordening (eis – juridisch). • Het instellen van de Gemeentelijke Adviescommissie ruimtelijke kwaliteit (eis – juridisch). • De mandaatregeling (eis – juridisch). • De Algemene Plaatselijke Verordening (geen minimale actie). • Verordeningen waarin wordt verwezen naar WABO wetgeving (geen minimale actie). • De omzetting van de inspraakverordening in de participatieverordening (geen minimale actie). Zoals eerder ook al is aangegeven wordt op dit moment gewerkt aan een laatste versie van de planning van de nog te nemen technische besluiten in het kader van de minimale actielijst van de VNG. Omdat dit document nog niet definitief is, hebben de onderzoekers deze niet kunnen opnemen in deze conceptrapportage. Vanuit de organisatie wordt over deze planning aangegeven dat deze voorziet in het tijdig kunnen nemen van de benodigde technische besluiten voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Een soortgelijk beeld komt ook naar voren uit de meest recente planning van september 2021. Hieruit blijkt dat de gemeente goed op weg is voor de ontwikkeling van de kerninstrumenten van de Omgevingswet en dat (technische) te nemen besluiten in beeld zijn en de besluitvormingstermijnen in de tijd uiteen zijn gezet.43

5.2.3 Beslissingsbevoegdheid van het college onder de Omgevingswet Onder de Omgevingswet verandert er ook het een en het ander voor de beslissingsbevoegdheid van het college van B&W. Zoals eerder gezegd zal dit expliciet worden gemaakt in de op korte termijn vast te stellen nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’. Op de belangrijkste onderwerpen wordt hieronder beknopt ingegaan. Het college heeft, conform mag worden verwacht, de besluitvorming over de omgevingsvisie door de raad voorbereid. De raad heeft hierbij kaders gesteld aan de inhoud door de omgevingsvisie vast te stellen. In de Omgevingswet is het vaststellen van het omgevingsprogramma verder een bevoegdheid van college. Omdat het college de raad hierbij wel in positie wil brengen, is er gewerkt aan een kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de kernen. Het omgevingsplan zal, in lijn met de omgevingsvisie en de nog op te stellen omgevingsprogramma’s, door de raad worden vastgesteld. Het college zal de besluitvorming hierover, in lijn met de omgevingsvisie, voorbereiden. Het college van B&W is en blijft bevoegd gezag voor het afgeven van omgevingsvergunningen en toetst aanvragen voor initiatieven en ruimtelijke ontwikkelingen aan het omgevingsplan.

Zoals eerder beschreven geeft de gemeenteraad advies over die buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, waarvan de raad heeft vastgelegd gebruik te willen maken van het adviesrecht. Over deze werkwijze zijn door de geïnterviewde raadsleden wel de nodige zorgen uitgesproken. Voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldt namelijk een uiterlijke afhandelingstermijn van acht weken. In die periode zal ook de gemeenteraad zijn advies moeten uitbrengen aan het college. Elke procedure waarbij ook de gemeenteraad in positie komt, zal binnen zeer korte tijd moeten worden doorlopen. De VNG adviseerde hier eerder al over dat de gemeenteraad en het college van B&W hierover indringend over in gesprek moeten gaan om tot een werkbare invulling te komen.44

43

Planning voorbereiding invoering Omgevingswet Pijnacker-Nootdorp, d.d. september 2021

44

VNG – Handreiking voor gemeenteraden Rol gemeenteraad bij afwijkingen van het Omgevingsplan, d.d. september 2017

31 / 38

Vanuit het gesprek met de raadsleden ontstaat het beeld dat dit gesprek nog beperkt heeft plaatsgevonden. Hoewel de raad via presentaties is meegenomen over het adviesrecht45, is bij de geïnterviewde raadsleden onvoldoende duidelijk hoe de gemeente straks aan de gestelde termijnen kan gaan voldoen, waar de raad iets wel en niet van mag vinden en wat dit betekent voor de rolinvulling van de raad, in samenspel met het college. Hier moet volgens betrokkenen vanuit de organisatie meer duidelijkheid over komen bij de behandeling van de nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’.

