Bijlage: Rekenkameronderzoek afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp - juni 2023
Tekst van het document
Afbeelding: Thomas Harteveld
19 juni 2023
Afvalbeleid Onderzoek Rekenkamercommissie PijnackerNootdorp naar het afvalbeleid van de gemeente
Pijnacker-Nootdorp, juni 2023 Beste lezer, Voor u ligt het onderzoek van de Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp naar het afvalbeleid. Elk inwoner en ondernemer van onze gemeente is bezig met afval. Het moet immers het huis of het bedrijfspand uit. Waar de één meer voor het gemak kiest van alles bij elkaar, is de ander nauwgezet in het scheiden van al het afval. De mate waarin het makkelijk is om afval te scheiden is ook sterk afhankelijk van de beleidskeuzes die de gemeente maakt en hoe de gemeente die uitvoert. Bijvoorbeeld of het afval via containers wordt opgehaald, of dat het moet worden weggebracht bij een ondergrondse container. Pijnacker-Nootdorp heeft als doelstelling om het huishoudelijk afval te verminderen tot maximaal 100kg restafval per inwoner en voor minstens 75% goed te scheiden. In dit rapport wordt duidelijk of het de gemeente is gelukt die doelstellingen te behalen. Omdat Avalex een grote rol speelt in de uitvoering van het afvalbeleid, heeft de rekenkamercommissie ook de rol van de samenwerking met Avalex in het behalen van de doelstellingen onderzocht. Verder is gekeken naar wat de gemeente nog beter kan doen. Want uit het onderzoek blijkt dat er nog veel te verbeteren valt als het gaat om afvalscheiding in Pijnacker-Nootdorp. De kosten voor de gemeente zijn relatief hoog en dat zorgt voor hogere afvalstoffenheffingen voor onze inwoners en ondernemers.
Er zijn door het college én de raad keuzes gemaakt die van grote invloed zijn op de efficiëntie van het inzamelen en daarmee dus op het (niet) behalen van de doelstellingen. Daarom doet de rekenkamer aanbevelingen aan de raad om onder andere mee te nemen bij het aankomende nieuwe afvalbeleid. De gemeenteraad besluit welke aanbevelingen hij overneemt en wie daar op welke manier opvolging aangeeft. Na besluitvorming in de raad zijn de aanbevelingen van de rekenkamercommissie raadsbesluiten. Het is dan aan het college om de besluiten uit te voeren en aan de raad om dat te controleren. De rekenkamercommissie volgt de uitvoering, neemt de ontwikkelingen mee in haar jaarverslag en attendeert waar nodig de raad op de voortgang. Onze dank gaat naar uit naar het externe onderzoeksbureau dat in goede samenwerking met ons het onderzoek heeft uitgevoerd. Verder gaat onze dank uit naar ambtelijke organisatie voor de aangeleverde informatie en naar het college voor het geven van een bestuurlijke reactie. Wij wensen u veel leesplezier toe bij dit onderzoek. Namens de rekenkamercommissie,
Florus van der Linden voorzitter
Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp
Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Onderzoek naar de passendheid, effectiviteit, doelmatigheid en de mate waarin sturing gegeven wordt aan het afvalbeleid in Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 BN Haarlem POSTADRES: Postbus 2016, 2002CA Haarlem
t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl
In opdracht van: Opsteller(s):
Projectnummer IPR Normag:
Rekenkamercommissie Pijnacker-Nootdorp M.F. Boels MSc. (Marten) drs. Ing. P.M.J. de Bruin (Paul) B. Stolwijk MSc. (Brenda) 101385
Aantal pagina’s:
67
Status Conceptrapport/Bevindingenrapport
Datum 28 maart 2023
Definitief rapport
12 mei 2023
Toegestuurd naar Secretariaat rekenkamercommissie PijnackerNootdorp voor doorgeleiding voor ambtelijk wederhoor. Secretariaat rekenkamercommissie PijnackerNootdorp
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
2/67
Inhoudsopgave 1 Waarom onderzoek naar het afvalbeleid? 4 1.1 Achtergrond en inleiding op het onderzoek ..................................................................... 4 1.2 Waartoe moet het onderzoek dienen? ................................................................................ 5 1.3 Verantwoording .................................................................................................................... 6 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................................... 6 2 Afvalbeleid gemeente Pijnacker-Nootdorp 7 2.1 Huidig beleid en doelstellingen .......................................................................................... 7 2.2 Huidige voorzieningen ......................................................................................................... 8 2.3 Behaalde milieuprestaties..................................................................................................... 9 2.4 Kosteneffectiviteit en afvalstoffenheffing ........................................................................ 14 2.5 Inwonerstevredenheid ........................................................................................................
15 2.6 Perspectief: er zit nog veel in het vat ................................................................................ 16 2.7 Enkele specifieke issues ...................................................................................................... 18 3 Hoe komt het afvalbeleid tot stand? 20 3.1 Welk kader gebruiken we bij deze analyse? .................................................................... 20 3.2 Hoe is het afvalbeleid georganiseerd? .............................................................................. 21 3.3 Samenwerking met Avalex ................................................................................................ 23 3.4 Korte omschrijving GR Avalex .......................................................................................... 24 3.5 Product-dienstencatalogus ................................................................................................. 25 3.6 Rol en betrokkenheid van de raad .................................................................................... 26 4 Beantwoording onderzoekbare deelvragen 30 4.1 Ambities en kaders .............................................................................................................. 30 4.2 Passendheid, doelmatigheid en effectiviteit: resultaten en effecten .............................
31 4.3 Organisatie ........................................................................................................................... 33 4.4 Impact inwoners .................................................................................................................. 34 4.5 Sturing en informatie raad ................................................................................................. 35 5 Conclusies en aanbevelingen 37 5.1 Conclusies ............................................................................................................................. 37 5.2 Aanbevelingen ..................................................................................................................... 39 Bijlagen bijlage 1 bijlage 2 bijlage 3 bijlage 4 bijlage 5 bijlage 6 bijlage 7
41 Afkortingen .............................................................................................................. 42 Gehanteerde bronnen ............................................................................................. 43 Gesprekspartners..................................................................................................... 45 Korte omschrijving GR Avalex .............................................................................. 46 Grondstoffenmonitor .............................................................................................. 48 Normenkader ........................................................................................................... 50 Tijdlijn ....................................................................................................................... 53
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
3/67
1
WAAROM ONDERZOEK NAAR HET AFVALBELEID?
1.1
Achtergrond en inleiding op het onderzoek Gemeentelijk afvalbeleid is meer dan inzamelen alleen Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen en (doen) verwerken van huishoudelijk afval. Naast deze wettelijke zorgplicht hebben gemeenten ook een maatschappelijke ‘opdracht’ om verspilling van grondstoffen te voorkomen en bij te dragen aan de Europese en nationale circulaire doelstellingen. De doelstellingen liggen vast in onder meer het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3), waarbij de nadruk sterker dan voorheen ligt op het aanwenden van afval als grondstof. In het uitvoeringsprogramma van de Rijksoverheid Van Afval Naar Grondstof (VANG), wordt dit uitgewerkt. In bijlage 1 vindt u een overzicht van de gebruikte afkortingen met toelichting. Verder is in het programma “Nederland Circulair 2050” de kabinetsvisie op de circulaire economie neergezet. Doel is om uiterlijk in 2050 een volledig circulaire economie tot stand te brengen. In een circulaire economie worden producten en materialen optimaal hergebruikt, zodat verspilling van waardevolle grondstoffen wordt voorkomen. Om de ambitieuze doelen van minder verspilling (restafval), hoogwaardige recycling en de totstandkoming van een circulaire economie te bereiken zal de uitvoering steeds breder en complexer worden. Samenwerking door gemeenten op deze terreinen kan daarbij helpen.
