Bijlage: Rekenkameronderzoek afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp - juni 2023

Implementatie 2016 - 2020 In 2018 heeft de raad, een paar dagen na de aanbiedingsnota van het college, besloten om de afvalstoffenverordening aan te passen om aan te sluiten bij het Grip Op Grondstoffen beleid. Hier is een reactie opgekomen maar dit gaf geen aanleiding tot aanpassing van de ontwerpbesluiten. Het college informeert de raad in maart 2019 over de ‘DVO Pijnacker-Nootdorp en Avalex 2019’ en legt uit waarom een aantal kosten hoger zijn dan geraamd. Er wordt in een amendement voorgesteld om de afvalstoffenheffing te verlagen maar dit wordt ingetrokken. In september 2019 wordt de afvalstoffenverordening voor 2020 aangepast. Dit keer omdat de modelverordening van de VNG is aangepast. Om afval te reduceren stemt de raad voor een motie om onderzoek te doen naar een ja/jasticker en na een herinnering in april ontvangt de raad deze informatie. In november 2019 zijn er verschillende amendementen gedaan over de afvalstoffenheffing waarvan één wordt aangenomen; het tarief wordt met circa € 60 verhoogd en de rest komt voor rekening van de gemeente. Een motie over het versneld invoeren van HNI wordt ingetrokken. Er wordt in juni 2020 verzocht om een breed afval-debat op de agenda te zetten. Daarnaast zijn ook raadsvragen van het CDA over boetes over het onjuist aanbieden van afval beantwoord.

In augustus heeft het college de beantwoording op raadsvragen van Trots over afvalinzameling aan de raad gestuurd. In oktober 2020 worden vragen beantwoord die door de raad een week eerder zijn gesteld. Eind 2020, een maand na de aanbiedingsnota van het college, heeft de raad opdracht gegeven tot het nader onderzoeken van samenwerkingsmogelijkheden van Avalex met HVC. De huidige GR Avalex is geldend sinds eind oktober 2020. De raad heeft eind 2020 ook de ‘verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2021’ vastgesteld. Daarnaast zijn in december 2020 vragen van D66 over 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

26/67

statiegeld op blikjes en vragen van Gemeentebelangen over een milieupark in Nootdorp beantwoord. Sinds 2022 is HNI in de hele gemeente Pijnacker-Nootdorp ingevoerd. Later dan gepland. Mede als gevolg van de pilots die vooraf aan de implementatie zijn uitgevoerd in de wijken Klapwijk en Emerald. In de wijk Emerald was de inzameling van restafval en GFT in ondergrondse containers. De raad heeft- na geluisterd te hebben naar de bewoners in de wijk Emerald- ervoor gekozen om ook PMD en OPK in ondergrondse containers toe te voegen, in plaats van minicontainers in te zetten. En om dit model ook in de andere wijken met ondergrondse containers toe te passen. Evaluatie Begin 2021 zijn er vragen van de raad naar een mogelijke samenwerking tussen Avalex en HVC voor het laten verwerken van drie afvalstromen, die door Avalex ingezameld worden tussen Avalex en HVC en het onderzoek dat door KplusV is uitgevoerd. Er wordt afgevraagd of er een duidelijke voorkeur was voor quasi-inbesteden. Ook na kennis genomen te hebben van de informatie in de brieven van EEW en AVR zouden het college en KplusV niet anders geadviseerd hebben. De raad is in september 2021 geïnformeerd over de resultaten van huisvuilinzameling van het eerste halfjaar 2021. Begin 2022 is de raad geïnformeerd over de governance van Avalex in relatie tot toetreding tot HVC. In de brief worden de verschillende bijlagen samengevat.

Het gaat om een toetredingsverklaring Avalex bij HVC, de uittredingsregeling HVC, en het rapport ‘BVO als governancemodel Avalex; de balans opgemaakt’. Het college beantwoordt in juni 2021 vragen van de raad over afval dat niet is ingezameld. Naar aanleiding van het halfjaarrapport heeft de EA-fractie vragen. Eind 2021 wordt een amendement aangenomen om de indexering van 2,9% te verlagen naar 1,3%. De voortgangsrapportage over de afvalinzameling 2021 is in maart 2022 naar de raad gestuurd. Twee maanden later worden vragen over dit rapport van de VVD beantwoord. In november worden een motie zwerfafval ingetrokken en verworpen. In november 2022 is er een informatienota over het gezamenlijk afvalbeleid Avalex-gemeenten en het opdrachtgeversrapportage van januari-augustus 2022 toegestuurd. Naar aanleiding van dit resultaat worden mogelijkheden voor aanvullende maatregelen bij huis-aan-huisafvalinzameling genoemd en mogelijkheden voor aanpassing inzameling grof huishoudelijk afval. Nieuw beleid In het raadsakkoord ‘Bouwen aan de toekomst’ 2022-2026 krijgt het college van PijnackerNootdorp de opdracht om met een voorstel te komen om het afvalbeleid verder te ontwikkelen en zo de VANG-doelstellingen te halen.

Samen met de andere Avalex-gemeenten heeft het college van Pijnacker-Nootdorp de opdracht aan Avalex gegeven om twee onderzoeken extern te laten uitvoeren: één naar inzamelvarianten (B2) en één naar de toekomstvisie grofvuil en producthergebruik (B3).

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

27/67

Diezelfde brief bevat ook het basisdocument “Gezamenlijke basis voor nieuw afval- en grondstoffenbeleid Avalex-gemeenten 2022-2030”. Verder heeft Avalex voor de gemeenten extern onderzoek laten doen naar inzamelvarianten en naar de toekomstvisie grofvuil en producthergebruik. De uitkomsten zijn ook als bijlage naar de raad gestuurd en onderbouwen de noodzaak om extra stappen te zetten om de landelijke afvalscheidingsdoelstellingen te halen. De twee rapporten vormen de grondslag van het basisdocument “Gezamenlijke basis voor nieuw afval- en grondstoffenbeleid Avalex-gemeenten 2022-2030”. Dit document bevat mogelijke richtingen en aanvullende maatregelen om de hoeveelheid restafval te verminderen en zo dichter bij de VANG-doelstellingen te komen. Daarmee vormt het document een goed vertrekpunt voor een dialoog over de gewenste koers rond de inzamelstrategie. In de brief worden ook twee scenario’s genoemd voor een toekomstig afvalbeleid; tariefprikkel (diftar) en nascheiding PMD. Zoals gezegd heeft het college de opdracht van de raad gekregen om met een voorstel te komen om het afvalbeleid verder te ontwikkelen. Hierover wil het college vanaf het eerste kwartaal in 2023 in gesprek gaan. Hier is een stappenplan voor opgenomen. Als laatste stap wil het college in Q3 2023 de voorstellen over concrete aanvullende “HNImaatregelen” (of beleidsaanpassingen) aan de raad voorleggen.

