E01. 20210105 Beantwoording artikel 40 vragen OP Coronasteun.pdf
Tekst van het document
B 1.6
Studiegroep Alternatieve Bekostiging Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling In 2019 is ook de studiegroep Alternatieve Bekostiging Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling gestart. Deze studiegroep heeft als taakopdracht om in beeld te brengen hoe de directe en indirecte baten van investeringen in gebiedsontwikkeling zouden kunnen worden ingezet om de opgaven in het ruimtelijk domein te bekostigen. In het rapport wordt onder meer gekeken hoe het gemeentelijk belastinginstrumentarium aangewend kan worden om gebiedsontwikkeling te stimuleren. Naar verwachting zal deze studiegroep begin 2020 haar rapport opleveren.
Pagina 41 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Bijlage 2 – Probleemanalyse
B 2.1
Bestuurlijke context De afgelopen decennia is een groot aantal taken en verantwoordelijkheden gedecentraliseerd van het Rijk naar de gemeenten. Een deel van deze taken overstijgt het gemeentelijke niveau en is daarom georganiseerd in intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Terwijl de interbestuurlijke verhoudingen als gevolg van de decentralisaties steeds in beweging waren zijn de financiële verhoudingen niet mee-veranderd. Hierdoor is tussen het Rijk en de gemeenten een financiële onbalans ontstaan.41 Het Europees Handvest inzake lokale autonomie bepaalt dat gemeenten recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Daarbij dient de omvang van de eigen financiële middelen in verhouding te staan tot de wettelijke bevoegdheden van gemeenten.42 Het Handvest geeft echter niet expliciet aan hoe groot het gedeelte eigen inkomsten van gemeenten moet zijn. In Nederland is het eigen belastinggebied van gemeenten historisch gezien klein, waardoor gemeenten voor hun bekostiging in hoge mate afhankelijk zijn van uitkeringen door het Rijk. In 2006 is het gemeentelijk belastinggebied nog eens 25% kleiner geworden toen de OZB-gebruikers woningen – een heffing met destijds een aanzienlijke opbrengst van € 1,2 miljard – werd afgeschaft.
In plaats daarvan werd de algemene uitkering uit het gemeentefonds met hetzelfde bedrag verhoogd, wat de financiële onbalans deed toenemen. De laatste tien jaar is de verhouding verder uit balans geraakt doordat het gemeentelijke takenpakket werd uitgebreid met de decentralisaties in het sociaal domein (Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet, Participatiewet), terwijl het gemeentelijk belastinggebied in omvang gelijk bleef. Mede als gevolg van het kleine gemeentelijk belastinggebied hebben gemeenten op dit moment weinig financiële flexibiliteit. Lopende uitgaven kunnen worden gedaan, maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Ook tegenvallers kunnen maar in beperkte mate worden opgevangen. Daardoor hebben ze snel een verstorende werking op het gemeentelijke begrotingsproces. Twee belangrijke functies van het belastinggebied43 (een vrije zoom voor eigen, autonoom beleid en het vormen van een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers) komen onvoldoende tot hun recht. Bij onverwachte tegenvallers zien gemeenten steeds vaker genoodzaakt om in onderhandeling te gaan met het Rijk over financiële compensatie. Dit geeft onrust en past niet goed bij de gelijkwaardige relatie die in de interbestuurlijke verhoudingen wordt nagestreefd.
De beperkte financiële autonomie blijkt in minder sterke regio’s ook een belemmering om aanspraak te maken op Economische Structuurfondsen van de EU, omdat de benodigde co-financiering niet of met moeite kan worden opgebracht. De financiële autonomie van gemeenten moet in balans zijn met de beleidsvrijheid die zij hebben bij het realiseren van voorzieningen. Bij taken met veel beleidsvrijheid is er sprake van efficiënte allocatie van middelen als zowel het bepalen als het betalen op gemeentelijk niveau plaatsvindt, zodat optimaal rekening kan worden gehouden met lokale voorkeuren. Op dit moment beschikken gemeenten nog over te weinig fiscale 41
In de wetenschappelijke literatuur wordt voor deze onbalans het begrip vertical fiscal gap gebruikt. De vertical fiscal gap is gedefinieerd als het aandeel in de gemeentelijke uitgaven dat wordt bekostigd met rijksuitkeringen, als maat voor de afhankelijkheid van de decentrale overheden van de centrale overheid. Zie OESO (2007): Fiscal Equalisation in OECD Countries. 42 Zie https://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/1991-07-01, artikel 9 43 Zie de Memorie van Toelichting bij de Financiële-verhoudingswet, TK 1995-1996, 24 552 nr. 3, p. 20
Pagina 42 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
autonomie en financiële flexibiliteit om goed uitvoering te kunnen geven aan lokale prioriteiten. Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse van de huidige situatie volgt een aantal knelpunten die samenhangen met de bestuurlijke context van het huidige gemeentelijk belastinggebied: a.
b. c.