Gemeente Pijnacker-Nootdorp werkt daarom samen met andere gemeenten binnen de gemeenschappelijke regeling van Avalex. Wat betekent dit voor de inwoners van Pijnacker-Nootdorp? Binnen deze beleidskaders krijgen de inwoners van Pijnacker-Nootdorp te maken met de uitwerking van dit beleid. Zij moeten anders omgaan met afval: grondstoffen worden makkelijker om gescheiden aan te bieden, restafval wordt wat moeilijker om aan te bieden. En het betekent ook iets achter de voordeur. Want waar laat je die gescheiden afvalstromen, hoe zorg je ervoor dat huisgenoten ook meedoen en bovenal waarom is dit nu zo belangrijk? Zo bezien is afvalbeleid ook een thema waar iedereen iets van af weet en zeker ook mee te maken heeft. En waar de landelijke doelstellingen vertaald worden naar gemeentelijk afvalbeleid zoals in Pijnacker-Nootdorp naar Het Nieuwe Inzamelen (HNI). Belangrijke rol en functie van Avalex Avalex verzorgt het afvalbeheer voor de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Rijswijk, Pijnacker-Nootdorp, Wassenaar, Delft en Midden-Delfland. De deelnemende gemeenten bepalen autonoom het eigen afvalbeleid voor afval- en grondstoffen van huishoudens en geven daarmee de kaders waarbinnen Avalex de uitvoering bewerkstelligt.
Binnen Avalex heeft Pijnacker-Nootdorp via twee routes invloed en zeggenschap: via de eigendomslijn worden de koers, strategie en financiële stukken vastgesteld, via het opdrachtgeversplatform werken de gemeenten op beleidsmatig terrein samen aan de invulling van
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
4/67
hun wettelijke zorgplicht voor afvalinzameling. Avalex heeft daarbij als taak om de afvalketen optimaal te laten functioneren, nu en in de toekomst, bestaande uit (kort samengevat): • De inzameling van afval- en grondstoffen van de huishoudens in de deelnemende gemeenten waaronder Pijnacker-Nootdorp; • Het zorgen voor de verwerking van de ingezamelde afval- en grondstofstromen op de meest duurzame en efficiënte wijze; • Het onderhouden en beheren van de inzamelmiddelen (containerinfrastructuur) en de brengstations. Daarnaast kan Avalex (als collegeregeling) op verzoek van en ten behoeve van de colleges ook andere taken uitvoeren (of doen uitvoeren) op het gebied van het gemeentelijke afvalbeleid, die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. In de praktijk wordt Avalex door de colleges waaronder het college van Pijnacker-Nootdorp onder meer gevraagd te ondersteunen bij de totstandkoming (en evaluatie) van het gemeentelijk afvalbeleid. Avalex fungeert daarbij als kenniscentrum en samenwerkingsplatform voor de gemeenten bij onderzoek en voorbereiding van (integraal) afvalbeleid.
1.2
Waartoe moet het onderzoek dienen? De rekenkamercommissie heeft het doel van dit onderzoek als volgt geformuleerd: Verricht een onderzoek naar de passendheid, effectiviteit, doelmatigheid en mate waarin sturing gegeven wordt aan het afvalbeleid in Pijnacker-Nootdorp. Beantwoord daarvoor de volgende onderzoekbare deelvragen: 1.
Wat zijn ambities, kaders van gemeente Pijnacker-Nootdorp op afvalbeleid, mede in relatie tot landelijke programma’s en doelstellingen zoals Van Afval Naar Grondstof? En dragen deze doelen ook bij aan andere gemeentelijke doelstellingen?
2.
In welke mate zijn de huidige beleidskaders en inrichting van de inzamelstructuur passend, doelmatig en effectief ten aanzien van ontwikkelingen op duurzaamheid, inzamelen/of (na)scheidingstechnieken?
3.
Hoe is de afvalinzameling en verwerking van Pijnacker-Nootdorp georganiseerd? En in welke mate ontstaan door de gemaakte keuzes afhankelijkheidsrelaties met inzamelaars en verwerkers? Zoals ten aanzien van de soort, samenstelling en omvang van afval- en grondstofstromen van de gemeente.
4.
Wat zijn de resultaten of effecten van het beleid? Worden ambities gerealiseerd en is de inzameling en uitvoering effectief georganiseerd? Bijvoorbeeld in de afspraken in de dienstverleningsovereenkomst met Avalex.
5.
Welke impact hebben de beleidsdoelen op de inwoners in termen van bereikt milieueffect, kosten, gemak van de dienstverlening en snappen inwoners de gemaakte keuzes?
6.
Op welke manier kan de gemeenteraad sturing geven aan de inrichting van het afvalbeleid? Wordt de raad geïnformeerd over beleid, doelstellingen en behaalde resultaten?
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
5/67
Omdat Avalex een belangrijke functie heeft voor de gemeente bij het vervullen van haar wettelijke taken en het behalen van de ambities op het gebied ‘van afval naar grondstof’, wordt in dit onderzoek daarom ook de nodige aandacht gegeven aan de rol van Avalex en de wijze waarop Avalex de gemeente ondersteunt. Met dit onderzoek wil de rekenkamercommissie de raad van Pijnacker-Nootdorp niet alleen inzicht geven in de effecten van het afvalbeleid maar ook aanbevelingen doen voor een verdere verbetering van de effectiviteit van het beleid en de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde afval- en grondstoffen. En in de wijze waarop de raad betrokken is geweest bij de totstandkoming van het huidige afvalbeleid, als aanzet voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad in de toekomst.
1.3
Verantwoording Het onderzoek is uitgevoerd door het bestuderen van diverse documenten, analyse van de afvalbeheerprestaties en afvalstoffenheffing en interviews met betrokkenen in de gemeente Pijnacker-Nootdorp zoals de portefeuillehouder, beleidsadviseurs en raadsleden. Verder zijn gesprekken (interview, vraag- en antwoorden via e-mail) gevoerd met de directie van Avalex. Zie voor een overzicht van de gebruikte bronnen bijlage 2 en de gesprekspartners bijlage 3.
1.4
Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft het afvalbeleid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp. De ambities en doelstellingen en de mate waarin deze behaald worden. Het hoofdstuk geeft inzicht in de wijze waarop inwoners worden gefaciliteerd en gestimuleerd om het ontstaan van afval zo veel als mogelijk te voorkomen en recyclebare grondstoffen zo veel mogelijk te scheiden. De prestaties van de gemeente Pijnacker-Nootdorp worden daarbij ook vergeleken met andere gemeenten. De behaalde prestaties op milieu, kosten en service worden toegelicht, en er wordt verkend wat het toekomstperspectief is. De wijze waarop het afvalbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp tot stand is gekomen, en op anno 2023 nieuw beleid tot stand komt, wordt toegelicht in hoofdstuk 3. Daarbij wordt uitgebreid ingegaan op de rol van de raad en de wijze waarop de raad betrokken is en betrokken wordt bij de totstandkoming van het beleid. Daartoe vindt u ook in de bijlage een tijdlijn waarin de belangrijkste raadsbesluiten, amendementen, moties, informatiebrieven, et cetera, zijn samengevat. In hoofdstuk 4 worden mede op basis van de bevindingen in hoofdstukken 2 en 3 de onderzoekbare deelvragen beantwoord. Tot slot volgen in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
6/67
2
AFVALBELEID GEMEENTE PIJNACKER-NOOTDORP
2.1
Huidig beleid en doelstellingen In 2015 heeft de gemeenteraad van Pijnacker-Nootdorp het afvalbeleid voor de gemeente ‘Grip op Grondstoffen’ vastgesteld. Een gelijkluidend besluit is toen ook genomen door de andere gemeenteraden van de Avalex-gemeenten. In het beleidsplan Grip op Grondstoffen is een uniform afvalbeleid voor de zes Avalex-gemeenten geformuleerd. Weliswaar uniform, maar ook rekening houdend met de verschillende gebiedskenmerken waarvoor specifieke (inzamel)voorzieningen gewenst zijn. Voorts hebben de wethouders van de Avalex-gemeenten een bestuursakkoord “Verbeteren afvalpreventie en scheiding van Huishoudelijk Afval” ondertekend. Daarin wordt nogmaals de doelstelling bekrachtigd om te voldoen aan de landelijke doelstellingen (VANG-norm) om het huishoudelijk restafval te verminderen naar 100 kg in 2020 en minstens 75% te scheiden. Hiervoor zijn communicatie, harmonisatie van de service en omgekeerd inzamelen/Het Nieuwe Inzamelen (HNI) gebruikt om afvalscheiding te stimuleren. HNI is met maatwerk ingezet in de verschillende gemeenten. Voor Pijnacker-Nootdorp betekende deze invoering ook maatwerk vanuit de behoefte van bewoners om hun ondergrondse afvalcontainers te behouden. Sinds 2022 is HNI in de hele gemeente Pijnacker-Nootdorp ingevoerd.
