20. 1417072 bijlage 1

NIEUWE WONINGEN IN RELATIETOT ROVERLAST

2010

W

WATEROVERLAST

STOW

www.stowa.nl TEL

FAX

S ationsplein 89 3818 LE Amersfoort POSTBUS 2180 3800 CD AMERSFOORT

Publicaties van de STOWA kunt u bestellen op www.stowa.nl

STOWA 2010-W 01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

CO O ON

UITGAVE

STOWA, Amersfoort 2010

STOWA 2010-W 01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RE ATIE TOT WATEROVERLAST

N G

ID

Veel investeringen in de stedelijke omgeving zijn erop gericht om risicoþÿs op wateroverlast te

beperken, zowel in de waterketen als in het watersysteem. Desondanks komen wateroverlastproblemen voor, onder andere ten gevolge van te lage aanleghoogtes van gebouwen. Door al in de planfase de juiste keuzes te maken, kan de noodzaak van maatregelen achteraf worden voorkomen. Dit werkrapport gaat over wateroverlast ten gevolge van het te laag bouwen van woningen. Het onderzoek is met name gericht op mogelijkheden om in de planfase het te laag bouwen van woningen tegen te gaan. Het gaat om de resultaten van een verkennend onderzoek naar

kansrijke oplossingsrichtingen, waarmee de zekerheid op een goede aanleghoogte wordt vergroot. Wij hopen dat dit werkrapport een basis is voor discussie en bijdraagt aan meer inzicht in de

mogelijkheden om aanleghoogtes mee te nemen in de planvoorbereiding en daarmee wateroverlast te voorkomen. Amersfoort, mei 2010

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

SAMENVATTING De kernvraag van het onderzoek is: Hoe kan worden bereikt dat partijen, betrokken bij het bouwproces, er voor zorgen dat nieuwe woningen hoog genoeg worden gebouwd om risico­ volle situaties en wateroverlast te voorkomen? Uit de werkpraktijk van waterschappen is gebleken1 dat drie oorzaken kunnen leiden tot een

onjuist bepaalde aanleghoogte: •

het ontbreken van duidelijk beleid en regelgeving;

•

onduidelijkheid tijdens het bouwproces over de bepaling van de aanleghoogten;

•

diversiteit aan technische normen en het beheer van peilen.

Uit het nu voorliggende onderzoek kunnen drie conclusies worden getrokken:

1

Ten aanzien van beleid en regelgeving:

a. Het regelen van de aanleghoogte via de bouwwetgeving (Woningwet, Bouwverordening en Bouwbesluit) is geen bruikbare weg. De bouwwetgeving toetst achteraf of het gebouwde

object wel voldoet aan de regelgeving. Het is dus niet mogelijk om voorafgaand aan de bouw een juiste aanleghoogte af te dwingen, nog los van het feit dat een aan referentiepeilen gere­ lateerde aanleghoogte niet voorkomt in deze wetgeving.

b. Wro-plannen worden voorafgaand aan een bouwinitiatief opgesteld. De provincie kan in haar structuurvisie onderbouwen dat waterveiligheid en -overlast provinciale belangen zijn en in een bestemmingsplan dienen te worden uitgewerkt (bijvoorbeeld de aanleg van dijken, water­

keringen en dergelijke). In haar verordening kan een provincie ook een norm laten opnemen (een voorkeurspeil) voor te bouwen woningen, dan wel dwingend opleggen dat een aanleg-

hoogte in de regels van het bestemmingsplan wordt opgenomen. Het moet dan gaan om een

aantoonbaar provinciaal belang. c. Het bestemmingsplan, en het bijbehorende exploitatieplan, zijn de plannen waarin de regels omtrent het bouwen dienen te worden vastgelegd. Deze zijn dan ook het meest kans­

rijk voor het opnemen van een regeling voor de aanleghoogte. De onderbouwing van wat in het bestemmingsplan moet worden geregeld, moet goed zijn. De onderbouwing kan uit het wateradvies blijken, maar kan ook (deels) zijn gelegen in de verplichtingen van een provinci­ ale verordening. Ontbreekt deze, dan is de juridische basis zwakker en zou een regeling voor

de aanleghoogte met een kans op succes kunnen worden aangevochten door betrokken par­

tijen (bijvoorbeeld een bouwer of particulier die de regeling als een inperking van de creati­ viteit of handelingsruimte ziet). Het exploitatieplan of een exploitatieovereenkomst kunnen

tal van uitvoeringsaspecten regelen. De aanleghoogte kan daar als zogenaamde locatie-eis in worden meegenomen. Daarbij moet wel worden vermeld dat niet altijd een exploitatieplan

nodig is en dat de werking beperkt is tot het moment dat de grondexploitatie is afgerond.

d. Het waterschap heeft eigen instrumentaria. Het sterkste is de Watertoets die vooraf invloed op bouwplannen doeltreffend maakt. De Watertoets zou sterker dan nu een format moeten

kennen op structuurniveau om de kansen en risico’s van het regionaal watersysteem goed te laten inbedden in ruimtelijke plannen. Het regelen van de aanleghoogte in de waterparagraaf

(toelichting in het bestemmingsplan) of ander instrument van het waterschap, is niet moge­

lijk door het ontbreken van een wettelijke basis. Andere instrumenten (bijvoorbeeld de Keur

en het Peilbesluit) toetsen achteraf. 1

Plan van Aanpak, Vloerpeil van bebouwing in relatie tot veiligheid en wateroverlast, Stowa 2007.

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

2

Het proces kent vele foutenbronnen van uiteenlopende aard. Afspraken bij de start worden

niet altijd gedocumenteerd overgedragen. Omdat de waterschappen bij de uitvoering geen

dwingend gezag meer hebben, is het van belang dat waterschappen mee zorg dragen voor het tijdens het proces bijhouden van een gedegen documentatie van afspraken die de waterveiligheid en -overlast aangaan.

3

Een belangrijke conclusie is ten slotte dat de technische methodiek van het bepalen van

de aanleghoogte geheel los staat van de juridische regelgeving. Het primaire probleem bij de methodiek is de juistheid van door verschillende partijen beheerde referentiepeilen. Verbeteringen zijn mogelijk, bijvoorbeeld door duidelijker afspraken over het beheer van gegevens en een eenduidige, meer dynamische en procesvolgende methodiek. TOELICHTING

Op basis van het onderzoek is aannemelijk gemaakt dat de vele wet- en regelgeving rond

het bouwen een primaire focus hebben (bijvoorbeeld toetsen aan eisen van Welstand of het

Bouwbesluit) en dat het daaraan koppelen van een watergerelateerde regeling oneigenlijk overkomt. De betreffende overheid, die de regeling uitvaardigt en handhaaft, zal daar uiter­

aard niet mee instemmen. Elk bouwvoornemen van enige omvang gaat vooraf door een structuurvisie. Zowel Rijk, provincies als gemeenten kunnen deze opstellen. Structuurvisies van het Rijk en provincies beperken zich tot ruimtelijke initiatieven op rijksbelang en provinciaal belang (vaak gemeen-

teoverstijgende projecten). Daarnaast kan in structuurvisies beleid worden verwoord dat door derden (waaronder gemeenten) moet worden uitgevoerd. Dit kan betrekking hebben op de

waterveiligheid. Het door gemeenten uitgewerkte beleid wordt getoetst aan provinciale ver­ ordeningen waarin bindende normen zijn opgenomen. Het opstellen van een structuurvisie

is een belangrijk beïnvloedingsmoment. Als in provinciale verordeningen een aanleghoogte

wordt afgedwongen in het gemeentelijk bestemmingsplan, dan is zeker gesteld dat waterover­ last als gevolg van een te laag gekozen aanleghoogte wordt gereduceerd. Overigens kent op dit moment geen enkele verordening zo’n bepaling.

Gemeentelijke structuurvisies zijn ook langetermijnvisies, maar veel concreter. Indien daar bouwvoornemens in voorkomen, doen waterschappen er goed aan de kansen en risico’s van

het regionale watersysteem duidelijk in te brengen. Bij de opstelling van bestemmingsplan­ nen om het bouwvoornemen te realiseren, is water dan als harde randvoorwaarde goed ingebracht.

