Rekenkameronderzoek implementatie Omgevingswet - augustus 2022

23 augustus 2022

Invoering Omgevingswet Quickscan-onderzoek Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp naar de invoering van de Omgevingswet

Pijnacker, augustus 2022 Beste lezer, Voor u ligt het onderzoek naar de implementatie van de Omgevingswet van de Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp. We hebben onderzocht in hoeverre de gemeente Pijnacker-Nootdorp ‘klaar’ is voor de komst van de Omgevingswet. Hoewel er weinig wetgevingstrajecten ingewikkelder zijn geweest dan deze – op het moment van schrijven is de datum van inwerkingtreding nog steeds onzeker – is het van belang dat gemeenten zo goed mogelijk klaar zijn voor de nieuwe wet. Klaar zijn voor de Omgevingswet gaat niet alleen om de juridische en technische invoering, maar ook om een heel andere manier van (samen)werken. Binnen de samenleving, tussen samenleving en gemeente en in de regio. Meer naar het geheel van (ruimtelijke) ontwikkelingen kijken en het actiever betrekken van betrokkenen via participatie zijn daarbij belangrijke thema’s. Thema’s die bovendien cruciaal zijn voor de grote uitdagingen waar ook onze gemeente voor staat, zoals de benodigde woningbouw en de energietransitie. In het grote verandertraject dat de Omgevingswet is, is ook de (veranderende) rolverdeling tussen raad en college in het ruimtelijk domein onderwerp van gesprek. In het onderzoek is te lezen dat de organisatie en het college de afgelopen jaren op een slimme en verantwoorde wijze aan de implementatie van de Omgevingswet hebben gewerkt.

Daarbij is de raad op verschillende momenten goed betrokken. De gemeenteraad zal echter nog enkele belangrijke strategische keuzes moeten maken. Keuzes waarmee de raad inhoudelijk stuurt in/op de fysieke leefomgeving. Het ‘werken volgens de Omgevingswet’ zal pas vorm krijgen op het moment dat de wet daadwerkelijk in werking is getreden. Pas dan zal blijken hoe de nieuwe manier van werken in de praktijk zal uitpakken. Dan is eveneens pas te zien hoe de gemeenteraad betrokken blijft en welke positie hij op dit gebied inneemt. De rekenkamer ziet dit onderzoek daarom als nulmeting en een nulmeting heeft ook nieuwe ‘peilmomenten’ nodig. Naast deze aanbeveling hebben we diverse andere aanbevelingen in het concept raadsvoorstel bij dit onderzoek meegegeven. De gemeenteraad besluit welke aanbevelingen hij, desgewenst geamendeerd, overneemt en wie die aanbevelingen op welke manier dient uit te voeren. Na besluitvorming in de raad zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie raadsbesluiten en is het aan de raad en aan het college om vervolg te geven aan de uitvoering van deze besluiten. De rekenkamercommissie volgt het proces uiteraard en neemt de ontwikkelingen en informatie daarover mee in haar jaarverslag.

Onze dank gaat naar uit naar onderzoeksbureau Twynstra Gudde, dat vanuit zijn expertise op dit onderwerp en in een prettige samenwerking voor ons het onderzoek heeft uitgevoerd. Verder gaat onze dank uit naar ambtelijke organisatie voor de medewerking en het meelezen en naar het college voor het geven van een bestuurlijke reactie. Wij wensen u veel leesplezier toe bij dit onderzoek. Namens de rekenkamercommissie,

Florus van der Linden voorzitter

RAPPORT

Quickscan voorbereiding Omgevingswet In opdracht van de Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp

Thijs Boertien, Pim Nijssen, Roel Lauwerier

22 juni 2022

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

2

1. Inleiding

4

1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksdoel en -vragen 1.3. Aanpak 1.4. Leeswijzer

4 4 6 6

2. Organisatie voorbereiding Omgevingswet

7

2.1. Aanpak implementatie Omgevingswet 2.1.1. Programma Omgevingswet 2.1.2. Aanpak implementatie: transformatiefase en transitiefase 2.2. ‘Anders werken’ onder de Omgevingswet 2.2.1. Uitnodigingsplanologie 2.2.2. Veranderende werkprocessen 2.2.3. ‘Anders werken’ in de regio 2.2.4. ‘Anders werken’ – training en opleiding 2.3. Tussenbalans: organisatie voorbereiding Omgevingswet

7 7 8 9 9 9 10 10 11

3. (Beleids)instrumenten en omgeving 3.1. Nieuwe instrumenten 3.1.1. Inleiding instrumenten 3.1.2. Omgevingsvisie 3.1.2 Omgevingsprogramma 3.1.3. Omgevingsplan 3.1.4. Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) 3.2. Participatie en omgang met de omgeving 3.2.1. Nieuw participatiebeleid 3.2.2. Betrokkenheid omgeving bij de ontwikkeling van de instrumenten tot nu toe 3.3. Tussenbalans: nieuwe instrumenten en omgang met de omgeving

4. Financiën 4.1. Financiën tot aan inwerkingtreding Omgevingswet 4.1.1. Beschikbaar gesteld budget 4.1.2. Uitgaven en verantwoording 4.2. Lange termijn financieel beeld

13 13 13 13 16 18 19 20 20 21 23

25 25 25 25 26

2 / 38

4.2.1. Lange termijn financieel beeld 4.2.2. Afstemming capaciteit op ambities 4.3. Tussenbalans

5. Rol van de raad 5.1. Betrokkenheid raad bij implementatie tot nu toe 5.2. Samenspel college en raad onder de Omgevingswet 5.2.1. Beslissingsbevoegdheid van de raad onder de Omgevingswet en te nemen besluiten 5.2.3 Beslissingsbevoegdheid van het college onder de Omgevingswet 5.3. Tussenbalans

6. Conclusies en aanbevelingen 6.1. Hoofdconclusies 6.2. Deelconclusies 6.3. Aanbevelingen

26 27 28

29 29 30 30 31 32

34 34 35 37

3 / 38

1. Inleiding 1.1. Aanleiding De voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet is in volle gang. Door problemen bij de implementatie bij het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), en door de coronacrisis, is het moment van inwerkingtreding enkele keren uitgesteld. De (verwachte) ingangsdatum is nu vastgesteld op 1 januari 2023. De Rekenkamercommissie (RKC) Pijnacker-Nootdorp wil dit moment aangrijpen om voor de ‘startdatum’ van de Omgevingswet een quickscan uit te voeren naar de stand van zaken van de invoering binnen de gemeente Pijnacker-Nootdorp.

1.2. Onderzoeksdoel en -vragen Het onderzoeksdoel van de quickscan) is tweeledig. Ten eerste moet dit onderzoek inzichtelijk maken wat de stand van zaken is rondom de implementatie van de Omgevingswet. Dit onderzoek moet de raad duidelijk maken in hoeverre de gemeente op schema loopt met de (wettelijk) verplichte acties vóór de inwerkingtreding van de wet (zoals de ontwikkeling van de omgevingsvisie, de aansluiting op het DSO en een lijst met onderwerpen waarover de gemeenteraad advies wenst te geven) en de acties die nog gedaan moeten worden ná de inwerkingtreding. Ten tweede wil de RKC graag onderzoeken welke verantwoordelijkheden verschillende actoren onder de Omgevingswet hebben en hoe die in Pijnacker-Nootdorp zijn verdeeld. Doel hierbij is om een gedegen analyse te doen van het samenspel en de rolverdeling binnen de gemeentelijke driehoek van college, raad en organisatie. Hierbij wordt de aandacht gevestigd op de invloed van het huidige samenspel op de beslisruimte van de raad en, de kaderstellende en controlerende rol van de raad in het licht van de Omgevingswet. In lijn met de twee onderzoeksdoelen zijn de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: 1.

