20. 1417072 bijlage 1

-

PEILBESLUIT9

Bij een groot aantal waterschappen wordt voor delen van hun gebied het na te streven

peil vastgelegd in een Peilbesluit (binnen een bandbreedte met over- en onderschrijding).

Peilstijgingen worden overigens niet vastgelegd. Het besluit is 10 jaar geldig, daarna wordt het herzien. Het vaststellen is gebaseerd op de Wet op de Waterhuishouding, daarbij is bepaald dat in provinciale verordeningen moet worden aangegeven dat voor het oppervlaktewater een

Peilbesluit dient te worden vastgelegd.

Zowel de Keur als het Peilbesluit toetsen achteraf en zijn dus ongeschikt voor het vooraf afdwingen van cf sturen in een juiste aanleghoogte. 3.2.5 CONCLUSIE WETGEVING, BELEID EN REGELS

Er is veel beleid en regelgeving rond woningbouwvoornemens. Voorzover vertaald naar in­

strumentaria, is verreweg het meeste niet bedoeld of concreet genoeg voor een regeling voor een aanleghoogte of er is sprake van toetsing achteraf. De Wro-planvormen zijn het meest belangrijk. De provinciale verordeningen bieden een mogelijkheid een verplichting op te ne­

men om de aanleghoogte te regelen in bestemmingsplannen. Daarmee is het bestemmings­ plan het meest bruikbare instrument om de aanleghoogte op te nemen. Gaat dat een gemeen­

te te ver, dan kan ook worden gekozen voor een regeling in een grondexploitatieplan dat bij een bestemmingsplan wordt vastgesteld en jaarlijks wordt herzien.

9

N.a.v. Peilbesluit Hoogheemraadschap Rijnland (2006). 16

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

WADI MET KINDEREN OP PLANK (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)

3.3 HET BOUWPROCES

3.3.1 INLEIDING

De mogelijkheid bestaat om een algemene regeling voor de aanleghoogte in regelgeving op te nemen, maar er wordt nauwelijks gebruik van gemaakt. Dat behoeft geen probleem te zijn als in het bouwproces de afspraken rond kritieke normen als de aanleghoogte goed worden

vastgelegd. In de volgende paragrafen wordt toegelicht hoe dit proces verloopt en welke mo­ menten er zijn om normen (zoals de aanleghoogte) op andere wijze zeker te stellen. Daarbij

gaat het niet alleen om een te laag gekozen aanleghoogte, maar ook om een in eerste instan­ tie goed gekozen aanleghoogte die door verschillende ingrepen en beslissingen later alsnog

onjuist (te laag) blijkt te zijn. 3.3.2 PROCESBESCHRIJVING

PLANVOORBEREIDING

Een initiatiefnemer die een concreet object wil bouwen, start in de regel met een schets­

ontwerp. Meestal vergewist de ontwerper zich ervan dat binnen de maten en gebruiksregels van de regels van het bestemmingsplan wordt gewerkt. Afhankelijk van de creativiteit en het initiatief van de ontwerper, kunnen omgevingsfactoren bij het bouwwerk worden betrokken,

zoals waterpartijen en hoogteverschillen. Meestal wordt op het niveau van het schetsontwerp het bestemmingsplan opgesteld en in procedure gebracht. BESTEK EN BOUWAANVRAAG W

Het schetsontwerp wordt vervolgens tot in detail uitgewerkt in een bestek. Daarbij moet het

gewenste straatpeil worden aangegeven10. In het geval van een woonwijk wordt de exploita-

tieverkenning verfijnd tot een exploitatieopzet. Met het rekenen wordt het plan ook bijge­

10

Modelbouwverordening, artikel 4.4 17

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

schaafd. Omdat de ruimtelijke ordenaars niet altijd worden betrokken bij de uitwerking, kan het voorkomen dat - vanuit het oogpunt van ruimtelijke kwaliteit - essentiële veranderingen

plaatsvinden. Niet zelden gaat dat ten koste van de waterstructuur, waarbij soms watergan­

gen smaller worden en soms zelfs verdwijnen. Meestal beweegt zich dit wel binnen de mar­ ges van het eerdere waterhuishoudkundige onderzoek. De nadruk ligt op het uitvoeren van het beoogde object en hierbij kan de langetermijnvisie van het totale plangebied naar de

achtergrond verschuiven. Het gebouw wordt uitgetekend en van maten voorzien. Het geheel wordt gebundeld in een bouwaanvraag die aan de gemeente wordt overhandigd. Vervolgens

beoordeelt de gemeente in hoeverre de bouwaanvraag voldoet aan de regels van het bestem­ mingsplan. UITVOERING

Bij de uitvoering kunnen veel misverstanden ontstaan. Verantwoordelijkheden lopen in

elkaar over en de communicatie kan onoverzichtelijk worden doordat veel partijen erbij zijn

betrokken en er niet altijd goede afstemming plaatsvindt. Wanneer de feitelijke werkzaamheden beginnen, wordt ervan uitgegaan dat voldoende con­

trole op de bouw wordt uitgeoefend en dat de werken conform het bestek worden uitgevoerd.

Er kan bij de uitvoering veel misgaan11. Een voorbeeld: ‘buiten’ tracht men het ontwerp zo goed mogelijk te realiseren, maar men komt allerlei zaken tegen die achter het scherm van

de computer niet waren te voorzien. Bijvoorbeeld als de aanwezige kabels en leidingen hoger blijken te liggen dan gepland, dan kan zonder terugkoppeling met ‘binnen’ worden besloten

draineerbuizen hoger te leggen. Het werk moet immers door. De grondwaterstand wijzigt hiermee en de ontwateringsdiepte neemt af. Een overstortdrempel in het riool wordt dan iets hoger aangebracht, waardoor er eerder water op straat staat. Bij het uitzetten van het straat­ werk moet met de hoogtes worden gestoeid om het allemaal nog pas te krijgen. Het afschot

van de voordeur naar het trottoir is dan bijna verdwenen. Het is onmogelijk om dit terug te draaien. Een eenmaal gemaakt fout in het voortraject heeft gevolgen voor de uitvoering.

Correctie achteraf is door de beperkte marges vaak niet mogelijk. De laatste jaren worden relatief veel nieuwe technieken ingezet wat betreft regenwateropvang en verwerking, zoals infiltratieriolen, wadi’s, waterdoorlatende verhardingen enzo­ voort. Menig aannemer en toezichthouder weet (nog) niet goed hoe deze systemen precies

moeten worden aangelegd en wat de kritieke punten daarbij zijn.

Bij elke nieuwe fase in het bouwproces kunnen veranderingen in de inrichting optreden die bij onvol­ doende scherp houden van de (ontwerp)randvoorwaarden kunnen leiden tot een onjuiste aanleghoogte, zelfs al is deze in eerste instantie goed gekozen. 3.3.3 PROCESRISICO'S IN VERBAND MET DE BEPALING VAN DE AANLEGHOOGTE

RISICO 1: GEMEENTE EN WATERSCHAP KOMEN TEGENOVER ELKAAR TE STAAN

Bij de start van een project worden alle hoofdkeuzes vastgelegd. Bouwvoornemens komen

op basis van een brede belangenweging tot stand. Uit informatie van waterschappen12 blijkt dat deze hoofdkeuzes nog al eens strijdig kunnen zijn met de regionale waterhuishoudkun­

dige belangen. Nederland raakt vol en in steeds mindere mate zijn waterbelangen te ont­ zien. De volgende stap die wordt gezet, is veelal een bestemmingsplan, maar de relatie met het waterschap staat dan al onder druk. Soms moeten daardoor de uitgangspunten van het 11 Waterrobuust bouwen, BBWM (2007). 12 Regge en Dinkel (2008).

18

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

stedenbouwkundig ontwerp geheel worden herzien. ‘Hangt’ aan het bestemmingsplan ook

een grondexploitatieovereenkomst of een grondexploitatieplan, dan zijn er ook financiële consequenties verbonden aan de wensen en eisen van het waterschap. Een proces dat zo

begint, staat direct op scherp en de communicatie met het waterschap kan eronder lijden.