Het bestemmingsplan is het meest geëigende instrument om een regeling voor de aanleg­ hoogte op te nemen. Wel moet dan worden bedacht dat een dergelijke regeling de gewenste

flexibiliteit in het bouwproces kan verkleinen en de gemeenten kan opzadelen met een aan-

sprakelijkheidsprobleem (een onjuiste aanleghoogte kan tot grote schade leiden). Om twee redenen kan een regeling voor een aanleghoogte in een bestemmingsplan worden

opgenomen:

1

Zeker als het gaat om de waterveiligheid, kan in een provinciale verordening zijn opgeno­ men dat in vast te stellen bestemmingsplannen peilen (waaronder een aanleghoogte) worden

opgenomen. In het bestemmingsplan zal dan de verordening moeten worden uitgewerkt.

2

Een tweede reden kan zijn gelegen in het initiatief van een waterschap en/of gemeente zelf,

bijvoorbeeld in wateroverlastgevoelige gebieden.

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

Afhankelijk van hoe concreet het bouwvoornemen is, zou het verstandig zijn de aanleghoogte globaal te omschrijven in het bestemmingsplan en meer gedetailleerd in het grondexploitatieplan of de exploitatieovereenkomst vast te leggen. Het grondexploitatieplan is een

nieuwe planvorm in de Wro. Het geeft gemeenten meer mogelijkheden eisen ten aanzien van de ruimtelijke inrichting vast te leggen. Doordat het grondexploitatieplan jaarlijks wordt

herzien, kunnen gewijzigde inzichten (bijvoorbeeld in de aanleg van het watersysteem) ten aanzien van de inrichting (waaronder peilen) binnen de harde randvoorwaarden van het plan flexibel worden opgevangen. Dit ondervangt het bezwaar dat ontwikkelaars en bouwers mogelijk hebben om te vroeg in het proces te veel details van de uitvoering te moeten vast­

leggen. Deze oplossingen zijn aangedragen in het onderzoek. Het grondexploitatieplan is niet primair bedoeld om details van het watersysteem vast te leggen, maar als een gemeente dat zou willen, verzet de wet zich er niet tegen.

Het belangrijkste instrument van het waterschap is de Watertoets die, voordat het bouwvoor­

nemen wordt gerealiseerd, kan sturen. Het onderzoek pleit voor een duidelijke scheiding op structuur- en plangebiedniveau. Door de ‘vrije vorm’ van de Watertoets kan de duidelijkheid

letterlijk verwateren. Er is met name voor het structuurniveau geen duidelijk ‘format’. Een denkbare vorm zou een waterstructuurkaart kunnen zijn. Per deelgebied kunnen dan hoog­ telijnen worden ingetekend voor stedelijke en niet-stedelijke functies, waarbij rekening wordt

gehouden met de waterhuishoudkundige en geofysische kenmerken van het plangebied. Een

vastgelegde communicatiestructuur met eenduidige begrippen en toelichtende kaarten - die de essentie van het watersysteem toelichten en van randvoorwaarden voorzien - kan op grote

steun rekenen. Partijen kunnen dit dan doorvertalen naar hun eigen plannen. De Watertoets zou van groot belang kunnen worden als het verplicht zou zijn om in de Watertoets de bepaling van aanleghoogten op te nemen. Dan is er in veel gevallen wel een

hydro(geo)logisch onderzoek nodig en kan niet altijd worden volstaan met een bureaustudie. Dit zou het opstellen van de Watertoets kostbaarder maken, maar daar staat dan tegenover dat de aanleghoogten in een vroeg stadium in het plangebied vastliggen. Daarmee kunnen

later veel kosten door wateroverlast worden vermeden. De Keur en het Peilbesluit zijn instrumenten die bij de uitvoering van bouwplannen een rol spelen en dus achteraf toetsen. PROFIELFOTO (BRON: HOOGHEEMRAADSCHAP VAN SCHIELAND EN DE KRIMPENERWAARD)

Principe relatie vloerpeil waterberging

Toelaatbare peilstijging (<=> waterberging)

FOUT

gewenst vloerpeil >

uitgiftepeil ongewenst vloerpeil

Waterpeil Peilbesluit

—

OK (NBW-norm)

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

PROFIELTEKENING (BRON: HOOGHEEMRAADSCHAP VAN SCHIELAND EN DE KRIMPENERWAARD)

Het proces van bouwen is langjarig. Mede door wisselingen in projectleiding bij zowel over­ heid als markt en door onzorgvuldige documentatie van afspraken is de kans groot dat af­ spraken, die waren bedoeld om de waterveiligheid en -overlast in het ontwerp van een plan­

gebied vast te leggen, niet goed worden gedocumenteerd. Mede door het ‘gat’ (in taal en tech­ niek) dat er bestaat tussen planvorming (stedenbouw en ruimtelijke ordening) van ontwerp

naar uitvoering (civiel-techniek en bouwen), kunnen onduidelijke afspraken tot ongewenste

veranderingen in de structuur en inrichting van het plangebied leiden. Omdat waterschap­ pen bij de realisatie geen feitelijke rol meer hebben, zijn de risico’s van wateroverlast groot. Het vastleggen van afspraken rond waterrisico’s is een belang van het waterschap. Met de Wet gemeentelijke watertaken is de verantwoordelijkheid voor gemeenten ten aanzien van

waterrisico’s groter geworden, er blijft echter ruimte in de wijze waarop gemeenten omgaan

met de weging van diverse belangen bij ruimtelijke planvorming. Het verschil tussen verant­ woordelijkheid en belang kan dus groot zijn en ontslaat waterschappen er niet van eigen verantwoordelijkheid en belang ten aanzien van water te laten verankeren in planprocessen, bijvoorbeeld door ondertekende verslagen (zie ook bijlage 5).

De techniek om te komen tot een regeling voor een aanleghoogte lijkt in eerste instantie niet tot problemen te leiden. Opvallend is dat de methodiek kan verschillen per ingeschakeld in­

genieursbureau, maar dit lijkt geen foutenbron op zich te zijn (afgezien van menselijke reken­ fouten). Probleem is wel dat uitgangspunten kunnen wijzigen in de loop van het planproces, dat de fysieke omstandigheden verschillen met dat wat in het ontwerpproces is aangenomen en dat referentiepeilen niet altijd met elkaar in overeenstemming zijn. Omdat de berekening

van de aanleghoogte pas bij de feitelijke bouw tot stand komt, is het aan te bevelen om eerder

in het proces een soort principepeil te berekenen. Dat geeft vroegtijdig inzicht in marges die

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

er in het ontwerp zijn om ‘te spelen met water’ (water als functioneel element, maar ook als belevingselement). Het principepeil kan gedurende de planvorming worden geëvalueerd.

Om bij de hoofdvraag van het onderzoek terug te komen, er zijn dus maatregelen te beden­

ken om te laag bouwen van nieuwe woningen te voorkomen. De makkelijkste en sterkste oplossing is een regeling voor een aanleghoogte in een bestemmingsplan of exploitatie­ plan, liefst afgedwongen door een provinciale verordening. Is dat niet mogelijk, dan is

een Watertoets op structuurniveau in een toegankelijk format het volgende sterkste punt. Lacunes in het proces kunnen door de waterschappen zelf worden ondervangen door gedegen kennis van RO-procedures en -planvormen en het zelf laten vastleggen van afspraken die te maken hebben met waterrisico’s en -kansen.

STOWA 2010-W 01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RE ATIE TOT WATEROVERLAST

D S OWA IN H

KOR

De Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer, kortweg STOWA, is het onderzoeksplatform

van Nederlandse waterbeheerders. Deelnemers zijn alle beheerders van grondwater en oppervlaktewater in landelijk en stedelijk gebied, beheerders van installaties voor de zuivering van huishoudelijk afvalwater en beheerders van waterkeringen. Dat zijn alle waterschappen, hoogheemraadschappen en zuiveringsschappen en de provincies. De waterbeheerders gebruiken de STOWA voor het realiseren van toegepast technisch,

natuurwetenschappelijk, bestuurlijk juridisch en sociaal-wetenschappelijk onderzoek dat voor hen van gemeenschappelijk belang is. Onderzoeksprog ammaþÿs komen tot stand op basis van inventarisaties van de behoefte bij de deelnemers. Onderzoekssuggesties van derden, zoals kennisinstituten en adviesbureaus, zijn van harte welkom. Deze suggesties

toetst de STOWA aan de behoeften van de deelnemers. De STOWA verricht zelf geen onderzoek, maar laat dit uitvoeren door gespecialiseerde

instanties. De onderzoeken worden begeleid door begeleidingscommissies. Deze zijn samengesteld uit medewerkers van de deelnemers, zonodig aangevuld met andere deskundigen. Het geld voor onderzoek, ontwikkeling, informatie en diensten brengen de deelnemers

samen bijeen. Momenteel bedraagt het jaarlijkse budget zoþÿn 6,5 miljoen euro.