Men houdt daarbij ook rekening met de uitkomsten van het (onderhavige) rekenkameronderzoek. In gesprekken met ambtelijk betrokkenen in de gemeente is erop gewezen dat gemeente anno 2023 ook eigen beleidskeuzes kan maken, waar het voorheen ‘verplicht’ was om aan te sluiten bij een uniform model. Nu zijn er meer keuzemogelijkheden waar een gemeente een eigen pakket kan samenstellen. Een menukaart zogezegd. In gesprek met de raad In het kader van dit onderzoek is ook gesproken met een delegatie van raadsleden, op basis van een vooraf verzonden gespreksleidraad. Uit het gesprek zijn de volgende, voor dit onderzoek relevante, invalshoeken te halen: • De raadsleden zijn goed op de hoogte van de voortgang van het afvalbeleid en de huidige afvalbeheerprestaties van gemeente Pijnacker-Nootdorp. Het halen van de doelstelling van 100 kg lijkt daarbij van onderschikt belang, zoals inwoners ook begrijpen waar je mee bezig bent en waarom dat belangrijk is. • Een belangrijk vraag is aan welke knoppen je kunt (of moet) draaien om verschil te maken. Er worden verschillende suggesties gedaan voor verbetering van de

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

28/67

afvalscheiding, waarbij opvalt dat de raadsleden tot ver in de uitvoering willen meedenken. • Om de doelstellingen van de gemeente te halen, is een intensivering van beleid noodzakelijk. Alle beleidsinstrumenten zullen daarbij nog beter benut moeten worden. • Er is sprake van ad hoc contacten tussen de gemeenteraden in de aansturing van Avalex. Als er een onderwerp speelt, weten de raden elkaar te vinden. Voor het overige is er ook geen directe behoefte om dit contact te organiseren. • De raad ontvangt graag nog meer informatie over afvalbeleid, maar onderkent ook dat zij daarbij zelf een rol kunnen vervullen. De mogelijkheden om het beleid te verbeteren, zouden ze nog duidelijker vanuit Avalex willen ontvangen.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

29/67

4

BEANTWOORDING ONDERZOEKBARE DEELVRAGEN

4.1

Ambities en kaders Wat zijn ambities, kaders van gemeente Pijnacker-Nootdorp op afvalbeleid, mede in relatie tot landelijke programma’s en doelstellingen zoals Van Afval Naar Grondstof? En dragen deze doelen ook bij aan andere gemeentelijke doelstellingen? Gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft de landelijke VANG-ambitie vertaald met het beleidskader Grip op Grondstoffen uit 2015. De doelstelling van de gemeente is om in 2020 nog maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar te hebben en 75% afvalscheiding te realiseren. Vanuit deze ambitie, welke ook door de andere Avalex-gemeenten ondertekend is, heeft gemeente Pijnacker-Nootdorp de keuze gemaakt voor Het Nieuwe Inzamelen (HNI). Dit betekent dat bewoners drie minicontainers aan huis krijgen: één voor Plastic, metalen en drankenkartons (PMD), één voor Oud Papier en Karton (OPK) en één voor Groente, fruit, en tuinafval (gft). Het huishoudelijk restafval moet daarbij naar een ondergrondse verzamelcontainer gebracht worden. Voor twee gebiedstypen is in Pijnacker-Nootdorp gekozen hiervan af te wijken: het buitengebied (waar restafval ook via minicontainers ingezameld wordt) en de buurten met een bestaande ondergrondse afvalinzamelstructuur. In het Grip Op Grondstoffen beleid werd verder een afspraak gemaakt over de kosten: maximaal € 180,- per aansluiting voor het standaardpakket zou gebeuren. In 2013 was het gemiddelde nog €188,24.

De DVO-kosten mogen niet stijgen door de invoering van “omgekeerd inzamelen”. De gemeente volgt hiermee de landelijke ambitie VANG-ambitie (Van Afval Naar Grondstof), waarmee het kabinet toentertijd gemeenten het beleidskader meegaf voor 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020 en 75% afvalscheiding. De invoering van HNI is één van de twee grote(re) instrumenten die door gemeenten in Nederland gehanteerd zijn. Het andere beleidsinstrument is een prijsprikkel, waar in Pijnacker-Nootdorp tot nog toe geen keuze over gemaakt is. De doelen sluiten aan op andere gemeentelijke doelstellingen zoals bredere duurzaamheidsdoelen vastgelegd in de Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2050 “Verbonden met Elkaar”. Minder en beter gescheiden afval draagt bij aan de visie van Pijnacker-Nootdorp om richting 2050 in de regio zich te onderscheiden en profileren als groene, duurzame en circulaire economie. Er wordt ook gesproken over het voorkomen van verspilling, circulaire ambachtscentra, kringloopwinkels en repaircafés. Verder wordt in de visie duurzaamheid vooral gebonden aan duurzaam ondernemen, de energietransitie, duurzaam vervoer en minder expliciet aan het omgaan met afval en grondstoffen. Tenslotte is de gemeenteraad ten tijde van het schrijven van dit onderzoeksrapport ook gestart met een proces om te komen tot nieuwe beleidsdoelen voor de komende jaren.

Daarmee wordt invulling gegeven aan de afspraken uit het raadsbrede akkoord, waarbij is

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

30/67

afgesproken om de VANG-ambitie te willen halen. Een richting voor beleid is daarbij niet afgesproken.

4.2

Passendheid, doelmatigheid en effectiviteit: resultaten en effecten In welke mate zijn de huidige beleidskaders en inrichting van de inzamelstructuur passend, doelmatig en effectief ten aanzien van ontwikkelingen op duurzaamheid, inzamel- en/of (na)scheidingstechnieken? Wat zijn de resultaten of effecten van het beleid? Worden ambities gerealiseerd en is de inzameling en uitvoering effectief georganiseerd? Bijvoorbeeld in de afspraken in de dienstverleningsovereenkomst met Avalex. De huidige beleidskaders en inrichting van de inzamelstructuur zijn passend voor een gemeente in de stedelijkheidsklasse van Pijnacker-Nootdorp. De gemeente heeft het model van omgekeerd inzamelen in de vorm van ‘Het Nieuwe Inzamelen’ geïmplementeerd, waarmee een grote stap is gezet om de afvalinzamelstructuur op orde te krijgen. Deze stap is ondertussen afgerond. Ook de differentiatie naar gebiedstypen is passend, maatwerk waar mogelijk is, zoals in het buitengebied of het behouden van de ondergrondse inzamelstructuur in de verschillende buurten en wijken van de gemeente. Door de gekozen insteek is het echter tegelijkertijd lastig om de inzamelstructuur verder te optimaliseren: met name de keuze voor ondergrondse inzameling van alle afvalstromen in een groot deel van de gemeente, is een belemmerende factor in de afvalscheiding.

Dit blijkt onder meer ook uit de grote vervuiling van grondstofstromen die uit deze buurten ingezameld wordt. Gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft – o.a. door de vertraagde implementatie van HNI – de beleidsdoelen voor 100 kg restafval en 75% afvalscheiding niet gehaald. In 2021 haalt de gemeente 177 kg restafval per inwoner per jaar en 57% afvalscheiding. Weliswaar een grote verbetering ten opzichte van de voorgaande jaren, maar de impact van HNI is minder groot dan vooraf op basis van pilots werd verwacht. In vergelijking met andere gemeenten in deze stedelijkheidsklasse scoort gemeente Pijnacker-Nootdorp beter dan het gemiddelde in Nederland: 20 kg restafval per inwoner per jaar minder. De best practice in Nederland doet het tegelijkertijd nog beter, met slechts 75 kg restafval per inwoner per jaar. Op basis van de Benchmark Huishoudelijk Afval kan afgeleid worden in welke mate de gemeente kosteneffectief te werk gaat. De kosten van het afvalbeheer in Pijnacker-Nootdorp zijn met € 270 per aansluiting relatief hoog 5. Dit is verklaarbaar uit twee factoren: de grote hoeveelheid ondergrondse containers betekent ook meer investeringskosten en aflossing enerzijds en de relatief hoge hoeveelheid restafval betekent ook hoge(re) verwerkingskosten.

Voor gemeente Pijnacker-Nootdorp zijn er in elk geval drie vervolgrichtingen mogelijk voor de verdere reductie van het restafval en stijging van de hoeveelheid grondstoffen, en

5

Deze kosten zijn niet dezelfde als de afvalstoffenheffing. In de benchmark worden per deelnemende gemeente identieke kostencategorieën geïnventariseerd.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

31/67

daarmee de verbetering van de kosteneffectiviteit (immers, de Benchmark laat zien dat betere afvalscheiding gepaard gaat met lagere kosten): 1. Introductie van een prijsprikkel: het beïnvloeden van gewenst afvalscheidingsgedrag door middel van een prijsprikkel is een in Nederland beproefde methode om afvalscheiding verder te bevorderen. Het zal voor Pijnacker-Nootdorp tegelijkertijd ook uitdagend zijn, gelet op de grote hoeveelheid ondergrondse containers en grote hoeveelheid vervuiling bij de huidige inzamelstructuur. 2. Calorisch hoogwaardig restafval laten nasorteren. Vanuit de hoogbouw komt relatief PMD-rijk restafval vrij, welke goed geschikt is voor nasorteren. Door toetreding van Avalex tot HVC is het ook mogelijk om dit binnen de bestaande contractuele afspraken te doen. In de communicatie over nascheiden is Avalex duidelijk: Nascheiden is een oplossing waar bronscheiding niet haalbaar is. Bij hoogbouw en sterk verstedelijkte gebieden is het lastiger om afval goed te scheiden. Er is vaak simpelweg minder ruimte om het afval goed apart te houden. Nascheiding kan dan een goede optie zijn. Ook in wijken waar lage inzamelresultaten uit brongescheiden PMD gemeten is, kan nascheiding effectief zijn. Waarom heeft bronscheiden de voorkeur? Avalex is voorzichtig om te stellen dat de één een voorkeur heeft boven het andere.