Met het genoemde bestuursakkoord is ook afgesproken dat de gemeenten actief kennis gaan uitwisselen om van elkaars ervaringen te kunnen leren. Het (huishoudelijk) afvalbeleid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp sluit aan op de bredere duurzaamheidsdoelen van de gemeente, zoals onder meer vastgelegd in de Omgevingsvisie Pijnacker-Nootdorp 2025 “Verbonden met Elkaar”. Met deze omgevingsvisie wil Pijnacker-Nootdorp zich onderscheiden en profileren in de regio richting 2050, als groene, duurzame en circulaire economie. Onderdeel van de omgevingsvisie is daarom ook het streven naar een circulaire grondstoffeneconomie. Waarbij verspilling van grondstoffen wordt voorkomen. Door producten zo lang als mogelijk te gebruiken (bijvoorbeeld kringloopwinkels en repair cafés) en afval zo goed als mogelijk te scheiden in herbruikbare grondstoffen. Verder zijn de ambities van de gemeente ook in het raadsakkoord van 2022 bekrachtigd: “De invoering van het concept van ‘Het Nieuwe Inzamelen’ (HNI) is inmiddels voltooid.
Wij geven het college de opdracht om met een voorstel te komen het afvalbeleid de komende tijd verder door te ontwikkelen om zo de doelstellingen van het Programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) te kunnen behalen.” Tenslotte is in de ontwerp-begroting 2024 van Avalex opgenomen dat gemeente PijnackerNootdorp streeft naar een 10% afname van de hoeveelheid restafval in 2024, ten opzichte van 2022. Een daling van 17,7 kg restafval per inwoner per jaar. Deze ontwerp-begroting is ten tijde van publicatie van dit definitief rapport nog niet vastgesteld en kan derhalve aan verandering onderhevig zijn.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
7/67
2.2
Huidige voorzieningen In Pijnacker-Nootdorp is met de inzamelmethode ‘Het Nieuwe Inzamelen’ (HNI) een nieuwe manier van grondstoffeninzameling ingevoerd: grondstoffen worden huis-aan-huis ingezameld en het restafval via een ondergrondse container op buurtniveau. HNI werkt met verschillende inzamelwijzen per behoefte van de wijk oftewel een gebiedsgerichte aanpak (zie ook figuur 1): • Wijken met eigen afvalcontainers aan huis voor PMD, gft en OPK. Restafval gaat naar een container in de buurt (circa 11.000 woningen). • Wijken met ondergrondse verzamelcontainers (circa 4.600 woningen). • Appartementen of flats: inpandige ruimte of ondergrondse verzamelcontainers (circa 4.800 woningen). • Buitengebied met eigen afvalcontainers voor restafval, PMD, gft en OPK (circa 1.800 woningen).
figuur 1
Visualisatie inzamelvoorzieningen gemeente Pijnacker-Nootdorp 2023 De keuze voor minicontainers of verzamelcontainers bij laagbouw is historisch bepaald. De wijken gebouwd tot het midden van de jaren ’90 hebben minicontainers. De wijken gebouwd tussen midden jaren ’90 tot rond 2010 hebben ondergrondse containers omdat toen werd gedacht dat ondergronds inzamelen de toekomst is. Rond 2010 is met voortschrijdend inzicht door zaken zoals bijplaatsingen toch weer voor inzameling aan huis met minicontainers gekozen. In de gemeente zijn er 200 locaties om gft te brengen, 32 locaties voor glas, 118 voor papier, 165 voor PMD, 247 voor restafval en 19 locaties voor textiel. Verder zijn er inpandige verzamellocaties voor GFT, OPK en PMD bij appartementen. Oud papier en karton (OPK) wordt door verenigingen en scholen ingezameld. Bij de start van 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
8/67
omgekeerd inzamelen is afgesproken dat deze inzamelaars gecompenseerd worden voor het deel van het verlies aan OPK-inzameling door HNI. Op 11 januari 2023 is de nieuwe Subsidieregeling inname van grondstoffen uit huisvuil 2023 vastgesteld. In het Grip Op Grondstoffen beleid wordt niet een doelstelling voor klanttevredenheid gegeven wel wordt vermeld dat gebruik zal worden gemaakt van een klantonderzoek om de klantvriendelijkheid te borgen. Verder zijn in 2020 optimalisatiemogelijkheden geïnventariseerd die op korte termijn (20212023) geïmpliceerd kunnen worden. Er wordt momenteel gewerkt aan een nieuw afvalbeleid. Er is een ‘Gezamenlijke basis voor nieuw afval- en grondstoffenbeleid Avalex-Gemeenten 2022-2030’. Dit is een vertrekpunt waarmee elke gemeente zelf verder invulling kan geven aan nieuw beleid. Hierin wordt de ambitie van de Avalex-gemeenten voor de korte termijn (<5 jaar) 75% afvalscheiding en 100 kg restafval.
2.3
Behaalde milieuprestaties De doelstelling, zoals in het Grip op Grondstoffenbeleid is beschreven, is voldoen aan de landelijke doelstellingen (VANG-norm) om het huishoudelijk restafval te verminderen tot maximaal 100 kg per inwoner in 2020 en minstens 75% te scheiden. Deze doelstellingen zijn niet gehaald, onder meer doordat de implementatie van het nieuwe inzamelen langer op zich heeft laten wachten. De volgende grafiek toont de hoeveelheid huishoudelijk restafval in de gemeente in de afgelopen jaren tot en met 2022 1.
1
In de recent ontvangen Opdrachtgeversrapportage (concept) van Avalex staat 178 kg (fijn en grof) en 161 kg fijn restafval in 2022.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
9/67
figuur 2
Hoeveelheid huishoudelijk restafval (kg/inw/jaar) Pijnacker-Nootdorp In Pijnacker-Nootdorp wordt in 2022 gemiddeld 177 kg restafval per inwoner per jaar ingezameld, waarvan 160 kg als fijn restafval aan huis (lichtgrijs) en 17 kg als grof restafval Pijnacker-Nootdorp (56.572 inw.) Avalex-gemeenten (284.771 inw.) Buurgemeenten (270.600 inw.)
(zwart) opgehaald aan huis (€ 30,per keer) of via de milieustraten. Het gemiddelde voor Nederland is 199
Wassenaar (27.115 inw.)
Voorschoten (25.627 inw.)
kg restafval, het gemiddelde in ste-
Zoeterwoude (9.302 inw.)
delijkheidsklasse 2 (waar de ge-
Leidschendam-Voorburg (76.659 inw.)
meente onder valt) is 197 kg restafZoetermeer (125.767 inw.)
Rijswijk (56.941 inw.)
Delft (104.572 inw.)
Midden-Delfland (19.484 inw.)
val. De best presterende gemeente heeft 75 kg restafval per inwoner per
Pijnacker-Nootdorp (56.572 inw.) Lansingerland (64.110 inw.)