O

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

AANLEGHOOGTE VAN

NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

INHOUD TEN GELEIDE

SAMENVATTING STOWA IN HET KORT

1

INLEIDING

1

1.1

Aanleiding

1

1.2

Onderzoeksvraag

2

1.3

Onderzoeksmethodiek

3

1.4

Leeswijzer

3

RISICO’S, PROBLEMEN EN FOUTEN BIJ BEPALING AANLEGHOOGTE

4

2.1

Inleiding

4

2.2

Literatuuronderzoek naar het bepalen van de aanleghoogte

4

2

2.3

2.4

2.2.1

Het peil komt te laat in het proces aan de orde (techniek en proces)

4

2.2.2

Essentiële informatie wordt niet of te laat onderkend (proces)

4

2.2.3

Mankementen in de technische uitvoering (techniek)

5

2.2.4

Verkeerde informatie en het maken van fouten (proces)

5

2.2.5

Onduidelijke afspraken en randvoorwaarden (proces)

5

2.2.6

Wateroverlastgevoelige locaties (proces en (ontbreken) regeling)

6

Onderzoek naar casussen Begeleidingscommissie STOWA 2.3.1

Meest opvallende voorbeelden

2.3.2

Typen wateroverlast

Conclusie

7 7

8 10

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

TEKORTKOMINGEN IN WETGEVING, PROCES EN TECHNIEK

11

3.1

Inleiding

11

3.2

Wetgeving, beleid en regels

11

3.2.1

Wetgeving

11

3.2.2

Wet ruimtelijke ordening

11

3.2.3

Overige instrumentaria

15

3.2.4

Instrumentaria waterschap

15

3.2.5

Conclusie wetgeving, beleid en regels

16

3

3.3

3.4

Het bouwproces

17

3.3.1

Inleiding

17

3.3.2

Procesbeschrijving

17

3.3.3

Procesrisico’s in verband met de bepaling van de aanleghoogte

18

3.3.4

Conclusies ten aanzien van het bouwproces

20

Techniek

20

3.4.1

Normen en methodieken voor bepaling van de aanleghoogte

20

3.4.2

Conclusie ten aanzien van techniek

23

Conclusie

23

AANBEVELINGEN OP DRIE SPOREN

24

4.1

Inleiding

24

4.2

Aanleghoogte in ruimtelijke plannen

24

4.2.1

De structuurvisie

24

4.2.2

De provinciale verordening/AMvB

25

4.2.3

Bestemmingsplan

25

4.2.4

Exploitatieplan

26

3.5

4

4.3

27

Proces

4.3.1

Vastleggen uitgangspunten ontwerp

27

4.3.2

Aandacht waterhuishoudkundige context

27

4.3.3

Vroege participatie van civiel-techniek

28

4.3.4

Bestuurlijke afspraken

28

4.3.5

De rol van waterschappen in het proces

28

4.4

Techniek

29

4.5

Samenvatting van de conclusies

29

4.6

Aanbevelingen voor nader onderzoek

30

1

OVERZICHT CASUSSEN

31

2

OVERZICHT WATERWETGEVING

35

3

OVERZICHT BELEID

39

4

VOORBEELDREGELINGEN BESTEMMINGSPLAN EN EXPLOITATIEPLAN

43

5

PROCESAANBEVELINGEN WATERSCHAP

45

BIJLAGEN

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

1 INLEIDING 1.1 AANLEIDING

Er zijn vele vormen van wateroverlast. In dit rapport spreken we van wateroverlast als water bouwwerken binnendringt en voor schade zorgt. Veel investeringen in Nederland zijn er op

gericht om wateroverlast zoveel mogelijk te voorkomen. Dit gebeurt onder meer door het ver­

groten van het bergend vermogen van rioleringen, vijvers en watergangen, maar op grotere schaal ook door het verbreden van rivieren (meer ruimte voor de rivieren). Dit onderzoek focust op wateroverlast die het directe gevolg is van het te laag bouwen van wo­

ningen als gevolg van een onjuiste aanleghoogte. De aanleghoogte kan worden gedefinieerd als het eerst gelegen vloerpeil boven het daaraan grenzende maaiveld. Wateroverlast wordt vaak zichtbaar tijdens een combinatie van extreem hoge neerslag in

combinatie met onvoldoende snelle afvoer van het water. In een dergelijke situatie had water­ overlast kunnen worden voorkomen. Wateroverlast kan leiden tot schade en dat betekent dat de vraag zal worden gesteld wie er voor aansprakelijk is. Mede daarom is in de provincie Zuid-Holland, die enkele zeer diep ge­

legen polders binnen haar grenzen heeft, de relatie onderzocht tussen wateroverlast en de aanleghoogte. In dat kader is onderzocht waarom de aanleghoogte in bepaalde gevallen niet

goed was afgestemd op de te verwachten waterstanden. Hieruit bleek dat in de bestemmings­ planvoorschriften meestal geen aanleghoogte wordt opgenomen. Op grond van de ‘oude’

Wet op de Ruimtelijke Ordening (voor 1 juli 2008) gold dat alleen regelingen konden worden opgenomen als deze waren ontleend aan ruimtelijke criteria. Over het algemeen werd de

aanleghoogte door juristen niet als voor het bestemmingsplan ruimtelijk relevant gezien, maar meer als een bouwmaatregel die pas bij de uitvoering moest worden geregeld. Uit na­ der onderzoek is gebleken dat bijvoorbeeld provincie en waterschappen via de inspraak op

bestemmingsplannen in Zuid-Holland, met succes alsnog een aanleghoogte in de voorschrif­ ten konden afdwingen2. WATEROVERLAST (BRON: WATERNET)

2

Zie bijvoorbeeld de Nota van Inspraak en Overleg van het plangebied Rode Waterparel, waarin de provincie onder de oude WRO alsnog de opname van onder andere een vloerpeil afdwingt in de voorschriften van het bestemmingsplan, OD205 2008).

1

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

Het opnemen van een regeling voor een aanleghoogte in een gemeentelijk plan betekent een extra verantwoordelijkheid - en de mogelijkheid om als gemeente aansprakelijk te worden gesteld - door de bevoegde instanties. Toch is men in Zuid-Holland overgegaan tot het dwin­ gend voorschrijven van de aanleghoogte in het bestemmingsplan. De motivatie in dit geval is dat de veiligheidssituatie in diepe polders daarom vraagt. Deze waterveiligheid in een regio

is een provinciale verantwoordelijkheid en een provinciaal belang. Echter, wateroverlast in

woningen is niet levensbedreigend en speelt vaak op specifieke plekken. Is het dan nog een provinciaal belang? En als dat niet zo is, welke wettelijke basis heeft een gemeente dan om de

aanleghoogte dwingend voor te schrijven? Of is er iets anders te bedenken waardoor op meer indirecte wijze een juiste aanleghoogte kan worden gewaarborgd? 1.2 ONDERZOEKSVRAAG

De vraag is nu in hoeverre, en op welke wijze, maatregelen zijn te bedenken die wateroverlast

voorkomen. Deze onderzoeksvraag is door het STOWA opgepakt: Welke maatregelen zijn denkbaar om watergerelateerde problemen te voorkomen die het

gevolg zijn van het te laag bouwen van nieuwe woningen? Anders gesteld, is de vraag: Hoe kunnen bij het bouwproces betrokken partijen er voor zorgen dat nieuwe woningen hoog genoeg worden gebouwd om wateroverlast te voorkomen? Het

onderzoek zal met name worden gericht op de aanleghoogte in die landsdelen waar mag worden aangenomen dat wateroverlast aannemelijk is.

Uitgaande van drie mogelijke oorzaken die tot een onjuiste aanleghoogte kunnen leiden, namelijk: •

het ontbreken van duidelijk beleid en wet- en regelgeving;

•

onduidelijkheid tijdens het bouwproces over de bepaling van aanleghoogten;

•

een diversiteit aan technische normen en het beheer van peilen;

•

zal het onderzoek moeten uitwijzen of:

•

een juridische regeling mogelijk is;

•

verbeteringen in het proces mogelijk zijn waardoor partijen ook zelf verantwoordelijk­

heid gaan dragen voor het voorkomen van fouten bij aanleghoogtes; •

er een algemeen toepasbare methodiek mogelijk is voor het bepalen van de minimale aanleghoogte.

