Eindrapport Verkenning - Functieverandering bedrijfswoningen

Er zijn verschillende situaties denkbaar, waarbij niet wordt voldaan aan deze voorwaarde: • De situatie waarbij de bedrijfswoning planologisch toebehoort aan een glastuinbouwbedrijf dat niet (meer) in eigendom is, omdat eerder een privaatrechtelijke splitsing is betrokken. Dit kan zich voordoen wanneer de bedrijfswoning eerder is verkocht of aangekocht, vanwege het eerder ontbreken van een behoefte voor een bedrijfswoning bij het glastuinbouwbedrijf. De planologische situatie is in dat geval niet meer in overeenstemming met de eigendomssituatie (verderop in het rapport benoemd als woning in categorie 2). • De situatie waarbij het bedrijf niet meer in gebruik is als glastuinbouwbedrijf, maar het bedrijf niet bij een herstructurering is betrokken. Bij functieverandering van de bedrijfswoning blijft een leegstaand bedrijf zonder bedrijfswoning over. Als een herstructurering niet van de grond komt, kan deze voorwaarde belemmerend zijn voor het perspectief van de eigenaar. (verderop in het rapport benoemd als woning in categorie 3). Voorwaarde 5: ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' wordt een bouwvlak aangeduid. Alle onderzochte gevallen kunnen aan deze voorwaarde voldoen, door bij de functieverandering een bouwvlak toe te kennen. Voorwaarde 6: het aantal woningen mag per geval niet worden vergroot. Alle onderzochte gevallen voldoen aan deze voorwaarde.

Het gaat om functieverandering van de bestaande woning, dus het aantal woningen neemt niet toe. Voorwaarde 7: vooraf dient vast te staan dat alle kassen en overige voormalige bedrijfsgebouwen zonder cultuurhistorische waarde binnen het nieuwe vlak met de bestemming 'Wonen' worden

32

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

gesloopt, met uitzondering van voormalige bedrijfsgebouwen die als bijgebouwen bij de woningen worden aangemerkt en voldoen aan de oppervlaktebepalingen genoemd in artikel 16 (Wonen); Alle onderzochte gevallen kunnen hier aan voldoen. Bij een aantal bedrijfswoningen dienen wel eerst gebouwen gesloopt te worden. Wanneer geen beroep aan huis wordt uitgeoefend, moeten aan- en bijgebouwen worden teruggebracht tot 50 m2. Voorwaarde 8: de wijziging naar de bestemming 'Wonen' mag niet tot gevolg hebben dat omliggende bedrijven, waaronder begrepen de bij schaalvergroting en/of herstructurering betrokken bedrijven, onevenredig in hun bedrijfsvoering worden aangetast. Het is in de meeste gevallen niet volledig duidelijk hoe deze voorwaarde dient te worden geïnterpreteerd. Daarom kan niet zonder meer worden bepaald of aan deze voorwaarde wordt voldaan. Het lijkt er op dat de gemeente Pijnacker-Nootdorp de ‘bij schaalvergroting en/of herstructurering betrokken bedrijven’ breed interpreteert. Het is de vraag of hiermee ook eventuele toekomstige herstructurering wordt bedoeld.

3.2.3 Interpretatie van de toetsingsresultaten De toetsingsresultaten van de casussen aan de voorwaarden van de gemeente Pijnacker-Nootdorp worden als volgt geïnterpreteerd: •

•

•

•

In elk van de onderzochte gevallen wordt niet voldaan aan één of meer van de voorwaarden, waardoor een functieverandering in beginsel niet kan plaatsvinden. De toetsing aan deze voorwaarden komt overeen met de belemmeringen die tijdens de individuele gesprekken zijn genoemd. In één of twee van de onderzochte gevallen kan met een relatief eenvoudige inspanning worden voldaan aan de voorwaarden. In twee van de onderzochte gevallen lijkt medewerking te kunnen worden verleend, wanneer het voormalige bedrijfsgebouw (schuur van het voormalige bedrijf) wordt gesloopt. Daarmee kan worden voldaan aan voorwaarde 7. Het terugbrengen c.q. inleveren van de oppervlakte bedrijfsgebouwen naar een oppervlakte van 50 m2 wordt door de eigenaren als belemmerend ervaren voor de functiewijziging. De inspanning die noodzakelijk is om te voldoen aan voorwaarde 7 wordt als te groot ervaren in relatie tot de risico’s van het bewonen van een bedrijfswoning zonder binding met het agrarisch bedrijf. In twee van de onderzochte gevallen wordt niet voldaan aan voorwaarde 4. In deze voorwaarde is bepaald dat bij elk glastuinbouwbedrijf tenminste één bedrijfswoning aanwezig blijft. Bij functieverandering van de bestaande woning neemt het aantal woningen echter niet toe. In beide gevallen is aantoonbaar geen behoefte aan een nieuwe bedrijfswoning bij het bijbehorende glastuinbouwbedrijf.

Er zijn twee voorwaarden (voorwaarde 3 en voorwaarde 8) die direct gelinkt zijn aan een herstructurering of aan de schaalvergroting in de glastuinbouwgebieden. Daarbij wordt in de voorwaarden uitgegaan van het feit dat een woning waarvoor functieverandering wordt aangevraagd altijd betrokken is bij een herstructurering. Uit de onderzochte gevallen blijkt dat niet altijd het geval te zijn. Er wordt ook uitgegaan van het feit dat een herstructurering plaats kan vinden. In een aantal gevallen, met name wanneer sprake is van een privaatrechtelijke splitsing tussen het bedrijf en de bedrijfswoning, lijkt geen duidelijk perspectief te zijn voor een herstructurering.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

33

P230158.006/MBA

Interpretatie van de voorwaarden met een rechtstreekse link naar een herstructurering: De twee voorwaarden die een rechtstreekse link hebben met een herstructurering van het glastuinbouwgebied lijken het meest bepalend te zijn voor medewerking aan functieverandering van een agrarische bedrijfswoning. Daarom zijn deze voorwaarden nader ontleed en is omschreven welk effect deze voorwaarde heeft op de individuele casussen. Voorwaarde 3: De gronden, behoudens de bij de bedrijfswoning behorende gronden, zijn verkocht ten behoeve van schaalvergroting en/of herstructurering van glastuinbouw. In voorwaarde 3 wordt uitgegaan van het feit dat altijd een grondtransactie plaatsvindt bij functieverandering. In drie van de onderzochte gevallen wordt niet voldaan aan deze voorwaarde, omdat geen grondtransactie plaatsvindt. Het gaat om de volgende situaties: • In één van de gevallen vindt geen grondtransactie plaats, omdat sprake is van een overtollige tweede bedrijfswoning bij een bestaand toekomstbestendig bedrijf. • In één van de gevallen vindt geen grondtransactie plaats, omdat het bijbehorende glastuinbouwbedrijf niet in eigendom is van de eigenaar van de woning en het bijbehorende bedrijf de komende periode niet zal worden betrokken bij een herstructurering. Er heeft eerder een privaatrechtelijke splitsing plaatsgevonden.