B 2.2
De toename van gemeentelijke taken waarvoor beleidsvrijheid is gewenst is niet goed verenigbaar met de sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk. Er is sprake van een aanzienlijke financiële onbalans. Gemeenten beschikken over te weinig financiële flexibiliteit om goed uitvoering te kunnen geven aan lokale prioriteiten. Tegenvallers in de inkomsten of uitgaven van gemeenten kunnen niet goed worden opgevangen. Dit geeft veel onrust in de financiële verhoudingen.
Maatschappelijke context Voor zover gemeentelijke belastingen bijdragen aan gemeentelijke uitgaven, worden ze opgebracht door slechts een deel van de inwoners. De OZB wordt uitsluitend betaald door eigenaren van onroerend goed en gebruikers van niet-woningen. Zij hebben belang bij een lagere OZB. Inwoners zonder eigen woning die geen ander onroerend goed bezitten of gebruiken (dat wil zeggen de meeste mensen met een huurwoning), hebben juist belang bij een hogere OZB, zodat meer voorzieningen bekostigd kunnen worden. Zij kunnen gebruik maken van hun stemrecht om dit te bevorderen. Dit leidt tot een onevenwichtige situatie. De democratie werkt beter als niet alleen het stemrecht, maar ook de bekostiging van voorzieningen over alle inwoners is verdeeld.44 Vanuit democratisch oogpunt is het verder van belang dat de gemeente voor inwoners het vertrouwde en benaderbare gezicht van de overheid is en blijft. Op dit moment voelen de meeste inwoners zich meer verbonden met Nederland dan met de gemeente waar zij wonen. Verbondenheid, interesse en participatie hangen met elkaar samen. Mensen die zich lokaal verbonden voelen en lokale politieke interesse hebben, doen vaker mee op lokaal niveau.
In Nederland is er echter meer interesse in de nationale politiek dan in de lokale, men gaat vaker stemmen bij nationale dan bij lokale verkiezingen.45 Bij de lokale afweging tussen betalen en bepalen is dus een beperkter deel van de inwoners betrokken dan landelijk. Gemeenten beschikken naast algemene fiscale instrumenten ook over specifieke fiscale instrumenten die een regulerende of faciliterende werking hebben bij het gebruik van de openbare ruimte. Op actuele maatschappelijke opgaven - op terreinen als wonen, leefbaarheid, mobiliteit en energie - zijn deze specifieke instrumenten echter niet altijd voldoende toegespitst. Zo blijkt er behoefte te zijn aan nieuwe instrumenten om gebiedsontwikkeling te bekostigen, en om massatoerisme beter te reguleren in zeer toeristische gebieden. Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse kan een aantal knelpunten worden afgeleid die samenhangen met de maatschappelijke context van het huidige gemeentelijk belastinggebied (de nummering sluit aan op de knelpunten in § B 2.1): d.
44 45
Gemeentelijke belastingen worden opgebracht door slechts een deel van de huishoudens en bedrijven. Dit leidt tot een onevenwichtige situatie.
SEO Economisch Onderzoek (2015): Opties voor verdere decentralisatie naar gemeenten, p. 12 SKON (2018): Democratie dichterbij: Lokaal Kiezersonderzoek 2018, hoofdstuk 4
Pagina 43 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
e. f.
B 2.3
Een grote groep inwoners heeft wel stemrecht maar betaalt niet (rechtstreeks) mee aan lokale voorzieningen. Het fiscale instrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat is onvoldoende toegespitst op actuele maatschappelijke opgaven.