In het onderzoek is het niet waterdicht bouwen beneden de aanleghoogte buiten beschou­

wing gebleven. Uit ervaring en bij navraag is gebleken dat er niet direct een probleem ligt

op dit punt, omdat de regelgeving hierover duidelijk is. Het Bouwbesluit verplicht tot water­ dichtheid van verblijfsruimten. Daarnaast is het aan de bouwer en de eigenaar om beneden

de aanleghoogte waterdicht te bouwen. Een aannemer kan direct worden aangesproken op grond van het Burgerlijk Wetboek indien de scheidingsconstructies niet waterdicht zijn.

Waar het hier om gaat, is dus het voorkomen dat de begane grondvloer (en met name de deur­ openingen) te laag worden gebouwd waardoor het water de woning in stroomt.

2

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

1.3 ONDERZOEKSMETHODIEK

Voor het onderzoek zijn drie methodieken gehanteerd:

•

bureaustudie;

•

interviews en workshops;

•

onderzoek naar lopende plannen en de kansen voor een specifieke regeling op het gebied

van aanleghoogten.

Wat betreft het bureauonderzoek is in voetnoten aangegeven welk materiaal is gebruikt.

Interviews zijn gehouden met sleutelfiguren in de totale breedte van het bouwproces. Binnen de stafoverleggen van BügelHajema Adviseurs BV is gedurende een jaar bij lopende plannen (in totaal enkele honderden) aandacht gevraagd voor het onderwerp aanleghoogten bij de

planvorming. Aan opdrachtgever en betrokken partijen is hierbij steeds gevraagd naar de risico’s van wateroverlast en de wijze waarop daarmee in het plan wordt omgegaan.

1.4 LEESWIJZER

In hoofdstuk 2 wordt dieper ingegaan op de risico’s, problemen en fouten die voorkomen bij het bepalen van aanleghoogten. Dit is noodzakelijk om te kunnen beoordelen welke regelin­

gen effectief zouden kunnen zijn. Hoofdstuk 3 begint met de eerste foutenbron, het beleid en de regelgeving. Gekeken wordt

naar wat het instrumentarium is en welke lacunes in de wet- en regelgeving optreden. Daarna wordt ingegaan op de tweede foutenbron: fouten die ontstaan doordat in het bouwproces het

belang van het waterpeil onvoldoende wordt mee gewogen en verantwoordelijkheden niet

altijd duidelijk zijn. Het hoofdstuk sluit af met de techniek. Welke normen en methodieken worden gehanteerd en wat kan hier fout gaan?

In hoofdstuk 4 wordt een eindbeeld gegeven. Door middel van aanbevelingen op het terrein

van wetgeving en proces wordt getracht een bijdrage te leveren aan het verminderen van de risico’s die de aanleghoogte in zich draagt bij bouwwerkzaamheden. Vervolgens wordt aan­

gegeven wat deze aanbevelingen tot gevolg kunnen hebben voor waterschappen. Hoofdstuk 4 sluit af met de onderzoeksvragen die nog open staan.

3

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

2 RISICO’S, PROBLEMEN EN FOUTEN BIJ BEPALING AANLEGHOOGTE 2.1 INLEIDING

Om een duidelijker beeld van wateroverlast in relatie tot de aanleghoogte van bouwwerken te krijgen, zijn twee stappen genomen. Ten eerste is in de literatuur onderzocht welke oorza­

ken kunnen leiden tot een onjuist bepaalde aanleghoogte. Ten tweede is bij de leden van de STOWA Begeleidingscommissie (BC) geïnventariseerd welke typerende voorbeelden kunnen

worden genoemd, waarin de aanleghoogte een cruciale rol heeft gespeeld bij wateroverlast.

Daardoor is een scherper beeld ontstaan van de risico’s, problemen en fouten die kunnen optreden bij het bepalen van de aanleghoogte van bouwwerken en kunnen conclusies worden

getrokken over het voorkomen van dergelijke fouten en het zoeken naar oplossingen.

2.2 LITERATUURONDERZOEK NAAR HET BEPALEN VAN DE AANLEGHOOGTE

2.2.1 HET PEIL KOMT TE LAAT IN HET PROCES AAN DE ORDE (TECHNIEK EN PROCES)

De aanleghoogte wordt in de regel laat in het bouwproces bepaald, als de planvorming, inclu­

sief het bestemmingsplan, al achter de rug is. Het bepalen van de aanleghoogte is meestal een van de eerste uitvoeringshandelingen nadat het project planologisch obstakelvrij is gemaakt.

Het bepalen van de aanleghoogte besteden bouwers in de regel uit aan ingenieursbureaus. Bij

navraag3 blijkt dat de ingenieursbureaus verschillende referentiepunten kunnen kiezen om de aanleghoogte te bepalen. Vertrekpunten hierbij zijn: •

In een bestaande wijk, of nabij een al aangelegde weg, worden de referentiepeilen van

nabijgelegen woningen, bedrijven en wegen bij de gemeente opgevraagd of ingemeten. •

Bij het waterschap wordt mogelijk navraag gedaan naar de fluctuatie van de waterpeilen

in de dichtstbij gelegen watergangen en waterpartijen. •

Via het landelijke loket voor informatie over de diepe en ondiepe grondwaterstanden (het TNO DINO-loket) of via de gemeente, wordt informatie ingewonnen over het verloop

van de lokale grondwaterstanden. Conclusie: verschillende rekenmethodieken voor het bepalen van de aanleghoogte zijn op zich geen probleem, maar wel als er een even grote variatie in referentiepeilen is (die door verschillende partijen worden beheerd). De foutenmarge kan daardoor groot worden. 2.2.2 ESSENTIËLE INFORMATIE WORDT NIET OF TE LAAT ONDERKEND (PROCES)

Het bepalen van de aanleghoogte wordt afgestemd op de kenmerken van de locatie zelf en de directe omgeving. Dat betekent dat meer regionale factoren, of zaken die pas op langere ter­

mijn spelen, gemakkelijk buiten beeld kunnen blijven. Daarbij kan het gaan om wijzigingen 3

Werkpraktijk Tauw. 4

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

in het peilbeheer in de omgeving, het stopzetten van grondwateronttrekkingen, veranderin­ gen in het bergend vermogen buiten het plangebied, klimaatverandering, en achterstallig

onderhoud aan watergangen, riolering en drainage. Conclusie: optredende wateroverlast kan zijn veroorzaakt doordat er ofwel te lage aanleghoogten zijn ge­

hanteerd, dan wel dat bij een juiste aanleghoogte andere invloeden buiten het plangebied door de initiatief­

nemer over het hoofd zijn gezien. Daarnaast kunnen in de loop van de tijd ook omstandigheden wijzigen, waardoor alsnog wateroverlast optreedt, omdat de marge in de aanleghoogte te gering is geweest. 2.2.3 MANKEMENTEN IN DE TECHNISCHE UITVOERING (TECHNIEK)

Ook het aanhouden van voldoende drooglegging betekent nog niet dat wateroverlast niet kan voorkomen. Los van de hiervoor genoemde oorzaken, kunnen problemen optreden door fouten in het ontwerp van het ontwateringsysteem (zoals te weinig of te ondiepe drainage,

onvoldoende afvoercapaciteit van de riolering enzovoort), afwijkingen als gevolg van onvol­ ledig of onjuist vooronderzoek (verkeerde doorlatendheid van de bodem, lokaal sterk wis­

selende bodemopbouw, afwijkende kwelkarakteristiek enzovoort) en waterproblemen op de

kavel (geen drainage, dichtgereden grond, onjuiste ophoging enzovoort). Ook komt het voor dat in de uitvoeringsfase nieuwe ambities ten aanzien van de openbare ruimte, ecologie en

waterhuishouding worden verwezenlijkt. Deze activiteiten kunnen weer van invloed zijn op het waterpeil. Conclusie: bij de uitvoering kunnen technische fouten worden gemaakt. Soms worden deze veroorzaakt doordat planambities halverwege of achteraf worden bijgesteld. 2.2.4 VERKEERDE INFORMATIE EN HET MAKEN VAN FOUTEN (PROCES)

Het bouwrijp maken van bouwterreinen kan op verschillende manieren worden uitgevoerd.