Het gaat om een toekomstbestendig glastuinbouwbedrijf, waarbij de eigenaar geen behoefte heeft aan een bedrijfswoning. • In één van de gevallen vindt geen grondtransactie plaats, omdat geen sprake is van een courante glastuinbouwkavel voor herstructurering. Herstructurering komt niet van de grond. Voor elk van de drie gevallen is deze voorwaarde bepalend. Daarbij speelt het volgende: • Wachten op een toekomstige herstructurering die moeilijk van de grond komt, kan leiden tot een situatie zonder toekomstperspectief voor de eigenaren van een bedrijfswoning. • Toestaan van functieverandering naar burgerwoning kan effect hebben van toekomstperspectief voor de glastuinbouwbedrijven in de directe omgeving, maar dat hoeft niet altijd het geval te zijn. Als de omliggende bedrijven toekomstperspectief behouden, lijkt het niet noodzakelijk te zijn om dit te koppelen aan de verkoop van de gronden. Dit kan per geval maatwerk zijn. • De ruimtelijke ligging van de woning ten opzichte van de resterende glastuinbouwgronden lijkt wel relevant te zijn (maatwerk), maar wordt niet genoemd in deze voorwaarde. Voorwaarde 8: de wijziging naar de bestemming 'Wonen' mag niet tot gevolg hebben dat omliggende bedrijven, waaronder begrepen de bij schaalvergroting en/of herstructurering betrokken bedrijven, onevenredig in hun bedrijfsvoering worden aangetast.

In voorwaarde 8 wordt de bedrijfsvoering van omliggende bedrijven beoordeeld. Als naar de huidige bedrijfsvoering wordt gekeken, kan op basis van de bestaande milieumelding of -vergunning worden beoordeeld of de beoogde functieverandering acceptabel is. In dat geval zouden de meeste casussen kunnen worden gewijzigd naar wonen. Uit de individuele gesprekken lijkt naar voren te komen dat bij de interpretatie van deze voorwaarde niet alleen de huidige bedrijfsvoering wordt bedoeld, maar eveneens naar de toekomstige bedrijfsvoering en het primaire beleidsdoel van het gebied als duurzaam glastuinbouwgebied wordt gekeken. Wanneer deze voorwaarde wordt beschouwd in relatie tot de toekomstige bedrijfsvoering, wordt dit een uitgebreide toets. De toets bestaat daarbij uit een aantal componenten:

34

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

•

•

•

Een ruimtelijke component: de herstructurering is een ruimtelijke opgave om tot efficiënte glastuinbouwkavels te komen voor toekomstbestendige bedrijven. De voorwaarde voor functieverandering naar wonen omvat dus een component waarin de fysieke locatie van de woning ten opzichte van glastuinbouwkavels een rol speelt. Een milieukundige component: bij een eventuele herstructurering kan een wijziging van de milieubelastende activiteit plaatsvinden. De voorwaarde voor wijzigen naar wonen omvat dus een component waarin de milieubelastende activiteiten van de omliggende bedrijven een rol spelen. Op basis van de geldende normen voor onder andere geluid kan worden beschouwd of de bestaande milieubelastende activiteit leidt tot een acceptabel woon- en leefklimaat ter plekke van de woning. Het is niet duidelijk of en in hoeverre de toekomstige mogelijkheden voor milieubelastende activiteiten bij glastuinbouwbedrijven een rol spelen in de beoordeling bij voorwaarde 8, maar wanneer dit het geval is en wanneer de maximale planologische mogelijkheden voor glastuinbouwbedrijven worden beoordeeld kan dit een belemmering zijn voor functieverandering naar wonen. Een financiële component: de herstructurering is een opgave waarin alle deelnemende partijen een financieel belang hebben.

Een waardestijging bij functieverandering van een (voormalige) bedrijfswoning kan effect hebben op de haalbaarheid van een herstructurering. De voorwaarde voor wijzigen naar wonen omvat dus een component waarin de waardevermeerdering van de bedrijfswoning een rol speelt. Het is niet duidelijk of en in hoeverre de financiële component wordt betrokken bij de beoordeling van deze voorwaarde.

Interpretatie van de voorwaarden in relatie tot het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ Als naar de voorwaarden van de gemeente Pijnacker-Nootdorp wordt gekeken, in relatie tot het planologisch instrument ‘voormalige bedrijfswoning’, kan het volgende worden gesteld: • Het toekennen van de functie ‘voormalige bedrijfswoning’ kan een oplossing bieden wanneer niet wordt voldaan aan de milieukundige component van voorwaarde 8. • Voor het grootste gedeelte van de onderzochte gevallen kan de wijziging naar wonen niet plaatsvinden, omdat aan één van de andere voorwaarden niet wordt voldaan. • In één van de onderzochte gevallen is sprake van een bedrijfswoning die mogelijk niet voldoet aan voorwaarde 8, maar wel voldoet aan alle andere voorwaarden. Voor de andere bedrijfswoningen geldt dat ook één van de andere voorwaarde beperkend is. • Het toekennen van de functie ‘voormalige bedrijfswoning’ biedt geen oplossing voor wanneer niet wordt voldaan aan één van de andere voorwaarden of de ruimtelijke component van voorwaarde 8. Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat – wanneer het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ wordt toegevoegd aan de ‘instrumentenkoffer’ van de gemeente Pijnacker-Nootdorp – dit niet direct op zichzelf een ‘vliegwiel’ vormt waarmee functieverandering naar wonen kan plaatsvinden.

Er zijn ook andere voorwaarden belemmerend, waarbij het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ geen rol speelt. Het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ kan een bijdrage leveren, maar het vraagstuk is breder dan alleen het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

35

P230158.006/MBA

3.2.4 Bevindingen: Type woningen in het gebied Op basis van de gesprekken en de inventarisatie kunnen bijna alle woningen in het duurzaam glastuinbouwgebied worden ingedeeld in één van de volgende categorieën: 1. Burgerwoningen; 2. Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf, door de eerdere verkoop van het bedrijf of het afstoten van de bedrijfswoning; 3. Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk niet zijn afgesplitst van het bedrijf, maar waarbij de eigenaar niet werkzaam is in het bedrijf vanwege verhuur of leegstand van het bedrijf; 4. Bedrijfswoningen.

3.3

Inventarisatie: glastuinbouw in het gebied

Om de opgave vanuit het perspectief van de glastuinbouwsector te bekijken, is een gesprek gevoerd met Glastuinbouw Nederland (15 februari 2024). Glastuinbouw Nederland verwijst tijdens het gesprek voor haar standpunt ook naar een brief die zij op 3 mei 2023 heeft verstuurd aan het college en de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Tijdens dit gesprek is het onderstaande naar voren gekomen: •

•

• •

•

•

36

Glastuinbouw Nederland geeft aan dat zij opteren voor feitelijke functiescheiding tussen wonen en glastuinbouw, waarbij het glastuinbouwgebied kan worden gezien als een ‘bedrijventerrein’ met primaire economische functie, waar maximale ruimte is voor het tuinbouwbedrijf. Glastuinbouw Nederland geeft aan dat de grootte van een glastuinbouwbedrijf niet altijd leidend om te bepalen of sprake is van duurzame glastuinbouw. Kleinschalige bedrijfslocaties kunnen goed worden benut voor innovatieve teelten en experimenten. Glastuinbouw Nederland opteert voor een nullijn voor woningen in het glastuinbouwgebied. Extra woningen in het glastuinbouwgebied vormen een belemmering voor de glastuinbouw. Glastuinbouw Nederland wenst geen omzetting van agrarische bedrijfswoningen binnen het glastuinbouwgebied. Bewoning door personen die geen binding hebben met een glastuinbouwbedrijf in het gebied is ongewenst. Een glastuinbouwgebied is, net als een industrieterrein, gericht op economische activiteiten. De praktijk wijst uit dat burgers zich kunnen storen aan de bedrijfsactiviteiten in het gebied, zoals transport, licht en geluid. Wanneer functieverandering naar wonen plaatsvindt, wordt het gebied in intensievere mate bewoond door personen die geen binding hebben met de glastuinbouw en neemt het spanningsveld tussen tuinbouw en bewoners toe.