Zuidplas (45.794 inw.)
jaar. Er zijn tegelijkertijd grote verschillen tussen gemeenten in de regio in hoeveelheid restafval. De volgende figuur laat de verschillen zien. Van de
IPR Normag (data 2022)
referentiegemeenten presteert gemeente Zoeterwoude met gemiddeld 96 kg restafval duidelijk beter dan gemeente Rijswijk en Zoetermeer met respectievelijk 275 en 267 kg restafval per inwoner per jaar. Delft en Voorschoten staan er niet in omdat er geen CBS cijfers zijn. Pijnacker-Nootdorp doet het in vergelijking met de Avalex-gemeenten redelijk goed, als één-na-laagste en ook beter dan het gemiddelde van de negen gemeenten in de buurt. Aan de andere kant, in vergelijking met Zoeterwoude en Zuidplas heeft Pijnacker-Nootdorp bijna twee keer zo veel restafval.
figuur 3
Hoeveelheid restafval (kg/inw/jaar) gemeenten in de regio vergeleken (2021) Dit verschil is ook terug te zien in de relatieve hoeveelheid restafval ten opzichte van de hoeveelheid grondstoffen in de gemeente, het afvalscheidingspercentage. Daarin heeft gemeente Zoeterwoude met 77% een duidelijk betere prestatie dan gemeente Rijswijk en Zoetermeer met respectievelijk 36% en 39%. Qua grondstofscheiding doet Pijnacker-Nootdorp 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
10/67
het iets beter dan het gemiddelde en zit het een beetje in het midden van de Avalex-gemeenten. Er zal nog wel wat moeten gebeuren om tot het niveau van Zoeterwoude en Zuidplas te komen.
figuur 4
Percentage grondstofscheiding zonder de afgekeurde grondstoffen (2021) In het restafval dat aan huis wordt ingezameld zijn nog veel grondstoffen aanwezig, hetgeen door middel van sorteeranalyses inzichtelijk is gemaakt. De grootste hoeveelheid bestaat uit gft en OPK (87 en 34 kg), gevolgd door glas, PMD en textiel (19, 22 en 3 kg). Luiers worden niet apart ingezameld. Er wordt 87 kg Groente-, Fruit- en Tuinafval (gft) per inwoner gescheiden. De trend is stijgend. Er zit nog zo'n 52 kg gft in het huishoudelijk restafval en dus wordt 63% apart gehouden. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 92 kg per inwoner ingezameld. Op basis van Benchmark Huishoudelijk Afval peiljaar 2020 is sprake van 4% afkeur van gft. Dit is een aandachtspunt omdat de maximaal toegestane vervuiling van gft steeds strenger wordt gesteld, vanwege de hogere eisen aan het compost dat veelal in de voedingsindustrie (land- en tuinbouw) wordt ingezet. GFT
63%
Trend is stijgend
Grondstofscheiding
200 147 100
0
89
89
97
99
87
97
92
} nog in restafval
-100
In 2022 wordt 34 kg Oud Papier en Karton (OPK) per inwoner gescheiden. De trend is dalend. In het huishoudelijk restafval zit nu nog zo'n 12 kg herbruikbaar OPK2. 75% van het OPK wordt apart gehouden. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van
2
In de recent ontvangen opdrachtgeversrapportage van Avalex staat 48,8 kg OPK in 2022 en 51 kg in 2021.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
11/67
Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 48 kg per inwoner ingezameld. Oud Papier
75%
Trend is dalend
Grondstofscheiding
65
75 50
46
53
48
48
48
34 25
-25
In de huidige situatie wordt 19 kg (verpakkings)glas per inwoner gescheiden en de trend is dalend. Volgens de sorteeranalyse zit er nog 7 kg glas in het huishoudelijk restafval. Het glas wordt nu voor 74% gescheiden. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 22 kg per inwoner ingezameld. Glas 50
74%
Trend is dalend
Grondstofscheiding
34 27
30
23
24
20
19
22
22
10
-10
Nu wordt 3,0 kg Textiel per inwoner gescheiden en zit er circa 7,8 kg textiel in het restafval. 28% van het textiel wordt nu dus ingezameld en de trend is stabiel. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 5 kg per inwoner ingezameld. Textiel
28%
23 Trend is stabiel
Grondstofscheiding
13
9
4,2
4,3
4,2
5,4
3,0
5
5
3 -7
-17
In totaal wordt 22 kg PMD per inwoner gescheiden. De trend is stijgend. Het PMD wordt bij de bron gescheiden ingezameld. 22 kg wordt brongescheiden (oranje) en 60% van het aanwezige PMD wordt apart ingezameld. In het ingezamelde restafval bij de huishoudens zit +/- 14,3 kg PMD. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 24 kg per inwoner bij de bron ingezameld. Op basis van Benchmark 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
12/67
Huishoudelijk Afval peiljaar 2020 is sprake van 39% afkeur van PMD. Dit is een aandachtspunt omdat het afgekeurde PMD (duur) wordt verbrand en niet bijdraagt aan de VANGambities. Het is van belang dat door voorlichting (wat wel en wat niet bij het PMD), bewustwording (het is belangrijk dat recyclebare grondstoffen worden herwonnen) en handhaving de kwaliteit verder wordt verbeterd. In gesprekken met functionarissen van de gemeente wordt erop gewezen dat met name het PMD dat met ondergrondse containers wordt ingezameld vervuild is. In tegenstelling tot het PMD dat met minicontainers aan huis wordt ingezameld.
PBD/PMD 70
60%
Trend is stijgend
Grondstofscheiding
55
45 20
7
7
10
17
22
22,0
24
-5 -30
Ongeveer 77% van het grof afval wordt (voornamelijk op de milieustraat) gescheiden ingezameld. De 54 kg gesorteerd grove grondstoffen per inwoner, zoals de 7 kg Grof Tuinafval, kan worden gerecycled. De trend is stijgend. Gemiddeld wordt er in de stedelijkheidscategorie van Pijnacker-Nootdorp (Gem.SHK2) 114 kg per inwoner ingezameld. De volgende grafiek toont de ingezamelde gescheiden grondstoffen die naar de milieustraten zijn gebracht. De hoeveelheid is al enige jaren op eenzelfde peil rond 55 kg/inw. per jaar. Hier is verbetering mogelijk omdat in het huishoudelijk restafval gemiddeld nog 20 kg/inw. grondstoffen aanwezig zijn die gescheiden gebracht kunnen worden naar de milieustraten 3. Overige grondstoffen*
Overige grondstoffen*
400 Trend is stijgend
400 Trend is stijgend
200
200
111 100 100
290
290
300
300
41
49
61
53
54
114 41
111 49
61
53
114
54
0
0
*= grof tuinafval, oude apparaten, asbest, metaal, etc.
3
Zie hiervoor ook paragraaf 2.6 waar de samenstelling van het huishoudelijk restafval wordt geanalyseerd.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
13/67
2.4
Kosteneffectiviteit en afvalstoffenheffing Kosteneffectiviteit De volgende grafiek toont de kosteneffectiviteit van het afvalbeheerbeleid in PijnackerNootdorp ten opzichte van gemeenten in dezelfde hoogbouwklasse C (20-29% hoogbouw).