In de keuze voor een techniek spelen de volgende factoren een rol: proceduretijd, bodemge­ steldheid, directe en indirecte investeringskosten en bouwtraditie. Niet alle methoden van bouwrijp maken sluiten goed aan op de aangetroffen bodemgesteldheid. Op dit moment is er

ook geen regeling of eenduidigheid over de veiligheidsmarges rond het bepalen van de aanleghoogte. Tegenwoordig wordt steeds vaker het creëren van een gesloten grondbalans van

groot belang gezien en dat kan strijdig zijn met de waterbelangen. De ontwikkelaar zal extra

ophogen van de bouwgrond proberen te voorkomen, zeker als problemen kunnen ontstaan door grondzetting of wijzigingen van waterpeilen, omdat de meerkosten worden omgeslagen

in de grondprijzen en deze zijn vaak al in een vroeg stadium bepaald. Stel dat moet worden opgehoogd door externe factoren in het waterbeheer buiten het plangebied, dan kan het

vanuit het standpunt van de ontwikkelaar of bouwer als onredelijk worden gezien dat deze meerkosten worden doorberekend aan een beperkte groep eigenaren in ‘zijn’ plangebied.

Overigens speelt dit in de lagergelegen gebieden, zoals de diepe polders, minder een rol, om­ dat hier sprake is van het structureel ophogen van bouwterreinen. Conclusie: voor een juiste regeling van een aanleghoogte is het essentieel voldoende rekening te houden met

de ondergrond en de wijze waarop deze ondergrond bouwrijp wordt gemaakt. 2.2.5 ONDUIDELIJKE AFSPRAKEN EN RANDVOORWAARDEN (PROCES)

Het bouw- en woonrijp maken van terreinen is een ingewikkeld proces. Gedurende het traject worden voor verschillende onderdelen vaak andere medewerkers van de verschillende partij­

en betrokken en vinden er veel veranderingen in de detaillering van het ontwerp plaats. Het

goed vastleggen van uitgangspunten en het maken van heldere afspraken met alle betrokken

5

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

partijen op het juiste tijdstip zijn van groot belang. In de praktijk gaat dit helaas lang niet

altijd goed. Drie voorbeelden hiervan: •

Voor zowel het bepalen van de aanleghoogte als de wijze van bouwrijp maken bestaan veel varianten. Per gemeente kunnen richtlijnen afwijken en ingenieursbureaus hanteren hun

eigen standaarden. Er is geen eenduidigheid en vaak worden de gehanteerde uitgangs­

punten en rekenmethodieken niet goed of onvolledig vastgelegd. •

De benodigde gegevens, en het benodigde detailniveau daarvan, zijn niet altijd op tijd beschikbaar. Soms ontbreekt een langjarig overzicht van de grondwaterstanden, zijn er

te weinig peilbuizen in het gebied aanwezig, of is er onvoldoende inzicht in de bodemopbouw in het plangebied. In zulke gevallen moet met aannames en/of veiligheidsmarges

worden gewerkt.

•

De detaillering van het woonrijp maken, komt meestal pas nadat het terrein al (groten­ deels) bouwrijp is gemaakt. Hierdoor kunnen er gemakkelijk conflicten ontstaan; bijvoor­ beeld wanneer er voor het woonrijp maken een vlak plateau wordt gecreëerd om de toe­

gankelijkheid voor mindervaliden te verbeteren, kan de berging tussen trottoirbanden

- bedoeld voor tijdelijke berging - bij een overschot aan regenwater worden tenietgedaan. De terugkoppeling met de uitgangspunten en randvoorwaarden ontbreekt in zulke geval­ len. Het niet goed vastleggen van de uitgangspunten kan hiervan de oorzaak zijn. Conclusie: voor het bepalen van de aanleghoogten worden vaak te weinig gegevens vastgelegd. De totstand­

koming van de aanleghoogte wordt vaak niet goed gedocumenteerd en in de vervolgfase kunnen daardoor afwijkingen van de uitgangspunten niet (op tijd) worden gesignaleerd. 2.2.6 WATEROVERLASTGEVOELIGE LOCATIES (PROCES EN (ONTBREKEN) REGELING)

Er zijn drie typen gebieden waar er extra aandacht voor de aanleghoogte moet zijn, omdat

daar de kans op wateroverlast groot is: •

In de laaggelegen polders, beekdalen of rivierbeddingen kan grondwateroverlast

optreden, niet zozeer door de diepe ligging, als wel door het optreden van kwel. Overlast door oppervlaktewater kan ontstaan doordat bij hevige regenval het watersysteem de

afvoer niet aan kan. Doordat in de polders nog veel nieuwbouw plaatsvindt, zal steeds

kritisch moeten worden gekeken naar de bodemfysische eigenschappen4. •

Gebieden die overlast ondervinden van hoge grondwaterstanden. Door een veelheid aan oorzaken kan dit op verschillende plekken in Nederland voorkomen.

•

Gebieden die potentieel vallen onder overstromingsrisicogebieden. Het gaat hierbij om gebieden die direct grenzen aan dijken en zeeweringen.

De ondergrond van de genoemde gebieden kan de problemen nog versterken. Dat kunnen

gebieden zijn met leem of een kleilaag in de ondergrond, waar het water boven stagneert. Drooglegging van dergelijke gebieden is problematischer dan elders. In piektijden van neer­

slag stijgt het water snel, terwijl de afvoer traag verloopt. Vaak is in deze gebieden de oor­ spronkelijke watergangenstructuur bij het bouwrijp maken vernietigd en vervangen door drainage en nieuwe watergangen.

4

Over de relatie tussen diepe polders en wateroverlast bestaat een (mogelijk) hardnekkig misverstand. Woningen in diepe polders kennen geen grotere wateroverlastdreiging, omdat de waterveiligheid in principe is gegarandeerd door peilvakken, waterkeringen, dijken en (tijdelijke) berging. Overlast kan wel voorkomen, bijvoorbeeld bij extreem grote neerslag in korte tijd. Echte calamiteiten ontstaan wanneer primaire systemen als waterkeringen het begeven, maar dat valt buiten het bestek van het onderzoek.

6

STOWA 2010-W 01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RE ATIE TOT WATEROVERLAST

Gezien het voorgaande is het niet vreemd dat bij enkele geraadpleegde onderzoeken5 water-

overlast niet altijd in relatie tot een onjuiste aanleghoogte kan worden gebracht. De laatste tijd wordt steeds duidelijker dat de burger wateroverlast steeds minder accepteert en dat de waterschappen in toenemende mate worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid het

watersysteem op orde te houden. De initiatiefnemers/bouwers blijven daarbij merkwaardig genoeg buiten schot, terwijl de uitkomsten van het onderzoek aangeven dat zij niet bij voorbaat zijn vrij te pleiten van deþÿschuld aan wateroverlast Conclusie: wateroverlast betekent per definitie niet dat er altijd een combinatie is van risicoþÿs en een on-

juiste aanleghoogte. Wel is het opmerkelijk dat waar de kans op wateroverlast groot is, er geen regeling is die een nadere regeling afdwingt (was alleen in Zuid-Holland het geval).

2.3 ONDERZOEK NAAR CASUSSEN B EGELEIDINGSCOMMISSIE STOWA

2.3.1 MEEST OPVALLENDE VOORBEELDEN

Om beter te doorgronden wat de oorzaken van wateroverlast kunnen zijn en wat de risicoþÿs

zijn, zijn via de Begeleidingscommissie van het STOWA voorbeelden opgevraagd van gevallen van wateroverlast. In bijlage 1 zijn de casussen beknopt weergegeven. E n deel van de casussen heeft betrekking op wateroverlast in bestaand stedelijk gebied.

Oudere stadsdelen hebben in toenemende mate met wateroverlast te maken. Dit wordt niet

alleen veroorzaakt door het stijgende water in de rivieren, maar ook hebben bestaande rioleringsystemen vaak hun maximale capaciteit bereikt6. Ook bij nieuwbouw komen problemen voor. Een voorbeeld is Nieuw-Terbregge waarbij te veel naar alleen het watersysteem van de wijk is gekeken. Twee interessante voorbeelden springen eruit. In de polder van het plangebied Westergouwe

dwingt de provincie Zuid-Holland een aanleghoogte af door in het streekplan vast te leggen dat in het bestemmingsplan de bouwhoogte moet worden opgenomen. Deze lage polder kent niet alleen in bepaalde gebiedsdelen wateroverlast bij neerslag, door de hoge waterdruk en samenstelling van de ondergrond komt ook grondwateroverlast voor. Daarmee dwingt de provincie met succes een regeling voor een aanleghoogte in het bestemmingsplan af. Een andere opmerkelijk casus betreft . Al jaren wordt een maximum peil overeengekomen en door de ontwikkelaars gehanteerd zonder dat deze in een bestemmingsplan is vastgelegd. Andere voorbeelden (zoals B ugplein) laten zien dat latere ingrepen in het ontwerp het waterschap in de problemen brengen en dat het waterschap dan onvoldoende middelen heeft om de bouwers tot andere oplossingen te dwingen. Conclusie: in de casussen valt de breedte op van problemen met wateroverlast waarbij lang niet altijd de

relatie met de aanleghoogte is te leggen cf wordt gelegd.