Glastuinbouw Nederland beschouwt de bedrijfswoning als integraal onderdeel van het bedrijf. De agrarische ondernemer heeft het voorrecht om in het glastuinbouwgebied te wonen, omdat dit noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering. Als een ondernemer het bedrijf verkoopt, dan dient de bedrijfswoning als onderdeel van het bedrijf mee te worden verkocht. Glastuinbouw Nederland geeft aan dat de ‘voormalige bedrijfswoning’ als instrument geen oplossing biedt voor het vraagstuk rondom overtollige bedrijfswoningen. Er bestaat onduidelijkheid over de voormalige functionele binding, wanneer het bedrijf waartoe de bedrijfswoning behoorde niet meer aanwezig is en onderdeel wordt van een herstructurering. Het lagere beschermingsniveau van de voormalige bedrijfswoning vervalt bij het

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

•

•

•

3.4

samenvoegen van verschillende glastuinbouwbedrijven, waardoor vervolgens alsnog een aanvaardbaar woon- en leefklimaat moet worden aangetoond. Glastuinbouw Nederland ziet de keuze om het gebied primair in te zetten voor de glastuinbouw als een structurele keuze voor de lange termijn, waarvoor geen uitzonderingen gemaakt dienen te worden. Over de lange termijn wordt dan gewerkt aan het wegnemen van belemmeringen voor de glastuinbouw, waarbij structureel regie wordt genomen en een natuurlijk moment wordt gezocht om woningen uit te plaatsen. Er is sprake van druk vanuit voormalig tuinbouwondernemers om burgerbewoning in het glastuinbouwgebied mogelijk te maken. Glastuinbouw Nederland geeft aan dat in de huidige situatie sprake is van een afwachtende houding van eigenaren van agrarische bedrijfswoningen, omdat (1) oneigenlijk gebruik van agrarische bedrijfswoningen wordt gedoogd en (2) er verwachtingen worden geschapen dat functieverandering naar wonen in de (nabije) toekomst wellicht mogelijk is. Omdat de gemeente Pijnacker-Nootdorp niet handhaaft, is het risico voor eigenaren van bedrijfswoningen om af te wachten klein. De afwachtende houding van eigenaren vormt een belemmering voor de herstructurering van het glastuinbouwgebied. De gemeente Westland hanteert een ‘glastuinbouwdeskundige’ voor de beoordeling of functieverandering naar wonen tot de mogelijkheden behoort.

Daarbij worden bedrijfswoningen in de bestaande bebouwingslinten doorgaans omgezet naar burgerwoning of worden woningen uitgeplaatst naar deze linten. Glastuinbouw Nederland is niet direct voorstander van de keuze om bedrijfswoningen te verplaatsen naar de randen van het gebied (in de bebouwingslinten), omdat woningen op deze plek nog steeds een belemmering vormen voor de naastgelegen tuinbouwbedrijven. In de buitenste schil van het glastuinbouwgebied ontstaat daardoor een rand met milieukundige beperkingen voor de glastuinbouwbedrijven. Glastuinbouw Nederland geeft aan dat uitplaatsing van bedrijfswoningen naar locaties waar woningen kunnen worden geclusterd voor de tuinbouw de voorkeur behoeft.

Algemene bevinding: een impasse

Het onderzoek is ingesteld omdat is geconstateerd dat een ‘spanningsveld’ bestaat tussen enerzijds stoppende ondernemers, bewoners en ondernemers die een niet-agrarische functie willen uitoefenen en anderzijds ondernemers die zonder belemmeringen hun (tuinbouw)onderneming willen voortzetten, wijzigen of uitbreiden. Na de inventarisatie kan dit spanningsveld worden herkend. Naar aanleiding van de gesprekken die zijn gevoerd, kan grofweg worden geconcludeerd dat op dit moment sprake is van: - meerdere gevallen en/of deelgebieden waar geen duidelijke doorontwikkeling plaatsvindt richting duurzame glastuinbouw in de vorm van herstructurering; - voor deze gevallen eveneens geen sprake is van een beweging richting een ander functiegebruik; - een afwachtende houding bij eigenaren van bedrijfswoningen, omdat: o oneigenlijk gebruik van agrarische bedrijfswoningen wordt gedoogd;

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

37

P230158.006/MBA

o o

het niet duidelijk is of functieverandering naar wonen in de toekomst wellicht mogelijk is, en; er geen concreet zicht is op oplossingen voor woningen die al privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf (categorie 2) of woningen waarvoor geen herstructurering van de grond komt (categorie 3), ook in relatie tot de voorwaarden die zijn behandeld in paragraaf 3.2.2.

Hiermee is feitelijk sprake van een impasse als het gaat om functieverandering van woningen en de herstructurering van het glastuinbouwgebied die daarvan afhankelijk is.

3.5

Mogelijke trends

In eerder onderzoek dat door Pouderoyen Tonnaer is uitgevoerd4 is geconstateerd dat voor de Nederlandse glastuinbouwsector de volgende trends zijn op te maken: • Minder bedrijven en minder glasopstanden, maar een redelijk stabiel areaal glastuinbouw; • Gemiddelde oppervlakte per glasopstand is groter geworden; • Partijen in de sector geven aan dat: o het aantal bedrijven ook de komende jaren nog fors zal afnemen; o sprake is van een toename van het aantal bedrijven met meerdere locaties. Als deze trends worden geprojecteerd op het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp kan voor het gebied het volgende worden gesteld: • Het aantal duurzame, toekomstbestendige glastuinbouwbedrijven in het gebied zal mogelijk afnemen, gelet op de landelijke trend van schaalvergroting in de glastuinbouwsector. • Het vergroten van de oppervlakte van glastuinbouwbedrijven is een uitdaging, gelet op de verouderde verkavelingsstructuur en het grote aantal woningen in het gebied. • Doordat het aantal duurzame toekomstbestendige glastuinbouwbedrijven afneemt, is het aannemelijk dat een ‘overschot’ aan agrarische bedrijfswoningen ontstaat. Dit overschot kan ontstaan op de volgende manieren: o Wanneer twee glastuinbouwbedrijven worden samengevoegd, blijft een bedrijfswoning over. o Wanneer één bedrijf meerdere locaties betrekt, blijft een bedrijfswoning over.

o Wanneer een herstructurering niet mogelijk is, neemt de leegstand toe. Bij een leegstaand bedrijf is een bedrijfswoning over.

4

Pouderoyen Compagnons; Discussienotitie glastuinbouw en teeltondersteunende voorzieningen; i.o. Provincie Noord-Brabant - 2019

38

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

In relatie tot de categorieën die in paragraaf 3.4 zijn genoemd, kan vanuit de mogelijke trends een verschuiving worden verwacht van categorie 4 naar categorie 2 en 3, waardoor de huidige impasse mogelijk in de toekomst grotere vormen kan aannemen.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

39

P230158.006/MBA

4 Ervaringen elders De gemeente Pijnacker-Nootdorp maakt onderdeel uit van Greenport Westland-Oostland. In Westland-Oostland liggen meerdere glastuinbouwgemeenten. Voor het voorliggend vraagstuk is het van meerwaarde zijn om de ervaringen van andere glastuinbouwgemeenten te inventariseren. Bij het onderzoek is de situatie in de glastuinbouwgemeenten Westland, Lansingerland, Zuidplas en Waddinxveen beoordeeld. Er is een globale inventarisatie gedaan van de bestemmingsplannen in deze gemeenten. Daarnaast is het functieveranderingsbeleid van de gemeente Lingewaard (Greenport Arnhem-Nijmegen) beoordeeld.