Dat kan weer tot een verscherpte opstelling bij het wateradvies en in de procedure leiden. Onvoldoende daadkracht van het waterschap in deze startfase betekent ook dat de kansen afnemen om water leidend te maken in het ontwerp. De waterstructuur valt in de regel samen met de landschappelijke en cultuurhistorische structuur, belangrijke bouwstenen van

een ruimtelijk ontwerp. Daardoor kan het voorkomen dat bij de uitvoering onnodig kosten moeten worden gemaakt om de natuurlijke werking van het watersysteem met technische

hulpmiddelen alsnog ‘na te bootsen’.

Het te laat betrekken van het waterbelang bij ruimtelijke plannen (wat nog vaak voorkomt), maakt dat waterschap en gemeente tegenover elkaar kunnen komen te staan en dat een minder (water)robuust plan

ontstaat. In een dergelijke verhouding is een regeling voor de aanleghoogte problematisch. RISICO 2: PLANNEN WORDEN STEEDS COMPLEXER

Het in de ruimtelijke planvorming wegen van alle belangen en het juist verwerken van alle onderzoeken op het gebied van water, milieu en planologie is een gemeentelijke taak. Hoewel

procedures korter worden, neemt de complexiteit van planvorming toe en worden de ver­

antwoordelijkheden van de gemeenten zwaarder. Procesrisico’s worden ondervangen door flexibiliteit in de regels van het bestemmingsplan op te nemen. In het geval van de waterveiligheid, of een kritische norm ten aanzien van een wateroverlastvrij peil, is deze flexi­

biliteit juist niet gewenst. Door meerflexibiliteit in planregels op te nemen als gevolg van toenemende (deels onbekende) risico’s, heeft het vastleggen van kritische normen (zoals de aanleghoogte) steeds minder kans. RISICO 3: POLITIEKE DRUK

Een aanzienlijk procesrisico is de bestuurlijke druk in een planproces. Nieuwbouw levert geld

op voor de gemeente en projecten zijn vaak met prestige omgeven. De bestuurlijke druk ver­ taalt zich naar het proces. De foutenmarge neemt toe, adviezen kunnen worden genegeerd en de netto-denktijd voor een plan neemt af. Uit de beroepspraktijk13 blijkt dat ambtelijke

diensten onder die druk verschillend reageren. De projectleider staat onder tijdsdruk en de

inhoudelijke ambtenaar voelt de druk, omdat snelheid de vijand is van zorgvuldigheid. Bij onvoldoende zorgvuldigheid kan het bestemmingsplan op inhoudelijke gronden worden afgekeurd. Dit spanningsveld vertaalt zich vaak naar een afnemende kwaliteit van de

communicatie in het hele bouwproces.

Het is voor waterschappen onder dergelijke omstandigheden moeilijk om door te dringen tot het hart van het planproces en het waterbelang stevig te verankeren. RISICO 4: ROL WATERSCHAP BIJ DE UITVOERING

Het is duidelijk dat fouten als gevolg van procesrisico’s in het voortraject als het ware worden doorgeleverd naar de uitvoering. Een eenmaal gemaakte fout, of het nu gaat om een struc­

tureel probleem of een verkeerde berekening van de aanleghoogte, kan niet worden goed­ gemaakt door de bouwer in het veld. In paragraaf 3.3.2 is beschreven hoe kleine verschillen

13

Beroepspraktijk BügelHajema Adviseurs (2008). 19

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

in de aanleghoogte kunnen worden ‘weggewerkt’, maar dat dit ook leidt tot het minder opti­ maal functioneren van de waterafvoer in een plangebied.

Het waterschap is in de sfeer van vergunningen en ontheffingen wel betrokken bij de uitvoering, maar heeft

geen instrumentarium om de uitvoering van bouwwerken stil te leggen, cf dwingende veranderingen door te voeren, als blijkt dat het waterhuishoudkundig systeem niet optimaal wordt aangelegd. 3.3.4 CONCLUSIES TEN AANZIEN VAN HET BOUWPROCES

Er zijn twee markante momenten in het bouwproces: bij de start en op het moment van planvorming naar uitvoering. Beide momenten zijn de achilleshiel van het proces. Wie bij

de start niet goed zijn belang heeft laten vastleggen, haakt op een later moment moeilijker

aan. Omdat de taal van de waterbeheerder vaak technisch is, zal soms ten onrechte worden geconcludeerd dat de inbreng van het waterschap een uitvoeringskwestie is. Net als een vaste format nodig is om op structuurvisieniveau de waterbelangen vast te leggen, zijn in een later

stadium in het proces eenduidige taal en een begrippenkader nodig om deze belangen goed

in kaart te brengen en te begrijpen. Omdat het belang van de waterschappen in verband met waterbeheer groot is, zouden de waterschappen zelf een format kunnen ontwikkelen voor de

verschillende fasen van het bouwproces14. Dit zou ook tegemoetkomen aan de opmerkingen die tijdens de evaluatie van de Watertoets zijn gemaakt.

Ook de overstap van plan naar uitvoering is een kritisch moment. Veel betrokkenen bij de

planvorming worden gewisseld voor anderen die zich met de uitvoering gaan bezighouden.

Gezien de problemen die zich kunnen voordoen bij een dergelijke wisseling, is continuïteit

in het team noodzakelijk. Dit is zeker het geval als de afspraken tijdens het bouwproces en de documentatie van het proces tekortschieten. Het waterschap kan zelf voor continuïteit

in het team zorgen. In dit kader is het opmerkelijk dat ook waterschappen niet altijd weten wat na de uitvoering daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Het ontbreekt aan actieve nazorg. Dat motiveert andere betrokkenen niet om hier zelf steeds op te letten.

3.4 TECHNIEK

3.4.1 NORMEN EN METHODIEKEN VOOR BEPALING VAN DE AANLEGHOOGTE

In een vroege planfase zijn niet alle benodigde gegevens beschikbaar, omdat het niveau van detaillering dan nog te beperkt is. In dat geval kan een indicatieve aanleghoogte worden

afgeleid. De maaiveldniveaus worden bepaald en het waterpeil wordt opgevraagd bij het

waterschap. Met de volgende normen kan dan de aanleghoogte worden bepaald: •

straatpeil ten opzichte van hoogste waterpeil (= drooglegging):

•

>= 1,2 tot 1,5 m;

•

aanleghoogte ten opzichte van straatpeil: >= 0,3 m.

Dit is een grove benadering en deze mag alleen worden toegepast in een vroege planfase ter

oriëntatie van de planpeilen. Deze methode is niet geschikt voor de fase van het definitief ontwerp. Bij een verdere uitwerking van het plan worden vervolgens het grondwaterpeil en de ont-

wateringsdiepte berekend. Dit wordt beïnvloed door de nieuwe situatie van de watergangen en het dientengevolge opbollen van de waterspiegel in de bodem. Nadat het grondwaterpeil 14

Dit zou bijvoorbeeld door de Unie van Waterschappen kunnen worden opgepakt. 20

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

en de ontwateringsdiepte zijn bepaald, wordt aan de hiervoor vermelde methode een derde

norm toegevoegd: •

straatpeil ten opzichte van HG (hoogste grondwaterstand)— 0,7 tot 1,0 m

•

(0,7 m bij weinig belaste wegen [woonstraten en dergelijke] en 1,0 m bij primaire wegen

[onder andere buurtontsluitingswegen]). Een gangbare methode om de benodigde ontwateringsdiepte te bepalen, wordt gegeven in

de SBR-publicatie ‘Bouwrijp maken van terreinen’. Op basis van deze methodiek worden tot op heden de navolgende normen gehanteerd om de aanleghoogte te bepalen15:

•

straatpeil ten opzichte van HG (hoogste grondwaterstand): >= 0,7 tot 1,0 m (0,7 m bij

weinig belaste wegen [woonstraten en dergelijke] en 1,0 m bij primaire wegen [buurtontsluitingswegen en dergelijke]);

•

tuinpeil ten opzichte van HG: >= 0,5 m;

•

bodem kruipruimte ten opzichte van HG: >= 0,2 m;

•

aanleghoogte ten opzichte van bodem kruipruimte: >= 0,6 tot 0,7 m.

KRUIPRUIMTELOOS BOUWEN (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)

Hoewel alleen de vierde norm een directe relatie heeft met de aanleghoogte, zijn de andere

normen niet minder belangrijk. Het gaat dan ook om het totaalbeeld dat deze vier normen

gezamenlijk opleveren. Belangrijk daarbij is dat in deze methodiek meestal wordt uitgegaan van de hoogste grondwaterstand. De vraag die daarbij kan worden gesteld, is hoe deze wordt bepaald en of dit niet tot een te hoge of te lage aanleghoogte leidt. Het gaat hierbij om een afweging tussen investeringen voor een correcte bepaling van de aanleghoogte en de risico’s

bij een minder uitgewerkte bepaling.