Is Pijnacker-Nootdorp klaar voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet? Wat is de stand van zaken van de implementatie van de Omgevingswet? Hoe verhoudt zich dit tot de eisen/acties die de VNG heeft opgesteld, zowel vóór inwerkingtreding als daarna? Welke acties moeten in de komende jaren nog worden uitgevoerd en wie moet dat doen? 2. Welke rollen en verantwoordelijkheden zijn er, met name in de verhouding tussen raad en college? Is het beleid rondom de Omgevingswet zodanig inzichtelijk dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan vervullen en zo ja, heeft hij deze rol (tot en met 2021) dan ook opgepakt? Om een gepaste invulling te geven aan de centrale onderzoeksvragen is door de RKC een aantal deelvragen geformuleerd en gesorteerd naar thema. Deze onderzoeksvragen zijn aangevuld met de elementen en vragen uit de Omgevingswetscan© die TwynstraGudde heeft ontwikkeld om de voortgang van de invoering van de Omgevingswet te monitoren. De uitkomsten van deze scan geven een beeld van de mate waarin een organisatie in staat is te voldoen aan de wettelijke vereisten én in hoeverre de organisatie haar ambities weet te realiseren.

4 / 38

Figuur 1. Omgevingswetscan©

Dit heeft uiteindelijk geleid tot de volgende deelvragen: Organisatie • Zijn lessen uit andere decentralisaties meegenomen ten behoeve van de voorbereiding op de Omgevingswet? • In hoeverre zijn bestuur, management en medewerkers voorbereid op de veranderende werkprocessen? • Is er sprake van een organisatieontwikkelproces waarin het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet een plek heeft? • Zijn bestuur, management en medewerkers in staat deze nieuwe manier van werken ook te vertalen naar hun eigen werk? • In hoeverre is de gemeente in staat opgavegericht haar positie ten opzichte van regionale partners in te nemen? Instrumenten • In hoeverre zijn de bestaande systemen afgestemd op en te koppelen aan het nieuwe DSO? • In welke mate voldoen de instrumenten aan de gestelde wens voor vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte? • In hoeverre is er al sprake van een gebiedsdekkend omgevingsplan, dat bijvoorbeeld al ruimte laat aan lokaal maatwerk, werkt met omgevingswaarden of open normen (of van een bestemmingsplan+)? Omgeving • Is er gemeentelijk participatiebeleid dat aandacht heeft voor de verschillende rollen die de gemeentelijke overheid kent, afhankelijk van de opgave? • Maakt de gemeente daarbij tevens onderscheid naar verschillende vormen van participatie door bewoners en ondernemers die daarbij passen? • Is er een helder beeld van de wijze waarop de verantwoordelijkheid

voor participatie meer bij de initiatiefnemer wordt gelegd en welke rol de gemeente speelt bij de uitvoering hiervan? • En is hierbij de rol van de raad helder omschreven? • Hoe zijn burgers verder voorbereid op de veranderingen?

5 / 38

Financiën • Wat zijn de uitgaven in de afgelopen jaren geweest? • Welke uitgaven komen nog? • Zijn extra middelen nodig, bijvoorbeeld voor extra (ambtelijke) inzet? • Hoe komt de uitvoering van de plannen terug in de begrotingscyclus? • Hoe is dit inzichtelijk voor de gemeenteraad? • Is er een aparte monitor Omgevingswet voor zolang het proces van implementatie van de wet duurt? Rol van de raad • Hoe is raad geïnformeerd gedurende het gehele proces? Hoe wordt de raad in de toekomst geïnformeerd over alles rondom de uitvoering van de Omgevingswet? • Via de formele weg? • Via de werkgroep Omgevingswet? • Waarover moet de raad beslissen? • En waarover beslist het college? • Hoe wordt er in de nieuwe situatie omgegaan met verzwaard adviesrecht? • Waar ligt onder de Omgevingswet beslisruimte voor de raad? Waar niet? • Waar kan de raad tussentijds bijsturen? Waar niet? • Wat geeft de raad aan het college via delegatie/mandaat?

1.3. Aanpak Het onderzoek is gestart met een startgesprek tussen de onderzoekers en de rekenkamercommissie (stap 1) waarin de onderzoeksvragen en de aanpak van de quickscan zijn vastgesteld. Vervolgens is gestart met het uitzetten van een vragenlijst aan betrokkenen in de organisatie (stap 2).. Deze vragen gingen in op de verschillende aspecten die in dit onderzoek centraal staan. Deze is ingevuld en onderbouwd met documenten. Over deze documenten is door de onderzoekers tevens een bureaustudie uitgevoerd. Aansluitend is een interviewronde gehouden met betrokkenen vanuit de gemeente (stap 3). Het betreft een vertegenwoordiging van de gemeenteraad (werkgroep Omgevingswet), het college en de organisatie. De inzichten uit de vragenlijst, documentenstudie en interviews zijn gebundeld tot voorliggende conceptrapportage (stap 4). Na bespreking met de rekenkamercommissie is voorliggende conceptrapportage voor ambtelijk wederhoor uitgezet in de gemeente (stap 5). Het ambtelijk wederhoor is medio juni ontvangen en verwerkt.

1.4. Leeswijzer Deze Nota van Bevindingen is opgebouwd aan de hand van de aspecten van de Omgevingswetscan® die in deze quick-scan onder zocht zijn. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de organisatie van de voorbereiding op de Omgevingswet. De (kern-)instrumenten en de omgeving staan centraal in hoofdstuk 3. In het vierde hoofdstuk wordt gefocust op de financiën die gemoeid zijn met de implementatie van de Omgevingswet en in hoofdstuk 5 staan we stil bij de rol van de raad in hoofdstuk 5. Het rapport wordt afgesloten met hoofdstuk 6 waarin de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen.

6 / 38

2. Organisatie voorbereiding Omgevingswet 2.1. Aanpak implementatie Omgevingswet 2.1.1. Programma Omgevingswet In mei 2019 is het ‘Programmaplan Omgevingswet 2019-2020’1 tot stand gebracht. Dit plan is op 25 juni 2019 gedeeld met de raad. In het programmaplan is een schets van de werkzaamheden inclusief planning voor de implementatie voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen. De implementatie kent een veranderingsproces met drie uiteenlopende onderdelen: • Een verandering van de regelgeving. • Een aanpassing van het (samen)werken in de gehele keten. • Een digitale systeemverandering. De implementatie van de Omgevingswet krijgt vorm binnen het programma Omgevingswet. Daarbinnen wordt gewerkt in zes sporen binnen de lijnorganisatie, allen ‘getrokken’ door een projectleider. Met het programma en de inzet van de projectleider wil de gemeente de voortgang van en de samenhang tussen de verschillende sporen monitoren. Hierbij wordt gewerkt langs het spoor van de minimale eisenlijsten van de VNG2. Via de programmagroep worden de onderwerpen uit deze lijst langs de meetlat gehouden. De programmagroep wordt gevormd door de projectleiders van deze onderdelen en een programmamanager.

Met de werkgroepen van de drie kerninstrumenten (omgevingsvisie, omgevingsplan en omgevingsprogramma) is er ook nog periodiek apart overleg om de samenhang te bewaken en/of als informatie-uitwisseling ‘te diep’ gaat voor het hele programma. Aansturing gebeurt door een stuurgroep, bestaande uit MT-leden, een directielid, bestuurder en de programmamanager. De hele programmastructuur is als volgt gevisualiseerd:

Figuur 2. Programmastructuur voorbereiding Omgevingswet (uit Programmaplan Omgevingswet Pijnacker-Nootdorp 2019-2020)

1

Programmaplan Omgevingswet Pijnacker-Nootdorp 2019-2020, d.d. mei 2019

2

Het overzicht 'Minimale acties Omgevingswet' van de VNG geeft aan welke voorbereidingen gemeenten minimaal moeten hebben getroffen vóór de

inwerkingtredingsdatum, om te kunnen starten met werken volgens de Omgevingswet (https://vng.nl/publicaties/minimale-acties-omgevingswet)

7 / 38

Vanuit de interviews ontstaat het beeld dat de programmastructuur bewust op deze manier – in de lijnorganisatie, binnen de bestaande afdelingen – is ingericht vanuit de gedachte dat medewerkers binnen afdelingen straks ook echt moeten werken onder de Omgevingswet. De programmaorganisatie is daarbij expliciet ondersteunend en heeft de implementatie niet overgenomen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is ook om zo veel mogelijk met bestaande mensen en middelen aan de slag te gaan en zomin mogelijk kennis en capaciteit extern in te huren. Alleen als inhuur noodzakelijk is, wordt hieraan toegegeven. De gedachte hierachter is dat ‘eigen mensen’ zo veel mogelijk moeten weten hoe het werken onder de Omgevingswet straks in de praktijk gaat. Dit betekent samen in de lijn ontwikkelen, oefenen en leren, daarbij gefaciliteerd door het programma. Een aandachtspunt dat in dit kader wel vanuit verschillende gesprekken naar voren komt, is ‘capaciteit’. Door het meermaals uitstellen van de inwerkingtreding verloopt de implementatie niet altijd in het natuurlijke tempo van de organisatie maar via sprints richting de ‘nieuwe’ datum. Als gevolg van het uitstellen van de Omgevingswet is de looptijd van het programma eerder ook verlengd.3 Dit vraagt veel capaciteit en aandacht van de organisatie, waar tegelijk moet worden ontwikkeld en aan reguliere opgaven wordt gewerkt.