4.1

Inventarisatie bestemmingsplannen in andere glastuinbouwgemeenten

De belangrijkste glastuinbouwbestemmingsplannen zijn bekeken. Deze bestemmingsplannen omvatten elk wijzigingsvoorwaarden of afwijkingsregels voor functieverandering van bedrijfswoningen. Drie gemeenten passen het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ (voorheen: plattelandswoning) toe. Eén van de gemeenten (Westland) is voornemens eveneens het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ toe te gaan passen. De beoordeelde wijzigingsvoorwaarden zijn toegevoegd als Bijlage I bij deze rapportage. De gemeenten zijn vervolgens geconsulteerd om de toepassing te bespreken.

4.2

Ervaringen

4.2.1 Gemeente Westland De gemeente Westland heeft een groot aantal woningen in het glastuinbouwgebied (+1.000). De gemeente Westland ontvangt regelmatig een verzoek voor functieverandering van de bestaande bedrijfswoningen in het gebied. Wanneer een verzoek voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan, wordt medewerking verleend aan het toekennen van een burgerwoning. De gemeente Westland hanteert maatwerk per geval en schakelt daarvoor een ‘glastuinbouwdeskundige’ in. De belangrijkste voorwaarde van de gemeente Westland is daarbij dat: de woning zodanig gesitueerd is dat hierdoor de glastuinbouw nu en in de toekomst niet wordt belemmerd, dit ter beoordeling van de glastuinbouwdeskundige; Verzoeken voor functieverandering naar wonen worden op basis van deze voorwaarde getoetst door een adviescommissie, die de rol van ‘glastuinbouwdeskundige’ op zich neemt. In deze adviescommissie zitten een aantal onafhankelijke adviseurs, een aantal commissieleden met betrokkenheid bij de glastuinbouwsector en het waterschap. Er kan geen vaste lijst van criteria worden benoemd, maar bij de toetsing door de commissie worden in elk geval de ligging van de woning (aan de rand of in het midden van het gebied), de ligging van watergangen en de ligging van andere woningen betrokken. Daarbij wordt heel specifiek naar elk geval gekeken en vindt maatwerk plaats.

Wanneer de woning op een locatie ligt waar de glastuinbouw nu of in de toekomst kan worden

40

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

belemmerd, wordt geen medewerking verleend aan functieverandering. Dit heeft met name te maken met het feit dat een eventuele latere uitplaatsing als burgerwoning lastiger is. Wanneer omzetting door de adviescommissie wordt geweigerd is een uitplaatsing van de woning noodzakelijk. Omdat een herstructurering niet altijd direct mogelijk is, wordt in dat geval gezocht naar een passende tijdelijke oplossing. In deze gevallen worden door de gemeente Westland tijdelijke vergunningen afgegeven voor burgerbewoning, waarbij de vergunning voor de huidige eigenaar van de woning als overbrugging dient voor de periode tot aan de toekomstige herstructurering. Het uitplaatsen van een burgerwoning is in de gemeente Westland uitzonderlijk. Uitplaatsing van bedrijfswoningen vindt regelmatig plaats. Er worden door de gemeente ook uitplaatskavels vastgesteld, zoals bijvoorbeeld in ‘De Driesprong’ in Kwintsheul. Het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ wordt uitsluitend toegekend op locaties waar wonen ook passend wordt geacht, maar waar functieverandering naar wonen vanwege milieukundige belemmering niet mogelijk is. De gemeente Westland heeft in het najaar van 2023 een ontwerpbestemmingsplan gepubliceerd, waarin mogelijkheden worden gecreëerd voor functieverandering naar ‘voormalige bedrijfswoning’ (voorheen: plattelandswoning).

Het instrument zal waarschijnlijk slechts beperkt worden toegepast. De gemeente Westland schat op basis van de huidige bekende situaties in dat het instrument uiteindelijk voor ’enkele specifieke situaties’ een mogelijke oplossing kan zijn. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn geluidnormen voor burger- en bedrijfswoningen niet meer landelijk geregeld, maar kan de gemeente zelf normen stellen. De gemeente Westland overweegt om deze mogelijkheden nader te verkennen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om specifieke normen te stellen voor woningen in het glastuinbouwgebied. Daarbij is het niet noodzakelijk om onderscheid te maken tussen bedrijfswoningen en burgerwoningen. De gemeente Westland geeft aan dat het denkbaar is om bij het vaststellen van hogere omgevingswaarden onderscheid te maken tussen woningen die de herstructurering in de weg liggen en woningen die de herstructurering niet in de weg liggen.

4.2.2 Gemeente Lansingerland Ook de gemeente Lansingerland ontvangt regelmatig verzoeken voor functieverandering van bedrijfswoningen. Wanneer een verzoek voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan, wordt medewerking verleend aan het toekennen van een ‘voormalige bedrijfswoning’. De wijzigingsvoorwaarden verschillen weinig ten opzichte van de gemeente Pijnacker-Nootdorp. De gemeente Lansingerland concludeert vaker dat sprake is van een mogelijkheid voor functieverandering dan Pijnacker-Nootdorp. Gemeente Lansingerland hanteert de voorwaarde dat het verlenen van de afwijking niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van de gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende bestemmingen en functies of van het woon- en/of leefmilieu. Wanneer sprake is van een onevenredige aantasting is een breed begrip, dat door de gemeente Lansingerland anders wordt geïnterpreteerd dan door de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Dit lijkt met name te

maken te hebben met het feit dat Lansingerland een woning primair niet als belemmerende functie

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

41

P230158.006/MBA

beschouwt in het glastuinbouwgebied, terwijl de gemeente Pijnacker-Nootdorp meer streeft naar een algehele, feitelijke functiescheiding tussen glastuinbouw en wonen. Daarnaast hanteert de gemeente Lansingerland de voorwaarde dat de functieverandering voor het betrokken bedrijf geen mogelijkheid oplevert om een nieuwe bedrijfswoning op te richten, terwijl Pijnacker-Nootdorp de voorwaarde hanteert dat te allen tijde een bedrijfswoning dient te resteren bij het glastuinbouwbedrijf. De regel van Lansingerland is minder streng en is gericht op hetzelfde doel: het niet doen toenemen van het aantal woningen in het gebied. Het is niet geheel duidelijk waarom de gemeente Lansingerland het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ (plattelandswoning) op grote schaal toepast. In feite is sprake van bewoning door derden in het gebied (burgerbewoning) en voor veel van de gevallen was ook een daadwerkelijke omschakeling naar burgerbewoning mogelijk. De voormalige functionele binding met het omliggende bedrijf wordt planologisch niet goed vastgelegd, waardoor juridische discussie kan ontstaan wanneer een herstructurering plaatsvindt.

4.2.3 Gemeente Waddinxveen Wanneer een verzoek voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan, wordt medewerking verleend aan het toekennen van een ‘voormalige bedrijfswoning’. Het beleid is gericht op het behouden van de glastuinbouw in het gebied, waarbij het doel eveneens is om geen illegale situaties te laten ontstaan. De gemeente Waddinxveen hanteert een grootschalig productielandschap met woonlandschap langs de lanen en linten van de polder. Het grootschalige productielandschap bestaat uit grote glastuinbouwkavels in een van oorsprong open gebied. Het oude cultuurhistorische lint wordt gezien als overgangszone waarin de ruimtelijke en milieutechnische contrasten samen komen. Binnen deze linten is omschakeling naar wonen mogelijk. Binnen het grootschalig productielandschap wordt gewerkt met plattelandswoningen.