5.3. Tussenbalans Hoe is raad geïnformeerd gedurende het gehele proces? Hoe wordt de raad in de toekomst geïnformeerd over alles rondom de uitvoering van de Omgevingswet? • Via de formele weg en via de werkgroep Omgevingswet? Vanaf 2019 is er een intensief proces doorlopen met de raad om de omgevingsvisie te ontwikkelen. Daarin is de raad stapsgewijs meegenomen in een ruime hoeveelheid sessies, naast de reguliere behandeling van de besluitvorming. Verder is er bijna iedere maand een sessie geweest waarin de raadswerkgroep in verschillende thema’s is meegenomen en geïnformeerd. Wanneer een sessie relevant was voor de gehele raad, werd een sessie voor alle raadsleden opengesteld. De raad is tevens meegenomen via een periodieke inhoudelijke monitor. De betrokkenheid en informatievoorziening wordt gewaardeerd door de raad. Door het apolitieke karakter van de betrokkenheid moet door de raad over de spannende keuzes nog het gesprek worden gestart of moeten richtinggevende besluiten nog worden genomen. Het gaat hierbij onder andere om het ontwikkelen en afwegen van omgevingswaarden, de ruimte die wordt gelaten tussen gebiedsdelen en de rolneming van de gemeente ten aanzien van initiatieven.

Als gevolg heeft de raad op dit moment nog niet scherp voor ogen hoe zal worden omgegaan met participatie, omgevingswaarden en het samenspel met het college op het vlak van het verzwaard adviesrecht. Waarover moet de raad beslissen? De raad heeft besloten over de omgevingsvisie, besluit nog over het omgevingsplan en behoudt het budget- en adviesrecht. De komende tijd staan er nog verschillende belangrijke besluiten geagendeerd: het participatiebeleid, de nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’ en verschillende technische besluiten vanuit de lijst van de minimale acties van de VNG. De raad moet ook een besluit nemen over de omgevingswaarden en heeft hier ook nog de tijd voor. Hierover moet het goede gesprek tussen college en raad echter nog worden opgestart. En waarover beslist het college? Het college is het bevoegde gezag voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Onder de Omgevingswet is ook het vaststellen van het omgevingsprogramma een bevoegdheid van het college. De raad is hierbij in positie gebracht via het vaststellen van een kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de kernen. Aandachtspunt is dat de raad gestructureerd blijft worden meegenomen in de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s. Binnen de omgevingsprogramma’s moeten namelijk keuzes ‘landen’ die eerder bij de vaststelling van de omgevingsvisie nog niet zijn gemaakt.

Het gaat hierbij onder andere om thematische versus gebiedsgerichte inzet, de inzet van participatie en de impact van activiteiten op omgevingswaarden. Hoe wordt er in de nieuwe situatie omgegaan met verzwaard adviesrecht? Er wordt op dit moment een advies en raadsvoorstel voorbereid voor het verzwaard adviesrecht. De nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’, waarin hierop wordt ingegaan, wordt door de nieuwe raad besluitvormend behandeld. Voor

45

Presentatie Adviesrecht gemeenteraad bij buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten Pijnacker-Nootdorp, d.d. 29 september 2021