Geïnterviewden spreken in het kader van de implementatie van de Omgevingswet ook wel ook wel van ‘een zware verbouwing terwijl de winkel open is’. Wat betrokkenen daarbij wel aangeven, en wat ook uit de interviews blijkt, is dat de implementatie niet wordt geproblematiseerd. Hierbij wordt ook verwezen naar de ambtelijke cultuur die zich kenmerkt als aanpak- en doe-gericht. De implementatie wordt door direct betrokkenen bewust als kans aangegrepen om de benodigde ontwikkelslag te maken naar een moderne overheidsorganisatie. De verantwoordelijkheid voor de implementatie komt over als breed gevoeld binnen de gemeente zowel ambtelijk als bestuurlijk en dat geeft een stevig en solide fundament voor de veranderopgave.

2.1.2. Aanpak implementatie: transformatiefase en transitiefase De gemeente Pijnacker-Nootdorp probeert in het kader van de grote veranderopgave in het fysieke domein ook te leren van andere decentralisatieopgaven, zoals die van het sociaal domein in 2015. Hierbij wordt onderkend dat het karakter van de twee decentralisatie verschillend is. Met name de regionale samenwerking is binnen het ruimtelijk domein anders en overzichtelijker qua aantal partijen. Toch wordt de implementatie van de Omgevingswet wel aangepakt in lijn met de decentralisaties binnen het sociaal domein. Net als in bij de decentralisaties in het sociaal domein, spreekt men in Pijnacker-Nootdorp over twee achtereenvolgende fasen: de transitie- en de transformatiefase. In de transitiefase wordt gezorgd voor een ordentelijke overgang en invoering van de nieuwe wet, inclusief de technische systemen. Hierbij gaat het om dat regelen wat wettelijk verplicht is en het gesteld staan om (technisch) onder de wet te kunnen werken. In de transformatiefase dient de veranderopgave handen en voeten te krijgen in de praktijk. De transformatiefase (overgangstermijn) is in de Omgevingswet bewust ruim genomen en ook in de wet verankerd. Voor Pijnacker-Nootdorp betekent de transformatiefase zowel een ontwikkelingstraject in het kader van het ‘anders werken’ onder de nieuwe wet alsmede de transformatie van het ruimtelijk beleid.

Zo hebben alle Nederlandse gemeenten tot en met 2029 de tijd om alle ruimtelijke plannen om te zetten van het tijdelijke deel omgevingsplan, naar het nieuwe omgevingsplan4.

3

Informatienota gemeenteraad – Verlengen looptijd programmaplan Omgevingswet en tweede Monitor Omgevingswet, d.d. 18 februari 2021

4

Informatiepunt Leefomgeving (IPL) – Overgangsfase omgevingsplan tot eind 2029

8 / 38

2.2. ‘Anders werken’ onder de Omgevingswet 2.2.1. Uitnodigingsplanologie De beleidsvorming binnen het ruimtelijke domein laat zien dat ‘anders werken’ in de organisatie al enkele jaren een belangrijk aandachtspunt is in het organisatieontwikkelproces. Zo is in 2014 in de structuurvisie ‘Ruimte maken, Ruimte laten’ het concept ‘uitnodigingsplanologie’ geïntroduceerd. Binnen kaders en hoofdlijnen stelt de gemeente zich hiermee uitnodigend op ten opzichte van initiatiefnemers. Dit betekent een andere rolneming van de gemeente dan voorheen het geval was. Voorheen werd namelijk het principe van toelatingsplanologie gehanteerd, waarbij de gemeente meer toetsend en sturend optrad.5 Het concept van uitnodigingsplanologie is in 2017 vervolgens vormgegeven in de beleidsnota ‘Uitnodigende Ruimtelijke Ordening’. In deze beleidsnota wordt de filosofie van de structuurvisie verder uitgewerkt als kader voor de uitvoering.6 Hierbij wordt het werken en denken in kansen en niet in regels als uitgangspunt genomen. Volgens betrokkenen is de implementatie van de Omgevingswet een volgende stap in dit ontwikkelingsproces. In de omgevingsvisie is expliciet aangegeven dat met de nieuwe omgevingsvisie wordt voortgeborduurd op deze ingeslagen weg van uitnodigingsplanologie. Hier wordt nader bij stil gestaan in hoofdstuk 3.

2.2.2. Veranderende werkprocessen In november 2020 is het ‘Spoorboekje processen Omgevingswet’7 verschenen en besproken in de stuurgroep. In het spoorboekje is een inventarisatie van alle ruimtelijke processen gedaan en is het vervolg t.b.v. de uitwerking, prioritering en samenhang beschreven. Per beschreven proces is in het spoorboekje aangegeven wie verantwoordelijk is, wie vanuit het projectteam deelnemen, wanneer processen starten, wat het oplevert en wat de relaties met andere processen zijn. Uit de interviews komt naar voren dat het management, bestuur en medewerkers (vertegenwoordiging uit alle betrokken afdelingen) gekend en betrokken zijn bij het herontwerpen van de processen en de inrichting van werkwijzen. Ook komt naar voren dat alle processen in concept gereed zijn en nu wordt gewerkt aan het ombouwen van de laatste processen. Vanuit de ingevulde vragenlijst is tevens aangegeven dat vanaf februari 2022 met twee belangrijke processen wordt geoefend. Het gaat hierbij om de initiatieventafel en de planbegeleidingstafel die samen de ‘omgevingstafels’ vormen. Uit de interviews komt naar voren dat begin maart 2022 met de initiatieventafel is gestart. Aan de initiatieventafel zit een onafhankelijke voorzitter vanuit de concernstaf, ambtelijk betrokkenen vanuit ruimte en wonen, ontwikkeling en wijkzaken, en initiatievenmanagers.

Uit de interviews blijkt dat het proces nu zo is opgezet dat initiatievenmanagers het contact met initiatiefnemers onderhouden en beoordelen of een initiatief kansrijk is. Zij brengen het initiatief vervolgens aan de initiatieventafel in waarna wordt gekeken hoe het initiatief ‘zekerder’ kan worden gemaakt. Afhankelijk van de aard van de vraag wordt vervolgens contact gelegd met interne collega’s of met externe partijen zoals buurgemeenten, het Hoogheemraadschap van Delfland (HHRD) of de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH).

5

Structuurvisie Ruimte maken, Ruimte laten Pijnacker-Nootdorp, d.d. 2014

6

Beleidsnota Uitnodigende Ruimtelijke Ordening Pijnacker-Nootdorp, d.d. 12 april 2018

7

Spoorboekje processen Omgevingswet Pijnacker-Nootdorp versie d.d. 9 november 2020

9 / 38

2.2.3. ‘Anders werken’ in de regio In het kader van de voorbereiding op de Omgevingswet heeft Pijnacker-Nootdorp contact met een diversiteit aan regionale partners. Zo is met de ODH contact over de (nieuwe) invulling van de eigenaars- en opdrachtgeversrol onder de Omgevingswet, is met de provincie contact over de overdracht van de bodemtaken en wordt met HHRD afgestemd over samenvallende eisen en coördinatie in verordenende en vergunningverlenende processen. Tevens participeert de gemeente regiobreed in het Regionale Programmamanagersoverleg Omgevingswet. Dit is een overleg waarin informatie wordt uitgewisseld en (praktische) afspraken worden gemaakt met alle regionale ketenpartners zoals de ODH, GGD Haaglanden (GGDH), Veiligheidsregio Haaglanden (VRH), HHRD en de provincie Zuid-Holland. Eén van de thema’s waarover afspraken zijn gemaakt zijn de ‘nieuwe werkprocessen’ waaronder het vergunningenproces waarbij meerdere overheden (en ketenpartners) betrokken zijn. In dit overleg speelt PijnackerNootdorp een trekkende en faciliterende rol, met name ook ten aanzien van het initiëren en organiseren van bijeenkomsten. De samenwerking in de regio kenmerkt zich door een combinatie van praktische en inhoudelijke samenwerking. Met name het praktisch samenwerken in het kader van het afstemmen van processen, verloopt volgens betrokken voorspoedig.