5

6

BijvoorbeeldþÿAanpak wateroverlast in polders op basis van risicobeheerþÿ(Hoes, 2007). Grondwateroverlast in het stedelijk gebied (Ministerie van V&W, Rijkswate s aat en het RIZA, 2001).

7

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

2.3.2 TYPEN WATEROVERLAST

De casussen helpen wel om wateroverlast nader te typeren. In de volgende paragrafen zal dat worden toegelicht. WATEROVERLAST DOOR OPPERVLAKTEWATER

Gebieden die risico lopen op overlast door oppervlaktewater, zijn diepgelegen polders die di­ rect grenzen aan rivieren of beken. In algemene zin zijn de waargenomen risico’s de volgende: •

in de laagst gelegen delen van peilgebieden kan bij extreme neerslag en specifieke bodemfysische eigenschappen (grond)wateroverlast optreden;

•

er zijn fouten gemaakt met de aanleghoogte, in die zin dat bewust is afgeweken van een veilige marge ten opzichte van het hoogst gemeten waterpeil;

•

stedenbouwkundig ontwerpers lijken de grenzen op te zoeken, onder andere door de waterbeleving sterker te maken (waarvoor hogere waterpeilen zijn gewenst) en hebben daarbij onvoldoende besef van de ‘rek’ van het watersysteem en de risico’s bij calamiteiten.

ALGEMENE HOOGTEKAART NEDERLAND (BRON RIJKSWATERSTAAT)

Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) met reliëf-schaduwwerking

Legenda in meters

hal 2-1.5 tos -1.5-1 mi -1--0,5

hel -0.5-0 L00.s LX 0,5-1 1,5-2 •• 22.5

1253 • 3-3.5 • 3,5-4 1455 •56 167 • 7-8

L 35-40 □ 40-45

I 145.50 • s0-e • e0-70 170-8 1 80-90 •90-100

• 100-125 • 125-150 • 150-175 ha 175-200 •1200-250 E 250-300 D 300-350

0

8

A aeai

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

Dit zijn voorbeelden waarbij een te late vaststelling van de aanleghoogte in het planproces

verstrekkende gevolgen kan hebben. In gebieden met risico’s voor wateroverlast zullen de waterschappen in de regel deze risico’s vroegtijdig in het planproces inbrengen.

In het ontwerp van een woonwijk zou de initiatiefnemer al in een vroeg stadium moeten aantonen op welke specifieke wijze rekening wordt gehouden met de door het waterschap

aangegeven risico’s. Het gaat hierbij niet alleen om belemmeringen, maar ook om kansen die het ontwerp biedt in relatie tot de waterstructuur. WATEROVERLAST DOOR HOGE GRONDWATERSTANDEN

Wateroverlast door hoge grondwaterstanden komt voor in polders, in delen van Nederland

waar de (ondergrondse) waterafvoer stagneert, op de flanken van heuvelruggen, zoals bij de

Veluwe, door schijngrondwaterstanden op leemlenzen of op aangereden bouwgrond (slecht bouw-/woonrijp gemaakt).

In de gebieden waar de (ondergrondse) waterafvoer stagneert, is het minder noodzakelijk

om via het bestemmingsplan een aanleghoogte af te dwingen. In het plangebied kan door middel van inrichtingsmaatregelen de grondwateroverlast worden voorkomen of beperkt.

De waterparagraaf is een afdoend middel om de initiatiefnemer op plan- en inrichtingsniveau te bewegen tot een veilig watersysteem7. WATEROVERLAST DOOR REGENWATER

Wateroverlast door regenwater kan overal optreden, stagnerend op de bodem en gekoppeld

aan stijgend oppervlaktewater en stijgende grondwaterstanden. In de behandelde casussen

gaat het bijvoorbeeld om Egmond aan Zee en Zwolle, Stadshagen. Oorzaken van optredende wateroverlast zijn:

•

de inrichting van openbare ruimten, zoals drempels die zijn verwijderd in verband met

•

een te lage aanleghoogte in vergelijking tot referentiepeilen in de openbare ruimte of een

•

de ligging onderaan een helling waardoor water zich verzamelt en naar binnen kan

•

problemen met de riolering zoals achterstallig onderhoud, overbelasting of disfunctio­

toegankelijkheid; afwijkend peil ten opzichte van naastgelegen woongebieden;

stromen of te weinig of verkeerd afschot zodat water niet in de juiste richting afstroomt; neren, waardoor er bij hevige regenval water op straat komt te staan;

•

zettingen/verzakkingen in verhardingen, waardoor het water zich op bepaalde plekken

verzamelt. Voor wateroverlast door regenwater lijkt een algemene regeling in een bestemmingsplan niet voor de hand liggend. De inrichting van de openbare ruimte wordt binnen de kaders van de

bestemmingsregels opgesteld, maar is niet bedoeld voor detailregels betreffende de inrich­

ting. In veel van de gevallen gaat het ook nog om gerealiseerd stedelijk gebied en dan is het

bestemmingsplan al vastgesteld.

7

Werkpraktijk BügelHajema Adviseurs, informatie van diverse waterschappen. 9

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

WATEROVERLAST OP STRAAT (BRON: WATERNET)

WATEROVERLAST DOOR OVERSTROMINGEN

In het kader van het onderzoek wordt slechts zijdelings aandacht besteed aan wateroverlast door overstromingen. In de casussen lijken de overstromingsrisico’s te worden onderschat, maar maatregelen kunnen de risico’s en schade in het plangebied beperken. Bij het ontwerp-

traject is bewustwording van de risico’s voor wateroverlast een aandachtspunt.

2.4 CONCLUSIE

In het algemeen kan worden gesteld dat het belang van wateroverlast nog te weinig wordt erkend en onvoldoende wordt meegenomen in bouwplannen. Uit het literatuuronderzoek

en de door Begeleidingscommissie van het STOWA aangereikte casussen, komt naar voren dat ernstige fouten in relatie tot de aanleghoogte op alle drie de sporen ‘wet- en regelgeving’,

‘proces’ en ‘techniek’ voorkomen, waarbij de meest voorkomende fouten te maken lijken te hebben met de kwaliteit van het proces. In niet alle gevallen is, zoals het STOWA al eerder

concludeerde, een bestemmingsplanregeling dus het antwoord. Wat opvalt, is dat de aan-

leghoogte valt op de overgang van verschillende verantwoordelijkheidsgebieden, van water­ schap naar gemeente, van overheid naar markt, van bouwer naar particulier. Het is duidelijk dat dit een uniforme regeling bemoeilijkt. Daarom is, voordat wordt gekomen tot een oplos­

sing, een verdere verdieping op de drie sporen wenselijk.

10

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

3 TEKORTKOMINGEN IN WETGEVING,

PROCES EN TECHNIEK 3.1 INLEIDING

In hoofdstuk 2 is een beeld ontstaan van risico’s, problemen en fouten die kunnen leiden

tot onjuiste aanleghoogten en daarmee tot risico van wateroverlast. Duidelijk is dat het een niet te negeren probleem in het bouwproces is. Om meer helder te krijgen waar zich tekort­ komingen voordoen, zal, zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, worden gekeken naar drie hoofd­ oorzaken die een rol kunnen spelen in een onjuiste aanleghoogte, namelijk beleid en wet- en

regelgeving, de rol van water in het bouwproces (waarbij zal worden getracht dit te concre­

tiseren naar de aanleghoogte) en technische normen. Deze verdieping is nodig om te zien of

er kansen zijn dat de aanleghoogte in een regeling is op te nemen, of hiaten in het proces kunnen worden gedicht en of er meer eenheid in methodieken mogelijk is. Dat kan dan weer

leiden tot oplossingen die in hoofdstuk 4 worden uitgewerkt.