32 / 38

de geïnterviewde raadsleden is op dit moment beperkt duidelijk welke uitgangspunten de gemeente wil hanteren omtrent verzwaard adviesrecht en wat dit betekent voor de rolinvulling van de raad. Waar ligt onder de Omgevingswet beslisruimte voor de raad? Waar niet? De gemeente heeft voldoende duidelijk in beeld waar de beslisruimte voor de raad wel en niet ligt. De raad beslist over de omgevingsvisie als belangrijkste document met het strategische beleid voor de lange termijn en over het omgevingsplan waarin het beleid juridisch wordt vastgelegd op de thema’s waarvoor dat relevant is. Het programma is daarentegen een bevoegdheid van het college waarbij de raad wel een rol wordt gegeven via een kaderstellende notitie ter voorbereiding op de ontwikkeling. Via de nota ‘Sturing Fysieke leefomgeving’ bepaalt de nieuwe raad waarover hij adviesrecht wil hebben. Waar kan de raad tussentijds bijsturen? Waar niet? Alle instrumenten die de raad heeft om bij te sturen, blijven beschikbaar. De raad heeft en houdt het budgetrecht en beslist over alle P&C producten. De Omgevingswet verandert daar niets aan. Wat geeft de raad aan het college via delegatie/mandaat? Dit wordt bepaald in de nota ‘Sturing Fysieke Leefomgeving’ en de mandaatregeling/het mandaatbesluit. Voor beide besluiten geldt dat deze nog moeten worden genomen.

33 / 38

6. Conclusies en aanbevelingen In paragraaf 6.1 zijn de hoofdconclusies beknopt geformuleerd. Deze zijn gebaseerd op de deelconclusies die we hebben getrokken over de verschillende aspecten die in dit onderzoek centraal staan (paragraaf 6.2). De deel- en hoofdconclusies leiden tot een aantal aanbevelingen voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp (paragraaf 6.3).

6.1. Hoofdconclusies

•

De gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft de implementatie gestructureerd en doordacht aangepakt. De gemeente heeft een goed beeld van wat er op haar af komt en wat er nog moet gebeuren, en is hiermee ‘in control’. De verantwoordelijkheid voor de implementatie wordt breed gevoeld binnen de organisatie en het college. De betrokkenheid van de raad met de inzet van de raadswerkgroep wordt gewaardeerd en functioneert goed. De politieke, bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid geeft een stevig en solide fundament voor de veranderopgave. Te verwachten is dat de gemeente klaar is voor de inwerkingtreding. In de zin dat klaar zal zijn wat klaar moet zijn. 46 Daarbij is (ook voor de langere termijn) nog wel aandacht nodig voor de ontwikkeling van het anders werken, de lange termijn financiën, de afstemming van de beschikbare capaciteit op de ambities en de betrokkenheid van de raad bij de omgevingsprogramma’s. Tegelijkertijd valt op dat belangrijke strategische keuzes nog gemaakt moeten worden. Keuzes waarmee de raad inhoudelijk sturing geeft aan de fysieke leefomgeving. Deze keuzes zijn voorzien in de komende (transformatie)fase. Eerst is ingezet op het voldoen aan de minimale eisen voor de inwerkingtreding. Juist die strategische keuzes zijn ingewikkeld én bepalend voor de manier waarop de bedoeling van de Omgevingswet ook daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden.

Ook stellen deze keuzes de raad in staat om inhoudelijk zijn kaderstellende rol in te vullen. Het gaat om keuzes als: • Welke omgevingswaarden vinden we belangrijk? • Hoe wegen we de verschillende omgevingswaarden af ten opzichte van elkaar? • Op welke omgevingswaarden willen we wel of juist niet sturen als gemeenten? • Wat zijn onze ruimte ambities en hoe prioriteren we die? • Hoeveel ruimte laten we voor verschil tussen gebiedsdelen? • Hoe gaan we om met participatie en de omgeving? • Welke ruimte laten we aan initiatiefnemers en in welke mate gaan we daarbij ‘ontregelen’? • Welke rol pakken we als gemeente op de verschillende initiatieven? • En welk passend instrumentarium zetten we daarop in? • Hoe geven we invulling aan het verzwaard adviesrecht?

46

In paragraaf 6.2 wordt in de vorm van deelconclusies aangegeven hoever de gemeente is wat betreft organisatie, instrumenten, omgeving, financiën en rol

• • •

• •

•

van de raad.