Bronscheiding en nascheiding vullen elkaar aan als inzamelsystemen. Als bronscheiding goed wordt toegepast, levert het de meest schone PMD-stromen op (minder geursporen, minder zichtbaar aangetast), is het relatief goedkoper en leidt het over het algemeen tot een hoger percentage recycling. Waar bronscheiding moeilijk gaat, is nascheiding van PMD een optie om het scheidingsresultaat van deze grondstoffen toch te verbeteren. Ook maakt bronscheiding je bewuster van afval scheiden. De praktijk laat zien dat als je een PMD-container krijgt, je ook andere stromen beter scheidt. Ook kan ervoor worden gekozen om het vervuilde PMD in plaats van te verbranden, ook te laten nascheiden. Op deze wijze kan het herbruikbare deel PMD zo veel als mogelijk worden herwonnen. En tevens kan het huidige beleid van gemeente Pijnacker-Nootdorp van bronscheiden worden gehandhaafd. Zodat inwoners bewuster het afval scheiden, maar de gemeente ook andere sturingsinstrumenten kan inzetten die in combinatie met nascheiden niet of minder effectief zijn. Als PMD niet meer aan de bron gescheiden wordt ingezameld, verdwijnt het strikte onderscheid tussen gewenste waardevolle recyclebare grondstoffen enerzijds en niet gewenst restafval anderzijds.

Dit heeft negatieve consequenties voor de inzet van beleidsinstrumenten (serviceprikkels, prijsprikkels en communicatie) bij het verder ontwikkelen van afvalbeheerbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. 3. Optimalisatie van de huidige inzamelstructuur. Vanuit de gevoerde gesprekken zijn verschillende opties benoemd om te optimaliseren: bij de wijken met grondgebonden woningen zijn ondergrondse containers niet passend waardoor je veel vervuiling krijgt. Ook de milieustratenstructuur van Avalex biedt mogelijkheden om te 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

32/67

optimaliseren. Daarnaast wordt betere communicatie (doelgroepgericht) als optimalisatiemogelijkheid gezien.

4.3

Organisatie Hoe is de afvalinzameling en verwerking van Pijnacker-Nootdorp georganiseerd? En in welke mate ontstaan door de gemaakte keuzes afhankelijkheidsrelaties met inzamelaars en verwerkers? Zoals ten aanzien van de soort, samenstelling en omvang van afval- en grondstofstromen van de gemeente. Gemeente Pijnacker-Nootdorp werkt samen met vijf andere gemeenten in de regio binnen de gemeenschappelijke regeling Avalex. Daarbij is de afspraak gemaakt om de uitvoering van de inzameling door de gemeenschappelijke regeling te laten uitvoeren en waar mogelijk af te stemmen over beleid. In de organisatie van het model is de gemeente zelfstandig, evenals ten aanzien van de inrichting van het beleid. De mogelijkheden voor diversiteit van de aangeboden typen inzameldiensten hangt samen met mate waarin een specifieke inzameldienst in voldoende mate efficiënt kan worden uitgevoerd. Daarbij is voldoende schaalgrootte een belangrijke voorwaarde. Voldoende schaalgrootte om kostenefficiënt te kunnen werken, de benodigde investeringen te kunnen doen, en voldoende financieel draagvlak om te kunnen beschikken over de benodigde kennis, kunde en capaciteit. Avalex werkt in opdracht van 6 gemeenten en heeft een verzorgingsgebied van ruim 160.000 huishoudens. Avalex behoort daarmee tot de top 10 van grootste overheid gedomineerde inzamelorganisaties in Nederland.

Daardoor mag worden verwacht dat enige differentiatie in de dienstverlening goed mogelijk is zonder dat daarmee de kostenefficiëntie onverantwoord zou verslechteren. Daarbij is een situatie waarbij elk van de 6 deelnemende gemeenten een volstrekt ander type dienstverlening wensen puur hypothetisch. Indien een specifieke of afwijkende inzameldienst voor een bepaalde afval- of grondstofstroom door de gemeente wordt gewenst, dan is het zaak om dit met Avalex te bespreken en de kostenconsequenties te laten onderzoeken zodat kan worden beoordeeld of het gewenst is een afwijkende/nieuwe inzameldienst in de Producten Diensten Catalogus op te nemen. De Product-Diensten-catalogus (ook wel DVO) van Avalex omvat mogelijkheden om dienstverlening af te nemen van Avalex. De gemeente is daarbij dus niet volledig autonoom in het maken van keuzes, maar afhankelijk van hetgeen in deze catalogus is opgenomen. Tegelijkertijd is het aantal beleidsmogelijkheden binnen de catalogus dermate breed dat ook contraire beleidskeuzes mogelijk zijn: bijvoorbeeld de keuze van Avalex-gemeente Wassenaar voor nasorteren van PMD staat enigszins haaks op de keuze voor bronscheiden van PMD in Pijnacker-Nootdorp. Dit komt ook voort uit de wijze waarop de gemeenschappelijke regeling is ontworpen: gemeenten werken samen op de inzameling, maar zijn beleidsmatig zo veel mogelijk autonoom.

Avalex geeft zelf aan dat afwijking van de Producten-dienstencatalogus bespreekbaar zijn, maar in de praktijk ook betekenen dat de individuele gemeente met (hogere) kosten zal moeten rekenen omdat het om maatwerk gaat.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

33/67

De keuzes in de wijze van verwerking van het huishoudelijk afval liggen ook bij Avalex, waarbij gemeente Pijnacker-Nootdorp daarbij heeft gekozen voor de kracht van het collectief. Zo is bijvoorbeeld de keuze binnen Avalex gemaakt om toe te treden als aandeelhouder binnen afvalverwerker HVC, na consultatie bij de raden van de Avalex-gemeenten, waarmee de verwerking van het huishoudelijk restafval en gft geregeld is. Er is door toetreding tot HVC ook nog de optie om het PMD-rijk restafval te kunnen laten voorscheiden: HVC biedt dit aan voor met name het restafval uit hoogbouw. Dit zijn de grootste afvalstromen van gemeente Pijnacker-Nootdorp. De toetreding tot HVC betekent ook dat het lastig is om deze keuze terug te draaien: de levering van restafval en gft is gekoppeld aan het aandeelhouderschap. Voor de verdere borging van de grotere grondstofstromen is Avalex zelf lid van samenwerkingsorganisatie Midwaste. Midwaste is een coöperatieve vereniging van veertien regionale afval- en reinigingsbedrijven, waarbij het collectief benut wordt voor betere contracten en contractvoorwaarden. Gemeente Pijnacker-Nootdorp maakt daar dus gebruik van.