15

Werkpraktijk Tauw. 21

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

KRUIPRUIMTELOOS BOUWEN (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)

Opvallend is dat er wel een indirecte, maar geen directe koppeling tussen waterpeilen en landpeilen wordt gelegd tijdens de planvorming. Hier lijkt een probleem te zitten, naast de late bepaling van de aanleg­ hoogte in het bouwproces. Behalve de hiervoor genoemde relaties met de grondwaterstand, is er een aantal factoren die

- al of niet direct - invloed kunnen hebben op de bepaling van de aanleghoogte, zoals: •

hoe ligt het gebied ligt ten opzichte van de omgeving (lager, hoger)?;

•

wat is de bodemgesteldheid?;

•

zijn er (autonome) ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de grondwaterstand

(klimaat, stopzetten onttrekkingen, opzetten waterpeilen enzovoort)?; •

beslissingen rond de gesloten grondbalans;

•

fasering van de bouw;

•

eventueel kruipruimteloos bouwen.

Er zijn op dit moment geen eensluidende normen of rekenmodellen, die met al deze factoren rekening houden. Elke situatie blijft maatwerk. Een voorbeeld: bij bovengrondse afvoer van

hemelwater is een juiste aanleghoogte zeer kritisch. De keuze daarvoor wordt echter meestal pas bij de uitvoering gemaakt.

Belangrijk uitgangspunt voor een nieuwe methodiek is dat deze bruikbaar zou moeten zijn in de diverse stadia van het bouwproces. Hierdoor blijft de informatie waarop de aanleghoogte wordt bepaald voortdurend beschikbaar en zijn de achtergronden inzichtelijk. In feite zou

een dergelijke methodiek meelopen met het ontwerpproces en kan de aanleghoogte steeds

nauwkeuriger worden bepaald. Daarnaast is het van belang om goed inzicht te verkrijgen in de investeringen enerzijds en de (rest)risico’s anderzijds. Met andere woorden: er moet een

evenwicht zijn tussen de kosten om de aanleghoogte te bepalen en het resterende risico op schade door fouten in deze bepaling. Door de kosten en mogelijke restrisico’s in beeld te bren­

gen, kan er een bewuste keuze voor het ‘veiligheidsniveau’ worden gemaakt.

22

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

BOVENGRONDSE AFVOER (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)

F

__ 3.4.2 CONCLUSIE TEN AANZIEN VAN TECHNIEK Het bestaan van verschillende methodieken wordt onderkend, maar is een secundair pro­ bleem. Vooral het ontbreken van betrouwbare referentiepeilen is een aandachtspunt. Het is

wel aan de beroepsgroep van ingenieursbureaus om te komen tot een regeling met meer eenduidigheid en die tegemoetkomt aan de wens om flexibel en procesvolgend met aanleg-

hoogten om te gaan. Dat vraagt een omvangrijk proces van ontwerpen en valideren dat de

reikwijdte van dit onderzoek overstijgt.

3.5 CONCLUSIE

Waar staan we na deze verdiepingsslag op de drie sporen? Allereerst dat wet- en regelgeving

een smalle basis bieden voor een regeling voor de aanleghoogte. Er is geen beleid dat dit bij

voorbaat afdwingt, zoals dat in het streekplan van Zuid-Holland onder de oude WRO bijvoor­

beeld wel het geval was. Het proces kent veel risico’s waarvan er vele zijn die soms weinig met het bouwen op zich te maken hebben, zoals politieke druk, gebrek aan daadkracht en het

niet verstaan van elkaars taal. Verder lijken waterschappen moeite te hebben met te herken­ nen wanneer wat moet worden vastgelegd rond het bouwen om fouten later te voorkomen.

Ten slotte is de techniek een complex werkveld. De aanleghoogte wordt laat bepaald zodat

eerdere fouten ook (te) laat aan het licht komen. Eerder inzicht in kritische marges van peilen en veel aandacht voor het beheer van juiste referentiepeilen verkleint de foutenmarge bij het

rekenen.

23

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

4 AANBEVELINGEN OP DRIE SPOREN 4.1 INLEIDING

In hoofdstuk 2 is ingegaan op de fouten die kunnen voorkomen bij het bepalen van de aan­ leghoogte, waardoor wateroverlast kan ontstaan. Hoofdstuk 3 voerde langs drie sporen om

te onderzoeken waardoor deze fouten kunnen ontstaan en welke mogelijkheden er zijn om ofwel via regelgeving, dan wel door verbeterde procesafspraken of sluitende methodieken,

de fouten te reduceren. In dit hoofdstuk worden concrete aanbevelingen gedaan op de drie sporen om te laag bouwen van nieuwe woningen te voorkomen.

4.2 AANLEGHOOGTE IN RUIMTELIJKE PLANNEN

4.2.1 DE STRUCTUURVISIE

PROVINCIE

Binnen de wet- en regelgeving staan ruimtelijke planvormen van de Wro centraal. De provin­ cie kan in haar structuurvisie (het vroegere streekplan) aangeven waar mag worden gebouwd

en welke risico’s bij de ontwikkeling van potentiële bouwlocaties spelen. Een gemeente die dit signaal negeert door in risicogebieden geen peilen op te nemen in het bestemmingsplan, kan in het uiterste geval middels een provinciale verordening (proactief) tot de orde worden

geroepen, met als ultieme maatregel een aanwijzing (reactief) achteraf waarmee de gemeente alsnog wordt gedwongen de eisen van de verordening te vertalen in het bestemmingsplan. GEMEENTE

Op het moment dat een gemeentelijke structuurvisie wordt opgesteld, is de beïnvloeding van het bouwproces door derden het grootst. Hoe concreter de structuurvisie over de wa­

tersystemen en de keuzes voor ontwikkelingen is, des te eenvoudiger zijn wateroverlast en milieuproblemen te voorkomen. Door het waterschap kunnen geen inhoudelijke eisen wor­ den opgelegd aan de structuurvisie. Het is dan van belang dat in geval van mogelijke water­

overlast, een waterschap heldere randvoorwaarden laat opnemen of beperkingen stelt aan

de ontwikkeling van bouwlocaties. Dit zorgt voor een helder inzicht in de maatregelen die moeten worden genomen (en de kosten daarvan) indien een locatie in ontwikkeling wordt

genomen. Hiervoor kan binnen het systeem van de Watertoets een vast ‘format’ met een

herkenbaar begrippenkader een hulpmiddel zijn dat goed aansluit bij bouw- en ruimtelijke ordeningsbegrippen en -procedures. De vernieuwing van de Wro vraagt daarom.

Het verdient aanbeveling om met de Watertoets duidelijker op de nieuwe vorm van de structuurvisie in te spelen, een Watertoets op structuurniveau in een toegankelijk format. Hoe sterker het waterbelang in een

structuurvisie vorm krijgt, des te minder inspanning is vereist om in latere planvormen het waterbelang goed in te brengen. Navolgend wordt op de Watertoets teruggekomen.

24

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

4.2.2 DE PROVINCIALE VERORDENING/AMVB

De verordening is een nieuw instrument. Nu al is duidelijk dat provincies verschillend in­ vulling geven aan de verordeningen, van gedetailleerd tot zeer globaal. De provincies kun­ nen ten aanzien van de waterveiligheid en wateroverlast gedetailleerde regels opnemen in de

verordening, mits voldoende is gemotiveerd dat een rijksbelang of provinciaal belang in het

geding is. De verordening kan dus ook het opnemen van een regeling voor de aanleghoogte in bestemmingsplannen opleggen aan gemeenten. Daarbij komt wel de vraag aan de orde of een

regeling voor de aanleghoogte in bestemmingsplannen wel nodig is en wat daarin dan wel en

niet moet worden geregeld Het is aan de waterschappen om tijdens inspraak op of evaluatie

van een verordening een eventuele regeling voor de aanleghoogte te laten opnemen. De enige provincie die in haar streekplan bepaalde dat in het bestemmingsplan een aanleghoogte in

de bouwvoorschriften moest zijn opgenomen, was de provincie Zuid-Holland. Opmerkelijk genoeg is in de verordening geen aanleghoogte terug te vinden. Dat is een stap terug, omdat

vanuit de provincie geen dwingende eis meer kan worden opgelegd om de aanleghoogte in de regels van het bestemmingsplan op te nemen.