Zo neemt de gemeente deel aan regionaal georganiseerde ketentests om de nieuwe instrumenten, plannen en ICT-systemen en hun aansluiting op DSO te beproeven en te verbeteren (zie verder paragraaf 3.1.5). Het daadwerkelijk inhoudelijk samenwerken en van elkaar leren, komt volgens geïnterviewden niet altijd goed van de grond. Dit wordt verklaard door de verschillen die er zijn in het tempo van de gemeenten en de prioriteringen in de aanpak van de implementatie. Toch zijn er ook voorbeelden van onderwerpen waarop inhoudelijk door gemeenten samen is opgetrokken en van elkaar wordt geleerd. Zo heeft de projectleider van de omgevingsvisie relatief veel contact gehad met twee buurgemeenten omdat zij qua ontwikkeling een vergelijkbaar tijdspad doorliepen. Daarbij is onderling kennis uitgewisseld en is het ook gelukt om het bod in de Regionale Energie Strategie (RES) te verwerken in de omgevingsvisie. Ook wordt geleerd van de presentatie met ‘lessons learned’ vanuit de gemeente Westland, die iets verder is dan Pijnacker-Nootdorp op het vlak van het in kaart brengen van de lange termijn financiële gevolgen van de Omgevingswet (zie ook hoofdstuk 4). Kennisuitwisseling op dit vlak vindt bewust en expliciet plaats.

2.2.4. ‘Anders werken’ – training en opleiding Zoals eerder in dit hoofdstuk is aangegeven wordt er op dit moment gewerkt aan het ombouwen van processen. De nieuwe processen en instrumenten onder de Omgevingswet hebben ook hun weerslag op de organisatie. Zo wordt onder de nieuwe vergunningsprocessen de plantoetser een casemanager. Dit vergt ook andere competenties en stelt andere eisen aan medewerkers. Er moeten niet alleen andere processen worden doorlopen en andere instrumenten worden ingezet. De gemeente wil in het kader van de Omgevingswet ook anders gaan werken, ook wat betreft houding en gedrag. In Pijnacker-Nootdorp is al langere tijd aandacht voor dit ‘anders werken’. Zo wordt in het ‘Programmaplan 2019’8 aangegeven dat “(…) het ‘ja mits-principe’ van de Omgevingswet aansluit bij de competenties van de public professional die wordt ingezet vanuit het Programma Anders Werken”. Het gaat hierbij om versterking van het ondernemerschap, netwerken en gebruik maken van nieuwe werkvormen op het vlak van participatie.

8

Programmaplan Omgevingswet Pijnacker-Nootdorp 2019-2020, d.d. mei 2019 (p.5)

10 / 38

De ‘public professional’9 in vergunningverlening en handhaving is onder de Omgevingswet meer dan voorheen gericht op (vooraf) adviseren en toetsen op doelen en meerwaarde, in plaats van (alleen) op regels. Dit vraagt om het breder toetsen van initiatieven en integrale samenwerking binnen en buiten de gemeentelijke organisatie. Vanuit de gesprekken komt naar voren dat deze opgave op het vlak van integraal werken nog wel een uitdaging is binnen sommige onderdelen van de organisatie. Hierbij wordt ook verwezen naar de cultuuromslag die gemaakt moet worden van een gemeente die ‘regels afvinkt’ en erop is gericht om te beschermen naar een gemeente die meer bezig is om mogelijkheden te benutten. Daar een balans in vinden, wat ook een kerngedachte van de Omgevingswet is, is een belangrijke opgave van de organisatie waar aandacht voor is. Hoewel deze uitdaging in de organisatie wordt aangegaan, moeten hier nog wel concrete stappen in worden gezet. Uit de interviews komt namelijk naar voren dat het oorspronkelijk het idee was om de ontwikkeling op het vlak van ‘anders werken’ programmabreed in de organisatie op te pakken. Echter, vanwege corona en het uitstel van de inwerkingtreding van de Omgevingswet is hier eerder geen prioriteit aan gegeven. Het uitwerken van een breder scholingsprogramma vindt op dit moment plaats.

Het ondersteunende programma kijkt hierbij samen met teamleiders wat medewerkers specifiek nodig hebben om goed te kunnen werken met de nieuwe instrumenten en processen. Hierbij wordt gekoerst op het in de loop van 2022, rond de zomerperiode, starten van het scholingsprogramma. In het kader van het écht ‘anders werken’ onder de Omgevingswet wordt in de interviews benadrukt dat dit een ontwikkelingstraject van de lange adem is. De komende jaren gaat hier meer aandacht aan worden gegeven. Deze ontwikkeling wordt in Pijnacker-Nootdorp dan ook gezien onderdeel van de transformatieopgave. Op deze manier wordt de omvang van de organisatie-ontwikkelopgave steeds nader bepaald en kan deze worden opgepakt in contourennota en de afdelings- en bedrijfsplannen.

2.3. Tussenbalans: organisatie voorbereiding Omgevingswet Op basis van de beschrijving en analyse in paragraaf 2.1 en 2.2 worden de deelvragen die onder dit hoofdstuk vallen beknopt beantwoord. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het stoplichtenmodel dat als volgt kan worden toegelicht: • groen betekent dat Pijnacker-Nootdorp een voldoende tot goed scoort op de deelvraag. • oranje houdt in dat Pijnacker-Nootdorp bijna voldoet aan dat wat er verwacht mag worden maar dat er nog aandachtspunten zijn. • rood, tenslotte, betekent dat Pijnacker-Nootdorp nog niet voldoet aan datgene wat er verwacht mag worden en/of dat er (grote) zorgen zijn voor de verdere implementatie van de Omgevingswet.

9

Deze term wordt gehanteerd in het Programmaplan 2019-2020

11 / 38

Zijn lessen uit andere decentralisaties meegenomen ten behoeve van de voorbereiding op de Omgevingswet? In de voorbereiding op de Omgevingswet leert Pijnacker-Noordorp bewust van lessen uit andere decentralisaties. In lijn met de decentralisaties binnen het sociaal domein wordt deze implementatie ook in twee fasen verdeeld: de transitie- en de transformatiefase. In de transitiefase gaat het om dat te regelen wat wettelijk verplicht is om (technisch) onder de wet te kunnen werken. Voor de transformatiefase neemt Pijnacker-Nootdorp nog de tijd die het van het Rijk gegund krijgt om de benodigde ontwikkeling door te maken in het kader van het ‘anders werken’. Is er sprake van een organisatieontwikkelproces waarin het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet een plek heeft? Er is sprake van een organisatieontwikkelproces waarin aandacht is voor het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet. Sinds 2014 heeft Pijnacker-Nootdorp het werken volgens uitnodigingsplanologie omarmd, waarop wordt voortgebouwd in de in 2021 vastgestelde omgevingsvisie. Daarnaast is er een speciaal programma ‘Anders werken’ opgezet waarin aandacht is voor de veranderende competenties die van belang zijn onder de Omgevingswet voor ‘public professionals’ binnen de gemeente.

In hoeverre is de gemeente in staat opgavegericht haar positie ten opzichte van regionale partners in te nemen? Pijnacker-Nootdorp werkt op verschillende manieren aan samenwerking in de regio ter voorbereiding op de implementatie van de Omgevingswet. Hierbij is zowel aandacht voor de wettelijke gevolgen (zoals de overdracht van de bodemtaken van de provincie naar gemeenten) als de consequenties voor de regionale samenwerking. Er zijn afspraken gemaakt over nieuwe werkprocessen (waarbij Pijnacker-Nootdorp een initiërende rol speelt), er wordt geoefend op het vlak van de omgevingstafel en het DSO, en ook vindt er kennisuitwisseling plaats over de implementatie, bijvoorbeeld over het in kaart brengen van de lange termijn financiële gevolgen van de Omgevingswet. In hoeverre zijn bestuur, management en medewerkers voorbereid op de veranderende werkprocessen? De veranderende werkprocessen zijn in concept gereed en er wordt momenteel gewerkt aan het ombouwen van de laatste processen. Daarbij wordt sinds februari 2022 geoefend met de initiatieventafel en de planbegeleidingstafel, die samen de nieuwe ‘omgevingstafels’ vormen. Management, bestuur en medewerkers zijn gekend en betrokken zijn bij het herontwerpen van de processen en de inrichting van werkwijzen. De gemeente ligt op schema om goed voorbereid te zijn op de veranderende werkprocessen.