34 / 38

6.2. Deelconclusies Organisatie De voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet is gestructureerd georganiseerd. De ondersteunende rol van het programma heeft eraan bijgedragen dat de benodigde actielijnen in de organisatie zijn uitgewerkt. Hierbij wordt nadrukkelijk het onderscheid gemaakt tussen de transitiefase (dat wat gereed moet zijn voor de invoering van de Omgevingswet) en een transformatiefase (dat wat na de inwerkingtreding kan worden opgepakt). In het kader van de transitiefase zijn bestuur, raad en organisatie voldoende in positie gebracht. De veranderende werkprocessen zijn in concept gereed en er wordt geoefend met nieuwe ‘omgevingstafels’. Ook in de regio lukt het de gemeente om positie in te nemen en te oefenen met de veranderende werkprocessen. Er is al langere tijd een organisatieontwikkelproces aan de gang waarbij aandacht is voor het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet. Dit is begonnen via ‘uitnodigingsplanologie’ in 2014 en heeft zich doorgezet in de beleidsontwikkeling onder de omgevingsvisie. Specifieke scholing moet vanwege corona en het meermaals uitstellen van de wet nog worden gefaciliteerd. Het daadwerkelijk doorleven van het ‘anders werken’ moet daarom gaan plaatsvinden in het kader van de transformatiefase.

Instrumenten Gelet op de samenhang van de kerninstrumenten omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan is in eerste instantie veel aandacht uitgegaan naar het vaststellen van de omgevingsvisie. De omgevingsvisie moet als strategische kapstok dienen waar het omgevingsprogramma en het omgevingsplan verder op kunnen worden gebaseerd. Op dit moment worden de nodige stappen gezet om deze instrumenten te ontwikkelen. De gemeente weet wat er op dit vlak moet gebeuren en werkt hier stapsgewijs en incrementeel aan. Echter, de omgevingsvisie biedt op dit moment beperkt houvast voor de gemeenteraad om te sturen. De echt spannende keuzes waarmee de raad inhoudelijk kan sturen op de fysieke leefomgeving moeten de komende tijd nog worden gemaakt. Het gaat hierbij onder andere om het ontwikkelen en afwegen van omgevingswaarden, de ruimte die wordt gelaten tussen gebiedsdelen, de rolneming van de gemeente ten aanzien van initiatieven en het adviesrecht van de raad. Hoewel Pijnacker-Nootdorp voldoende in beeld heeft welke keuzes dit zijn en hoe deze gefaseerd gemaakt moeten worden, ziet met name de raad op dit vlak nog wel aandachtspunten. Deze te nemen strategische besluiten vergen immers een (politiek) gesprek om te doorleven wat de verschillende keuzes daadwerkelijk gaan betekenen en wat de invloed daarvan is op de rol van de raad.

Pijnacker-Nootdorp loopt op schema als het gaat om de lokale voorbereidingen ten aanzien van het lokale DSO. Het VTH-systeem, de plansoftware en de software voor toepasbare regels zijn ingericht en operationeel. Landelijk en ook in Pijnacker-Nootdorp zijn er echter grote zorgen voor de aansluiting van het lokale deel op de landelijke voorziening. Landelijke tests op dit vlak leveren nog niet het gewenste resultaat. Vanuit het Rijk moet er de komende tijd nog veel gebeuren op dit vlak richting de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Omgeving Op dit moment heeft de gemeente geen participatiebeleid. Er is een voorstel opgesteld voor nieuw participatiebeleid dat medio 2022 door de raad zal worden vastgesteld. In het concept participatiebeleid is aandacht voor de verschillende rollen die de gemeente kent. Deze rollen zijn afhankelijk van het schaalniveau, het belang en de impact van de opgave. Daarbij is ook de rolverdeling tussen de raad, het college en de organisatie geëxpliciteerd. Echter, hoe