4.2.4 Gemeente Zuidplas De gemeente Zuidplas werkt veel samen met de gemeente Waddinxveen en hanteert dezelfde systematiek. Voor beide gemeenten is daarom één gesprek gevoerd.

4.2.5 Gemeente Lingewaard De gemeente Lingewaard hanteert een functieveranderingsbeleid voor het glastuinbouwgebied, waarbij het gebied is onderverdeeld in een intensiveringsgebied en een extensiveringsgebied. - Gemeente heeft een intensiveringsgebied aangewezen, waarin de glastuinbouw als primaire functie voorop staat. In dit gebied is geen omschakeling naar wonen mogelijk. - Gemeente heeft een extensiveringsgebied aangewezen, waarin de functie van kleine en verouderde glastuinbouwbedrijven kan worden gewijzigd naar wonen in de vorm van een ruimte-voor-ruimte-regeling. Daarmee wordt de glastuinbouw in dit gebied afgebouwd en beëindigd.

42

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

4.3

Samenvatting van de bevindingen

Van alle geconsulteerde gemeentes lijkt het glastuinbouwgebied van de gemeente Westland qua typologie en opbouw het meest op het glastuinbouwgebied van de gemeente Pijnacker-Nootdorp. De glastuinbouwgebieden in de andere glastuinbouwgemeenten in de regio Westland-Oostland zijn relatief jonger en kennen daarom een ander schaalniveau en ruimtelijke structuur. Het lijkt er op dat de recente en efficiënte verkaveling in de jongere glastuinbouwgebieden er voor zorgen dat de herstructureringsopgave in Lansingerland, Zuidplas en Waddinxveen eenvoudiger is. De ervaringen van de gemeente Westland zijn daarom voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp het meest waardevol. De ervaringen van de gemeente Lingewaard kunnen waardevol zijn, wanneer (gedeelten) van het glastuinbouwgebied worden aangewezen voor extensivering, waarbij de primaire functie van glastuinbouw wordt losgelaten. Kanttekening bij het gebruik van het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’: De meeste gemeenten die gebruik maken van het planologisch instrument ‘voormalige bedrijfswoning’, passen dit niet op de juiste wijze toe. Dit geldt in elk geval voor de gemeenten Lansingerland, Zuidplas en Waddinxveen. De gemeente Westland heeft het instrument nog niet toegepast. Er dient altijd een voormalige functionele binding te worden vastgelegd met het bedrijf waartoe de woning behoorde.

De gemeente Rotterdam is hier eerder door de Afdeling bestuursrechtspraak op gewezen in het kader van het bestemmingsplan ‘Hoek van Holland Buitengebied’.5 De gemeente Rotterdam heeft hier vervolgens het bestemmingsplan op gecorrigeerd. In de planregels is het ter plekke van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – plattelandswoning’ toegestaan om één plattelandswoning in gebruik te hebben die oorspronkelijk behoorde bij het agrarisch bedrijf zoals opgenomen in de bijlage van het bestemmingsplan. Daarmee is de relatie tussen de (voormalige) bedrijfswoning en het agrarisch bedrijf waar deze woning toe behoort vastgelegd.6

5

ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1019

6

ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2598, r.o. 14.1.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

43

P230158.006/MBA

5 Oplossingsrichtingen De drie deelgebieden waar dit onderzoek zich op richt zijn door de gemeente Pijnacker-Nootdorp aangewezen als Duurzaam glastuinbouwgebied. Dat is vastgelegd in de Omgevingsvisie PijnackerNootdorp 2050. Er wordt gestreefd naar een economische functie waarin de glastuinbouw voorop staat. Overige functies in het gebied staan daarom ten dienste van de primaire functie. De gemeente wenst tuinbouwondernemers in het gebied te faciliteren. Vanuit dit perspectief kan worden gesteld dat de functie wonen in het gebied in beginsel leidt tot een spanningsveld. Het beleid om te streven naar een ‘bedrijventerrein’ voor glastuinbouwbedrijven, leidt tot de wens om de functie wonen te minimaliseren en een feitelijke functiescheiding van glastuinbouw en wonen te realiseren. Door een historisch gegroeide situatie is wel sprake van veel woningen in het gebied. In totaal liggen er in de drie deelgebieden 396 woningen. In paragraaf 3.4 van de inventarisatie is geconstateerd dat deze woningen kunnen worden onderverdeeld in vier categorieën: 1. Burgerwoningen; 2. Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf, door de eerdere verkoop van het bedrijf of het afstoten van de bedrijfswoning; 3.

Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk niet zijn afgesplitst van het bedrijf, maar waarbij de eigenaar niet werkzaam is in het bijbehorende bedrijf vanwege verhuur of leegstand van het bedrijf; 4. Bedrijfswoningen. De bewoners van deze woningen hebben in oplopende mate een sociale en economische binding met het glastuinbouwgebied, waarbij grofweg kan worden gesteld dat de bewoners van categorie 1 de minste en de bewoners van categorie 4 de meeste sociale en economische binding hebben met het glastuinbouwgebied. Voor elk van deze woningtypen is in de navolgende paragrafen uiteengezet wat de planologische mogelijkheden zijn in relatie tot het doel van het gebied: duurzame glastuinbouw. Daarbij vormt het streven naar een gebied met een primaire functie voor de glastuinbouw en de minimalisatie van de functie wonen het uitgangspunt. Er zijn veel overeenkomsten tussen de woningen in de tweede en derde categorie; daarin is dus ook enige overlap te herkennen.

5.1

Categorie 1: Burgerwoningen

De eerste categorie bestaat uit woningen die eerder de functie wonen hebben gekregen of woningen die deze functie al zeer lang hebben. De woning heeft deze functie al sinds de oprichting, er heeft een functieverandering heeft plaatsgevonden vóór de vaststelling van het huidige, geldende bestemmingsplan (2012) of er heeft een functieverandering plaatsgevonden op basis van de voorwaarden die in paragraaf 3.2.2 van dit rapport zijn behandeld.

44

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

Voor burgerwoningen in het gebied zijn de volgende opties voorhanden in relatie tot het primaire beleidsdoel van het gebied: 1. Uitplaatsen van de burgerwoning naar een locatie waar de functie wonen wel passend wordt geacht; In relatie tot het primaire doel van het gebied kunnen burgerwoningen worden uitgeplaatst naar een locatie waar wonen wel passend wordt geacht. Daarbij kan worden gedacht aan een locatie buiten het duurzaam glastuinbouwgebied of een reststrook aan de rand van het gebied. Aandachtspunten: De inbrengwaarde van vrijstaande woningen in het buitengebied is hoog, waardoor de financiering een aandachtspunt vormt. De waardevermeerdering die plaatsvindt op de inplaatslocatie is waarschijnlijk niet toereikend om deze uitplaatsing te financieren. Er is een (externe) financiële drager nodig om uitplaatsing te kunnen realiseren. Het bedrijfseconomische voordeel voor de glastuinbouw, dat ter plekke van de huidige burgerwoning ontstaat door de weggenomen belemmering, moet hiertegen opwegen en door deze partij worden gefinancierd. Het is een aandachtspunt dat hiervoor een risicodrager, een partij die de voorfinanciering verzorgt en een partij die de proceskosten op zich neemt nodig is.