Zijn bestuur, management en medewerkers in staat de nieuwe manier van werken ook te vertalen naar hun eigen werk? Zoals hierboven eerder is gesteld is er een organisatieontwikkelproces aan de gang waarbij aandacht is voor het ‘anders werken’ onder de Omgevingswet. Hoewel de ontwikkeling in gang is gezet, is de specifieke voorbereiding qua scholing opgeschoven vanwege het uitstel van de inwerkingtreding en de gevolgen van corona op de organisatie. De afgelopen tijd is bij de implementatie prioriteit gegeven aan het oppakken van andere zaken die volgens het programma vallen onder de transitiefase en die klaar moeten zijn bij de inwerkingtreding. De specifieke vertaling van de nieuwe manier van werken naar het eigen werk, wordt later vormgegeven en maakt expliciet onderdeel uit van de transformatiefase. We constateren op dit vlak een bestuurlijke en ambtelijke welwillendheid om deze transformatie door te maken. Aandachtspunt hierbij is wel de benodigde inzet van mensen en middelen.

12 / 38

3. (Beleids)instrumenten en omgeving 3.1. Nieuwe instrumenten 3.1.1. Inleiding instrumenten Onder de Omgevingswet zijn er een aantal kerninstrumenten voor het gebruiken en beschermen van de leefomgeving. In het kader van de voorbereiding op de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn voor de gemeente met name de volgende instrumenten van belang: • De omgevingsvisie. • Het omgevingsprogramma. • Het omgevingsplan. • De Omgevingsvergunning. In de in november 2021 door de raad vastgestelde omgevingsvisie wordt ingegaan op het doel van de instrumenten en de samenhang ertussen. De omgevingsvisie is op strategisch niveau kaderstellend, hetgeen naar tactisch en uitvoerend niveau moet worden uitgewerkt via omgevingsprogramma’s. In het omgevingsplan zijn de juridisch bindende regels opgenomen; de beleidsmatige onderbouwing hiervan komt uit de omgevingsvisie, samen met de omgevingsprogramma’s.10 In de volgende paragrafen vindt een beschrijving en analyse plaats van de eerste drie instrumenten en de samenhang tussen de instrumenten (paragraaf 3.1.2, paragraaf 3.1.3 en paragraaf 3.1.4). Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt moet elke gemeente ook zijn aangesloten op het DSO. Hier wordt in paragraaf 3.1.5 op in gegaan.

3.1.2. Omgevingsvisie Omgevingsvisie: proces totstandkoming In februari 2019 is de startnotitie ‘Omgevingsvisie vastgesteld’11 door de gemeenteraad. Hierin is beschreven hoe de omgevingsvisie tot stand komt en hoe de omgevingsvisie zal worden opgebouwd. Pijnacker-Nootdorp maakt hierbij gebruik van het synoniem van ‘het staan als een huis’, waarbij respectievelijk de volgende stappen worden onderscheiden en ook in de praktijk zijn doorlopen12: 1. Het fundament: een beeld van de gemeente zoals deze er nu voor staat, waarbij gebruik wordt gemaakt van waarden en data. 2. De vloer: vaststelling van integrale keuzes over het gebruik van (fysieke) ruimte door raad en college. 3. De muren: de dialoog met de samenleving rondom het Panorama Pijnacker-Nootdorp, een compilatie met beelden van Pijnacker-Nootdorp in 2020. 4. Het dak: ontwerp van de omgevingsvisie op basis van de eerste drie stappen, samengevat in een ‘Panorama Pijnacker-Nootdorp 2025’.

10

Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 VERBONDEN MET ELKAAR, d.d. november 2021, p. 56

11

Startnotitie Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp (18INT21712), d.d. februari 2019

12

De wijze waarop participatie bij de totstandkoming van de Omgevingsvisie is vormgegeven komt terug in paragraaf 3.2.2.

13 / 38

5. De afbouw: ter inzagelegging na vaststelling concept omgevingsvisie bij inwoners, ondernemers en maatschappelijke partners. Dit is gebeurd in de periode juni-juli 2021 waarbij ongeveer 300 zienswijzen zijn ontvangen. 6. De oplevering: vaststelling definitieve omgevingsvisie waarbij wordt aangegeven hoe wordt omgegaan met de ontvangen zienswijzen uit stap 5. De omgevingsvisie is uiteindelijk op 25 november 2021 definitief vastgesteld door de gemeenteraad.13 Uit de gesprekken komt naar voren dat de raad bij de totstandkoming van de omgevingsvisie stapsgewijs is meegenomen in verschillende sessies, naast de reguliere behandeling van de besluitvorming. In de periode 2019-2021 zijn er diverse presentaties en informatiebijeenkomsten geweest waar college, raad en organisatie van gedachten hebben gewisseld. Voor dit onderzoek geïnterviewde raadsleden geven aan deze actieve betrokkenheid te waarderen. Dit is overeenkomstig met de door de raad vastgestelde startnotitie omgevingsvisie. Hoewel gemeenten allemaal een autonome bevoegdheid hebben om hun beleid in te richten, heeft PijnackerNootdorp volgens betrokkenen voor de ontwikkeling van de omgevingsvisie bewust de samenwerking opgezocht in de regio. Twee buurgemeenten kenden qua tijd een vergelijkbaar ontwikkelingsproces van de omgevingsvisie en daarom is door de projectleiders van deze gemeenten nauwgezet afgestemd.

Daarnaast zijn buurgemeenten, de provincie en andere regionale partners uitgenodigd en betrokken in het participatieproces rondom de omgevingsvisie. Er is onder andere een aparte themasessie gehouden met regionale partners in de eerste fase van de omgevingsvisie. In reguliere overleggen met deze partners is het (ontwerp van de) omgevingsvisie besproken en is een presentatie gehouden voor de regionale programmamanagers. Het bovenstaande in ogenschouw nemende, constateren we dat de totstandkoming van de omgevingsvisie conform uitgangspunten vanuit de startnotitie heeft plaatsgevonden en dat dit – procesmatig gezien – naar wens van de gemeenteraad heeft plaatsgevonden. Omgevingsvisie: de inhoud In de startnotitie voor de omgevingsvisie is het volgende opgenomen over het doel en de aard van de omgevingsvisie: “De Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp wordt een integrale visie op de gehele fysieke leefomgeving voor de lange termijn. De visie bouwt voort op de karakteristieken en waarden die kenmerkend zijn voor de gemeente en gedeeld worden door de samenleving en het bestuur. De visie is helder en concreet genoeg om positie te nemen in de regio, de provincie en ten opzichte van andere partijen.

Daarnaast stimuleert en inspireert de Omgevingsvisie de samenleving om de gemeente met elkaar verder vorm te geven door ruimte te laten voor eigen initiatief en invulling.”14 De vastgestelde omgevingsvisie is opgebouwd aan de hand van vier ontwikkelingslijnen15 en tien gebiedsprofielen.16 De ontwikkelingslijnen beschrijven hoe Pijnacker-Nootdorp eruit moet komen te zien in 2050, gaan in op de elementen die moeten worden gekoesterd en welke elementen de gemeente wil toevoegen. In de gebiedsprofielen wordt daaropvolgend inzichtelijk gemaakt wat de ambities uit de ontwikkelingslijnen betekenen voor specifieke gebieden.

13

Raadsbesluit vaststelling Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp, d.d. 25 november 2021

14

Startnotitie Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp (18INT21712), d.d. februari 2019

15

1. Onderscheidend groen; 2. Karakteristieke woon- en leefomgeving; 3. Aantrekkelijk economisch vestigingsklimaat; en 4. veerkrachtige leefomgeving.