figuur 5
Kosteneffectiviteit afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp (peiljaar 2021)
De grafiek is gebaseerd op de Benchmark Huishoudelijk Afval (peiljaar 2021) die onder auspiciën van de NVRD en Rijkswaterstaat wordt uitgevoerd. In de grafiek zijn de kosten van het afvalbeheer (per huishouden) afgezet ten opzichte van de beleidsprestatie (hoeveelheid restafval per inwoner). De kleurcodering geeft de verschillende beleidskeuzes van de gemeenten weer. De lichtblauwe groep zijn gemeenten die zowel diftar hebben ingevoerd als ook stevig sturen met servicedifferentiatie. Daarbij wordt het inwoners gemakkelijk gemaakt om grondstoffen gescheiden aan te bieden, en juist wat lastiger om restafval aan te bieden. De kosten van het afvalbeheer in Pijnacker-Nootdorp zijn met € 270 per aansluiting relatief hoog. Deze kosten zijn niet dezelfde als de afvalstoffenheffing. In de benchmark worden per deelnemende gemeente identieke kostencategorieën geïnventariseerd. In het Grip Op Grondstoffen beleid werd beschreven dat de 100 kg per inwoner en 75% afvalscheiding tegen maximaal € 180,- per aansluiting voor het standaardpakket zou
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
14/67
gebeuren. In 2013 was het gemiddelde nog €188,24. Er werd in het Grip Op Grondstoffen beleid een potentiële besparing van 26% van de kosten beschreven. De gemeente heeft in een raadsbesluit voor de invoering van “omgekeerd inzamelen” bepaald dat de DVO-kosten niet mogen stijgen door de invoering van “omgekeerd inzamelen”. Afvalstoffenheffing Het volgende overzicht toont de afvalstoffenheffing van de gemeente Pijnacker-Nootdorp en aantal gemeenten in de regio, waaronder ook enkele Avalex gemeenten (let op: alfabetische volgorde). Uit de ontwerp-begroting 2024 van Avalex is duidelijk dat € 86,- per aansluiting voortkomt uit de verwerking van het huishoudelijk afval. En is daarmee niet direct beinvloedbaar door de gemeente of Avalex. Dit betreft – op basis van de afvalstoffenheffing 2021 – 23% van de totale afvalstoffenheffing voor meerpersoonshuishoudens. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat de afvalstoffenheffing in de gemeente Pijnacker-Nootdorp relatief hoog is.
Op basis van een nadere verdieping, waarbij ook naar de opbouw van de afvalstoffenheffing is gekeken, blijkt dat vooral de uitvoeringskosten (inzamel- en verwerkingskosten van Avalex) relatief hoog zijn. Mogelijke verklaringen – mede op basis van de interviews – zijn: • Er is nog veel huishoudelijk restafval, waardoor de verwerkingskosten hoog zijn. Juist door de fiscalisering van de restafvalverwerking (met de afvalstoffenbelasting, populair gezegd de verbrandingsbelasting) is het verbranden van huishoudelijk restafval extra duur gemaakt. • Veel ondergrondse containers maken dat de kapitaallasten voor de gemeente relatief hoog zijn: het eigendom en beheer zijn via Avalex in de DVO berekend. • De milieustraat is relatief duur voor Pijnacker-Nootdorp en zou een besparingsoptie kunnen zijn: Avalex huurt de milieustraten in Nootdorp en rekent een bedrag per gebruik van de milieustraat door. Het beheer en het eigendom van de inzamelmiddelen en de opstallen zijn van Avalex.
2.5
Inwonerstevredenheid Avalex laat periodiek een klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren door marktonderzoeksbureau Markteffect. Het volgende overzicht toont de rapportcijfers (0 – 10) die inwoners 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
15/67
geven voor de verschillende diensten door en de beeldvorming met betrekking tot Avalex. De vermelde rapportcijfers hebben betrekking op de gemeente Pijnacker-Nootdorp, waarbij tussenhaakjes het rapportcijfer van inwoners uit het gehele verzorgingsgebied zijn vermeld.
figuur 6
Beoordelingspunt
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dienstverlening algemeen
6,5 (7,2)
6,9 (7,0)
6,2 (6,2)
6,9 (7,0)
6,8 (6,9)
7,3 (7,4)
Meest recente contact-moment 6,3 (7,2)
6,6 (7,0)
6,1 (6,6)
6,6 (7,1)
6,7 (7,0)
7,5 (7,5)
Website
7,0 (7,3)
7,3 (7,2)
6,7 (7,0)
7,1 (7,2)
7,4 (7,3)
7,6 (7,7)
Positieve associaties
56% (58%)
49% (55%)
41% (42%)
45% (51%)
38% (44%)
48%
Negatieve associaties
15% (11%)
25% (20%)
34% (32%)
30% (21%)
37% (30%)
17%
Dienstverlening HNI (HNI-wijk)
n.v.t.
n.v.t.
6,7 (5,7)
7,0 (7,1)
7,1 (6,8)
n.v.t.
Informatie HNI
n.v.t.
n.v.t.
6,1 (5,7)
7,6 (6,6)
6,7 (6,2)
n.v.t.
Te weinig informatie HNI
n.v.t.
n.v.t.
32% (36%)
17% (39%)
25% (42%)
n.v.t.
Cijfers klantonderzoek Avalex Pijnacker-Nootdorp (totale werkgebied) (2016-2021) Als we naar de cijfers van de klantonderzoeken kijken en vergelijken met de afgelopen jaren en het totale werkgebied kunnen we een aantal dingen concluderen. In 2018 zijn alle cijfers lager en het aantal negatieve associaties hoger wat mogelijk wordt veroorzaakt door verschillende samengaande beleidsmaatregels. Het cijfer voor de dienstverlening algemeen gaat over de hele periode omhoog; van een 6,5 naar een 7,3. Hetzelfde geldt voor het meest recente contactmoment; van een 6,3 naar een 7,5. De website beoordeling is iets omhooggegaan; van een 7,0 naar een 7,6. Het aantal positieve associaties is omlaag gegaan maar vergeleken met 2020 is het een stuk omhoog gegaan. Het aantal negatieve associaties is iets omhooggegaan maar vergeleken met 2020 flink omlaaggegaan. In de jaren dat de beoordeling omtrent HNI werd gemeten is te zien dat in 2019 duidelijk beter werd gepresteerd in 2018, in 2020 gingen de resultaten iets omlaag. Als we Pijnacker-Nootdorp vergelijken met het totale werkgebied van Avalex zijn er over het algemeen geen grote verschillen behalve in 2019 waarbij 39% van het totale werkgebied vindt dat er te weinig informatie is over HNI terwijl in Pijnacker-Nootdorp dit maar 17% is. Er lijkt een relatie te zien tussen de invoering van HNI en de tevredenheid.
In de jaren van de verandering wordt de tevredenheid minder, later neemt deze weer toe.
2.6
Perspectief: er zit nog veel in het vat De gestelde doelen zijn niet gehaald, maar er is nog veel ruimte om te verbeteren, zo blijkt uit de analyse van de afvalbeheergegevens. Dit kan op twee manieren: door te kijken naar 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
16/67
de absolute cijfers en door te kijken naar welke grondstoffen er nog in de bak voor restafval zitten. Met een sorteeranalyse kan dit gedaan worden. Sorteeranalyses waarmee de samenstelling van het huishoudelijk restafval wordt onderzocht, geven inzicht in welke grondstoffen nog meer
Samenstelling huishoudelijk fijn restafval
O.b.v. 160 kg fijn restafval in '22 per inwoner en sorteeranalyse '22.
aandacht nodig hebben om de hoeveelheid restafval te laten dalen. Het figuur laat de samenstelling zien Rest
van het fijn huishoudelijk restafval (dus datgene dat aan huis ingezameld wordt). Het gaat dus om het
Grondstof
fijn restafval (160 kg) exclusief het grof huishoude-
PMD
lijk restafval (17 kg). Samen dus de eerder genoemde
Luiers
177 kg per inwoner per jaar in 2022.