Daarnaast kan bij de betrokkenheid van veel partijen de lange looptijd van een proces zorgen voor het tussentijds afhaken van partijen, waardoor de financiële balans opnieuw gemaakt of herijkt dient te worden. 2. Wegnemen van belemmeringen voor glastuinbouwbedrijven door het hanteren van hogere omgevingswaarden; In relatie tot het primaire doel van het gebied kan de gemeente belemmeringen voor glastuinbouwbedrijven wegnemen door geluid- of emissienormen aan te passen. Deze normen waren eerder landelijk vastgesteld, maar op basis van de Omgevingswet bestaan nieuwe mogelijkheden om hogere omgevingswaarden vast te stellen voor (een gedeelte van) het grondgebied van de gemeente. Er kan door de gemeente worden gekozen om voor burgerwoningen in het duurzaam glastuinbouwgebied meer geluid of lichtimmissie te accepteren van activiteiten van glastuinbouwbedrijven. Door het toepassen van hogere omgevingswaarden worden bedrijven in mindere mate belemmerd door de aanwezigheid van burgerwoningen in het gebied. Aandachtspunt: Bewoners van deze woningen worden na het verhogen van de omgevingswaarden minder beschermd tegen geluid of andere milieueffecten, waardoor de milieubelasting voor bewoners hoger kan worden. Wanneer deze maatregel wordt ingezet vormt het verlagen van het beschermingsniveau voor huidige bewoners een aandachtspunt.

Bewoners kunnen zich beroepen op de aantasting van hun woongenot. 3. Autonome situatie - geen functieverandering Het in stand houden van de huidige situatie draagt verder niet bij aan het primaire doel van het gebied, maar vormt qua mogelijkheden voor de glastuinbouw in het gebied een zogenoemde ‘nul-situatie’. Voor bewoners van burgerwoningen in het glastuinbouwgebied is het in stand houden van de huidige situatie een optie. Bewoners van deze woningen hebben

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

45

P230158.006/MBA

een toekomstperspectief, aangezien zij legaal in de woning wonen en de woning aan een ieder kunnen verkopen. Aandachtspunt: De bestaande burgerwoningen blijven een belemmering voor het duurzaam glastuinbouwgebied, aangezien de burgerwoning de optimale inrichting voor de glastuinbouw in de weg staat.

5.2

Categorie 2: Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf

De tweede categorie wordt gevormd door bedrijfswoningen die privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf, door een eerdere verkoop van het bedrijf of door het afstoten van de bedrijfswoning. Feitelijk gaat het in deze situatie al om woningen die worden bewoond door burgers zonder functionele binding met een glastuinbouwbedrijf, terwijl dit op basis van het omgevingsplan niet is toegestaan. Voor bedrijfswoningen die privaatrechtelijk zijn afgesplitst van het bedrijf zijn de volgende opties voorhanden in relatie tot het primaire beleidsdoel van het gebied: 1. Uitplaatsen van de bedrijfswoning naar een locatie waar de functie wonen wel passend wordt geacht; In relatie tot het primaire doel van het gebied kunnen bedrijfswoningen worden uitgeplaatst naar een locatie waar wonen wel passend wordt geacht. Daarbij kan worden gedacht aan een locatie buiten het duurzaam glastuinbouwgebied of een reststrook aan de rand van het gebied. Op de nieuwe locatie kan de functie worden gewijzigd naar wonen. Aandachtspunten: De inbrengwaarde van vrijstaande woningen in het buitengebied is hoog, waardoor de financiering een aandachtspunt vormt. Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk geen onderdeel meer uitmaken van een bedrijf, kunnen niet samen worden verkocht met een glastuinbouwbedrijf, waardoor de huidige waarde lastig te bepalen is.

De bedrijfswoning zelf kan niet door derden worden bewoond en heeft daarom een dermate lage inbrengwaarde, dat de bewoners van de bedrijfswoning voor de inbrengwaarde geen vervangende woonruimte vinden met een woongenot dat vergelijkbaar is met de huidige situatie. Door het interpretatieverschil over de inbrengwaarde is de waardevermeerdering die plaatsvindt op de inplaatslocatie is mogelijk niet toereikend om de eigenaar c.q. bewoner te doen bewegen en/of uitplaatsing te financieren. Zie daarnaast ook de aandachtspunten onder paragraaf 5.1, punt 1. 2. Functieverandering naar burgerwoning In relatie tot het primaire doel van het gebied zorgt functieverandering naar burgerbewoning voor een mogelijke nieuwe belemmering voor het glastuinbouwbedrijf waar de bedrijfswoning onderdeel van uitmaakte. Voor de omliggende bedrijven vormt deze woning

46

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

in de huidige situatie ook al een toetsobject7 en is geen sprake van een nieuwe belemmering. Bij functieverandering naar wonen is wel sprake van een (meer permanente) voortzetting van de bestaande belemmering. Het voortzetten van de bestaande belemmering draagt in beginsel dan ook niet bij aan het primaire doel van het gebied, maar kan voor de bedrijven wel een ‘nul-situatie’ vormen, als het wegnemen van de belemmering geen optie is. Aandachtspunten: Functieverandering naar burgerwoning leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer. 3. Functieverandering naar burgerwoning in combinatie met het hanteren van hogere omgevingswaarden in het omgevingsplan In relatie tot het doel van het gebied zorgt functieverandering naar burgerbewoning voor een nieuwe belemmering. Wanneer deze functieverandering gepaard gaat met het hanteren van hogere omgevingswaarden in het omgevingsplan, kan deze belemmering tot op zekere hoogte worden beperkt. Door het toepassen van hogere omgevingswaarden worden bedrijven in mindere mate belemmerd door de aanwezigheid van burgerwoningen in het gebied.

Aandachtspunt: Bewoners van deze woningen worden na het verhogen van de omgevingswaarden minder beschermd tegen geluid of andere milieueffecten, waardoor de milieubelasting voor bewoners hoger kan worden. Met name in relatie tot omliggende bedrijven kan de milieubelasting hoger worden dan in de huidige situatie. Het inzetten van deze maatregel zou kunnen worden beargumenteerd in relatie tot de functieverandering die tot een grotere gebruikswaarde van de woning leidt. Functieverandering naar burgerwoning leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer. 4. Functieverandering naar een ‘voormalige bedrijfswoning’; In relatie tot het primaire doel van het gebied zorgt functieverandering naar ‘voormalige bedrijfswoning’ (voorheen: plattelandswoning) niet voor een nieuwe belemmering voor het bedrijf waar de bedrijfswoning onderdeel van uitmaakte. Vanwege de voormalige functionele binding hoeft het bedrijf bij de milieukundige beoordeling van de activiteiten niet te toetsen op de ‘voormalige bedrijfswoning’.

7

Toetsobject: een object, in dit geval een woning, dat in het kader van milieubelastende activiteiten getoetst dient te worden op de geldende milieunormen.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

47

P230158.006/MBA

Voor de omliggende bedrijven is geen sprake van een nieuwe belemmering, maar wel van een voortzetting van de bestaande belemmering. Het voortzetten van de bestaande belemmering draagt in beginsel ook niet bij aan het primaire doel van het gebied, maar kan voor de bedrijven wel een ‘nul-situatie’ zijn, als het wegnemen van de belemmering geen optie is. In situaties waar sprake is van een impasse en sprake is van een milieukundige belemmering voor functieverandering naar wonen (meer specifiek: een milieukundige belemmering ten aanzien van het bedrijf waar de bedrijfswoning toe behoort), kan een ‘voormalige bedrijfswoning’ worden overwogen. In relatie tot het primaire doel van het gebied kan het in die specifieke situatie van belang zijn om uit de impasse te komen (voor een beschrijving van de impasse, zie ook paragraaf 3.5). Aandachtspunten: Het toepassen van het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ leidt er toe dat onduidelijkheid kan ontstaan over de voormalige functionele binding, wanneer het bedrijf waartoe de bedrijfswoning behoorde niet meer aanwezig is en onderdeel wordt van een herstructurering. Het lagere beschermingsniveau van de voormalige bedrijfswoning vervalt bij het samenvoegen van verschillende glastuinbouwbedrijven, waardoor feitelijk een burgerwoning ontstaat.