16

1. Levendige ontmoetingscentra; 2. Parkachtige werklocaties; 3. Moderne bedrijvenparken; 4. Moderne en innovatieve (glas)tuinbouw; 5. Dorpse gemengde

woonwijken; 6. Rustige woonwijken; 7. Buurtschappen; 8. Agrarisch veenweidelandschap; 9. Natuur- en recreatielandschap; en 10. Natuurlandschap.

14 / 38

Als we kijken naar de omgevingsvisie, dan is de visie over het algemeen beschrijvend en klassiek in zijn inhoud. De visie maakt gebruik van ‘ontwikkelbeelden’ en ‘perspectieven’. Er wordt niet gewerkt met omgevingswaarden, maar met thema’s/functies zoals dat in de eerdere structuurvisie van Pijnacker-Nootdorp ook al het geval was. Hoewel het opnemen van omgevingswaarden in de omgevingsvisie geen vereiste is, kan het nadenken over omgevingswaarden bij de ontwikkeling van de omgevingsvisie bijdragen aan een soepele overgang van de omgevingsvisie naar het omgevingsplan. De gemeente denkt dan namelijk al in een vroeg stadium na over de concretisering van de doelen (en de huidige ‘waarden’). Zo kan ook al snel worden bepaald of de doelen realistisch zijn en kan er worden voorgesorteerd op de uitvoering ervan en de bijbehorende capaciteitsvraag. Wat daarnaast opvalt, is dat er (nog) geen keuzes worden gemaakt over gebiedsgericht en thematisch beleid maar dat alles in feite naast elkaar kan bestaan. De visie is daarmee vooral een ontwikkelbeeld en geen sturingsinstrument. Over de rol van de gemeente en de wijze waarop sturing kan plaatsvinden, wordt ook nog beperkt ingegaan.

Behalve dat deze van veel factoren afhangt en per opgave of fase kan verschillen In nieuw participatiebeleid, zo wordt aangegeven, zal verder worden uitgewerkt hoe de gemeente per opgave de rol gaat bepalen.17 Als toetsingskader biedt de omgevingsvisie in onze ogen op dit moment beperkt houvast voor de gemeenteraad om te sturen. Dit beeld wordt bevestigd door het gesprek dat wij met raadsleden hebben gevoerd. Hoewel zij tevreden zijn met de frequentie van de betrokkenheid bij de ontwikkeling van de omgevingsvisie, zijn er bij hen zorgen over nog te maken keuzes, prioriteiten en dilemma’s die op de gemeente(raad) af gaan komen. Raadsleden stippen hierbij de volgende onderwerpen aan: de inzet van participatie, het geven van ruimte aan initiatieven en de keuze voor thematisch of gebiedsgericht. Over deze (politieke) dilemma’s moet, aldus de raad, het echte gesprek nog worden gevoerd. Dat dergelijke keuzes er nog aan zitten te komen, wordt bevestigd door de interviews die zijn gevoerd met college en organisatie. Zo is er op dit moment participatiebeleid in concept gereed en wordt er gewerkt aan de nota ‘Sturing, Fysieke Leefomgeving’, waarin de rolverdeling tussen de raad en het college in het kader van de nieuwe instrumenten onder de Omgevingswet verder wordt geëxpliciteerd.

De discussie over het wel/niet sturen op omgevingswaarden moet daarentegen nog op gang komen, zo wordt aangegeven in de gesprekken. Daarbij is wel het beeld ontstaan dat de manier waarop de omgevingsvisie is ontwikkeld een bewuste keuze is geweest en dat dit ook past bij het implementatieproces dat Pijnacker-Nootdorp hanteert. De omgevingsvisie laat expliciet ruimte voor keuzes die bij de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan verder worden uitgewerkt. Betrokkenen bij de implementatie zijn wel merkbaar in control op de te maken keuzes en de bijbehorende planning van de besluitvorming. Hier komen we bij de behandeling van de volgende instrumenten en paragraaf 3.2 (Participatie en omgang met de omgeving) op terug.

17

Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 VERBONDEN MET ELKAAR, d.d. november 2021, p. 61

15 / 38

3.1.2 Omgevingsprogramma Omgevingsprogramma: omzetting in vijf jaar Het omgevingsprogramma (art. 3.5 van de Omgevingswet) is een uitvoeringsgericht beleidsplan met maatregelen om een gewenste kwaliteit van één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving te bereiken of te behouden.18 Volgens betrokkenen wordt de vraag “Hoe gaan we onze ambities uit de omgevingsvisie bereiken in PijnackerNootdorp?” met dit instrument concreet gemaakt. In de omgevingsvisie zelf is dit beschreven als “de uitwerking van de ambities uit de omgevingsvisie naar tactisch en uitvoerend niveau”.19 Bij het vaststellen van de omgevingsvisie is het doel uitgesproken om het lokale beleid in vijf jaar om te zetten naar een samenhangend geheel van omgevingsprogramma’s. 20 Deze overgangsperiode is bewust gekozen omwille van de dienstverlening aan inwoners en bedrijven, zo wordt in de interviews aangegeven. Er moeten namelijk 114 beleidsproducten vanuit de bestaande situatie opgaan in omgevingsprogramma’s en de organisatie heeft de tijd nodig om deze omzetting te maken. Totstandkoming omgevingsprogramma’s Daar waar het vaststellen van de omgevingsvisie een verantwoordelijkheid is van de raad, is het vaststellen van het omgevingsprogramma een bevoegdheid van het college. Het college heeft aangegeven het wel belangrijk te vinden dat de raad wordt gekend in zijn kaderstellende rol.

Het college heeft daarom voorgesteld om de raad vooraf te betrekken bij de ontwikkeling van het omgevingsprogramma. Dit gebeurt middels een kaderstellende notitie waarin onder andere de uitgangspunten voor het beleid en het inrichten van participatie een plek krijgen. In de presentatie die in december 2021 aan de raad is gehouden, is het proces voor de verdere totstandkoming van het omgevingsprogramma als volgt beschreven aan de raad21: 1. Raad stelt kaderstellende notitie vast. 2. College stelt ontwerp omgevingsprogramma op, inclusief participatieproces, en betrekt de raad. 3. College legt ontwerp ter inzage (formele procedure) en betrekt de raad. 4. College verwerkt zienswijzen, input vanuit raad, e.a. wijzigingen. 5. College stelt omgevingsprogramma vast, en informeert de raad. 6. Evaluatie. Dat de raad nu nadrukkelijk in positie wordt gebracht, kan in onze ogen worden verklaard door het feit dat er in de omgevingsvisie nog beperkt sturende keuzes zijn gemaakt. Bijvoorbeeld ten aanzien van thematische versus gebiedsgerichte inzet, de inzet van participatie en de impact van activiteiten op omgevingswaarden. Deze keuzes gaan gemaakt worden in het kader van de omgevingsprogramma’s. De omgevingsprogramma’s worden echter door het college en niet door de raad vastgesteld.

Het is daarbij een dusdanig belangrijk politiek-bestuurlijk document dat de positie van de raad bij de vaststelling van de omgevingsprogramma’s dan ook moet worden versterkt.

18

Presentatie Omgevingsprogramma aan de raad van Pijnacker-Nootdorp, d.d. 1 december 2021

19

Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 VERBONDEN MET ELKAAR, d.d. november 2021, p. 56

20

Bijlage 5 bij vaststellen Omgevingsvisie – 1.0 versie van de structuur van de omgevingsprogramma’s, d.d. november 2021

21

Presentatie Omgevingsprogramma aan de raad van Pijnacker-Nootdorp, d.d. 1 december 2021

16 / 38

Stand van zaken omgevingsprogramma’s Vanuit de interviews komt naar voren dat erop wordt gekoerst om de kaderstellende notitie medio 2022 aan de raad aan te bieden. Uit het ambtelijk wederhoor komt naar voren dat de kaderstellende notitie in juni 2022 ter besluitvorming voor zal liggen aan de raad. Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt tevens benadrukt dat de kaderstellende notitie het eerste pilot voor het omgevingsprogramma betreft, namelijk het omgevingsprogramma ‘Groen in en om de kernen’. Na de vaststelling van de kaderstellende notitie kunnen het college en de organisatie de uitwerking verder concretiseren. De verwachting van de organisatie is dat er vervolgens ieder jaar een aantal programma’s ontwikkeld gaan worden. Hoewel de daadwerkelijke ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s gaat starten na het vaststellen van de kaderstellende notitie, wordt er op dit moment al wel voorgesorteerd op de uitwerking. Dit komt mede doordat bij de vaststelling van de omgevingsvisie de raad zich ook al via moties heeft uitgesproken over de verdere uitwerking van de omgevingsprogramma’s.