Textiel Glas OPK
Uit deze sorteeranalyse blijkt dat op dit moment in het restafval nog ruim 123 kg herbruikbare grond-
GFT
stoffen per inwoner aanwezig zijn. Het meeste zit er nog gft in het restafval, gevolgd door plastic verpakkingen, metalen en drankenkartons. Anders gezegd,
77% Herbruikbare grondstoffen in het restafval
voor 77% van de inhoud van de restafvalbak, zijn al inzamelvoorzieningen beschikbaar. Die Bron: Sorteer '22 obv Sorteeranalyse Pijnacker-Nootdorp Eureco Voorjaar 2022 (4 monsters) (bewerkt IPR Normag) en restafval 2022
worden kennelijk nog niet door alle inwoners op die manier gebruikt. Dit laatste geldt zowel voor de inzameling van grondstoffen aan huis, voor de wijkvoorzieningen en de milieustraten. In theorie zou de slechts 36,8 kg (fijn) restafval per huishouden gerealiseerd kunnen worden. Inclusief de huidige hoeveelheid grof restafval (17 kg) dus circa 54 kg/inw. per jaar. In bijlage 5 vindt u een grondstoffenmonitor met de verdere analyses per grondstofstroom. Daar zijn ook de prestaties per grondstofstroom vergeleken met referentiegemeenten. figuur 7
Samenstelling huishoudelijk (fijn) restafval gemeenten Pijnacker-Nootdorp (peiljaar 2021) Samenstelling fijn restafval Pijnacker-Nootdorp kg/inwoner Groente, Fruit en Tuin-afval 51,7 Oud Papier en Karton 11,5 Glas (verpakkingsglas) 6,6 Textiel 7,8 Plastic-, Metalenverpakkingen en Drankenkartons 14,3 Luiers en incontinentiemateriaal 9,1 Klein Chemisch Afval 0,1 Overige grondstoffen 22,4 Grondstoffen in het restafval Residu in het restafval 36,8 Ingezameld (fijn) restafval Pijnacker-Nootdorp '22
% 32% 7% 4% 5% 9% 6% 0% 14%
160,3
77% 23% 100%
In het klantonderzoek wordt ook de motivatie van inwoners om afval te scheiden onderzocht. We zouden voorzichtig kunnen zeggen dat inwoners van de gemeente PijnackerNootdorp bereid zijn om hun afval meer te scheiden. Toelichting: in 2021 was ten opzichte van vorig jaar het belang dat men hecht aan afval scheiden ruim toegenomen (van 7,7 naar
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
17/67
8,1). Inwoners van Pijnacker-Nootdorp geven vaker dan in 2020 aan PMD (+14%) te scheiden. Plastic is de grondstof die inwoners het meest lastig vinden om te scheiden (28%) gevolgd door gft (22%). In vergelijking van het totale werkgebied, geven de inwoners Pijnacker-Nootdorp hun oude, gebruikte huisraad vaker aan familie of vrienden (+7%) of verkopen ze het (+12%). 44% van de inwoners van Pijnacker-Nootdorp zegt in het afgelopen jaar meer afval te zijn gaan scheiden. Dit is meer dan het totale werkgebied van Avalex (28%).
2.7
Enkele specifieke issues Deze paragraaf beschrijft enkele specifieke issues rond het afvalbeleid van de gemeente Pijnacker-Nootdorp waarmee rekening moet worden gehouden. Kwaliteit van ingezamelde grondstoffen Zoals geconstateerd in paragraaf 2.3 is de kwaliteit van het ingezamelde gft en PMD een aandachtspunt. Vooral het PMD in ondergrondse verzamelcontainers is vervuild. Het met minicontainers aan huis ingezamelde PMD is minder vervuld. Het verbeteren van de kwaliteit is inmiddels door de gemeente en Avalex opgepakt. Avalex voert momenteel in meerdere gemeenten een pilot met gft en PMD waarbij bepaalde vervuilde containers worden gemarkeerd als GFX en PMX. Dit om het inzichtelijk te maken. In de gemeente Pijnacker-Nootdorp zijn 18 gft containerlocaties gemarkeerd als vervuild (GFX) en 28 PMD locaties (PMX). Samen met de gemeente is Avalex druk bezig met maatregelen om afkeur van gft en PMD te verminderen. Hiervoor is de werkgroep Kwaliteitsverbetering grondstofstromen opgericht. Handhaving Ten behoeve van de handhaving van het afvalbeleid worden in Pijnacker-Nootdorp boa’s ingezet. Op basis van meldingen, afstemming met Avalex en de ‘reguliere surveillance’ wordt door de BOA’ s dagelijks aandacht besteed aan afvalinzameling. Tijdens de reguliere surveillance wordt er preventief op “hotspots” gesurveilleerd. De Hotspots worden regelmatig door de BOA’s gecontroleerd.
De lijst met actuele hotspots wordt regelmatig bijgesteld op basis van meldingen bij de gemeente en Avalex en de waarnemingen van de BOA’s. In het gesprek met ambtelijk betrokkenen wordt aangegeven dat bijplaatsingen in de gemeente voornamelijk goederen en producten betreffen die niet in de ondergrondse container passen en waarvoor inwoners niet naar de milieustraat willen gaan. Avalex ruimt bijplaatsingen binnen 24 uur na melding. Met Het Nieuwe Inzamelen zijn de meest urgente hotspots verdwenen. Er zijn nog wel meer plekken dan voorheen maar de hoeveelheid is wel minder per locatie. Nascheiding van huishoudelijk restafval (bij HVC) Voor de verwerking van het huishoudelijk restafval en gft is Avalex aandeelhouder geworden van HVC. Via deze route wordt op dit moment het restafval en gft van gemeente Pijnacker-Nootdorp verwerkt. Door deze deelneming is ook het nasorteren van het PMD mogelijk als beleidsoptie, conform de Product-dienstencatalogus van Avalex. Het PMD dat zich dan in het huishoudelijk restafval bevindt wordt vervolgens zo veel als mogelijk nagescheiden. Bij nascheiding worden plastic- & metalen verpakkingen en drinkpakken uit het restafval 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
18/67
gehaald. Andere afvalstromen zoals gft, textiel en papier/karton kunnen niet nagescheiden worden. Deze moeten dus altijd apart gescheiden ingezameld worden. Een restrictief beleid bij het aan huis inzamelen van restafval – zoals het verlagen van de inzamelfrequentie of het verminderen van het aantal ondergrondse restafvalcontainers (omgekeerd inzamelen) is bij nascheiden van PMD minder goed uitvoerbaar. Doordat het volumineuze PMD samen met het restafval wordt ingezameld is de minicontainer snel gevuld, of zullen inwoners vaak naar de ondergrondse container moeten lopen. Ook het toepassen van een prijsprikkel (diftar) op het aanbieden van restafval is dan niet (goed) mogelijk. Inwoners betalen dan voor elke keer dat restafval wordt aangeboden, terwijl er in dit restafval ook de volumineuze grondstof PMD aanwezig is. Bij een prijsprikkel zouden inwoners juist extra gestimuleerd en beloond moeten worden om zo veel mogelijk grondstoffen te scheiden. Milieustraten Avalex is eigenaar van de milieustraten in Delft en Rijswijk4. Avalex huurt de milieustraten in Nootdorp en Wassenaar. Het beheer en het eigendom van de inzamelmiddelen en de opstallen zijn voor alle milieustraten van Avalex. Niet in elke gemeente is dus een milieustraat gevestigd. Inwoners van de deelnemende Avalex gemeenten kunnen met hun Avalex-pas gebruikmaken van elke milieustraat in het verzorgingsgebied.
In verband met onderzoek naar verbetering van de efficiëntie heeft Avalex gemeld dat het sluiten van de milieustraat in gebiedsdeel Nootdorp daarom wordt overwogen. Deze milieustraat is slechts vier ochtenden geopend en veel inwoners van Pijnacker-Nootdorp maken ook geen gebruik van deze milieustraat. Zij gaan juist naar de in Delft of Rijswijk gevestigde milieustraten. De wettelijke gemeentelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval betekent overigens niet dat de gemeente verplicht is om een milieustraat in de eigen gemeente beschikbaar te hebben. De gemeente moet wel zorgen dat een milieustraat voor de inwoners beschikbaar is.
4
Feitelijk op het grondgebied van de gemeente Den Haag.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
19/67
3
HOE KOMT HET AFVALBELEID TOT STAND?
3.1
Welk kader gebruiken we bij deze analyse? Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen en (doen) verwerken van huishoudelijk afval geborgd in de Wet Milieubeheer. Naast deze wettelijke zorgplicht hebben gemeenten ook een maatschappelijke ‘opdracht’ om verspilling van grondstoffen te voorkomen en bij te dragen aan de Europese en nationale circulaire doelstellingen. De ambities liggen vast in onder meer het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3), waarbij de nadruk sterker dan voorheen ligt op het aanwenden van afval als grondstof. In het uitvoeringsprogramma van de Rijksoverheid Van Afval Naar Grondstof (VANG), wordt dit uitgewerkt. Verder is in het programma “Nederland Circulair 2050” de kabinetsvisie op de circulaire economie neergezet. Doel is om uiterlijk in 2050 een volledig circulaire economie tot stand te brengen. In een circulaire economie worden producten en materialen optimaal hergebruikt, zodat verspilling van waardevolle grondstoffen wordt voorkomen. Adequaat gemeentelijk afvalbeheer omvat een optimale balans tussen onderling samenhangende beleidsinstrumenten: de inzamelstructuur (halen of brengen), het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), communicatie (marketing en voorlichting), handhaving, registratie en monitoring.