Het verdient aanbeveling om in die gebiedsdelen van waterschappen waar wateroverlast een rol speelt, een uniforme regeling voor de aanleghoogte in de verordening van de betirejfende provincie op te nemen.

Het is het sterkste wettelijke dwangmiddel. Uiteraard kan worden gekozen voor een variatie, van band­ breedtes waarbinnen de aanleghoogten mogen bewegen tot harde peilen. Daar wordt in de volgende para­

graaf op teruggekomen. 4.2.3 BESTEMMINGSPLAN

De nieuwe Wro versterkt de positie van het bestemmingsplan. Regels in het bestemmingsplan

zijn zeer bepalend. Immers, bouwaanvragen worden direct getoetst aan het bestemmingsplan.

In veel gevallen worden bestemmingsplannen vastgesteld op het moment dat de details van

de mogelijke bouwprojecten nog niet bekend zijn. De bestemmingsregeling is dan ook glo­ baal. Een bestemmingsplan kan echter alleen worden vastgesteld als is aangetoond dat het plan uitvoerbaar is en dus ook de waterrisico’s in principe kunnen worden afgedekt. Dat

laatste zal moeten blijken uit de waterparagraaf en de financiële paragraaf van de toelichting op het bestemmingsplan. In bijlage 4 zijn voorbeelden gegeven van een dergelijke regeling. Een regeling is een zwaar middel. Bij de afweging om een regeling op te nemen, dient het

volgende te worden overwogen:

•

De waterparagraaf functioneert over het algemeen goed en als het waterbelang goed in het proces is ingebracht bij de aanwijzing en ontwikkeling van bouwlocaties, dan is er ook

sprake van voldoende borging en is een regeling overbodig.

•

Het is niet eenvoudig een goede algemene regeling op te stellen, omdat een standaar­

dregeling voor de aanleghoogte door verschillen in bodemgesteldheid en maaiveldhoogte meestal niet kan worden vastgesteld voor grote gebieden. Deze kunnen zelfs per bouwkavel verschillen.

•

De gemeente moet handhaven en daarom - in het geval een aanleghoogte is bepaald wordt de gemeente ook verantwoordelijk gesteld voor het juist toepassen van de juiste

aanleghoogte.

•

Een vaste aanleghoogte kan leiden tot starheid. De opsteller van het bestemmingsplan

staat altijd voor de keuze welke gedetailleerdheid noodzakelijk is voor een bepaalde rege­ ling en bovendien welke regeling mogelijk (gezien nog niet voltooide of gestarte onder­

25

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

zoeken15) is op het moment van opstellen/vaststellen van het plan. Is het bestemmings­ plan eenmaal vastgesteld dan is een nieuw plan nodig om het te kunnen wijzigen. •

Ter voorkoming van wateroverlast kunnen met betrekking tot de aanleg van oppervlak-

teverharding regels worden opgenomen in het bestemmingsplan. Over het algemeen is

dit een aanlegvergunningstelsel. Dit betekent dat er een vergunning dient te worden aan­

gevraagd voor de aanleg van oppervlakteverharding op een bepaalde plaats en/of vanaf een bepaald oppervlak. Uiteraard zorgt dit voor verzwaring van de administratieve lasten.

Ook de handhaving is van belang. Wordt er niet gehandhaafd dan is een regeling alleen maar een last. Het is daarom van belang het al dan niet opnemen van zo’n vergunnings­ telsel en de inhoud van zo’n regeling goed te onderbouwen.

Het verdient aanbeveling om in risicogebieden voor wateroverlast met concrete richtlijnen te komen voordat

een bestemmingsplan wordt opgesteld, als een collegiaal advies en hulpmiddel om door te vertalen in de

toelichting en mogelijk de regels van het bestemmingsplan. Dat advies kan later worden ‘ongebouwd’ tot een waterparagraaf in het bestemmingsplan. Daarbij dient veel zorg te worden besteed aan de motivatie van

het omgaan met en mogelijk opnemen van peilen. Het waterschap kan in de procedure van het plan altijd een zienswijze indienen, maar dat is een reactie achteraf. Een advies vooraf vergroot de bewustwording van een gemeente ten aanzien van wateroverlast. Als laatste drukmiddel kan een regeling worden opgenomen. 4.2.4 EXPLOITATIEPLAN

Door aanvullend op of los van het bestemmingsplan in een exploitatieplan een volledige

water- en (vloer)peilregeling op te stellen, ontstaat een stevig juridisch raamwerk. De moge­ lijkheid van een jaarlijkse herziening van het exploitatieplan betekent dat binnen de vast­

gestelde waterhuishoudkundige uitgangspunten flexibel met nieuwe informatie en omstan­

digheden kan worden omgegaan. In bijlage 4 zijn voorbeelden opgenomen van het opnemen van peilregelingen in een exploitatieplan. Daarbij gaat het vooral om het stellen van eisen

met betrekking tot de maaiveldhoogte, de grondsamenstelling van een ophoging of de bewer­ king van gronden, zodat voldoende waterafvoer en afstroom wordt gegarandeerd en overlast wordt voorkomen. Naast de maaiveldhoogte kunnen ook aanvullende technische regelingen

in verband met de hoogteligging van de begane grondvloer, of de constructie van ruimten beneden het vloerpeil in het exploitatieplan of het bestemmingsplan worden opgenomen. Echte bouwregels kent een exploitatieplan niet; daarvoor is er immers het bestemmingsplan.

De werking van een exploitatieplan eindigt bij de afsluiting van de grondexploitatie, dus ei­ genlijk op het moment dat alles is uitgevoerd. Eisen die ook na de uitvoering moeten blijven gelden, kunnen daarom beter in het bestemmingsplan worden gesteld.

Vanuit de RO-optiek bezien, is er een voorkeur om de aanleghoogte te regelen in het exploi­ tatieplan, ook al past het niet bij de doelstelling van het exploitatieplan. Indien er uit finan­ cieel oogpunt geen exploitatieplan noodzakelijk is, dan is het van belang om in ieder geval

gelijksoortige afspraken in de exploitatieovereenkomst op te nemen. Deze is vrijer van vorm, maar biedt die mogelijkheid ook. Het is echter geen publiekrechtelijk document, waarin de

waterschappen vooraf inzage en inbreng hebben. Hier verdient aanbeveling dat waterschappen in de procedure voor het bestemmingsplan wijzen op de mogelijkheden die het exploitatieplan aanvullend kan bi.eden. In het kader van de exploitatieplanprocedure kan ook worden ingegrepen als het exploitatieplan cf het bestemmingsplan naar de mening van het water­

schap te weinig regels bevat om wateroverlast te voorkomen.

15 Sommige onderzoeken kunnen nog niet worden gedaan, omdat daarvoor de toestemming van eigenaren nodig is of omdat die beter kunnen worden gedaan tijdens de uitvoering.

26

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

4.3 PROCES

4.3.1 VASTLEGGEN UITGANGSPUNTEN ONTWERP

In de ontwerpfase van een plangebied (van visie naar stedenbouwkundig plan) is het van

belang dat het ontwerp aan de hand van de uitgangspunten van het onderzoek in stappen wordt gedetailleerd, waarbij alle afwegingen, besluiten en afspraken zorgvuldig worden ge­

documenteerd. Vaak gebeurt dit te snel en wordt het ontwerpen een ontoegankelijk proces16.

Het ontwerp is dan klaar en voldoet aan alle principes van landschappelijke en stedenbouw­ kundige schoonheid, maar is onvoldoende getoetst aan planologische uitgangspunten en

belemmeringen.

Het werken met werkateliers wordt daarom aanbevolen, waarbij het ontwerp pas in de laatste fase wordt voltooid en de betrokkenen elke stap inhoudelijk kunnen accorderen. 4.3.2 AANDACHT WATERHUISHOUDKUNDIGE CONTEXT

Het bestemmingsplan kent een toelichting en een juridisch bindend deel, de verbeelding (plankaart) en regels. De essenties van het stedenbouwkundig ontwerp en al het daarvoor

verrichte onderzoek wordt in het bestemmingsplan verantwoord.