4.4

Impact inwoners Welke impact hebben de beleidsdoelen op de inwoners in termen van bereikt milieueffect, kosten, gemak van de dienstverlening en snappen inwoners de gemaakte keuzes? Deze vragen beantwoorden we op twee wijzen: door de impact vanuit de wijziging in de afvalinzamelstructuur en vanuit de klanttevredenheidsonderzoeken die door Avalex uitgevoerd worden. De start met Het Nieuwe Inzamelen (HNI) heeft een duidelijke wijziging betekent voor de inwoners van Pijnacker-Nootdorp. En met een duidelijk effect op de milieuprestaties: de gemeente gaat van 212 kg restafval in 2018 naar 177 kg restafval per inwoner per jaar in 2021. Bewoners merken dat zij meer grondstoffen apart houden van het restafval. De daling van de hoeveelheid restafval heeft een positief effect op de (verwerkings)kosten: het verwerken van restafval is – mede door de verbrandingsbelasting – duurder dan de verwerking van de andere grote grondstofstromen, zoals gft, Oud Papier en Karton en Plastic, Metalen en Drankenkartons (PMD). Daarvoor is wel een grote investering nodig geweest, naast de reeds bestaande hoge kapitaallasten voor ondergrondse containers (welke in het DVO-tarief verrekend worden) in een groot deel van de gemeente. Het effect op de afvalstoffenheffing is daarmee vooralsnog beperkt: de gemeente scoort nog relatief slecht op kosteneffectiviteit in de benchmark.

De tweede invalshoek is het klanttevredenheidsonderzoek. Het volgende overzicht toont de rapportcijfers (0 – 10) die inwoners geven voor de verschillende diensten door en de beeldvorming met betrekking tot Avalex. De vermelde rapportcijfers hebben betrekking op de gemeente Pijnacker-Nootdorp, waarbij tussenhaakjes het rapportcijfer van inwoners uit het gehele verzorgingsgebied zijn vermeld.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

34/67

figuur 10

Cijfers klantonderzoek Avalex Pijnacker-Nootdorp (totale werkgebied) (2016-2021) Beoordelingspunt

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Dienstverlening algemeen

6,5 (7,2)

6,9 (7,0)

6,2 (6,2)

6,9 (7,0)

6,8 (6,9)

7,3 (7,4)

Meest recente contact-moment 6,3 (7,2)

6,6 (7,0)

6,1 (6,6)

6,6 (7,1)

6,7 (7,0)

7,5 (7,5)

Website

7,0 (7,3)

7,3 (7,2)

6,7 (7,0)

7,1 (7,2)

7,4 (7,3)

7,6 (7,7)

Positieve associaties

56% (58%)

49% (55%)

41% (42%)

45% (51%)

38% (44%)

48%

Negatieve associaties

15% (11%)

25% (20%)

34% (32%)

30% (21%)

37% (30%)

17%

Dienstverlening HNI (HNI-wijk)

n.v.t.

n.v.t.

6,7 (5,7)

7,0 (7,1)

7,1 (6,8)

n.v.t.

Informatie HNI

n.v.t.

n.v.t.

6,1 (5,7)

7,6 (6,6)

6,7 (6,2)

n.v.t.

Te weinig informatie HNI

n.v.t.

n.v.t.

32% (36%)

17% (39%)

25% (42%)

n.v.t.

Als we naar de cijfers van de klantonderzoeken kijken en vergelijken met de afgelopen jaren en het totale werkgebied kunnen we een aantal dingen concluderen. In 2018 zijn alle cijfers lager en het aantal negatieve associaties hoger wat mogelijk wordt veroorzaakt door verschillende samengaande beleidsmaatregels. Tegelijkertijd is op alle aspecten een duidelijke verbetering te zien in de cijfers. Het cijfer voor de dienstverlening algemeen gaat over de hele periode omhoog van een 6,5 naar een 7,3. Hetzelfde geldt voor het meest recente contactmoment; van een 6,3 naar een 7,5. De website beoordeling is iets omhooggegaan; van een 7,0 naar een 7,6. Het aantal positieve associaties is omlaag gegaan maar vergeleken met 2020 is het een stuk omhoog gegaan. Het aantal negatieve associaties is iets omhooggegaan maar vergeleken met 2020 flink omlaag gegaan. In de jaren dat de beoordeling omtrent HNI werd gemeten is te zien dat in 2019 duidelijk beter werd gepresteerd in 2018, in 2020 gingen de resultaten iets omlaag. Als we Pijnacker-Nootdorp vergelijken met het totale werkgebied van Avalex zijn er over het algemeen geen grote verschillen behalve in 2019 waarbij 39% van het totale werkgebied vindt dat er te weinig informatie is over HNI terwijl in Pijnacker-Nootdorp dit maar 17% is.

4.5

Sturing en informatie raad Op welke manier kan de gemeenteraad sturing geven aan de inrichting van het afvalbeheerbeleid? En wordt de raad geïnformeerd over het beleid, de doelstellingen en behaalde resultaten? De raad kan op verschillende wijzen sturing geven aan het afvalbeleid: kaderstelling bij het stellen van de beleidsambities (afvalbeleid), richting geven aan de gewenste insteek voor de afvalinzamelstructuur (uitgewerkt in de afvalstoffenverordening), het financiële kader

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

35/67

vaststellen (afvalstoffenheffing) en natuurlijk door middel van moties en schriftelijke vragen het college bevragen. In Pijnacker-Nootdorp blijkt dat de raadsleden op al deze onderwerpen sturing geven. De gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp is nauw betrokken bij het afvalbeleid van de gemeente: het is duidelijk een onderwerp waar raadsleden veel van weten, weten wat de kaders en huidige prestaties zijn en goed op de hoogte zijn van relevante ontwikkelingen. Het college informeert de raad ruim, waarbij de raadsinformatiebrieven een belangrijk instrument zijn om de raad op de hoogte te houden, evenals de rapportages welke vanuit Avalex gestuurd worden aan de gemeenteraad. Over het project Het Nieuwe Inzamelen (HNI) is uitgebreid met de raadsleden gesproken, zowel in de besluitvorming als bij de uitwerking ervan. Daarbij heeft de raad bijgestuurd op het moment dat zij daar noodzaak toe zag: namelijk het aanpassen van de inzamelstructuur voor de buurten met een ondergrondse afvalinzamelstructuur, deze zijn niet volledig overgegaan naar de systematiek van het nieuwe inzamelen (geen minicontainers voor grondstoffen aan huis). Een kanttekening is hierbij wel, dat de gemeenteraad sterk op de eigen gemeente gericht is en ook graag op meer uitvoerend niveau wil meedenken om de beleidsdoelstellingen van de gemeente te behalen.

De raad zou daarbij meer moeten nadenken over de juiste kaders, in plaats van sterk op de uitvoering te letten. Een voorbeeld is het meedenken over communicatie zonder dat er een duidelijk kader is wat de gewenste richting is.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

36/67

5

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

5.1

Conclusies Op basis van het verrichte onderzoek komen we tot de volgende conclusies over het afvalbeleid in gemeente Pijnacker-Nootdorp. 1.

Het beleidsproces (afval en grondstoffen van huishoudens) is goed op orde en wordt adequaat doorlopen in gemeente Pijnacker Nootdorp Uit de analyse van de tussen college en raad gewisselde documenten en de gevoerde gesprekken blijkt dat zowel college als gemeenteraad het afvalbeleid goed kennen en op de hoogte zijn van de ontwikkelingen in de eigen gemeente. Er is een beleidskader dat in de praktijk wordt uitgerold. En waarbij de gemeenteraad door middel van raadsinformatiebrieven informatie krijgt over de voortgang van het beleid en de uitvoering. Ook de jaarstukken voldoen aan dit beeld en bevatten de verplichte BBV-indicatoren (Besluit Begroten en Verantwoorden). Waar nodig stuurt de gemeenteraad de uitvoering van het beleid bij, zoals bij het uitrollen van het nieuwe inzamelen in buurten met een ondergrondse inzamelstructuur, waar de gemeenteraad deze structuur wilde behouden.

2.