Specifiek gaat het om het opstellen van gebiedsgerichte omgevingsprogramma’s voor glastuinbouwgebied Pijnacker-West en glastuingebouw Noukoop waarbij aandacht is voor de herstructurerings- en moderniseringsopgave in relatie tot de omliggende functies.2223 Ook zijn er bij de behandeling van de omgevingsvisie amendementen aangenomen die ingaan op het thema groen. Vanuit het college en de organisatie is in de interviews aangegeven dat mede hierdoor de thema’s groen en natuur de hoofdprioriteit zullen krijgen voor de komende tijd. Daarom wordt op dit moment het omgevingsprogramma Groen in en om de kernen voorbereid waarmee als pilot verder kan worden geoefend. De beheerplannen voor openbaar groen en spelen komen hier ook onder te liggen.24 Vanuit de gesprekken komt ook naar voren dat in het kader van de omgevingsprogramma’s nog wel enkele strategische keuzes gemaakt moeten worden. Zo is in de visie de ambitie opgenomen om een natuurnetwerk te maken. Via het omgevingsprogramma wordt bepaald waar die komt te liggen, zodat dit ook kan worden vertaald naar het omgevingsplan. Het gaat in dit stadium dus niet meer op de wat-vraag, maar meer om de hoe- en de wanneervraag. Dit vergt ook nog politieke keuzes van college en raad, namelijk wanneer wat wordt gedaan en wat de gemeente daarvoor overheeft qua capaciteit en middelen.

De geïnterviewde raadsleden geven aan dat zij verwachten dat dit nog wel tot de spannende en politieke discussies moet gaan leiden. Discussies die zich in de komende jaren zullen gaan voltrekken en waar de in maart 2022 nieuw geïnstalleerde raad zich voor een groot deel over moet gaan buigen. De raad geeft op dit vlak aan dat hij blijvend mee willen worden genomen en zo voldoende in positie wordt gebracht om zijn kaderstellende en controlerende rol onder de Omgevingswet in te kunnen vullen. Wat wel opvalt is dat voldoende duidelijk in beeld is welke keuzes nog gemaakt moeten worden, zowel bij college, organisatie als raad. Door de gekozen aanpak qua stapsgewijs ontwikkelen en het onderscheid tussen achtereenvolgens de transitie- en transformatiefase, kristalliseren lopende de implementatie van de Omgevingswet zaken zich langzamerhand meer uit. Wat daarbij een belangrijke randvoorwaarde is, is de ruimte om te leren van het werken met nieuwe instrumenten. Volgens betrokkenen wordt deze ontwikkelingsruimte ook voldoende gevoeld. Deze ruimte is nodig om de omgevingsprogramma’s de komende jaren echt te gaan ontwikkelen. Aandachtspunt hierbij is het blijvend in positie brengen van de raad, ook na de recente wisselingen na de verkiezingen. Hier wordt ook aandacht aan besteed in het nieuwe inwerkprogramma van de raad (zie ook hoofdstuk 5. Rol van de raad).

22

Motie Toekomstbeeld Noordpolder gelezen het voorstel over de Omgevingsvisie met bijbehorende plan MER, d.d. 25 november 2021

23

Motie Stationsomgeving Nootdorp gelezen het voorstel over de Omgevingsvisie met bijbehorende plan MER, d.d. 25 november 2021

24

Programmabegroting 2022 gemeente Pijnacker-Nootdorp, d.d. september 2021

17 / 38

3.1.3. Omgevingsplan Omgevingsplan: definitie Het omgevingsplan (art. 2.4 Omgevingswet) borgt de juridische vertaling van wetgeving en het lokale beleid, en is daarmee bindend voor gemeente, inwoners, bedrijven en organisaties. Het omgevingsplan regelt de balans in de toedeling van functies aan locaties. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk en een nieuw deel. Het nieuwe deel is eerst nog leeg en het tijdelijk deel bevat onder andere de vigerende bestemmingsplannen, beheersverordeningen en de bruidsschat. Uit de interviews komt naar voren dat de analyse op de bruidsschat inmiddels heeft plaatsgevonden. Dit wordt uitgewerkt in een voorstel aan de raad. Besluitvorming hierover staat gepland voor het derde kwartaal van 2022. In artikel 22.5 van de Omgevingswet is opgenomen dat het tijdelijke deel nog niet hoeft te voldoen aan de eisen van de Omgevingswet. Hierdoor heeft de gemeente de tijd om de regels uit dit tijdelijke deel over te zetten naar het nieuwe deel. Regels die worden opgenomen in het nieuwe deel moeten wel voldoen aan de eisen die de Omgevingswet stelt. Deze overgangsperiode zal, zoals het er nu naar uit ziet, lopen tot 1 januari 2029.

Volgens betrokkenen bij het omgevingsplan zal de omzetting van het tijdelijke deel omgevingsplan naar het nieuwe omgevingsplan daarom gefaseerd worden ingepland voor de komende jaren. De gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft de ambitie om het omgevingsplan omgezet te hebben twee jaar na het laatste omgevingsprogramma. Hiertoe moet de raad ook nog verschillende keuzes maken. Er wordt daarom, zo wordt in de interviews aangegeven, op dit moment gewerkt aan een voorstel richting de raad over de verdere ontwikkeling van het omgevingsplan. Wel zijn er eerder al in de periode 2019-2021 diverse presentaties aan de raadswerkgroep over het Omgevingsplan en aanverwante zaken, zoals het Pilot Tolhek (zie volgende alinea). Pilot Tolhek Net als veel andere Nederlandse gemeenten heeft Pijnacker-Nootdorp op dit moment een pilot omgevingsplan in uitvoering. De huidige pilot gaat over de wijk Tolhek en is daarmee gebiedsgericht. De keuze is op Tolhek gevallen omdat, zo wordt aangegeven, in het gebied relatief weinig ingewikkelde zaken spelen. Dat betekent dat er gefocust kan worden op het oefenen met het maken van een omgevingsplan en met het integraal werken. Een belangrijke doelstelling van het proces om te komen tot een eerste omgevingsplan, is namelijk het oefenen met en leren van het nieuwe instrument.

Onderdeel hiervan is bijvoorbeeld het experimenten met omzetting van juridische regels naar toepasbare regels via Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).25 Door te oefenen met de pilot wil Pijnacker-Nootdorp onderzoeken of kan worden uitgebreid naar een themagericht omgevingsplan waarin een bepaald thema omgezet kan worden. Uit de interviews komt naar voren dat door het pilot eerste lessen op dit moment al getrokken worden. De belangrijkste les is dat thematisch omzetten naar het nieuwe deel te ingewikkeld is omdat het onderliggende bestemmingsplan vervalt. Dat betekent dat alles moet worden omgezet voor een bepaald gebied, anders zijn bepaalde regelingen niet meer van kracht. De ambtelijke lijn die nu is ingezet, is om de ontwikkeling verder gebiedsgericht doen, en dit dan voor alle thema’s die te bedenken zijn. Deze lessen gaan, zo wordt aangegeven, ook gedeeld worden met de raadswerkgroep omdat de raad hier uiteindelijk keuzes in heeft te maken. Geïnterviewde raadsleden waren op het moment van het interview nog niet op de hoogte van keuzes op het vlak van een thematisch of gebiedsgerichte inzet. Zij zijn wel voldoende op de hoogte dat op dit vlak nog dergelijke keuzes nog moeten worden gemaakt.

25

Omgevingsplan 1.0 Tolhek, gemeente Pijnacker-Nootdorp, d.d. juni 2021. Vanuit het ambtelijk wederhoor komt naar voren dat bijvoorbeeld is geoefend

met de keuze om dakkapellen aan de voorzijde en dakopbouwen meldingsplichtig te maken in plaats van vergunningsplichtig.