De figuur illustreert de samenhang in de horizontale (technische) afvalketen en de beleidscyclus waarmee de gemeente stuurt op gedrag en de kwaliteit van ingezamelde grondstoffen.
figuur 8
Overzicht van activiteiten rondom het afvalbeheerbeleid van gemeenten
De figuur weerspiegelt de zogenaamde plan-do-check-act cyclus. Daarin wordt beleid met ambities en maatregelen worden vastgesteld, uitgevoerd, gemonitord en eventueel bijgesteld. Deze figuur is gebaseerd op onderzoeks- en advieservaring van IPR Normag in praktijk, en wordt breed gezien als een integraal en adequaat model voor gemeentelijk beleid en de beleidscyclus. Binnen dit kader draagt de gemeente Pijnacker-Nootdorp dus zorg voor
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
20/67
het inzamelen van afval- en grondstoffen van huishoudens. Daarbij vervult Avalex een prominente rol. In paragraaf 3.2 wordt deze cyclus in de gemeente Pijnacker-Nootdorp beschreven.
3.2
Hoe is het afvalbeleid georganiseerd? Het afval- en grondstoffenbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp komt tot stand via een Plan-Do-Check-Act cyclus (PDCA). Dit is een model voor continue verbetering van processen en prestaties. De volgende figuur visualiseert de organisatie waarmee afvalbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp tot stand komt (plan), wordt uitgevoerd (do), geëvalueerd (check) en eventueel wordt bijgesteld en vernieuwd (act). De gemeenschappelijke regeling vervult hierbij een duidelijke rol waarbij de gemeente Avalex benadert vanuit haar opdrachtgeversrol. Namens het college is het de portefeuillehouder afval/ grondstoffen/ duurzaamheid die deze rol vervult. Binnen deze relatie vindt de organisatie (totstandkoming en uitvoering) van het afvalbeleid plaats. Gemeente Pijnacker-Nootdorp is ook mede-eigenaar van Avalex. Deze relatie wordt vanuit de rol van ‘eigenaar’ ingevuld. Zoals gezegd is de GR een collegeregeling, waarbij de portefeuillehouder Financiën lid is van het Bestuur van Avalex. Deze eigenaars rol is primair gericht op het aansturen van en toezichthouden op Avalex als bedrijf.
figuur 9
De organisatie van afvalbeleid in gemeente Pijnacker-Nootdorp (organogram IPR Normag)
In het vervolg van deze paragraaf lichten wij de plan-do-check-act cyclus van het afvalbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp nader toe. De rol van de raad wordt hierbij ook toegelicht, maar in paragraaf 3.6 wordt nog specifiek ingegaan op de rol en betrokkenheid van de raad in de praktijk. Plan (beleidsvorming en -vaststelling) In deze fase wordt het beleid opgesteld. De gemeente stelt doelen vast voor afvalvermindering, hergebruik, recycling en afvalbeheer. Hierbij wordt ook gekeken naar de beschikbare middelen, wet- en regelgeving en de betrokkenheid van de gemeenschap. Dit behoort tot de
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
21/67
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de portefeuillehouder afval / grondstoffen / duurzaamheid. Hierbij wordt de raad gevraagd om kaders aan te geven, waarmee in het afvalbeleid rekening moet worden gehouden. Gemeente Pijnacker-Nootdorp stelt autonoom haar gemeentelijk afvalbeleid vast. Voor de beleidsvoorbereiding wordt echter wel samengewerkt met Avalex en de andere deelnemende gemeenten. De portefeuillehouder afval/ grondstoffen / duurzaamheid verzoekt binnen het opdrachtgeversoverleg daarbij de secretaris-directeur van Avalex om te adviseren en te ondersteunen bij het voorbereiden van beleidsvoorstellen. Bij de beleidsvoorbereiding wordt de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp betrokken. De raad krijgt voorstellen voorgelegd en besproken, zodat de raad haar wensen en bedenkingen (c.q. kaders) kan meegeven voor de verdere uitwerking van het beleid. Daarbij worden ook de beleidsambtenaren van de gemeenten actief betrokken. Zowel op het gebied van beleid (ambities, doelstellingen, maatregelen) en beheer (gevolgen voor en inpassing in de (openbare) buitenruimte), duurzaamheid (de rol van het afvalbeleid in het bredere duurzaamheidsbeleid van de gemeenten) en financieel adviseurs. Op basis van deze voorbereidingen wordt een beleidsvoorstel specifiek voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp opgesteld en voor besluitvorming c.q.
vaststelling voorgelegd aan college en raad. Het vastgestelde afvalbeleid wordt uitgewerkt in het uitvoeringsbesluit afvalstoffenverordening. In de zogenaamde planning – en control cyclus worden jaarlijks de afvalstoffenheffing begroting en rekening opgesteld en vastgesteld door de raad. Hierbij heeft de raad niet alleen een controlerende taak maar is ook besluitbevoegd. Do (uitvoering van beleid) In deze fase wordt het afvalbeleid uitgevoerd. De uitvoering is opgedragen aan Avalex als opdrachtnemer. In de rol van opdrachtgever geeft de gemeenten Pijnacker-Nootdorp sturing aan de uitvoering door middel van een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Zie verder paragraaf 3.4 voor de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van Avalex bij de uitvoering van het afvalbeleid in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Check (monitoren en evalueren) In deze fase wordt geëvalueerd hoe het beleid werkt en welke resultaten zijn bereikt. In de vorm van periodieke rapportages – die door Avalex worden opgesteld en aan de gemeente worden aangeboden - wordt de voortgang van het beleid gemonitord. Drie keer per jaar brengt Avalex een opdrachtgeversrapportage uit voor elke gemeente om inzicht te krijgen in de realisatie van de DVO. Dit monitoren is vooral bedoeld om ‘de vinger aan de pols’ te houden en indien nodig bij te sturen.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
22/67
Op basis van deze rapportages wordt richting het einde van de looptijd van het vastgestelde beleid een meer uitgebreide beleidsevaluatie uitgevoerd. Worden de ambities en gestelde doelen behaald op het gebied van milieu, kosten en service? Wat zijn de ervaringen van inwoners met de uitvoering van het afvalbeleid? Aan de hand van deze meer uitgebreide evaluatie wordt in de volgende fase van de beleidscyclus het afvalbeleid herijkt en geactualiseerd. Act (herijken en actualiseren van het afvalbeleid) In deze fase worden verbeteracties en maatregelen ontwikkeld op basis van de evaluatie in de vorige fase. Er wordt bijvoorbeeld gekeken naar hoe afval kan worden verminderd door betere voorlichting of door het aanpassen van afvalinzamelingsprogramma's. Deze verbeteracties worden vervolgens weer ingevoerd in het beleid en zo begint de cyclus opnieuw.
3.3
Samenwerking met Avalex Gemeenschappelijke regeling Avalex is een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) zoals bedoeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. In opdracht van zes gemeenten zamelt Avalex het huishoudelijk afval in. Het betreft een collegeregeling. Elke gemeente is met een wethouder vertegenwoordigd in het bestuur. Voor Pijnacker-Nootdorp is dit de portefeuillehouder Deelnemingen. De regeling is in de vorm van een openbaar lichaam op 2 april 2001 opgericht door gemeenten Leidschendam, Rijswijk en Voorburg. De rechtsvorm van Avalex is de gemeenschappelijke regeling. Dat houdt in dat Avalex functioneert als verlengd lokaal bestuur, met eigendom en opdrachtgeverschap van de deelnemende gemeenten. Op 1 oktober 2004 trad de gemeente Pijnacker-Nootdorp toe tot de regeling, op 1 januari 2006 Wassenaar, op 1 juli 2007 Delft en op 1 januari 2010 Midden-Delfland. In 2018 is de governance gewijzigd. Het openbaar lichaam Avalex is toen omgezet naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO), een andere samenwerkingsvorm zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze samenwerkingsvorm lijkt goed bij de gewenste rolverdeling te passen: de gemeente bepaalt het beleid en de BVO verzorgt de uitvoerende taken.