De afvalprestaties kennen een groot verbeterpotentieel Gemeente Pijnacker-Nootdorp scoort met 177 kg restafval per inwoner per jaar nog een stuk hoger dan de ambitie voor 100 kg restafval en beduidend hoger dan 75 kg restafval van de best presterende gemeente in deze stedelijkheidsklasse. Verder blijkt dat in de 177 kg restafval nog 77% grondstoffen te zitten en is dus slechts ongeveer 41 kg restafval ook echt restafval. Er is kortom groot verbeterpotentieel voor de gemeente, temeer omdat voor een groot deel van deze grondstoffen al inzamelvoorzieningen zijn (zoals voor het GFT of plastic verpakkingen). Ter nuancering moet hierbij wel opgemerkt worden dat afvalscheiding grote regionale verschillen kent, hetgeen ook in de regio van Pijnacker-Nootdorp terug te zien is. Daar presteert de gemeente namelijk als één van de beste met 177 kg restafval. En verder is het gemiddelde in de stedelijkheidsklasse ook hoger met 197 kg restafval. Dit verbeterpotentieel komt ook terug in de kosteneffectiviteit van de gemeente, want met de relatief hoge hoeveelheid restafval en hoge kapitaallasten door de grote hoeveelheid ondergrondse containers (welke via de DVO verrekend worden), heeft de gemeente ook een hoge(re) afvalstoffenheffing. Kijkend naar de benchmark Huishoudelijk Afval kan ook gezien worden dat gemeenten met een vorm van HNI én een prijsprikkel, het beste scoren.

Zowel op afvalscheiding als op gemiddelde afvalstoffenheffing.

3.

Het Nieuwe Inzamelen is ten dele ingevoerd en beperkt de verdere beleidsopties Bij de uitrol van Het Nieuwe Inzamelen (HNI) heeft de gemeenteraad afgeweken van het collegebesluit door in laagbouw-wijken met een bestaande ondergrondse

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

37/67

containerstructuur, deze structuur te behouden. Het gaat om 29% van het totaal aantal aansluitingen in de gemeente. Dit betekent dat de essentie van het nieuwe inzamelmodel (makkelijke scheiding van grondstoffen aan huis, restafval op afstand wegbrengen) in deze buurten niet is doorgevoerd. Verder blijkt dat juist in deze buurten er grote vervuiling van grondstoffen is (meer dan 60% afkeur van plastic verpakkingen), hetgeen ten dele herleidbaar is op de ondergrondse containers. Een verdere beleidsoptie is bijvoorbeeld tariefdifferentiatie of een recycletarief, waarbij inwoners ofwel een beloning krijgen voor goed scheidinggedrag of per keer of kilo aangeboden restafval moeten betalen. Juist bij de invoering van dit systeem moet het voorkomen van vervuiling als gevolg van ongewenst ontwijkgedrag (restafval deponeren bij grondstoffen) extra aandacht krijgen. Bij 29% van de huishoudens in Pijnacker-Nootdorp vergt dit bij invoering van diftar de nodige aandacht omdat er nu al hoge vervuilingsgraden zijn. 4.

Raad is nauw betrokken bij het afvalbeleid De raad in Pijnacker-Nootdorp is goed op te hoogte van wat er speelt, zo blijkt uit het gesprek met een afvaardiging van raadsleden en analyse van de moties, amendementen en raadsvragen. Het afvalbeleid is duidelijk een onderwerp waar raadsleden veel van weten en goed op de hoogte zijn van relevante ontwikkelingen. Verder reageert de raad actief op de informatie van het college door middel van moties en amendementen. Kanttekening is hierbij dat de raad een sterke focus op de uitvoering van het afvalbeleid heeft, en minder gericht is op het controleren van de gestelde kaders. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om mogelijkheden om afval nog verder te scheiden (betere communicatie, een grondstoffenbus die aan huis inzamelt, et cetera), in plaats van het – in het gesprek benoemde – motiveren van bewoners tot gewenst afvalscheidingsgedrag en bewustwording.

5.

Verdere conclusies Er zijn verder verschillende, aanvullende conclusies op basis van het gevoerde onderzoek: a.

De afvalstoffenheffing is – verklaarbaar – hoog. De keuzes voor een kapitaalintensief inzamelsysteem met ondergrondse containers in combinatie met het achterblijven van de verwachte daling van de hoeveelheid restafval betekenen voor Pijnacker-Nootdorp een relatief hoge afvalstoffenheffing in vergelijking met andere gemeenten. Het verwerken van restafval heeft namelijk een hogere kostprijs dan de verwerking van de meeste grondstofstromen.

b.

De relatie met verbonden partij Avalex is goed, maar voor raadsleden ook complex: het is voor hen niet scherp wat precies de kaders zijn, hoe deze kaders vastgesteld zijn of gewijzigd kunnen worden en waar zij – als gemeenteraadsleden – nu precies op controleren. Bijvoorbeeld in de wijze waarop keuzes over het dienstpakket in andere gemeenten, effect heeft op de kosten in Pijnacker-Nootdorp.

c.

De afspraken tussen de Avalex-gemeenten en Avalex over de mogelijke breedte

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

38/67

van het dienstverleningspakket (DVO) geeft veel ruimte voor de individuele gemeenten om eigen keuzes te maken. Het hebben van deze afspraken is gewenst met het oog op efficiency in de uitvoering, maar beperkt in theorie de keuzevrijheid van de gemeente. In theorie, want in de praktijk geeft de DVO veel vrijheid voor de individuele gemeente: zo kunnen gemeenten binnen deze afspraken gelijktijdig kiezen voor het apart inzamelen van plastic verpakkingen aan huis (Pijnacker-Nootdorp) als voor het via het restafval inzamelen en achteraf nasorteren van deze grondstoffen (Wassenaar). Afspraken buiten de DVO zijn ook mogelijk, maar kennen een andere beprijzing vanuit Avalex. d.

Pijnacker-Nootdorp kiest op dit moment voor het brongescheiden van PMD. Dit is – gelet op de huidige vervuilingsgraad – ook een logische optie. Bij heroverweging dient het nascheiden van PMD genuanceerd bezien te worden: nascheiden is een oplossing waar bronscheiding niet haalbaar is. Bij hoogbouw en sterk verstedelijkte gebieden is het lastiger om afval goed te scheiden. Er is vaak simpelweg minder ruimte om het afval goed apart te houden. Nascheiding kan dan een goede optie zijn. Ook in wijken waar lage inzamelresultaten uit brongescheiden PMD gemeten is, kan nascheiding effectief zijn. Als PMD niet meer aan de bron gescheiden wordt ingezameld, verdwijnt het strikte onderscheid tussen gewenste waardevolle recyclebare grondstoffen enerzijds en niet gewenst restafval anderzijds. Dit heeft negatieve consequenties voor de inzet van beleidsinstrumenten (serviceprikkels, prijsprikkels en communicatie) bij het verder ontwikkelen van afvalbeheerbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp.

5.2

Aanbevelingen 1. Zet het huidige beleidsproces voort voor het ontwikkelen van nieuw afvalbeleid. Omdat het huidige proces voor alle betrokkenen goed functioneert, is het zaak om deze insteek te behouden waar het gaat om het delen van informatie via raadsinformatiebrieven en ontwikkelingen bij partner Avalex. Dit betekent dat het college de raad actief informeert met de raadsinformatiebrieven over de stand van zaken op afvalscheiding en uitrol van maatregelen enerzijds en dat via het college Avalex de gemeenteraad meeneemt in nieuwe ontwikkelingen op landelijk niveau anderzijds. 2. Geef het beleid een nieuwe impuls met concrete maatregelen om de ambitie te halen. Er zijn verschillende maatregelen mogelijk die beproefd zijn in andere gemeenten, om de hoeveelheid restafval verder te laten dalen. De meest voor de hand liggende is een vorm van tariefdifferentiatie of recycletarief, waarbij per lediging of kilogram restafval betaald wordt of goed scheidingsgedrag beloond wordt. Gemeenten met dit systeem hebben, in combinatie met een vorm van het nieuwe inzamelen, zowel de laagste hoeveelheden restafval in Nederland als lagere afvalstoffenheffingen.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

39/67

3. Baseer het ambitieniveau voor het (nieuwe, te actualiseren) afvalbeleid huishoudens op een adequate analyse bestaande uit: •

Een vergelijking van de prestaties (ook ‘best practices’) met gemeenten in dezelfde stedelijkheid- of hoogbouwklasse.