Het toepassen van de ‘voormalige bedrijfswoning’ in een dynamisch gebied waar herstructurering gestimuleerd wordt, ligt om deze reden niet voor de hand. Functieverandering naar ‘voormalige bedrijfswoning’ leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer. De feitelijke milieubelasting bij een ‘voormalige bedrijfswoning’ kan in de praktijk hoger zijn dan bij een reguliere bedrijfswoning: de bewoner heeft zelf – in tegenstelling tot de bewoner van een bedrijfswoning, die invloed heeft op de bedrijfsvoering van zijn eigen bedrijf – geen invloed meer heeft op de bedrijfsvoering van het bijbehorende bedrijf en dus ook geen invloed op de milieubelasting op zijn woning. 5. Autonome situatie – geen functieverandering Het in stand houden van de huidige situatie draagt niet bij aan het primaire doel van het gebied. Doordat de woning privaatrechtelijk afgesplitst is van het bedrijf is een impasse ontstaan. Het ‘terugleveren’ van de woning aan de bedrijfseigenaar is in de meeste gevallen geen optie, omdat er maar één potentiële koper is (eigenaar van het glastuinbouwbedrijf) die doorgaans geen behoefte heeft aan de woning.

De woningen blijven aanwezig in het gebied en blijven een belemmering vormen voor eventuele bedrijfsontwikkeling van glastuinbouwbedrijven en toekomstige herstructurering. Bewoners van deze woningen hebben geen toekomstperspectief, aangezien zij illegaal in de woning wonen. Als geen toekomstperspectief wordt geboden voor de bewoners van deze woningen – zowel in de rol van bewoner van het gebied als in de rol van vastgoedeigenaar – blijft de huidige impasse in stand.

48

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

6. Tijdelijk overbruggingssituatie met als doel in de toekomst één van de andere opties te realiseren Voor herstructurering van het gebied kan soms een bepaald momentum nodig zijn, dat niet op korte termijn wordt bereikt. In relatie tot het primaire doel van het gebied kan het van belang zijn om dit momentum af te wachten. Aangezien de bewoners van deze woningen illegaal in de bedrijfswoning wonen, bestaat voor hen onzekerheid. In de tussentijd kan bewoning van deze woningen worden geregeld in een tijdelijke overbruggingssituatie, bijvoorbeeld door middel van een persoonsgebonden overgangsrecht voor bewoning van de bedrijfswoning of een tijdelijke omgevingsvergunning voor burgerbewoning. Handhaving wordt hier expliciet niet als oplossingsrichting genoemd, omdat dit niet bijdraagt aan het doel van het gebied en geen structurele eindsituatie biedt voor eigenaren. Handhaving kan wel worden ingezet als middel om eigenaren te bewegen richting één van de genoemde oplossingsrichtingen.

5.3

Categorie 3: Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk niet zijn afgesplitst van het bedrijf

De derde categorie wordt gevormd door bedrijfswoningen die privaatrechtelijk niet zijn afgesplitst van het bedrijf, maar waarbij de eigenaar niet werkzaam is in het bedrijf vanwege verhuur of leegstand van het bedrijf. In deze gevallen is vaak sprake van een gedoogconstructie, omdat de voormalige tuinder in de woning woont en deze bewoner de glasopstanden nog verhuurt aan derden. Aangezien de bewoner niet werkzaam is, is dit op basis van het omgevingsplan niet toegestaan. Feitelijk gaat het in deze situatie al om woningen die worden bewoond door burgers zonder functionele binding met het glastuinbouwbedrijf, terwijl dit op basis van het omgevingsplan niet is toegestaan. Voor bedrijfswoningen die privaatrechtelijk niet zijn afgesplitst van het bedrijf zijn de volgende opties voorhanden in relatie tot het primaire beleidsdoel van het gebied: 1. Uitplaatsen van de bedrijfswoning naar een locatie waar de functie wonen wel passend wordt geacht; In relatie tot het primaire doel van het gebied kunnen bedrijfswoningen worden uitgeplaatst naar een locatie waar wonen wel passend wordt geacht. Daarbij kan worden gedacht aan een locatie buiten het duurzaam glastuinbouwgebied of een reststrook aan de rand van het gebied. Op de nieuwe locatie kan de functie worden gewijzigd naar wonen.

Aandachtspunten: De inbrengwaarde van vrijstaande woningen in het buitengebied is hoog, waardoor de financiering een aandachtspunt vormt. Bedrijfswoningen die privaatrechtelijk onderdeel uitmaken van een bedrijf, kunnen samen worden verkocht met een glastuinbouwbedrijf, waardoor een lagere financiële meerwaarde nodig is om de uitplaatsing te kunnen realiseren. Het is daarom in het belang van het primaire beleidsdoel van het gebied om de woning en het bedrijf als één vastgoedobject te behouden voor herstructurering. Zie daarnaast ook de aandachtspunten onder paragraaf 5.1, punt 1.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

49

P230158.006/MBA

2. Functieverandering naar burgerwoning In relatie tot het primaire doel van het gebied zorgt functieverandering naar burgerbewoning voor een mogelijke nieuwe belemmering voor het glastuinbouwbedrijf waar de bedrijfswoning onderdeel van uitmaakte. Voor de omliggende bedrijven vormt deze woning in de huidige situatie ook al een toetsobject en is geen sprake van een nieuwe belemmering. Bij functieverandering naar wonen is wel sprake van een (meer permanente) voortzetting van de bestaande belemmering. Het voortzetten van de bestaande belemmering draagt in beginsel dan ook niet bij aan het primaire doel van het gebied, maar kan voor de bedrijven wel een ‘nul-situatie’ vormen, als het wegnemen van de belemmering geen optie is. Aandachtspunten: Functieverandering naar burgerwoning leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer. 3. Wegnemen van belemmeringen voor glastuinbouwbedrijven door het hanteren van hogere omgevingswaarden in het omgevingsplan (bijvoorbeeld hoge geluid- of lichtemissienormen); In relatie tot het doel van het gebied zorgt functieverandering naar burgerbewoning voor een nieuwe belemmering.

Wanneer deze functieverandering gepaard gaat met het hanteren van hogere omgevingswaarden in het omgevingsplan, kan deze belemmering tot op zekere hoogte worden beperkt. Door het toepassen van hogere omgevingswaarden worden bedrijven in mindere mate belemmerd door de aanwezigheid van burgerwoningen in het gebied. Aandachtspunt: Bewoners van deze woningen worden na het verhogen van de omgevingswaarden minder beschermd tegen geluid of andere milieueffecten, waardoor de milieubelasting voor bewoners hoger kan worden. Met name in relatie tot omliggende bedrijven kan de milieubelasting hoger worden dan in de huidige situatie. Het inzetten van deze maatregel zou kunnen worden beargumenteerd in relatie tot de functieverandering die tot een grotere gebruikswaarde van de woning leidt. Functieverandering naar burgerwoning leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer. 4. Functieverandering naar een ‘voormalige bedrijfswoning’; In relatie tot het primaire doel van het gebied zorgt functieverandering naar ‘voormalige bedrijfswoning’ niet voor een nieuwe belemmering voor het bedrijf waar de bedrijfswoning onderdeel van uitmaakte.