18 / 38

In het kader van de te maken keuzes wil de gemeente nog meer oefenen met nieuwe pilots. Daardoor kan worden geleerd van de implementatie van de verschillende instrumenten en de afstemming hiertussen. Dit is nodig om zowel inhoud van beleid als capaciteitsinzet helder te krijgen en te organiseren. Pijnacker-Nootdorp is daarom voornemens nog één of twee pilots opstarten om te leren werken met het instrument omgevingsplan. Met nieuwe pilots kan ervaring op worden gedaan met gebieden met andere functies dan wonen (Tolhek) zoals werken of recreëren. Deze aanpak is in lijn met de hele implementatiestrategie zoals deze is gekozen in Pijnacker-Nootdorp en zoals die ook wordt gehanteerd bij de ontwikkeling van de omgevingsprogramma’s.

3.1.4. Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) Het DSO ondersteunt de uitvoering van de Omgevingswet. Het DSO bestaat uit de landelijke voorziening en lokale systemen bij overheden. Gerelateerd aan het omgevingsplan dient het DSO met een nieuw omgevingsloket te zijn ingericht. Hier kunnen inwoners straks direct alle (landelijke) regels inzien en een vergunning aanvragen. DSO: lokaal en regionaal De gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft het lokale deel van het DSO gezamenlijk met de gemeente Delft aanbesteed en de systemen (VTH, plansoftware en software voor toepasbare regels) ingekocht. Er is voor gekozen dit samen met Delft te doen, omdat vanuit de regionale samenwerking al langer contact was met Delft en beide gemeenten in een vergelijkbare situatie zitten. Zowel Pijnacker-Nootdorp als Delft hadden namelijk te maken met VTH-software die niet geschikt was voor de Omgevingswet. Met Delft heeft afstemming plaatsgevonden over het programma van eisen ten behoeve van de aanbesteding van het lokale deel van het DSO. Uit de interviews komt naar voren dat het lokale VTH-systeem inmiddels ingericht, getest en operationeel is. Het systeem is vanaf oktober 2021 in bedrijf en de verdere inrichting is in volle gang. Ook de plansoftware en de software voor het maken en publiceren van toepasbare regels zijn conform planning ingericht en volledig operationeel.

In regionaal verband neemt de gemeente deel aan ketentests om de aansluiting met DSO verder te vervolmaken. Deze regionale samenwerking is intensief en ligt volgens betrokkenen op schema. DSO: landelijke voorziening Het lokale systeem is voorbereid op de koppeling met de landelijke voorziening DSO. Voor de koppeling zit PijnackerNootdorp in de testfase. Op dit moment wordt gewerkt aan het operationeel krijgen van de resterende aansluitingen en wordt het systeem verder ingericht voor de Omgevingswet. Uit het ambtelijk wederhoor komt naar voren dat alle koppelingen met de preproductie omgeving van de landelijke voorziening DSO inmiddels volledig operationeel zijn. Het landelijke DSO staat open voor testen van de koppelingen. Hier doet de gemeente ook aan mee. Een recente landelijke test waarin is geoefend met toepasbare regels is niet naar wens verlopen. De grootste zorg van ambtelijk betrokkenen op het vlak van het DSO zit dan ook op de verdere aansluiting op de landelijke voorziening. Het landelijke DSO is nog in ontwikkeling en vertoont storingen en bugs nu steeds meer partijen en gemeenten hierop aansluiten. Met name ten aanzien van de functionaliteit van de samenwerkingsruimte binnen de landelijke voorziening zitten aandachtspunten. Dit leent zich er wel voor om processen te starten en informatie uit te wisselen.

Maar op het moment dat een ketenpartner een proces sluit, ontbreekt het aan informatie bij de andere partijen. Dit is onwenselijk omdat de ketenpartners deze informatie van elkaar wel nodig hebben in de samenwerking. Ook de Eerste Kamer heeft experts bevraagd over het functioneren van het DSO. Uit dit expertadvies bleek dat er nog

19 / 38

grote zorgen zijn over de stabiliteit van het systeem op het moment dat alle partijen zijn aangesloten. Het is nog onduidelijk of het haalbaar is om in de komende maanden het systeem volledig stabiel te maken. 26 Op basis van voornoemde kan worden gesteld dat Pijnacker-Nootdorp op het vlak van het lokale deel van het DSO op schema ligt richting de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De landelijke ontsluiting is hierbij het grootste zorgpunt. Dit is echter een verantwoordelijkheid van het Rijk. Er wordt door het Rijk extra ingezet op het versterken van de stabiliteit van het systeem.

3.2. Participatie en omgang met de omgeving 3.2.1. Nieuw participatiebeleid Participatie onder de Omgevingswet in het kort De Omgevingswet zegt over participatie: “Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden [...] bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.”27 Met belanghebbenden bedoelt de wet burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt het verplicht om het in het kader van de omgevingsvisie, een omgevingsprogramma of een omgevingsplan participatie toe te passen en daarvoor als gemeente beleid op te stellen. De wijze waarop participatie wordt toegepast is wettelijk gezien in alle gevallen vormvrij. Het gemeentelijke participatiebeleid is echter wél bindend voor het vaststellend bestuursorgaan. Voor de drie voornoemde instrumenten geldt er een ‘motiveringsplicht’. Dit betekent dat de gemeente straks bij een besluit aangeeft hoe de gemeente de omgeving bij de voorbereiding heeft betrokken, wat de gemeente met de resultaten heeft gedaan en in hoeverre aan haar beleidsregels over participatie is voldaan.28 Bij het omgevingsplan geeft de gemeente bovendien vooraf in de kennisgeving aan hoe het participatietraject eruit komt te zien.

29 Participatiebeleid Pijnacker-Nootdorp: totstandkoming In 2021 is er, onder begeleiding van een extern bureau, gewerkt aan de uitwerking van nieuw participatiebeleid. Dit beleid is tot stand gekomen aan de hand van interviews met het college en de organisatie en een inspiratiesessie met de gemeenteraad. Deze input is verwerkt in een conceptbeleidsnota waarin onder andere wordt ingegaan op het ‘waarom’ van participatie, participatieprincipes en het participatieproces met daarbij aandacht voor de rolverdeling tussen raad, college en organisatie. Op dit moment wordt een participatietraject doorlopen met inwoners en initiatiefnemers. Hierbij wordt de eerste beleidsuitwerking getoetst. Daarbij zal ook aandacht zijn voor de participatieverantwoordelijkheid bij de initiatiefnemers. Na dit participatietraject zal het participatiebeleid een formele status krijgen en door de (nieuwe) raad worden vastgesteld. In de voorlopige planning wordt ervan uitgegaan dat in juni 2022 een besluit door de raad wordt genomen.

26

Kamerbrief Ministerie van BZK – Reactie op rapport AC ICT programma DSO, d.d. 15 februari 2022

27

Participatie in de Omgevingswet, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl

28

Art. 10.2 tweede lid, 10.7 eerste lid en 10.8 eerste lid Omgevingsbesluit

29

Art. 10.2 eerste lid Omgevingsbesluit.

20 / 38

Participatiebeleid: uitgangspunten en inhoud Pijnacker-Nootdorp wil in verbinding zijn met de samenleving en daarvoor het gesprek aangaan. Participatie is volgens de gemeente een meer strategische, gestructureerde en breder opgezette vorm van het gesprek aangaan met de samenleving. Dit moet zorgen voor meer democratische legitimatie van besluiten rondom (beleids)ontwikkeling en borging binnen de gemeentelijke procedures en werkwijzen.30 Het nieuwe participatiebeleid, zo wordt aangegeven, bouwt voort op de reeds bestaande werkwijzen voor participatie en de kaderstelling door de raad in startnotities. De raadsleden hebben deze ervaringen met participatie bij de ontwikkeling van de economische visie, de woonvisie en de omgevingsvisie ook genoemd als input tijdens de inspiratiesessie van 1 september 2021. In de huidige situatie is er dus ook al aandacht voor de verantwoordelijkheid van initiatiefnemers in het participatieproces. In de uitwerking van het nieuwe beleid is er daarbij specifiek aandacht voor ‘initiatievenparticipatie’ en wordt er een handreiking voor een nieuwe werkwijzer voor participatie opgesteld. Dit proces bestaat uit zeven stappen, van een participatiescan, via een advies, plan en toets, tot de uitvoering en de evaluatie.