3.2 WETGEVING, BELEID EN REGELS

3.2.1 WETGEVING

In bijlage 2 is de wetgeving opgenomen die handelt over water en waaraan een wettelijke

basis voor een aanleghoogte zou kunnen worden ontleend. Het blijkt dat veel wetgeving met

betrekking tot water abstract is en geen aanknopingspunten biedt voor een doorvertaling op woningniveau. Een dergelijke doorvertaling is immers nodig om de bouw van nieuwe wonin­ gen concreet te beïnvloeden. De aanleghoogte betreft een bouw- en gebruikgerelateerde kwes­

tie. De beste kansen voor een regeling voor een aanleghoogte liggen dus in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Woningwet waarin het bouwen wordt gereguleerd. De Wet ruimtelijke

ordening is op 1 juli 2008 in werking getreden. In deze wet is geregeld op welke wijze nieuwe bouwinitiatieven kunnen worden voorbereid en tot uitvoering kunnen worden gebracht.

Ieder bouwinitiatief moet zijn grondslag vinden in een ruimtelijk besluit dat is gebaseerd op deze wet. Daarnaast is nog een aantal wetgevingen van belang. 3.2.2 WET RUIMTELIJKE ORDENING

De nieuwe Wet ruimtelijke ordening biedt een breed instrumentarium om ruimtelijk rele­ vante zaken vast te leggen. De wet gaat uit van scheiding tussen beleid (niet direct de burgers

bindend, beleid) en normstelling (wel bindend, regels). Kenmerkend voor de nieuwe Wro is dat de bevoegdheden van Rijk en provincie zijn veranderd. Er wordt een meer proactieve

houding verwacht van Rijk en provincie in het planproces; de goedkeuring vervalt, maar tegelijkertijd krijgen zij er bevoegdheden bij (Inpassingsplan als het rijksbelang of provinciaal

belang dit vraagt; bijvoorbeeld als de waterveiligheid in het geding is en de verordening waar­

bij achteraf de gemeente kan worden gedwongen het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met provinciaal beleid). 11

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

BELEID STRUCTUURVISIE

Zowel gemeenten, provincies als het Rijk zijn onder de nieuwe Wro verplicht hun bouwvoor­

nemen in één of meerdere structuurvisies aan te kondigen. Een structuurvisie geeft de hoofd­ lijnen van de ruimtelijke ontwikkelingen voor de komende jaren aan en is in de eerste plaats een instrument waaraan de opstellende overheid zichzelf bindt en waaraan burgers of lagere overheden geen rechten en plichten kunnen ontlenen. Wel dient het voornemen om een

bindende norm op te leggen (bijvoorbeeld een aanleghoogte) in de structuurvisie te worden onderbouwd. In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) of provinciale verordening (bin­

dende regeling) wordt de norm dan uitgewerkt in een bindende regel. Voor de ontwikkeling van nieuwbouwlocaties wordt veelal eerst een structuurvisie opgesteld.

Wanneer er sprake is van een nieuwbouwlocatie, dan zou het zo moeten zijn dat al in de structuurvisie de ideeën, mogelijkheden en belemmeringen van het watersysteem door het

waterschap worden ingebracht. Zeker wanneer het van te voren duidelijk is dat wateroverlast een risico vormt. Zo is vroegtijdig bekend welke problemen zich kunnen voordoen en hoe

deze kunnen worden ondervangen, voordat er juridisch bindende regels worden opgesteld in een bestemmingsplan.

Veel beleid dat eerder door andere overheden is vastgesteld, zal in de toekomst feitelijk deel gaan uitmaken van een gemeentelijke structuurvisie. In bijlage 3 zijn de meest relevante be­

leidsnota’s opgenomen. Dit beleid werkt ook door in bestemmingsplannen. Meestal wordt

in de toelichting van het bestemmingsplan het beleid samengevat en wordt aangegeven tot welke randvoorwaarden dit leidt voor de verdere planvorming. REGELS: BINDENDE BESLUITEN

Het beleid laat ruimte over voor interpretatie. Het normatief bindende juridisch instrument

vertaalt beleid naar regels en kadert deze ruimte nader in. Dat kan in de volgende plan-

vormen en besluiten: •

het voorbereidingsbesluit;

•

de provinciale verordening, dan wel een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB);

•

het bestemmingsplan (en het Inpassingsplan);

•

het projectbesluit;

•

diverse buitenplanse ontheffingsbesluiten;

•

de beheersverordening;

•

het exploitatieplan.

Bovengenoemde plannen en besluiten geven regels waaraan bouwvergunningen (gebaseerd

op de Woningwet) moeten worden getoetst. In deze plannen en besluiten kunnen normen worden vastgelegd die betrekking hebben op nieuwe ontwikkelingen en beheer. Dit onder­

zoek beperkt zich tot de provinciale verordening (AMVB), het bestemmingsplan en het exploi­

tatieplan, waarbij wordt nagegaan welke kansen er zijn voor het invoeren van een regeling voor een aanleghoogte. Het voorbereidingsbesluit is niet meer dan een voornemen voor het opstellen van een bestemmingsplan waarbij de huidige situatie wettelijk wordt bevroren, het

projectbesluit is vrijwel identiek aan het bestemmingsplan (verkorte procedure voor een con­ creet bouwvoornemen) en de beheersverordening kan alleen gelden voor gebieden waar geen nieuwe ontwikkelingen (waaronder nieuwbouw) plaatsvinden.

12

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

AMVB of provinciale verordening Wanneer Rijk of provincie de gemeentelijke besluitvorming in een bepaalde richting wil stu­

ren, omdat een rijksbelang of provinciaal belang in het geding is, kunnen zij een zogenaam­

de Algemene Maatregel van Bestuur (in het geval van de rijksoverheid) of een Provinciale Planologische Verordening (in het geval van de provincie) uitvaardigen. Wanneer een derge­ lijke verordening wordt uitgegeven, dient de gemeente binnen een jaar het bestemmingsplan

hiermee in overeenstemming te brengen (tenzij er een specifieke andere termijn is gegeven).

De provinciale verordening en de door het Rijk opgestelde AMvB-Ruimte zijn nieuwe instru­ menten. Een verordening kan gebiedsgericht worden opgesteld. Er kunnen regels in worden opgenomen die voorkomen dat een gebied anders wordt ingericht dan de provincie voor ogen heeft (handhaven provinciaal belang). Een verordening en een AMvB hebben een bindende

werking voor bestemmingsplannen en zijn daarmee toetsingsgrond voor bouwvergunningen. Het kan (mits goed onderbouwd) interessant zijn om van de aanleghoogte een provinciaal belang te

maken. De vraag is dan of en in welke gevallen het risico van wateroverlast zo groot is dat het een nadere regelgeving in een provinciale verordening rechtvaardigt.

Bestemmingsplannen

Het bestemmingsplan is het meest belangrijke planologische instrument. Het is het instru­ ment om nieuwbouw daadwerkelijk mogelijk te maken In het bestemmingsplan worden de bestemmingen en het gebruik vastgelegd voor al de gronden binnen de gemeentegrenzen. In

de toelichting bij het bestemmingsplan moet de gemeente verantwoording afleggen over de

gekozen bestemmingen en aangeven hoe rekening wordt gehouden met de verschillende be­ langen die binnen en buiten het plangebied een rol spelen. In het bestemmingsplan worden

regels gegeven ten aanzien van het bouwen en het gebruik op gronden in nieuw te ontwikke­

len gebieden. Als kader voor het bestemmingsplan is de provinciale verordening van belang.

Het is duidelijk dat de gemeente in het kader van Wet gemeentelijke watertaken, sinds

1 januari 2008 verantwoordelijk is voor afstemming van alle waterbelangen. Uit dien hoofde mag worden verondersteld dat peilen goed worden vastgelegd. Dit belang wordt in de praktijk niet omgezet in een verantwoordelijkheid voor peilen. Omdat onzekerheden groot zijn (is het

beheer van peilen juist geweest, zijn de nieuwe peilen goed berekend en hoe ziet het peil er over enkele jaren uit als daadwerkelijk gaat worden gebouwd?) schrikken de gemeenten er

kennelijk voor terug om direct peilen in de regels van bestemmingsplannen op te nemen. Probleem is dat tijdens de ontwikkeling van het bestemmingsplan noch het stedenbouw­

kundig ontwerp, noch het woningontwerp in detail zijn uitgewerkt. Vaak is de exacte bouw­ locatie nog niet eens duidelijk. Een detailregeling als de aanleghoogte in de vorm van een regeling waarbij moet worden aangegeven hoe hoog (op welk peil) vloeren moeten worden aangebracht, is voor het bestemmingsplan niet toepasselijk. Als de risico’s op wateroverlast

groot zijn, is het echter wel noodzakelijk dit in te brengen en eventueel te laten regelen in het

bestemmingsplan. In het bestemmingsplan kan een regeling voor aanleghoogten worden opgenomen, uiteraard wanneer een provinciale verordening daarom vraagt en wanneer dit niet het geval is, zal moeten worden aange­ toond dat het noodzakelijk is voor een goede ruimtelijke ordening. Daarbij nemen nut en noodzaak toe

als de kans op overstroming en/cf wateroverlast toeneemt. De gemeente kan hiervan afzien, omdat het bouwvoornemen nog niet concreet genoeg is.