Vanwege de voormalige functionele binding hoeft het bedrijf bij de milieukundige beoordeling van de activiteiten niet te toetsen op de ‘voormalige bedrijfswoning’. Voor de omliggende bedrijven is geen sprake van een nieuwe belemmering, maar wel van een voortzetting van de bestaande belemmering. Het voortzetten van de bestaande belemmering draagt in beginsel ook niet bij aan het primaire doel van het gebied, maar kan

50

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

voor de bedrijven wel een ‘nul-situatie’ zijn, als het wegnemen van de belemmering geen optie is. In situaties waar sprake is van een impasse en sprake is van een milieukundige belemmering voor functieverandering naar wonen, kan een ‘voormalige bedrijfswoning’ worden overwogen. In relatie tot het primaire doel van het gebied kan het in die specifieke situatie van belang zijn om uit een impasse te komen. Aangezien bij woningen in categorie 3 geen privaatrechtelijke afsplitsing heeft plaatsgevonden, is het niet nodig om het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ in te zetten om uit een impasse te komen, maar liggen andere instrumenten meer voor de hand. Aandachtspunten: Bij woningen in categorie 3 heeft geen privaatrechtelijke splitsing plaatsgevonden en is daarom in mindere mate sprake van een impasse. De bedrijfswoning en het glastuinbouwbedrijf vormen nog één vastgoedobject, waarvoor één gezamenlijke inbrengwaarde kan worden vastgesteld in een herstructurering. In relatie tot het primaire doel van het gebied is afsplitsing niet wenselijk. Wanneer de gemeente er consequent voor zorgt dat nieuwe privaatrechtelijke afsplitsing van de woning en het bedrijf niet leidt tot nieuwe planologische mogelijkheden, zal dit ook in de praktijk leiden tot het inbrengen van één vastgoedobject (kas + woning).

Het toepassen va het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ voor woningen in categorie 3 leidt tot nieuwe privaatrechtelijke afsplitsingen en verkleind de mogelijkheden om gebruik te maken van eventuele uitplaatsing van woningen uit het gebied. Als toekomstperspectief is gericht op uitplaatsen van woningen, is het hanteren van het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ voor woningen in categorie 3 niet wenselijk. Het toepassen van het instrument ‘voormalige bedrijfswoning’ leidt er toe dat onduidelijkheid kan ontstaan over de voormalige functionele binding, wanneer het bedrijf waartoe de bedrijfswoning behoorde niet meer aanwezig is en onderdeel wordt van een herstructurering. Het lagere beschermingsniveau van de voormalige bedrijfswoning vervalt bij het samenvoegen van verschillende glastuinbouwbedrijven, waardoor feitelijk een burgerwoning ontstaat. Het toepassen van de ‘voormalige bedrijfswoning’ in een dynamisch gebied waar herstructurering gestimuleerd wordt, ligt om deze reden niet voor de hand. Functieverandering naar ‘voormalige bedrijfswoning’ leidt tot een toename van bewoners in het gebied zonder functionele binding met de glastuinbouwsector. Dit heeft mogelijk invloed op de algemene acceptatie van milieueffecten bij een glastuinbouwbedrijf, waaronder geluid, lichtemissie en verkeer.

De feitelijke milieubelasting bij een ‘voormalige bedrijfswoning’ kan in de praktijk hoger zijn dan bij een reguliere bedrijfswoning: de bewoner heeft zelf – in tegenstelling tot de bewoner van een bedrijfswoning, die invloed heeft op de bedrijfsvoering van zijn eigen bedrijf – geen invloed meer heeft op de bedrijfsvoering van het bijbehorende bedrijf en dus ook geen invloed op de milieubelasting op zijn woning.

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

51

P230158.006/MBA

5. Autonome situatie – geen functieverandering Het in stand houden van de huidige situatie draagt niet bij aan het primaire doel van het gebied. Omdat toekomstige functieverandering als optie niet wordt uitgesloten, blijft een perspectief bestaan op een toekomstige waardesprong van het vastgoed. Eigenaren van een bedrijfswoning kunnen wachten op de verkoop, in afwachting van nieuw beleid. In de tussentijd wordt de glastuinbouwkas verhuurd of is sprake van leegstand. De woningen blijven aanwezig in het gebied en blijven een belemmering vormen voor eventuele bedrijfsontwikkeling van glastuinbouwbedrijven en toekomstige herstructurering. Bewoners van deze woningen hebben geen toekomstperspectief, aangezien zij illegaal in de woning wonen. Als het toekomstperspectief voor de bewoners van deze woningen – zowel in de rol van bewoner van het gebied als in de rol van vastgoedeigenaar – onduidelijk blijft, blijft de huidige impasse in stand. 6. Tijdelijk overbruggingssituatie met als doel in de toekomst één van de andere opties te realiseren Voor herstructurering van het gebied kan soms een bepaald momentum nodig zijn, dat niet op korte termijn wordt bereikt. In relatie tot het primaire doel van het gebied kan het van belang zijn om dit momentum af te wachten. Aangezien de bewoners van deze woningen illegaal in de bedrijfswoning wonen, bestaat voor hen onzekerheid.

In de tussentijd kan bewoning van deze woningen worden geregeld in een tijdelijke overbruggingssituatie, bijvoorbeeld door middel van een persoonsgebonden overgangsrecht voor bewoning van de bedrijfswoning of een tijdelijke omgevingsvergunning voor burgerbewoning. Handhaving wordt hier expliciet niet als oplossingsrichting genoemd, omdat dit niet bijdraagt aan het doel van het gebied en geen structurele eindsituatie biedt voor eigenaren. Handhaving kan wel worden ingezet als middel om eigenaren te bewegen richting één van de genoemde oplossingsrichtingen.

5.4

Categorie 4: Bedrijfswoningen

Bij het streven naar een gebied met een primaire functie voor de glastuinbouw en de minimalisatie van de functie wonen kan ook de minimalisatie van bedrijfswoningen worden betrokken. De sector geeft aan dat de behoefte aan bedrijfswoningen is veranderd. Modernisering heeft er voor gezorgd dat glastuinbouwbedrijven steeds vaker en beter zonder bedrijfswoning kunnen functioneren. Bedrijfswoningen zorgen niet voor milieukundige belemmeringen voor het eigen bedrijf. Bij het beoordelen van bedrijfsactiviteiten worden bedrijfswoningen van omliggende bedrijven in beginsel op dezelfde manier beoordeeld als burgerwoningen. Bedrijven moeten bij de exploitatie van hun bedrijf wel rekening houden met omliggende bedrijfswoningen. Daarom kunnen bedrijfswoningen wel belemmerend zijn voor de glastuinbouw. In relatie tot het primaire doel van het gebied en de feitelijke functiescheiding tussen glastuinbouw en wonen worden daarom ook bedrijfswoningen beschouwd. Voor bedrijfswoningen in het gebied zijn de volgende opties voor handen in relatie tot het beleidsdoel van het gebied:

52

Functieverandering bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied van Pijnacker-Nootdorp Pouderoyen B.V.

P230158.006/MBA

-

Uitplaatsen van bedrijfswoningen; In relatie tot het primaire doel van het gebied kunnen bedrijfswoningen worden uitgeplaatst naar een locatie waar wonen wel passend wordt geacht. Daarbij kan worden gedacht aan een locatie buiten het duurzaam glastuinbouwgebied of een reststrook aan de rand van het gebied. Op de nieuwe locatie kan de functie worden gewijzigd naar wonen. Daarbij blijft op de oorspronkelijke locatie een glastuinbouwbedrijf over zonder bedrijfswoning. Aandachtspunten: De inbrengwaarde van vrijstaande woningen in het buitengebied is hoog, waardoor de financiering een aandachtspunt vormt. Zie daarnaast ook de aandachtspunten onder paragraaf 5.1, punt 1.