35 / 38

participatie praktisch moet worden vormgegeven en wat de rol van de raad daarbij is, is nog wel een zorg bij de raad. Dit vergt een goed gesprek over rolverdeling tussen college, raad, organisatie en initiatiefnemers dat op dit moment nog niet expliciet heeft plaatsgevonden. Burgers zijn verder goed meegenomen in de ontwikkeling van de omgevingsvisie en het omgevingsplan Tolhek via verschillende participatiemaatregelen. De gemeente wil richting de inwerkintreding van de Omgevingswet nog een breder communicatietraject opzetten, waarbij mogelijk wordt aangesloten op landelijke trajecten. Financiën In de afgelopen jaren is er €1,3 miljoen beschikbaar gesteld om de invoering van de Omgevingswet voor te bereiden. Hiermee zijn tijdelijke acties en inzet in de voorbereidingsfase bekostigd, zoals DSO, uitwerken van werkprocessen, aanpassen van vergunningsbrieven, de pilot omgevingsplan en de ontwikkeling van het participatiebeleid. Er wordt voor nu uitgegaan dat de beschikbaar gestelde middelen volstaan om de acties die in 2022 gepland staan uit te kunnen voeren. Het ontbreekt op dit moment echter nog aan een lange termijn financieel beeld. Dit is mede afhankelijk van nog te maken beleidskeuzes in de ontwikkeling van de instrumenten (omgevingsplan) en afspraken over het ambitieniveau van participatie.

De gemeente werkt nu daarom versneld aan de uitwerking van het financieel effectenmodel van de VNG om grip te krijgen op het lange termijn financieel beeld. Hier moet medio 2022 meer duidelijkheid over komen via een eerste rapportage. Rol van de raad Vanaf 2019 is er een intensief proces doorlopen met de raad om de omgevingsvisie te ontwikkelen. Daarin is de raad stapsgewijs meegenomen in een ruime hoeveelheid sessies, naast de reguliere behandeling van de besluitvorming. Verder is er bijna iedere maand een sessie geweest waarin een specifiek ingestelde raadswerkgroep in verschillende thema’s is meegenomen en geïnformeerd. Wanneer een sessie relevant was voor de gehele raad, werd een sessie voor alle raadsleden opengesteld. De raad is tevens meegenomen via een periodieke inhoudelijke monitor. De betrokkenheid en informatievoorziening wordt gewaardeerd door de raad. Door het apolitieke en meer informerende karakter van de betrokkenheid moet door de raad over de spannende keuzes nog het gesprek worden gestart of moeten richtinggevende besluiten nog worden genomen. Het gaat hierbij onder andere om het ontwikkelen en afwegen van omgevingswaarden, de ruimte die wordt gelaten tussen gebiedsdelen en de rolneming van de gemeente ten aanzien van initiatieven.

De raad heeft als gevolg op dit moment nog niet scherp voor ogen hoe zal worden omgegaan met participatie, omgevingswaarden en het samenspel met het college op het vlak van het verzwaard adviesrecht. Onder de Omgevingswet is ook het vaststellen van het omgevingsprogramma een bevoegdheid van het college. De raad is hierbij voor het eerst in positie gebracht via het vaststellen van een kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de kernen. Aandachtspunt is dat de raad gestructureerd meegenomen blijft worden in de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s. Binnen de omgevingsprogramma’s moeten namelijk keuzes ‘landen’ die eerder bij de vaststelling van de omgevingsvisie nog niet zijn gemaakt. Het gaat hierbij onder andere om thematische versus gebiedsgerichte inzet, de inzet van participatie en de impact van activiteiten op omgevingswaarden.

36 / 38

6.3. Aanbevelingen Hieronder zijn, op basis van de hoofd- en deelconclusies een aantal aanbevelingen geformuleerd in het kader van de verdere implementatie van en het werken onder de Omgevingswet. Organisatie – samenspel raad, college en organisatie 1.