De nadruk zou, veel meer dan nu gebeurt, moeten worden gelegd op de waterhuishoudkundige context waarin het bestemmingsplan tot stand is gekomen. In dat kader komen de

aspecten en afwegingen in beeld die noodzakelijk zijn voor een doorvertaling naar een goed maaiveldpeil, een veilig waterpeil en een daarvan af te leiden aanleghoogte. BOUWEN AAN HET WATER (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)

16

Werkpraktijk BügelHajema Adviseurs. 27

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

4.3.3 VROEGE PARTICIPATIE VAN CIVIEL-TECHNIEK

Met de overstap van een ontwerp en een bestemmingsplan naar een civieltechnische uitwer­ king, kan de continuïteit in de planvorming worden onderbroken. Uit de beroepspraktijk

blijkt dat bij deze overstap veel informatie over het project verloren gaat. Vanwege de exploi­ tatie of vanwege andere drijfveren wordt het nodige geschaafd aan het plan. Het is zaak van

secure regie (continuïteit in de projectgroep) en helder bestuur (betrokkenheid van de stuur­

groep) om het project met al zijn facetten goed naar de eindstreep te brengen. De civiel-technicus is bij uitstek de persoon om de aanleghoogte ter sprake te brengen. Het zou daarom

een wijze ingreep zijn om de civiel-technicus ‘voorbij de streep te trekken’ en al in de ontwerpfase te laten

participeren in de projectgroep, en het aandeel van de ontwerper te laten uitlopen in de uitvoeringsfase. Op deze wijze kunnen zij vooraf in het proces hun inbreng leveren in plaats van achteraf te moeten corrigeren. 4.3.4 BESTUURLIJKE AFSPRAKEN

Indien een plangebied een bepaald risico in zich draagt ten aanzien van de waterveiligheid, dan zijn tal van bestuurlijke afspraken noodzakelijk. Het waterschap dient er op toe te zien dat die goed worden gedocumenteerd. Dit kan bijvoorbeeld door middel van openbare (vol­

gens de Wet openbaarheid van bestuur) college-, raads-, stuurgroep- of projectgroepverslagen

(bouwende partijen zijn in de regel in een dergelijke projectgroep opgenomen), of openbare

besluitenlijsten waarin het gevaar voor wateroverlast wordt genoemd (door het waterschap)

en oplossingen worden aangedragen. Dit laatste bijvoorbeeld voor het laten vastleggen en bepalen van een juiste aanleghoogte. Dergelijke documenten zijn voldoende basis voor een

waterschap om overheden later te dwingen afspraken na te komen en juridische claims van gedupeerde eigenaars succesvol te maken. Bestuurlijke en andere afspraken rond bouwprocessen worden niet altijd zorgvuldig gedocumenteerd. Het verdient aanbeveling dat de waterschappen bij wijze van spreken ‘op eigen papier ’de afspraken rond water

laten vastleggen en bekrachtigen door de betrokken partijen17. 4.3.5 DE ROL VAN WATERSCHAPPEN IN HET PROCES

INVLOED OP ONTWERP EN INRICHTING PLANGEBIED

Er is veel aan het werkproces te verbeteren, zowel op formele als op informele wijze. Daarbij dienen de waterschappen ook kritisch naar hun eigen rol te kijken. De waterparagraaf legt

wel afspraken vast, maar de kwaliteit van het plan en het proces wordt uiteindelijk bepaald

door communicatie tussen de verschillende partijen. Eerder is al genoemd dat de ontwerper grote invloed heeft op de inrichting van het plangebied en dat hij samen met de jurist de

lijnen (letterlijk) uitzet. Op dit punt gaat de ruimtelijke ordening door de vernieuwde wet­ geving veranderen. Het is meer dan vroeger noodzakelijk dat al in een vroeg stadium scherp

zicht wordt gekregen op alle randvoorwaarden vanuit een breed spectrum van belangen. Het

is ook aan de waterschappen zelf om het belang van water duidelijk in te brengen. HET HERIJKEN VAN BESTAANDE INSTRUMENTARIA OP DE NIEUWE WRO

Er is met name voor het structuurniveau geen duidelijk ‘format’. Een denkbare vorm zou een waterstructuurvise en/of -kaart kunnen zijn in een vast formaat. Een stap verder is dat op ba­

sis van een integraal ‘wateradvies’ vooraf, als richtlijn voor bestemmingsplannen een aanleg-

hoogte kan worden gehanteerd18. De aanleghoogte in risicogebieden is daarmee structureel 17 Zie bijlage 1 Zuidbroek, gemeente Wierden. 18 Een goed voorbeeld waarin dit is uitgewerkt is het ‘Bestemmingsplanadvies Zuidplaspolder’ (juli 2008).

28

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

gewicht gegeven als een ‘structuurpeil’. Dit kan concreet worden gemaakt door aanvullend op referentiepeilen op land, als waterschap vroegtijdig met een kaart inzicht te geven in de

ontwateringsdiepten op de bouwlocaties. Dat geeft meer zekerheid om van wateroverlast te worden gevrijwaard. Verder is kennis van het exploitatieplan gewenst om dit ook voor het

vastleggen van waterpeilen te gaan gebruiken. WATERTOETS EN AANLEGHOOGTE

In ieder geval blijft de Watertoets een belangrijk instrument en zou zelfs van groot belang kunnen worden, als het verplicht zou zijn om in de Watertoets de bepaling van aanleghoog-

ten op te nemen. Dan is er in veel gevallen wel een hydro(geo)logisch onderzoek nodig en kan niet altijd worden volstaan met een bureaustudie. Dit zou het opstellen van de Watertoets kostbaarder maken, maar daar staat dan tegenover dat de aanleghoogten in een vroeg

stadium in het plangebied vastliggen. Daarmee kunnen later veel kosten door wateroverlast worden voorkomen.

4.4 TECHNIEK

Ten aanzien van de techniek blijft de vraag hangen wie verantwoordelijk is voor het beheer

van de referentiepeilen. Volgens de Wet gemeentelijke watertaken heeft de gemeente daarin een belangrijke verantwoordelijkheid. De foutenmarge in referentiepeilen zou kunnen wor­ den teruggedrongen door databases van gemeenten en waterschappen te koppelen. De water­

schappen hebben op het gebied van peilen een lange traditie en vaardigheid die aanvullend kan werken op het bijhouden van gemeentelijke data. Deze suggestie en wenselijkheid is niet

nader getoetst bij gemeenten.

4.5 SAMENVATTING VAN DE CONCLUSIES

Uit het nu voorliggende onderzoek kunnen drie conclusies worden getrokken:

1

Ten aanzien van beleid en regelgeving:

a

Het regelen van de aanleghoogte via de bouwwetgeving (Woningwet, Bouwverordening en Bouwbesluit) is geen bruikbare weg. De bouwwetgeving toetst achteraf of het gebouwde ob­

ject wel voldoet aan de regelgeving. Het is dus niet mogelijk om voorafgaand aan de bouw een juiste aanleghoogte af te dwingen, nog los van het feit dat een aan referentiepeilen gere­ lateerde aanleghoogte niet voorkomt in deze wetgeving.

b Wro-plannen worden voorafgaand aan een bouwinitiatief opgesteld. De provincie kan in haar structuurvisie onderbouwen dat waterveiligheid en -overlast provinciale belangen zijn en in

een bestemmingsplan dienen te worden uitgewerkt (bijvoorbeeld de aanleg van dijken, water­ keringen en dergelijke). In haar verordening kan een provincie ook een norm laten opnemen

(een voorkeurspeil) voor te bouwen woningen, dan wel dwingend opleggen dat een aanleghoogte in de regels van het bestemmingsplan wordt opgenomen. Het moet dan gaan om een aantoonbaar provinciaal belang.

c

Het bestemmingsplan, en het bijbehorende exploitatieplan, zijn de plannen waarin de re­ gels omtrent het bouwen dienen te worden vastgelegd. Deze zijn dan ook het meest kansrijk

voor het opnemen van een regeling voor de aanleghoogte. De onderbouwing van wat in het bestemmingsplan moet worden geregeld, moet goed zijn. De onderbouwing kan uit het wa­ teradvies blijken, maar kan ook (deels) zijn gelegen in de verplichtingen van een provinciale

verordening. Ontbreekt deze, dan is de juridische basis zwakker en zou een regeling voor de aanleghoogte met een kans op succes kunnen worden aangevochten door betrokken partijen (bijvoorbeeld een bouwer of particulier die de regeling als een inperking van de creativiteit of

29

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

handelingsruimte ziet). Het exploitatieplan of een exploitatieovereenkomst kunnen tal van uitvoeringsaspecten regelen. De aanleghoogte kan daar als zogenaamde locatie-eis in worden meegenomen. Daarbij moet wel worden vermeld dat niet altijd een exploitatieplan nodig is en dat de werking beperkt is tot het moment dat de grondexploitatie is afgerond.

d

Het waterschap heeft eigen instrumentaria. Het sterkste is de Watertoets die vooraf invloed

op bouwplannen doeltreffend maakt. De Watertoets zou sterker dan nu een format moeten kennen op structuurniveau om de kansen en risico’s van het regionaal watersysteem goed te laten inbedden in ruimtelijke plannen. Het regelen van de aanleghoogte in de waterparagraaf

(toelichting in het bestemmingsplan) of ander instrument van het waterschap, is niet moge­ lijk door het ontbreken van een wettelijke basis. Andere instrumenten (bijvoorbeeld de Keur en het Peilbesluit) toetsen achteraf.