•

Een navolgbare berekening van het technisch haalbaar ambitieniveau, gebaseerd op de sorteeranalyses (onderzoek naar de samenstelling van het huishoudelijk restafval, c.q. de recyclebare grondstoffen die zich daar nog in bevinden).

•

Een analyse van de oorzaken van de hoeveelheden recyclebare grondstoffen die zich nog in het huishoudelijk restafval bevinden.

•

Een raadpleging van inwoners: ervaringen, motivatie, wensen en verwachtingen.

4. Breng de hoeveelheid afkeur onder controle. En breng deze hoeveelheid afkeur onder controle, voordat je tariefdifferentiatie toepast. De hoeveelheid afgekeurde grondstoffen is in de buurten met ondergrondse inzamelvoorzieningen namelijk zeer hoog. Het onder controle brengen van de hoeveelheid afkeur is sowieso gewenst, maar is een noodzakelijke voorwaarde om in deze buurten diftar te kunnen invoeren. Er zijn hierbij twee richtingen: (1) via de werkgroep van Avalex maatregelen nemen binnen de bestaande afvalinzamelstructuur met ondergrondse containers en (2) heroverweging van de afvalinzamelstructuur om deze meer gericht op grondstoffen te maken. 5. Geef het college duidelijke kaders door het toevoegen van draagvlak bij bewoners voor het afvalbeleid en stuur daar op. Door goede kaders mee te geven, komt de raad minder in een uitvoerende rol te zitten en meer in de kaderstellende rol. Het motiveren van inwoners tot gewenst afvalscheidingsgedrag of de mate waarin bewoners snappen waarom afvalscheiding belangrijk is, zijn indicatoren waarmee de raad minder in de uitvoerende rol komt en beter kan sturen.

-0-0-0-

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

40/67

Bijlagen

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

41/67

bijlage 1

Afkortingen BBV – Besluit Begroting en Verantwoording Diftar - Gedifferentieerde tarieven Gft(e) - Groente, Fruit-, Tuinafval en etensresten HNI - Het Nieuwe Inzamelen (specifieke term in Avalex verband) LAP - Landelijk Afvalbeheer Plan PBD - Plastic, Blik en Drankverpakkingen PMD - Plastic, Metaal en Drankenkartons RKC – Rekenkamercommissie OPK - Oud Papier en Karton VANG (HHA) -Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof Huishoudelijk Afval

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

42/67

bijlage 2

Gehanteerde bronnen • Avalex (2024) Concept-begroting 2024, online beschikbaar. • Gemeente Delft, Gemeente Leidschendam-Voorburg, Gemeente Midden-Delfland, Avalex, Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Gemeente Wassenaar (2014) Grip op Grondstoffen Beleidsvisiedocument Van Afval Naar Grondstof in 2020. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2014) Informatienota Raad Gezamenlijk afvalbeleid. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2015) Informatienota Raad Informatie inzake ‘omgekeerd inzamelen’. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2017, 2019, 2020, 2021, 2022) Diverse moties en amendementen (ook de niet aangenomen, niet in stemming gebracht en ingetrokken). • Baaren, J.P. van (2017) Inspraakreactie Ontwerpbesluit Afvalstoffenverordening 2018. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2018) Aanbiedingsnota Afvalstoffenverordening 2018. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2018) Raadsbesluit Afvalstoffenverordening 2018. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2019) Informatienota Raad Avalex DVO 2019. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2019) Raadsbesluit Verordening Afvalstoffenheffing en reinigingsrechten 2020. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Notitie Ja/Ja-sticker, maart 2020. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Agenderingsverzoek JA-JA sticker, 30 april 2020. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Agenderingsverzoek Een breed afvaldebat, 18 juni 2020.

• Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Aanbiedingsnota Onderzoek inbesteden of aanbesteden verwerking afval. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Informatienota Raad Beantwoording raadsvragen afvalbeleid. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Raadsbesluit Onderzoek inbesteden of aanbesteden verwerking afval. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2020) Raadsbesluit Verordening afvalstoffenheffing 2021. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2021) Aangaan publieke samenwerking tussen Avalex en HVC voor de verwerking van huishoudelijk afval • CDA-fractie (2021) De afvalstoffenheffing is geen Pinautomaat! Door EEW Energy from Waste. • KplusV (2021) Betreft brandbrief van het bedrijf EEW aan gemeenteraden. • CDA-fractie (2021) De afvalstoffenheffing is geen Pinautomaat! deel II. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2021) Informatienota Beantwoording schriftelijke vragen CDA n.a.v. brief EEW over publieke samenwerking Avalex en HVC. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2021) Informatienota Raad Raadsvragen afval niet

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

43/67

ingezameld. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2021) Informatienota Raad Halfjaarrapport Afvalinzameling. • Eerlijk Alternatief (2021) Vragen over halfjaar rapport afvalinzameling. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2022) Informatienota Raad brief Avalex governance en toetreding HVC. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2022) Informatienota Raad Voortgangsrapportage afvalinzameling 2021. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2022) Raadsvragen jaarrapportage afvalinzameling 2021 Pijnacker-Nootdorp. • Gemeente Pijnacker-Nootdorp (2022) Informatienota Raad Gezamenlijk afvalbeleid Ava-lex-gemeenten en opdrachtgeversrapportage januari-augustus 2022.

• Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Jaarstukken 2021 • Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Jaarbegroting 2022 • Gemeente Pijnacker-Nootdorp, Programmabegroting 2023

• College van Pijnacker-Nootdorp, Eindverslag inspraak Ontwerp Afvalstoffenverordening 2018 Pijnacker-Nootdorp, zonder datum • Informatienota Raad JA/JA-sticker, zonder datum • Bijlage Inbesteden of aanbesteden? Wat is het beste voor uw gemeente? zonder datum

• Markteffect (2018) Avalex klanttevredenheidsonderzoek Deelrapport: Pijnacker-Nootdorp • Markteffect (2019) Avalex klantonderzoek 2019 Deelrapportage Pijnacker-Nootdorp • Markteffect (2020) Avalex klantonderzoek 2020 Deelrapportage Pijnacker-Nootdorp • Markteffect (2021) Avalex klantonderzoek 2021 Deelrapport Pijnacker-Nootdorp

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

44/67

bijlage 3

Gesprekspartners De volgende personen zijn gesproken voor dit onderzoek: • Mevr. M. Bijnen (Wethouder Pijnacker-Nootdorp) • Dhr. K. van Wijk (Beleidsambtenaar gemeente) • Mevr. N. Dukker (Directeur-secretaris GR Avalex) • Dhr. M. Caljouw (Relatiebeheerder en accountmanager Avalex) • Dhr. R. Linnebank (Afdelingsmanager Wijkzaken gemeente) • Dhr. R. Kreuger (Business Controller Ruimtelijk Domein gemeente) • Dhr. O. Landzaat (Adviseur Control gemeente) En er is gesproken met een afvaardiging van de gemeenteraad: Jaap Koole (D66), John van Dijk (EA), Ad Verduijn (Trots), Jim Verdegaal (D66), Damiën van Herk (EA), Rob van der Welle (CU-SGP), Annemieke Hulsbergen (PvdD), Paul Turion (VVD), Kavita Hira (PPN), Jan-Willem Maas (PPN)

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

45/67

bijlage 4

Korte omschrijving GR Avalex Bron: Gemeenschappelijke regeling Regionaal Reinigingsbedrijf Avalex 2018 Artikel 2: Belang De regeling beoogt het doeltreffend en doelmatig uitvoeren of doen uitvoeren van de reinigingstaken van de deelnemende gemeenten, voortkomen uit of samenhangend met taken op het gebied van het gemeentelijke afvalbeleid, die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. Avalex kan ten behoeve van dit belang structureel samenwerken met andere organisatie, dan wel participeren in andere organisaties, een en ander overeenkomstig de bepalingen elders in de regeling. Hoofdstuk 3: Taken en verantwoording Artikel 9: Taken 1.

Avalex kan ten behoeve van de colleges taken uitvoeren, of doen uitvoeren op het gebied van het gemeentelijke afvalbeleid, die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. Dit omvat ten minste de volgende taken: 1.