A. Zet de huidige samenwerking tussen raad, college en organisatie door, bij voorkeur ook met de inzet van de raadswerkgroep. B. De komende tijd worden de kerninstrumenten omgevingsplan en omgevingsprogramma verder ontwikkeld. Organiseer als college periodiek bijeenkomsten met de raad en de organisatie om het ‘anders werken’ onder het omgevingsprogramma en omgevingsplan met elkaar te oefenen, te doorleven en hier lering uit te trekken. Zet hierbij het samenspel tussen de raad, het college en de organisatie centraal. Bijvoorbeeld via fictieve casussen op het vlak van participatie en het afwijken van het omgevingsplan.

Rol van de raad bij instrumenten en consequenties van de te maken keuzes (financieel en capaciteit) 2.

In het kader van de transformatiefase moet de raad meer inhoudelijke sturing gaan geven op de leefomgeving. Geef daartoe als raad aan het college de opdracht om te komen met een overzicht van de nog te maken strategische keuzes en een planning wanneer deze ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd. Verzoek het college, bij het verstrekken van het overzicht, ook expliciet een koppeling te maken tussen de te nemen strategische keuzes en consequenties ten aanzien van financiën en (ambtelijke) capaciteit. Weeg als raad af in welke mate inhoudelijke en strategische keuzes ook echt te realiseren zijn gelet op de financiële ruimte en capaciteit die de gemeente heeft. Het gaat om keuzes als: • Welke omgevingswaarden vinden we belangrijk? • Hoe wegen we de verschillende omgevingswaarden af ten opzichte van elkaar? • Op welke omgevingswaarden willen we wel of juist niet sturen als gemeenten? • Wat zijn onze ruimte ambities en hoe prioriteren we die? • Hoeveel ruimte laten we voor verschil tussen gebiedsdelen? • Hoe gaan we om met participatie en de omgeving? • Welke ruimte laten we aan initiatiefnemers en in welke mate gaan we daarbij ‘ontregelen’? • Welke rol pakken we als gemeente op de verschillende initiatieven? • En welk passend instrumentarium zetten we daarop in? • Hoe geven we invulling aan het verzwaard adviesrecht?

3.

Op het moment dat deze (hierboven genoemde) keuzes landen in omgevingsprogramma’s, moet de positie van de raad bij de programma’s worden versterkt. De raad is in positie gebracht via het vaststellen van een kaderstellende notitie voor het omgevingsprogramma Groen in en om de kernen. Van belang is het college ook met een (uitgewerkte) planning te laten komen die inzicht biedt wanneer en op welke manier de raad verder betrokken wordt bij de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s. Dit kan aan de hand van een kaderstellende notitie per nieuw op te stellen omgevingsprogramma, waarin ook een reflectie wordt gegeven hoe geleerd is van de eerdere programma’s en de wijze waarop de keuzes uitpakken. Op deze manier blijft de raad gestructureerd meegenomen worden in de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s.

37 / 38

Rol van de raad – monitoring 4.

A. Vul de inhoudelijke monitor, die periodiek aan de raad wordt verstrekt, expliciet aan met de thema’s die de komende tijd extra aandacht vragen. Verantwoord hierbij in elk geval de volgende onderwerpen: de ontwikkeling van het anders werken, de lange termijn financiën, de afstemming van de beschikbare capaciteit op de ambities en de betrokkenheid van de raad bij de omgevingsprogramma’s. B. Verzoek als raad aan het college om, een jaar na inwerkingtreding van de wet, een vervolgmeting uit te (laten) voeren op dezelfde aspecten als deze nulmeting, te weten: organisatie, instrumenten, omgeving, financiën en rol van de raad.