2

Het proces kent vele foutenbronnen van uiteenlopende aard. Afspraken bij de start worden niet altijd gedocumenteerd overgedragen. Omdat de waterschappen bij de uitvoering geen

dwingend gezag meer hebben, is het van belang dat waterschappen mee zorg dragen voor het tijdens het proces bijhouden van een gedegen documentatie van afspraken die de waterveilig-

heid en -overlast aangaan. 3

Een belangrijke conclusie is ten slotte dat de technische methodiek van het bepalen van de aanleghoogte geheel los staat van de juridische regelgeving. Het primaire probleem bij de methodiek is de juistheid van door verschillende partijen beheerde referentiepeilen.

Verbeteringen zijn mogelijk, bijvoorbeeld door duidelijker afspraken over het beheer van gegevens en een eenduidige, meer dynamische en procesvolgende methodiek.

4.6 AANBEVELINGEN VOOR NADER ONDERZOEK

•

Nader onderzoek naar dynamische rekenmethodieken voor het koppelen van water- en

•

Nader onderzoek naar de haalbaarheid van een convenant om te komen tot een eendui­

•

Nader onderzoek naar de wijze waarop provincies de aanleghoogte - voor vooraf bepaalde

•

Nader onderzoek naar de aansprakelijkheid in verband met onjuist bepaalde aanleg-

landpeilen. dige rekenmethodiek (keurmerk of kwaliteitsborging?). risicogebieden -kunnen vastleggen in een verordening. hoogten.

30

STOWA 2010-W 01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RE ATIE TOT WATEROVERLAST

BIJLAGE 1

OVER I H

ASUSS N

TABAKSSTEEG, LEUSDEN

Gedeputeerde Staten van Utrecht onthouden goedkeuring aan het 800 woningen tellende bestemmingsplan Tabakssteeg in Leusden. In dit laaggelegen gebied met hoge grondwaterstanden moet (om ongewenste drainage te voorkomen) de grond worden opgehoogd. Dit is echter onvoldoende in de planvoorschriften vastgelegd waardoor risicoþÿs ontstaan als gevolg van grondwateroverlast. LEIDSCHE RIJN, UTRECHT

Het betreft een geschil tussen kopers en de bouwer van watervillaþÿs in de wijk Leidsche Rijn. Als gevolg van hoge waterstanden en de te lage vloerhoogtes, komt water in de tuinen en bij

de woningen. Daardoor treedt schade op binnen (vochtproblemen) en buiten de woning en kan de langetermijnveiligheid niet worden gegarandeerd. Hoewel de bouwer zich heeft gevrij waard van schade als gevolg van wateroverlast door fluctuerende waterpeilen, blijkt dat lager is gebouwd dan het hoogheemraadschap heeft geadviseerd. Overigens heeft het hoogheemraadschap bij het partieel gewijzigde bestemmingsplan daar geen bezwaar bij aangetekend. De arbiters stellen echter dat de bouwer aansprakelijk is, omdat hij weet had van dit bedoelde advies en dus sprake is van een verborgen gebrek. NIEUW TERBREGGE, ROTTERDAM

De wijk is aangelegd in een voormalig graslandgebied. T n tijde van de aanleg was de waterafvoersituatie van dit gebied vooral vanwege een verzakte duiker onder de rijksweg niet optimaal. Bedoeld als waterrijke wijk, is de waterhuishouding fors aangepakt door grote bergingsoppervlakten en geplande goede drooglegging. Deze drooglegging van meer dan 1 m was expliciet in de plannen opgenomen. In de plannen was ook een berekening gemaakt van de te verwachten peilstijgingen. Bij deze berekeningen was er ten onrechte van uitgegaan dat het waterrijke gebied geheel onafhankelijk van de rest van de polder zou functioneren, waardoor heel lage peilstijgingen werden berekend. Omdat in het plan de eerdergenoemde juiste drooglegging was gekozen, is verder geen acht geslagen op deze informatieve berekeningen. Vervolgens is een aantal huizen te dicht op het water gebouwd (drooglegging van 0,35 m en 0,70 m). Zonder ruggespraak met de waterbeheerder heeft de ontwikkelaar de berekeningsresultaten aangegrepen om lager te bouwen dan in de plannen was aangegeven. Omdat de woningen door hun uitvoering (geen waterdichte stuclaag) niet zijn berekend op de optredende peilstijging ontstond schimmel en rotting. Tussen de gemeente en het waterschap bestonden onduidelijkheden in de communicatie.

Zo is bijvoorbeeld door de gemeente een wijzigingstekening voor de waterhuishouding opgestuurd, waardoor de betreffende woningen, die eerst niet aan het water zouden staan, wel aan het water kwamen te liggen. Hiervoor heeft de ontwikkelaar geen vergunningaanvraag ingediend.

20 No itie Helpdesk Watertoets (2005). 21 No itie

, discussiestuk ten behoeve van STOWA (2004).

22 Idem.

31

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

CASTRICUM23

Door het (grotendeels) stopzetten van de winning van het duingrondwater in Castricum

is de grondwaterstand gestegen. Het grondwater is in de kruipruimten van veel woningen gekomen. Door de houten vloeren van de woningen ontstaan vocht- en gezondheidsproble­

men. Het is niet bekend of men bij de besluitvorming heeft stilgestaan bij de gevolgen van

grondwaterstijging. Een optie was de grondwateronttrekking deels in stand te houden om de

grondwaterstand laag te houden. De schade van het geheel is groot, omdat in een groot deel van Castricum in het bestaande stedelijk gebied drainage moet worden aangelegd en waar

mogelijk ook extra oppervlaktewaterberging. De kosten daarvan lopen in de miljoenen. WESTERGOUWE, GOUDA24

Deze case is uitgebreid onderzocht door de Disciplinegroep Staats- en bestuursrecht van de Universiteit van Utrecht op de mogelijkheid de aanleghoogte als toetsingscriterium in een ruimtelijk plan op te nemen. Daarbij is eerst gekeken naar de mogelijkheden voor Rijk

en provincie de aanleghoogte dwingend voor te schrijven. Er is gekeken naar het bestuur­ lijk instrumentarium (beleidsplannen en bestuursakkoorden), het streekplan en de Nota Planbeoordeling. Het betreft een uitvoerige juridische verhandeling die zich onder ande­

re toespitst op de vraag of de aanleghoogte als ruimtelijk relevant aspect in de zin van de

WRO kan worden gekwalificeerd. In de inleiding wordt al aan dit onderzoek gerelateerd.