Conform artikel 2 beoogt de regeling het doeltreffend en doelmatig uitvoeren of doen uitvoeren van de reinigingstaken van de deelnemende gemeenten, voortkomend uit of samenhangend met taken op het gebied van het gemeentelijke afvalbeleid, die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. Avalex kan ten behoeve van dit belang structureel samenwerken met andere organisaties, dan wel participeren in andere organisaties, een en ander overeenkomstig de bepalingen elders in deze regeling. Aan een bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen uitsluitend colleges deelnemen zodat sprake is van een zogenaamde collegeregeling. De regeling mag alleen worden getroffen “ter behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van uitvoerings-taken van de deelnemers.” Avalex draagt zodoende zorg voor de inzameling en be- en verwerking van het
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
23/67
huishoudelijk afval in de gemeente Pijnacker-Nootdorp en de andere Avalex gemeenten. Gemeenten (zo ook Pijnacker-Nootdorp) bepalen autonoom hun gemeentelijk afval- en grondstoffenbeleid. In de praktijk werken de gemeenten (portefeuillehouder, ambtelijk adviseurs) bij het verkennen en voorbereiden van (nieuw) beleid. Onder meer via het Klankbord Avalex. Artikel 12: Klankbord Avalex (Bron: GR Avalex) 1. Het bestuur draagt zorg voor de inrichting, ondersteuning en instandhouding van een Klankbord Avalex, dat als klankbord fungeert voor het bestuur en de directeur. Het bestuur benoemt leden van de klankbordgroep die over relevante competenties beschikken dan wel relevante ervaring hebben in de afvalbranche. 2. Het Klankbord Avalex beraadslaagt over de ontwikkelingen in de afvalbranche, bestaand en toekomstig uitvoeringsbeleid en de bedrijfsvoering van Avalex. Voor de werkwijze van de klankbordgroep stelt het bestuur een reglement vast. Zodoende fungeert Avalex als een platform voor intergemeentelijke kennisuitwisseling en afstemming op het gebied van (gemeentelijk) afval- en grondstoffenbeleid. Dit heeft in de praktijk geleid tot het gezamenlijk afvalbeleid, dat in Pijnacker-Nootdorp bestuurlijk is vastgesteld. Samen met Avalex en de deelnemende gemeenten is er in 2015 het Grip op Grondstoffen beleid opgesteld. Avalex is een samenwerkingsplatform.
Avalex ondersteunt de gemeente in alle stappen van de P-D-C-A cyclus: • Plan: Avalex heeft voor alle gemeenten – in samenwerking met ambtelijk betrokkenen uit de gemeenten - een voorstel voorbereid. Gemeenten blijven beleid autonoom. Met dit gemeenschappelijke plan wordt gestreefd naar uniformiteit. • Do: Avalex voert de inzameling en verwerking van afval in de aandeelhoudende gemeenten uit. • Check: Drie keer per jaar brengt Avalex een opdrachtgeversrapportage uit voor elke gemeente om inzicht te krijgen in de realisatie van de DVO. • Act: Op basis van de evaluatie wordt er advies gegeven voor nieuw beleid.
3.4
Korte omschrijving GR Avalex In bijlage 4 vindt u een uitgebreide toelichting op het doel en de taken van de GR Avalex conform de regeling. Deze worden hier puntsgewijs samengevat. • Avalex heeft als doel het doeltreffend en doelmatig uitvoeren of doen uitvoeren van de reinigingstaken van de deelnemende gemeenten, waaronder Pijnacker-Nootdorp, die voortkomen uit of samenhangen met taken op het gebied van het gemeentelijke afvalbeleid, die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. Gft, papier, glas, textiel en restfractie, zoals KCA, brengstations, inzamelmiddelen en zorg van het ingezamelde huishoudelijke afval hoort in ieder geval bij Avalex’s taken. 101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
24/67
• Avalex is eigenaar van deze afvalstoffen en zorgt voor de meest duurzame en efficiënte verwerking. Verder kunnen aanvullende taken door de deelnemende gemeenten worden opgedragen aan Avalex. • Het bestuur van Avalex is verantwoordelijk voor de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van de taken. Avalex kan met derden overeenkomsten sluiten die verband houden met de taken. • Er is een opdrachtgeversoverleg bestaande uit de leden van de colleges die de portefeuille afval behartigen. Avalex gaat jaarlijks met elke deelnemende gemeente, o.a. Pijnacker-Nootdorp, een DVO aan waarin de voorwaarden omtrent de taken worden gespecificeerd. • De taken mogen niet vrij door gemeenten worden aanbesteed aan derden. Het bestuur stelt een format voor de DVO vast en het opstellen gebeurt in co-creatie tussen de ambtelijke vertegenwoordigers van Avalex en de deelnemende gemeenten. • De colleges kunnen bevoegdheden voor de uitvoering van de taken aan de directeur in mandaat opdragen. De colleges geven geen bevoegdheden over aan het bestuur. • Het bestuur kan besluiten tot oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Hiertoe wordt alleen besloten indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het belang.
3.5
Product-dienstencatalogus Om de uitvoering van de afvalinzameling eenduidig te organiseren en enige uniformiteit tussen de Avalex-gemeenten te borgen hebben de gemeenten afspraken gemaakt in de vorm van de product-dienstencatalogus (PDC). In de PDC is informatie te vinden over alle producten en diensten die Avalex aanbiedt. Via de PDC laten Avalex zien wat zij voor haar opdrachtgevende gemeenten kan betekenen en dient deze daarmee als grondslag voor de jaarlijks op te stellen dienstverleningsovereenkomst per gemeente. Deze Producten en Diensten Catalogus (PDC) is tot stand gekomen door een samenwerking van Avalex en vertegenwoordigers vanuit de deelnemende gemeenten. De PDC is het resultaat van het proces dat gezamenlijk doorlopen is. De DVO is daar dus een uitwerking van, waarbij het gemeentelijke beleidsplan uitgangspunt is.
101385 Rekenkameronderzoek Afvalbeleid Pijnacker-Nootdorp Definitief rapport 12 mei 2023
25/67
3.6
Rol en betrokkenheid van de raad Over het geheel bezien wordt de raad nauw betrokken bij het afvalbeleid en informeert het college de raad voldoende. Over de periode neemt de raad meerdere besluiten, maakt meerdere amendementen, en stelt vragen. In deze paragraaf vindt u een kern samenvatting. In bijlage 7 vindt u een uitgebreide tijdlijn met de relevante raadbesluiten, moties en amendementen. Uitgebreider beschreven en op chronologische volgorde samengevat. 2015 Grip op Grondstoffen In 2014 heeft Avalex een brief gestuurd over een visie voor een gezamenlijk Grip op Grondstoffen beleid. Het college informeert de raad hierover met een informatie nota in augustus 2014 en een aanbiedingsnota in juni 2015. In de informatienota worden drie scenario’s toegelicht en in de aanbiedingsnota wordt uitgelegd dat de voorkeur uitgaat naar ‘omgekeerd inzamelen’. Naar aanleiding van een aantal vragen van de raad stuurt het college een informatienota in november waarin een aantal aspecten nader worden toegelicht. Eind 2015 hebben de raadsleden ingestemd met het Grip op Grondstoffenbeleid en de transitie naar ‘Omgekeerd Inzamelen’. Dit zal door Avalex uitgewerkt worden tot een operationeel plan voor de periode tot 2020.