38 / 38

mm.

gemeente

è

Pijnacker-Nootdorp

adres

Oranjeplein 1, 2641 EZ Pijnacker

post

Postbus 1, 2640 AA Pijnacker

telefoon

:

EE

TREE

Voorzitter Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp Dhr. F. van der Linden Cc: dhr. J. van der Haas, ambtelijk secretaris van de Rekencommissaris

ondeerwerp nadere informatie

verzenddatum zaaknummer briefnummer uw brief.van

Te

internet

14015

it_info@pijnacker-nootdorp.nl

Ee

Bestuurlijke reactie rekenkameronderzoek Omgevingswet G. Bouter 9 augustus 2022

1302978

1198061 23 juni 2022

uw kenmerk

Geachte heer Van der Linden,

Allereerst danken wij u hartelijk voor uw verrichte onderzoek. Wij hebben daar met interesse kennis van genomen en maken graag gebruik van de geboden mogelijkheid om een reactie te geven op uw rapport: Quickscan voorbereiding Omgevingswet. Wij houden daarbij de indeling van uw rapport aan. Organisatie voorbereiding Omgevingswet In 2019 hebben wij de eerste stappen gezet, en de uitkomsten daarvan gedeeld met de raad, om te komen tot waar wij nu zijn. Lessen uit eerdere decentralisatieopgaven hebben daarbij hun uitwerking gehad op de manier waarop wij de voorbereidingen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet hebben willen organiseren. U concludeert in uw onderzoek dat de voorbereiding gestructureerd is georganiseerd en de ondersteunende rol van het programma eraan bij heeft gedragen dat de benodigde actielijnen in de organisatie zijn uitgewerkt. Hierin zien wij een positieve bevestiging van de gekozen inrichting van de programmastructuur waarbij “samen” in plaats van sturing “van bovenaf” centraal stond. Op deze wijze wordt zoveel mogelijk samen in de lijn geoefend, worden samen fouten gemaakt en wordt samen geleerd.

Het betreft hier echter, zoals u ook aangeeft in uw rapportage, een “zware verbouwing terwijl de winkel open is” De implementatie van de Omgevingswet én de reguliere werkzaamheden hebben van de verbouwing, door de breed gevoelde verantwoordelijkheid, flexibiliteit en doorzettingsvermogen, geen hinder ondervonden. U haalt in uw rapport aan dat de organisatie zich bewust is van de uitdagingen van de nieuwe wet, maar dat de implementatie niet wordt geproblematiseerd. Dit herkennen wij als één van de krachten van onze organisatie. De uitdagingen die er zijn worden bewust als kans aangegrepen om verder te ontwikkelen. Wij zijn trots op de wendbaarheid die de organisatie hierin laat zien en maken dan ook graag een groot compliment aan de ambtelijke organisatie. In het kader van “Anders werken’ onder de Omgevingswet zijn wij in februari jl. gestart met de initiatieventafel en de planbegeleidingstafel die samen de “omgevingstafels’ vormen. Dit is een voortvloeisel van de uitnodigingsplanologie die wij sinds de intrede in 2014 hanteren en verder toegepast hebben. De omgevingstafels worden positief ontvangen door zowel public professionals als initiatiefnemers. Wij leren hierin hoe het “ja mits” uitgangspunt van de Omgevingswet toegepast kan worden waarbij een goede balans ontstaat in het beschermen en benutten van de leefomgeving.