Uiteindelijk is de provincie Zuid-Holland er toe overgegaan in het streekplan op te nemen dat de aanleghoogte in het bestemmingsplan moet worden vastgelegd. BRUGPLEIN, 'S HERTOGENBOSCH25

Het ontwerp voor het plein is het resultaat van een ontwerpwedstrijd om een stedenbouw­

kundig en architectonisch hoogwaardige invulling van het plein te maken. Het plein grenst aan het riviertje de Dieze. Uiteraard was het contact met het water een belangrijk thema (zo voorzag het plan in een terras dicht op het water) naast het creëren van ecologische ver-

bindingszone. De Dieze kent echter behoorlijke peilstijgingen. Het streefpeil ligt op 2.20 m

+N.A.P. en het hoogst gemeten peil is inmiddels 4.90 m +N.A.P. In de uitwerking van het bouw­ plan is rekening gehouden met beide belangen in die zin dat er voldoende maat aanwezig

blijft tussen het ‘venster’ en het (wisselende) waterpeil van de Dommel. Vanuit het water­ schap gezien, was het waterpeil een kritische component. Uit vervolgonderzoek bleek dat

klimaatveranderingen het waarschijnlijk maakten dat het hoogste peil niet afdoende bleek te zijn om wateroverlast uit te sluiten. De ontwikkelaars werd dan ook afgeraden bebouwing

lager te maken dan het tot nu toe hoogste gemeten peil. Van dit advies zijn de ontwikkelaars afgeweken. De kelderruimten (bedoeld voor bedrijven) van de bebouwing liggen ruimschoots

beneden het hoogst gemeten peil. Om problemen met wateroverlast in de toekomst te voor­

komen, hebben de bouwers een constructie bedacht in de vorm van een flexibele waterkering die als het ware de terraswand verhoogt met 1,50 m extra. Het waterschap heeft daarvoor

ontheffing verleend, omdat het geen instrumenten heeft om bouwers tot andere oplossingen te brengen. Technisch is het geen handige keuze, omdat het waterschap zelf moet oefenen met de waterkering om het terras snel en veilig af te sluiten in geval van een calamiteit. Met andere woorden: het waterschap draait op voor de gevolgen ingeval deze calamiteit zich voordoet en het water niet snel genoeg kan worden gekeerd. Het waterschap heeft in verband

met de fysieke omstandigheden van de rivier geen mogelijkheden om het waterpeil snel te

kunnen laten zakken. 23 Informatie verkregen via Tauw (2007). 24 Voerpeil in diepe polders, Universiteit van Utrecht (2004). 25 Ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van projectbesluit gemeente ’s Hertogenbosch (2003) aangevuld met monde­ linge informatie van het Waterschap Aa en Maas (2007).

32

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

Vanuit het waterschap is verder aangegeven dat er begripsverwarring in de planfase was,

omdat de ontwikkelende partijen geen N.A.P.-peilen hanteren, maar een aan het straatniveau gerelateerde aanleghoogte. HEESWIJKSE KAMPEN TE CUIJK26

Dit betreft een ontwikkeling van een woonwijk deels in en grenzend aan de Kraaijenbergse plassen. De plassen, inmiddels omgevormd tot recreatieplas, zijn ontstaan als gevolg van

zandwinning en hebben een open verbinding met de Maas. Dat betekent dat de waterpeilen

mee fluctueren met de Maas. In het systeem is een ‘veiligheidsklep’ ingebouwd. Als het water boven een bepaalde waarde uitstijgt (9 m +N.A.P.), gaat een keersluis sluiten. Voor het bouw-

peil van de woningen is deze hoogste waarde van belang. De ontwikkeling van de woonwijk

gaat terug naar de jaren tachtig. Vanwege de nabijheid van de Maas, is uitvoerig hydrologisch onderzoek gedaan. Uit metingen bleek dat de Maas kon ‘pieken’ tot 9 m +N.A.P. Destijds is met

de projectontwikkelaars afgesproken en in bestekken vastgelegd, het straatniveau gemiddeld op 10 m +N.A.P. aan te leggen. In deze ‘traditie’ wordt nog steeds gebouwd (deels met dezelfde

ontwikkelaars). Er zijn geen regels vastgelegd in het bestemmingsplan. De aanleghoogten liggen gemiddeld zo’n 25 cm boven het straatniveau (afhankelijk van de afstand tot de weg).

Er zijn geen problemen met wateroverlast bekend (ook niet als gevolg van grondwaterschom-

melingen) en ook de verdere peilopzet van de Maas (van 7,70 +N.A.P. naar 8 m +N.A.P.) levert

geen nieuwe bedreigingen op. Het betreft hier een goed voorbeeld waarbij het straatniveau een directe relatie heeft met het waterpeil. DE SCHEIFFELAAR, VEGHEL27

De wijk ligt langs de rand van het beekdal van de Aa. In verband met de peilverschillen op de Aa, dienden de woningen kruipruimteloos te worden gebouwd. Dit advies was aangegeven op

de waterkansenkaart van het waterschap. Niet alleen vanwege de gemiddeld hogere grond­ waterstand als gevolg van de nabijheid van de beek, ook kon zich inundatie van oppervlakte­ water voordoen eens in de 100 jaar. Ten slotte wordt het beekdal in de toekomst ingericht als waterbergingsgebied waardoor beide problemen kunnen verergeren. Op dit moment is het

bouwplan voor de tweede fase van de wijk in ontwikkeling. In de watertoets van het bestem­

mingsplan heeft het waterschap het advies laten opnemen om kruipruimteloos te bouwen. Tevens zijn voor de uitwerking van de plannen nadere aanbevelingen gedaan over de water-

structuur en het -beheer. Het waterschap is van mening (bij navraag) dat het daarmee eerst ophoudt. Het is onbekend

in hoeverre in het civieltechnisch plan en de woningontwerpen de aanbevelingen worden overgenomen. Het waterschap heeft geen bevoegdheden of instrumentarium om bijvoor­ beeld te komen tot afdoende peilhoogten. Naar de mening van het waterschap bestaat onder

andere bij dit bestemmingsplan de behoefte in bestemmingen en voorschriften meer vast te

leggen over de waterstructuur. Gelijktijdig wordt ook bij het waterschap onderkend dat een al te rigide juridische verankering van de waterstructuur de ontwerpvrijheid en creativiteit kan belemmeren bij verdere uitwerkingen28. Wat in dit geval wordt gemist, is dat bij vervolguit-

werkingen een overlegstructuur in stand blijft waarbij het waterschap ook in het vervolg zijn input kan geven. Ten slotte merkt het waterschap op dat informatie verloren gaat bij uitwer­

kingen door wisselingen in externe bureaus en projectleiders binnen de gemeente.

26 Mondelinge informatie Waterschap Aa en Maas (2007). 27 Mondelinge informatie gemeente Cuijk (2007). 28 Mondelinge informatie Waterschap Aa en Maas (2007).

33

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

EGMOND AAN ZEE29

In augustus 2006 kregen de kustprovincies enkele zware buien te verwerken. Het water kwam de riolering uit en stroomde over de straten naar het laagst gelegen gebied aan de duinenrij.

In het winkelgebied stond op een gegeven moment 40 cm water. Zowel riolerings- als regen­

water wordt door één riool afgevoerd. De capaciteit bleek onvoldoende. Dit voorbeeld is van een andere, niet minder ernstige categorie. Nog onlangs heeft de VNG uit eigen onderzoek30 geconcludeerd dat de bergingscapaciteit van met name oudere delen van het rioolstelsel onvoldoende is om piekbuien te verwerken. Het vraagt een miljardeninveste­

ring om dat te verbeteren. De VNG stelde daarbij dat bewoners in deze gebieden er goed aan doen de wateroverlast te accepteren. ZWOLLE, STADSHAGEN31

De 30 villa’s in het plandeel Goudplevierstraat hebben een parkeerkelder onder de woning.

De begane grondvloer van de woning zit op maaiveldniveau. Doordat de grond in de tuinen slecht doorlatend is, kan het regenwater niet snel genoeg in de bodem trekken en vloeit het af

naar de parkeerkelder. Daar is sprake van schimmel op de muren. Bovendien trekt het water sporen in de tuin en is er dus duidelijk sprake van erosie. Bij de overdracht van de grond van

de gemeente Zwolle naar de ontwikkelaar is duidelijk, op schrift, vermeld dat het ten zeerste wordt aanbevolen om de grond in de tuinen goed door te spitten. Dit omdat er een bovenlaag

van circa 1,5 m klei aanwezig is met daaronder goed doorlatend zand. Deze instructie is

bij de uitvoerende aannemer terechtgekomen. Uiteindelijk is er alsnog een drainagesysteem rondom deze woningen aangelegd. PLAN ZUIDBROEK, GEMEENTE WIERDEN32

Zuidbroek is een nieuw te ontwikkelen woonwijk voor 1.350 woningen aan de zuidkant van

Wierden (Overijssel). Een gedeelte van het plangebied is geschikt voor (regionale) waterber-

ging in het kader van Waterbeheer 21e eeuw. Al in een vroegtijdig stadium is het Waterschap Regge en Dinkel in de persoon van de accountmanager aangeschoven bij het projectteam van

de gemeente. Dit heeft er in geresulteerd dat in het ontwerpstadium al rekening kon worden gehouden met de meest logische locaties voor (toekomstige) waterberging en de locaties voor woningbouw. Afspraken zijn vastgelegd in bestuurlijke brieven van het waterschap aan de

gemeente. De gemeente heeft dit weer verwerkt in de structuurvisie voor Het Zuidbroek en

in het bestemmingsplan. Daar waar toch potentiële waterberging verloren zou gaan door woningbouw (door ophoging van laaggelegen gebieden) is in een overeenkomst tussen water­ schap en gemeente geregeld hoe deze retentie moet worden gecompenseerd. De kosten voor

ophoging en retentiecompensatie zijn opgenomen in het exploitatieplan.