13

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

Het is wettelijk verplicht om in een bestemmingsplan een beschouwing op te nemen van de waterhuishoudkundige aspecten. In de waterparagraaf van de ruimtelijke plannen wor­ den de resultaten van de watertoets en het wateradvies van het waterschap, met de daarin

gemaakte afwegingen, opgenomen. Het waterschap moet de paragraaf goedkeuren voor­ dat het bestemmingsplan in procedure wordt gebracht8. Uit de waterparagraaf zal moeten

worden afgeleid of, en zo ja welke regelingen, er in het bestemmingsplan moeten worden

opgenomen. Een waterparagraaf zal dus expliciet de overstromingsrisico’s moeten benoemen en waar mogelijk ook

de maatregelen moeten benoemen om deze te kunnen voorkomen.

Exploitatieplan

Met de nieuwe Wro is ook de Grondexploitatiewet van kracht geworden. Die wet maakt on­ derdeel uit van de Wro. De Grondexploitatiewet verplicht de gemeente bij ieder bouwplan de kosten te verhalen op de initiatiefnemer. Er is sprake van een bouwplan bij de bouw van één

of meerdere woningen. Hiervoor kan een exploitatieovereenkomst worden opgesteld, maar wanneer er geen overeenstemming met alle ontwikkelaars in het plangebied kan worden

bereikt, is een exploitatieplan verplicht. Een exploitatieplan is een ruimtelijk plan met een be­ langrijke financiële component. Het wordt gelijktijdig met het bestemmingsplan vastgesteld, maar wordt daarna ieder jaar geactualiseerd totdat de exploitatie kan worden afgesloten.

Met het exploitatieplan heeft de gemeente een sterkere positie gekregen ten opzichte van de ontwikkelaar. Als de gemeente (onder druk van bijvoorbeeld het waterschap) een aanleghoog-

te wenst vast te leggen dan dient zij daarvoor de (redelijk vormvrije) exploitatieovereenkomst gebruiken. Mocht de ontwikkelaar dat niet zien zitten, dan kan bij weigering een exploitatie­ plan worden opgesteld waarmee de gemeente alsnog het kostenverhaal kan regelen.

In een exploitatieplan wordt nader ingegaan op de uitvoering van het bouwplan. Een onder­ deel daarvan kan betrekking hebben op de inrichting van het plangebied, het bouwrijp ma­

ken en de verkaveling. Daarmee kunnen dwingende keuzes worden gemaakt over de hoogte van de straat, de maaiveldhoogte, het ophogen van gronden, het aanleggen van drainage en dergelijke. De bouwvergunning moet worden getoetst aan het exploitatieplan. Zowel de

ontwikkelaar/exploitant als de bouwers zijn gebonden aan de keuzes van exploitatieplannen.

Een exploitatieplan kent geen bouwregels, maar kan wel locatie-eisen stellen en dus regels

geven voor het bouwrijp maken, voor waterinfrastructuur en de te gebruiken verhardingen. Een exploitatieplan is een uitvoeringsregeling en zou dus ook regels ten aanzien van de aanleghoogte

kunnen bevatten. Voordeel hiervan is dat de aanleghoogte relatief vroeg in het proces wordt bepaald. Er kunnen bovendien regels worden gegeven ten aanzien van de fasering en zo kan bijvoorbeeld worden

bepaald dat niet mag worden gebouwd voordat de aanleghoogte is vastgesteld door het bestuur.

8

Overigens is dit geen vetorecht. Bij gebrek aan overeenstemming met de gemeente kan een waterschap juridische wegen bewandelen.

14

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

3.2.3 OVERIGE INSTRUMENTARIA

Overige instrumentaria vormen: de Woningwet, de Bouwverordening en de bouwvergunning. WONINGWET

De Woningwet vormt het belangrijke instrument voor de uiteindelijke toetsing van bouw­ plannen, waaronder de bouwvergunning. In de Woningwet is in artikel 44 opgenomen waar

de bouwvergunningsaanvraag aan moet worden getoetst. Bovengenoemde Wro-plannen en besluiten vallen daar grotendeels onder. BOUWVERORDENING

In de Bouwverordening staan voorschriften met betrekking tot het in gebruik nemen van woningen en terreinen of het uitvoeren van (en toezicht houden op) bouwwerkzaam­

heden. De gemeente stelt de Bouwverordening op. De VNG kent een Modelbouwverordening die door de meeste gemeenten wordt gebruikt als model voor het vaststellen van de eigen

Bouwverordening. Bij de gemeente kan vooraf worden nagegaan of bouwplannen voldoen aan de Bouwverordening. In de Modelbouwverordening van de VNG wordt het (straat)peil gedefinieerd. Deze definitie

wordt meestal ook gehanteerd in bestemmingsplannen.

De Bouwverordening kan regels stellen met betrekking tot het bepalen van het (straat)peil door burgemeester en wethouders voor de uitvoering van de bouw. Dat biedt enige moge­ lijkheden om de aanleghoogte bij te sturen. Wel moet worden bedacht dat de bepalingen uit

de (Model)bouwverordening zijn bedoeld om net voor de aanvang van de bouw op een juiste wijze vast te stellen. De Bouwverordening is niet de regeling waar per plangebied de aanleg-

hoogte wordt bepaald. Het is dus meer een uitvoeringsinstrument. BOUWVERGUNNING

Volgens de Woningwet moet de bouwvergunning aan diverse instrumenten worden getoetst,

zoals het Bouwbesluit, de Bouwverordening, de Monumentenwet 1988 of een monumenten­ verordening. Verder dient de bouwvergunning aan alle bijkomende eisen van het bestem­

mingsplan te voldoen. Het Bouwbesluit en de Bouwverordening zijn in het kader van dit onderzoek dus van groot belang. De bouwvergunning wordt direct getoetst aan het bestemmingsplan. Noemt het bestemmingsplan geen

aanleghoogte in relatie tot wateroverlast, dan zal de bouwvergunning daar ook niet aan worden getoetst. De aanleghoogte komt dan tot stand op basis van een autonome berekening. 3.2.4 INSTRUMENTARIA WATERSCHAP

WATERTOETS

De Watertoets is een procesinstrument van het waterschap. Het hele proces van besluitvor­ ming begint met de betrokken partijen rond het bouwen vroegtijdig te informeren en te advi­

seren over de kenmerken van het watersysteem waarin een bouwlocatie ligt. Daarmee wordt bereikt dat er goede afwegingen worden gemaakt ten aanzien van de waterhuishoudkundige

aspecten in ruimtelijke plannen. De Watertoets levert daarmee een belangrijke bijdrage bij de planvorming, waarin de aanwezige potenties en risico’s van het watersysteem voor het algehele leefmilieu goed moeten worden omschreven.

15

STOWA 2010-W01 AANLEGHOOGTE VAN NIEUWE WONINGEN IN RELATIE TOT WATEROVERLAST

DE WATERSCHAPSKEUR

In de Keur staan wettelijke regels voor degenen die aan een waterloop wonen, of die langs of

in het water activiteiten willen uitvoeren. De regels zijn onder te verdelen in: •

gebodsregels, bijvoorbeeld de plicht om oppervlaktewateren goed te onderhouden;

•

verbodsregels, bijvoorbeeld het verbod om een duiker in oppervlaktewateren aan te leg­

•

gedoogplichten, bijvoorbeeld de plicht te accepteren dat het waterschap particuliere

gen; grond betreedt om zijn taken uit te voeren. BOUWEN AAN HET WATER (BRON: WATERSCHAP REGGE EN DINKEL)