pagina

1/6

E

Www.pijnacker-nootdorp.nl

Wij kijken er naar uit om verder te werken aan de transformatie in het ruimtelijk domein. Zoals u in het rapport aanhaalt, zien we inderdaad een gelijkenis in onze aanpak van de implementatie van de Omgevingswet met die van de decentralisatieopgave van het sociaal domein. Na de “transitiefase” waarbij de overgang van “oud” naar “nieuw” wordt begeleid, begint het échte werk pas wanneer nieuwe werkwijzen en systemen warm zijn gedraad, de kinderziektes zijn overwonnen en het beleid en de praktijk stapsgewijs gaan transformeren om te functioneren in de “geest” van de nieuwe wetgeving. Om de transitie te begeleiden hebben wij het “Spoorboekje processen Omgevingswet” gemaakt waarin wij de verschillende werkprocessen in beeld hebben gebracht en geprioriteerd voor het verbeteren en herijken in het ruimtelijk domein. Daarin hebben wij heldere kaders meegeven waarmee de organisatie aan de slag is gegaan. Hierin is ook aandacht voor de regionale samenwerking. Wij voelen ook de verantwoordelijkheid om bij te dragen aan het verhelderen en verbeteren van de regionale samenwerkingsprocessen met onze regionale partners. Op 17 mei 2022 hebben wij als gemeente Pijnacker-Nootdorp een belangrijke bijdrage geleverd in de organisatie van een succesvolle regionale samenwerkingsdag. Op deze dag stond samen oefenen en samen leren over het functioneren van de “keten” binnen de Omgevingswet centraal.

De bijeenkomst is bezocht door circa 100 regionale professionals en is hoog gewaardeerd. Wij dragen graag actief bij aan het goed functioneren van de regionale samenwerking, waar mogelijk investeren we hierin vanuit het besef dat wij als PijnackerNootdorp geen eiland zijn. Wij leren dus ook als regionale partners en medeoverheden van elkaar in deze belangrijke veranderopgave in het ruimtelijk domein. ledere organisatie ziet de opgave op zich afkomen er bereidt zich op “eigen wijze” hierop. U benoemt in het rapport dat wij het “echt” anders werken zien als een ontwikkeltraject van lange adem en dat wij de organisatie-ontwikkelopgave zien als onderdeel van de transformatie. Dit herkennen wijl De organisatie streeft naar een stapsgewijze ontwikkeling waarbij de krachten van de organisatie worden benut en versterkt. De omvang van de ontwikkelopgave wordt gaandeweg bepaald en opgepakt, daarbij wordt beoordeeld wat er nodig is en wordt daaraan gewerkt. Waar nodig wordt bijgestuurd. Dit in de wetenschap dat grootscheepse verandertrajecten zelden leiden tot een goed resultaat. In deze aanpak zien wij de kracht van de ambtelijke organisatie en tegelijkertijd ook de kwetsbaarheid die de organisatie durft te tonen als het gaat om grote ontwikkelopgaven. Kwetsbaar durven zijn zien wij als een belangrijke waarde die bijdraagt aan het ontwikkelvermogen van de organisatie.

Wij zien de transformatieopgaven dan ook met vertrouwen tegemoet.

(Beleids)instrumenten Wij herkennen de door u geschetste aanpak van de totstandkoming van de omgevingsvisie. Wij kijken daarin terug op een intensieve en interessante ontwikkelperiode waarin de ambtelijke organisatie, het college en de raad hebben samengewerkt om te komen tot een gedragen omgevingsvisie voor onze gemeente. Ook hierin hebben wij bewust de samenwerking gezocht met de raad en de regionale partners. U constateert dat de totstandkoming van de omgevingsvisie conform de uitgangspunten vanuit de startnotitie is verlopen en dat dit - procesmatig gezien - naar wens van de gemeenteraad heeft plaatsgevonden. Wij zien hierin een bevestiging van de waarde die een dergelijk kaderstellende notitie heeft bij grote beleidsontwikkelingen. Wij zijn erkentelijk voor de bijdrage die de raad en de griffie hebben geleverd aan het proces van de omgevingsvisie, terwijl wij als samenleving en als gemeente ons moesten aanpassen vanwege de gevolgen van de coronapandemie. In uw rapport geeft u over de inhoud van de omgevingsvisie aan dat de omgevingsvisie gebruik maakt van “ontwikkelbeelden” en “perspectieven” en dat wij niet hebben gewerkt met omgevingswaarden. Daarmee concludeert u dat de visie vooral een ontwikkelbeeld geeft en niet fungeert als