29 30 31 32

Diverse publicaties in dagbladen en raadstukken van de gemeente (2006). Wateroverlast is een blijvertje, Nederlands Dagblad (2008). Informatie verkregen via Tauw (2007). Via Waterschap Regge en Dinkel.

34

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

BIJLAGE 2

OVERZICHT WATERWETGEVING DOORWERKING KADERRICHTLIJN WATER

Deze Europese regeling wordt op dit moment geïntegreerd in het Nederlandse waterbeleid. Het primaire doel van de richtlijn is het verbeteren van de waterkwaliteit. Het kabinet heeft

in een beleidsnotitie van december 2006 een concretisering en tijdschema van de te beha­ len doelen gemaakt. Deze doelen hebben ook betrekking op de beperking van waterover­ last. Prioriteit dient te worden gegeven aan wateroverlastsituaties die samenhangen met de riolering.

Voor het overige is deze wetgeving teveel op hoofdlijnen om bij nieuwe situaties en iets zo

concreet als de aanleghoogte, van toepassing te zijn. GRONDWATERWET

De Grondwaterwet richt zich specifiek op het kwantitatieve grondwaterbeheer (grondwater­ onttrekkingen), maar heeft in dit kader een beperkte betekenis. WET OP DE WATERHUISHOUDING

Dit betreft een wettelijk kader voor provinciale nota’s en beleidsplannen op het gebied van

waterhuishouding en waterbeheer. In vervolgplannen moeten de functies van hoofdwater­ systemen en regionale watersystemen worden bepaald en moeten de gewenste ontwikkelin­ gen worden weergegeven met daarmee gepaard gaande maatregelen en voorzieningen. Het

peil wordt als belangrijk referentiepeil voor de normstelling genoemd, evenals de ontwate-

ringsdiepte. WATERWET

De nieuwe Waterwet integreert de volgende wetten: de Wet op de waterhuishouding, Wet op de waterkering, Grondwaterwet, Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet verontrei­ niging zeewater, Wet droogmakerijen en indijkingen, Wet beheer rijkswaterstaatswerken,

Waterstaatswet 1900. WET RUIMTELIJKE ORDENING (WRO)

Kader voor structuurvisies en juridisch normatief beleid vastgelegd in onder andere bestem­

mingsplannen. Water dient breed te worden afgewogen in het kader van een ‘goede ruimtelij­

ke ordening’. De aanleghoogte wordt niet expliciet genoemd in de wet. Bestemmingsplannen

kennen wel een begrip ‘peil’ dat echter meestal hetzelfde is als het ‘straatpeil’ uit de Bouwverordening. De nieuwe Wro (per 1-7-2008) legt de nadruk op een hogere milieukwali­

teit, maar specificeert dit verder niet. Omdat de wet integratiekader is voor de vele sectorbelangen (waaronder waterhuishouding)

en de grondslag vormt voor het bouwen en gebruik in Nederland, is deze wet van groot

belang voor dit onderzoek. BESLUIT RUIMTELIJKE ORDENING (BRO)

Besluit tot uitvoering van de Wro. Van belang in dit kader is dat hierin verplicht wordt om

over conceptbestemmingsplannen en conceptprojectbesluiten overleg te voeren met instan­ ties die belangrijke maatschappelijke belangen vertegenwoordigen. Onder andere water­

35

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

schappen zijn hierin van belang. Overleg gebeurt op initiatief van de gemeente, of bij inpas-

singsplannen op initiatief van de overheid die het plan maakt. Bij de voorlaatste wijziging op het Bro is reeds de watertoets, evenals het daarbij behorende

overleg, wettelijk verankerd. Door middel van een zogenaamde waterparagraaf in de genoem­

de plannen worden de aspecten betreffende de waterhuishouding opgenomen. AMVB RUIMTE

Algemeen Maatregel van Bestuur gebaseerd op artikel 4.3 Wro met regels over wat provincies

in hun provinciale verordeningen dienen te verwerken en wat gemeenten moeten regelen in hun bestemmingsplannen. Er is een speciaal hoofdstuk 4 Water. Dit hoofdstuk legt een relatie

met de Waterwet. Er worden een aantal belangrijke regels met betrekking tot waterkerin­

gen en grote rivieren gegeven en voorts wordt verwezen naar regionale waterplannen zoals bedoeld in artikel 4.4 van de (toekomstige) Waterwet. WONINGWET

De wet die regels geeft omtrent het bouwen in Nederland. In dit kader met name van be­

lang, omdat hierin regels worden gegeven ten aanzien van bouwvergunningverlening. De wet heeft een directe koppeling met de Wro. De wet biedt grondslag voor het Bouwbesluit en de

gemeentelijke Bouwverordening. BOUWBESLUIT

Het Bouwbesluit bevat de eisen die voorwaarde zijn voor het verkrijgen van een bouwvergun­

ning voor nieuw te bouwen gebouwen. Voor bestaande gebouwen worden minder zware eisen gegeven. Er zijn eisen op het gebied van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energie­

zuinigheid.

Op veel plaatsen verwijst het Bouwbesluit naar NEN-normen met bepalingsmethoden of bere­ keningsmethoden. Op dit moment is het Bouwbesluit 2003 van toepassing. Het Bouwbesluit kent het begrip peil (genaamd als straatpeil) als ijkpunt, maar relateert het peil bijvoorbeeld

niet aan omgevingspeilen. GEMEENTELIJKE BOUWVERORDENING

De Woningwet verplicht iedere gemeente een Bouwverordening vast te stellen. De Bouw­ verordening bevat regels omtrent de niet-bouwtechnische eisen omtrent het bouwen zoals stedenbouwkundige voorschriften, regels voor het gebruiken van gebouwen, regels voor het slopen en de wijze van handhaving door de gemeente. In een gemeentelijke Bouwverordening wordt meermalen verwezen naar NEN-normen. Basis voor de gemeentelijke bouwverorde­

ningen is de Modelbouwverordening 1992 van de VNG. De Bouwverordening noemt het peil (straatpeil genaamd) als belangrijk ijkpunt. De meeste gemeenten hebben hun Bouwverordening gebaseerd op de Modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Hierin komt de grondwaterstand in een aan­

tal artikelen aan de orde, bijvoorbeeld in de artikelen 68, 162, 183, 294 en 383 (bijlage 7). Als begrip wordt tevens de ‘normale hoogste grondwaterstand’ gehanteerd, zonder dat echter

een nadere omschrijving van dit begrip wordt gegeven. Behalve het feit dat een combinatie

van de artikelen 68 en 183 grondwater in de kruipruimte niet uitsluit, zijn deze bepalingen echter vooral bouwtechnisch van aard en daarom niet goed toegesneden op het voeren van een adequaat stedelijk grondwaterbeheer33.

33

Een goed voorbeeld waarin dit is uitgewerkt is het ‘Bestemmingsplanadvies Zuidplaspolder’ (juli 2008).

36

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

GEMEENTEWET

De gemeente is op grond van de Gemeentewet belast met de gemeentelijke huishouding. Een algemene taakopdracht, waaruit geen specifieke taken met betrekking tot actieve beheer­

sing van de grondwaterstand zijn af te leiden. Ontwatering is voor het stedelijk gebied niet wettelijk geregeld en de gemeente kan dan ook niet op grond van de Gemeentewet worden

verplicht tot de aanleg, het beheer en onderhoud van een stedelijk ontwateringstelsel ten behoeve van grondwaterpeilbeheersing.