De inzameling van huishoudelijke afvalstoffen zoals Groente- Fruit- en Tuinafval (gft), papier, glas, textiel en restfractie, alsmede van Klein Gevaarlijk Afval (KGA);

2.

2.

Onderhoud en beheer van brengstations;

3.

Onderhoud en beheer van inzamelmiddelen;

4.

Zorg dragen dat het ingezamelde huishoudelijke afval wordt verwerkt.

Avalex is eigenaar van de ingezamelde en in te zamelen afvalstoffen, bedoeld in het eerste lid, en draagt vanuit die verantwoordelijkheid zorg voor de meest duurzame en efficiënte verwerking.

3.

De deelnemende gemeenten kunnen aanvullende taken die samenhangen met de taken in het eerste lid, maar niet rechtstreeks daaruit voortvloeien, opdragen aan Avalex.

4.

Het bestuur van Avalex is verantwoordelijk voor de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van taken, bedoeld in het eerste en het tweede lid, die door Avalex worden verricht.

5.

Avalex kan met derden overeenkomsten sluiten die verband houden met het al dan niet structureel laten uitvoeren van werkzaamheden ten aanzien van taken als bedoeld in het eerste of tweede lid, of daarmee samenhangen. Avalex kan tevens overeenkomstig artikel 11, derde en vierde lid, een rechtspersoon oprichten, mede oprichten dan wel mede deelnemen in rechtspersonen.

6.

Er is een opdrachtgeversoverleg bestaande uit de leden van de colleges die de portefeuille afval behartigen. Het opdrachtgeversoverleg beraadslaagt zo vaak als het bestuur of een opdrachtgever dit nodig acht met elkaar en met de directeur over de taakopdracht aan Avalex. Het opdrachtgeversoverleg kan een ambtelijk opdrachtgeversoverleg de opdracht geven zijn vergaderingen voor te bereiden.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

46/67

Artikel 10: Relatie tussen deelnemende gemeenten en Avalex 1.

Avalex gaat jaarlijks met elke deelnemende gemeente een dienstverleningsovereenkomst aan waarin wordt gespecificeerd welke taken als bedoeld in artikel 9, eerste en tweede lid, Avalex voor de betreffende gemeente uitvoert of doet uitvoeren en onder welke inhoudelijke en financiële voorwaarden dit plaatsvindt.

2.

Het staat de deelnemende gemeenten niet vrij om taken als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aan te besteden aan derden.

3.

Het bestuur stelt een format vast voor de dienstverleningsovereenkomst alsmede de algemene voorwaarden die gelden voor de dienstverleningsovereenkomsten. Het opstellen van een format voor de dienstverleningsovereenkomst en de algemene voorwaarden geschiedt in co-creatie tussen ambtelijke vertegenwoordigers van Avalex en de deelnemende gemeenten. Het opdrachtgeversoverleg geeft zijn zienswijze op concepten voor het format voor de dienstverleningsovereenkomst alsmede de algemene voorwaarden voordat deze worden vastgesteld.

Artikel 11: Bevoegdheden 1.

De colleges kunnen, direct of indirect, bevoegdheden voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 9, eerste en tweede lid, aan de directeur in mandaat opdragen. Mandaten als bedoeld in de vorige zin, worden opgenomen in separate mandaatbesluiten. Deze mandaatbesluiten worden opgenomen in een mandaatregister.

2.

De colleges dragen geen bevoegdheden over aan het bestuur.

3.

Het bestuur kan besluiten tot oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Het bestuur besluit hiertoe alleen indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het belang, genoemd in artikel 2. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raden in de gelegenheid zijn gesteld hun wensen en bedenkingen ter kennis van het bestuur te brengen.

4.

Het derde lid is van overeenkomstige toepassing op deelname aan gemeenschappelijke regelingen overeenkomstig de wet.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

47/67

bijlage 5

Grondstoffenmonitor

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

48/67

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

49/67

bijlage 6

Normenkader Thema

Norm

Beantwoording

- De beleidsvorming is gestart met kaderstelling vanuit de raad. Ambities en doelstellingen zijn helder omschreven en waar mogelijk gekwantificeerd. Zij voldoen aan de 'smart' criteria: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden.

Gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft de ambitie voor 75% afvalscheiding en maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020. Ten aanzien van SMART voldoen de ambities en doelstellingen, op realistisch na. Ten tijde van het vaststellen van de ambitie had gemeente Pijnacker-Nootdorp zeer hoge hoeveelheden restafval. Door enkel in te zetten op het aanpassen van de inzamelstructuur door Het Nieuwe Inzamelen, en geen prijsprikkel toe te passen, was het vooraf een onrealistische doelstelling.

2 Hoe verhouden deze zich met de landelijke (en Europese) kaders?

- Het beleid en de doelstellingen sluiten aan op de landelijke en Europese kaders. Daar waar zij niet aansluiten wordt dit gemotiveerd.

De ambities en doelstellingen sluiten aan op de landelijke doelstellingen. En zijn daarmee ook een vertaling van de Europese kaders.

3 Hoe verhouden deze zich met de maatschappelijke opgaven van gemeenten op het gebied van afval en grondstoffen, duurzaamheid en circulariteit, en ten aanzien van social return (inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) in het algemeen?

- Maatschappelijke opgaven van de gemeenten zijn bekend als doelen bij Avalex en zijn vertaald in bedrijfsplan, jaarplannen of uitvoeringsplannen (of soortgelijke documenten). - Maatschappelijke opgaven worden bewerkstelligd bij de uitvoering van de taken.

De bredere beleidsdoelen op duurzaamheid - zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie PijnackerNootdorp 2025 - zijn op een consequente manier doorvertaald in het afvalbeleid. Verder borgt gemeente Pijnacker-Nootdorp haar belangen door middel van het lidmaatschap in het Algemeen Bestuur (financiën) en door middel van deelname in het bestuurlijk opdrachtgeversplatform (beleidsinhoudelijk). Daarmee worden de maatschappelijke opgave uit de gemeente vertaald in de uitvoering van de taken van Avalex.

4 Welke activiteiten, middelen en projecten worden daartoe uitgevoerd (inclusief pilots)?

- De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd en zijn duidelijk tussen de betrokkenen.

De gemeente is verantwoordelijk voor het beleid, Avalex voor de uitvoering. De afspraken tussen de partijen zijn door de komst van de ProductDienstencatalogus van Avalex helder. Er worden samen met Avalex verschillende pilots uitgevoerd, onder meer naar de verbetering van kwaliteit van de ingezamelde grondstoffen.

A. Beschrijven huidige situatie 1 Welk beleid, ambities en doelstellingen heeft de gemeente ten aanzien van huishoudelijk afvalbeheer?

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

50/67

B. Doelstellingen, maatschappelijke opgaven en doelrealisatie 1 In welke mate worden de - De gerealiseerde ambities en ambities en doelstellingen doelstellingen worden periodiek behaald? gemonitord en geëvalueerd. Daarbij rekening houdend met - Daar waar de realisatie afwijkt de rol van Avalex als adviseur en (positief of negatief) wordt dit uitvoerder van het door de gemotiveerd c.q. verantwoord. gemeenten bepaalde vastgestelde (gemeentelijk) huishoudelijk afvalbeleid.

De doelstellingen zijn niet gehaald: 177 kg restafval en 57% afvalscheiding zijn hoger dan de gestelde ambitie. Tegelijkertijd is dit ook tijdig bij de gemeenteraad aangekondigd, door het vertraagde invoeren van Het Nieuwe Inzamelen. De periodieke rapportages ondersteunen de goede informatiepositie van de gemeenteraad.

2 Wat zijn de prestaties op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer vergeleken met referentiegemeenten?

- Prestaties worden vergeleken met referentiegemeenten. Afwijkingen (positief of negatief) worden onderzocht en van de daaruitvoortvloeiende kennis wordt geleerd. - Er is een structurele plan-docheck-act cyclus met een zogenaamde 'learning loop'.

In stedelijkheidsklasse 2 scoort Pijnacker-Nootdorp relatief goed: beter dan het gemiddelde. In vergelijking met de andere Avalex-gemeenten doet de gemeente het ook goed: op één na het minste restafval en op twee na het beste afvalscheidingspercentage. Er is kortom ruimte voor verbetering en vanuit de sorteeranalyse blijkt dat er ook veel grondstoffen zitten in het huishoudelijk restafval.

3 Is het te verwachten dat de gemeente haar doelstellingen voor de middellange en lange termijn zal behalen met het huidige beleid of zijn intensiveringen nodig, zo ja wat zou kunnen helpen?

- Door IPR Normag te beantwoorden vraag op basis van onderzoek en expert beoordeling.

Een intensivering van beleid is noodzakelijk om de doelstelling van 100 kg restafval en 75% afvalscheiding te halen. De via Avalex ingezette route omvat goede handvatten voor gemeente Pijnacker-Nootdorp om de prestaties te verbeteren. Met name een prijsprikkel kan een positief effect hebben, mits er een betere borging van de kwaliteit van de grondstoffen komt.

- In de P&C-cyclus zijn indicatoren opgenomen over afvalbeleid, in lijn met het beleidskader - Er zijn duidelijke afspraken over waar de gemeente over gaat en waar Avalex en HVC over gaan

De gemeente stuurt op basis van de afvalbeheergegevens, zowel milieutechnisch als financieel. In de afspraken in de dienstverleningsovereenkomst met Avalex zijn de exacte afspraken over de dienstverlening vastgelegd. Het is voor de betrokkenen duidelijk wie waar over gaat.

- Het is voor de betrokken gemeenten helder wat de Avalex voor hen verricht in termen van te behalen doelen. - Gemeenten worden geïnformeerd over de voortgang van de doelrealisatie.

Door middel van de jaarverslagen en begrotingen heeft de gemeente voldoende inzicht in de voortgang van het beleid en het behalen van de doelstellingen.

C. Sturing en monitoring 1 Op welke manier stuurt de gemeente op het halen van de doelstellingen? En hoe verhoudt zich deze sturing tot de afhankelijk van Avalex en HVC?

2 Hoe en met welke indicatoren monitort de gemeente het halen van doelstellingen, en stuurt ze bij waar nodig?

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

51/67

D. Functioneren en presteren van de organisatie van het afvalbeleid 1 Hoe functioneert gemeente - Het functioneren en presteren Pijnacker-Nootdorp ten aanzien van de gemeente - in de vorm van van de inzet van mens en presaties en kosten per prestatie materieel voor de uitvoering van worden periodiek gemonitord en de primaire werkprocessen beoordeeld. (zoals inzameling huishoudelijk - De uitvoering van primaire afval) werkprocessen door Avalex is kosteneffectief. Methode : onderzoek IPR Normag. Toetsing van de kosteneffectiviteit van primaire werkprocessen aan Benchmark Huishoudelijk Afvalbeheer. 2 Is de inrichting c.q. de - De gezamenlijke organisatie intergemeentelijke beschikt over voldoende samenwerking op afval- en schaalgrootte, kennis en expertise grondstoffengebied om haar rol (ten behoeve van de toekomstbestendig? gemeenten) ook in de toekomst adequaat uit te voeren. - De potentie van nieuwe

E. De rol van de raad 1 Is de informatievoorziening aan de gemeenteraden over het afvalbeheer adequaat?

2 Hoe vervult de raad in de huidige situatie zijn controlerende en kaderstellende taak, en welke eventuele aandachtspunten of verbeterpunten zijn hieruit af te leiden?

- Door de inzet van Avalex is de raad op hoofdlijnen op de hoogte van het beleid en afwijkingen daarvan, de budgetten, de uitvoering en de financiële doelbereiking. - Door Avalex is de raad op hoofdlijnen op de hoogte van wat er leeft bij inwoners over de uitvoering van het afvalbeleid. - Door Avalex is de raad op hoofdlijnen op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van afval. - Het beleid wordt gemonitord en geëvalueerd en de raad ontvangt deze informatie of vraagt hierom. - De raad heeft mogelijkheden om het beleid bij te sturen; Het college en de ambtelijke organisatie (al dan niet richting Avalex) volgden/volgen de wensen van de raad.

Gemeente Pijnacker-Nootdorp kan verbeteren ten aanzien van de kosteneffectiviteit. Uit de Benchmark Huishoudelijk Afvalbeheer en een vergelijking van de heffing met regiogemeenten, scoort de gemeente relatief slecht. Dit is verklaarbaar vanuit de huidige inzamelstructuur waar verschillende buurten volledig ondergrondse voorzieningen hebben (hetgeen kapitaalintensief is) en vanuit de relatief hoge hoeveelheid restafval (welke meer kost om te verwerkern dan de meeste grondstoffen).

De huidige inrichting is toekomstbestendig. Wel is de positie van één beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor het hele beleid kwetsbaar. Het is een duidelijke sleutelfunctie, welke lastig vervangbaar is.

De gemeenteraad wordt zeer uitgebreid op de hoogte gehouden over de voortgang van het beleid. Er zijn meer dan voldoende aangrijpingspunten voor de raad om eventueel bij te sturen. De informatiepositie wordt niet door Avalex maar vanuit het college zelf geborgd. Daar waar nodig wordt Avalex benut als informatiebron om goed op de hoogte te zijn van de ontwikkelingen.

De gemeenteraad lijkt soms te veel op de uitvoerende rol te zitten: de verwachte aanpassing van het afvalbeleid voor 2023 biedt een goede kans om vooral kaderstellend te zijn. En minder op de exacte uitvoering van het beleid te zitten.

101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023

52/67

bijlage 7

Tijdlijn Raadsbesluiten Raadsbesluit Grip of Grondstoffen – 17 december 2015 Besluit: “In te stemmen met de overgang van de huisvuilinzameling naar het concept van ‘Omgekeerd Inzamelen’”. Naar aanleiding van het voorstel van het college op 9 juni 2015 en de informatienota raad van 4 november 2015. Na kennis genomen van de brief van het DB van Avalex inzake de transitie naar ‘Omgekeerd Inzamelen’ en het rapport ‘Grip op Grondstoffen’ stemt de raad in tot de overgang naar ‘Omgekeerd Inzamelen’ en dit door Avalex te laten uitwerken in een operationeel plan voor de periode tot 2020. Dit operationele plan is onder de voorwaarden dat Avalex (1) dit uitvoert tegen een maximaal gelijkblijvende DVO-bijdrage per gemeente, (2) dit uitvoert met een tenminste gelijkblijvend serviceniveau, (3) ten miste 75% hergebruik van grondstoffen nastreeft en (4) samen met de gemeente vanuit een regisserende rol zorgt voor een adequate implementatie, communicatie en monitoring. Verder stemt de raad in met de gemaakte afspraken met verenigingen die deelnemen in de Subsidieverordening oud papier en karton.

Raadsbesluit Afvalstoffenverordening 2018 Pijnacker-Nootdorp – 19 april 2018 Besluit: “Afvalstoffenverordening 2018 Pijnacker-Nootdorp” De afvalstoffenverordening is aangepast om te passen in het Grip op Grondstoffen beleid naar aanleiding van de aanbiedingsnota 13 februari 2018. Avalex is als inzameldienst belast met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Het is andere inzamelaars verboden huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen tenzij ze onder een uitzondering vallen. Burgemeester en wethouders kunnen regels stellen omtrent het (afzonderlijk) inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Bedrijfsafvalstoffen kunnen door een andere inzameldienst worden ingezameld. Zwerfafval, dumping, afval en verontreiniging op de weg, en opslag van afval in de open lucht is niet toegestaan. Voor dit afval zijn de overtreders verantwoordelijk. Het besluit treedt in werking op de eerste dag na bekendmaking en tegelijkertijd wordt de ‘Afvalstoffenverordening 2012 Pijnacker-Nootdorp’ ingetrokken.