Financiële context Eerder is al betoogd dat in de afgelopen decennia de financiële afhankelijkheid van gemeenten steeds groter is geworden. Een maat voor deze afhankelijkheid is de vertical fiscal gap: het aandeel in de gemeentelijke uitgaven dat wordt bekostigd met rijksuitkeringen.46 In Nederland wordt van alle overheidsuitgaven circa 60% door de rijksoverheid gedaan en 40% door de gemeenten. Daarentegen bedragen de belastingontvangsten van alle gemeenten gezamenlijk 10%, tegen 65% aan uitkeringen uit het gemeentefonds. Hierin wordt dus een aanzienlijke onbalans zichtbaar. Onderstaand diagram toont de onderlinge verhouding tussen de verschillende inkomstenbronnen van gemeenten en de uitsplitsing naar typen belastingen (in miljoenen euro’s).47
Ook in vergelijking met andere OESO-landen blijkt Nederland relatief lage eigen inkomsten te hebben. Dit wordt geïllustreerd in onderstaande grafiek waarin het aandeel van gemeenten in de totale belastingopbrengsten wordt afgezet tegen het aandeel van gemeenten in de totale overheidsuitgaven.48, 49
46
OESO (2007): Fiscal Equalisation in OECD Countries Bronnen: CBS Statline (2019): Gemeenterekeningen-gemeentelijke heffingen; www.financiengemeenten.nl 48 OESO (2019): Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers, p. 120 49 In deze grafiek zijn cijfers uit 2016 verwerkt. Inmiddels is – door de decentralisaties in het sociaal domein – het aandeel van gemeenten in de overheidsuitgaven toegenomen van 32% naar 40%. 47
Pagina 44 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Vrijstellingen bij WOZ-waardebepaling In volgorde van omvang zijn in de Wet WOZ en de Gemeentewet de volgende vrijstellingen opgenomen. De kolom Geschatte WOZ-waarde geeft de waarde weer die deze objecten zouden hebben als ze wel waarderingsplichtig zouden zijn.50 Bij de geschatte OZB-opbrengst (per jaar) is gerekend met het gemiddelde OZB-tarief niet-woningen in 2019: 0,4780% (dit is de som van het eigenarendeel en het gebruikersdeel): Geschatte WOZ-waarde
Geschatte OZBopbrengst
Waarderingsuitzonderingen in Wet WOZ Openbare land-, water- en spoorwegen Cultuurgrond
50
€ 171,4 miljard
€ 819 miljoen
€ 132 miljard
€ 631 miljoen
Werktuigen
€ 100 miljard
€ 478 miljoen
Waterverdedigings- en waterbeheersingswerken Natuurterreinen
€ 6,5 miljard
€ 31 miljoen
€ 5 miljard
€ 24 miljoen
Deze geschatte WOZ-waarden zijn berekend door VNG, COELO en de Waarderingskamer.
Pagina 45 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Kerken51 Rioolzuiveringswerken
€ 1,6 miljard
€ 8 miljoen
€ 1 miljard
€ 5 miljoen
Waarderingsuitzonderingen in Gemeentewet Woondelenvrijstelling
€ 20 miljard
€ 96 miljoen
Kassen en substraatteelt
€ 7 miljard
€ 33 miljoen
€ 444,5 miljard
€ 2,1 miljard
Totaal
De huidige waarderingsuitzonderingen vormen tax expenditures (belastingsubsidies) voor bepaalde categorieën belastingplichtigen. Gevolg van de uitzondering voor deze specifieke belastingplichtigen is, dat de overige belastingplichtigen geconfronteerd worden met een hogere belastingdruk (afwenteling). Verder is een algemeen nadeel van een belastingsubsidie – in vergelijking met een directe subsidie - het gebrek aan transparantie. Dit vertroebelt de afweging die jaarlijks door gemeenteraden moet worden gemaakt over de OZB-tarieven en de wenselijke verdeling van de lokale lasten. De meeste van deze waarderingsuitzonderingen zijn ingevoerd in de jaren ’70 en ’80. De ratio was destijds dat voor (delen van) onroerende zaken die niet worden belast door Rijk, gemeenten of waterschappen, geen WOZ-waarde hoeft te worden vastgesteld. Inmiddels is het gebruik van WOZ-waarden echter sterk verbreed, zowel maatschappelijk als in wet- en regelgeving. De waarderingsuitzonderingen leiden dus tot een inefficiënte uitvoering van de Wet WOZ. Bovendien compliceren zij de fiscale regelgeving en geven ze aanleiding voor veel juridische procedures.
Op verzoek van de werkgroep is daarom door het ESBL onderzocht wat de oorspronkelijke rechtvaardiging was van elke vrijstelling en of deze nog steeds valide is.52 Het onderzoek van ESBL heeft uitgewezen dat het grootste deel van de waarderingsuitzonderingen subjectieve elementen bevat die niet passen bij het objectieve en zakelijke karakter van de OZB. Deze vrijstellingen kunnen in principe worden afgeschaft. Niet subjectief zijn alleen de uitzonderingen voor Natuurschoonwet-landgoederen en voor werktuigen. Het afschaffen van de woondelenvrijstelling moet in ieder geval plaatsvinden als de OZB-gebruikers woningen weer wordt ingevoerd, aangezien er dan niet langer sprake is van ongelijke behandeling tussen enerzijds onzelfstandige woondelen in nietwoningen en anderzijds woningen. Op dit moment blijft 55% van de waarde van niet-woningen in Nederland buiten de heffing van OZB - gerelateerd aan de totale WOZ-waarde van woningen en niet-woningen in Nederland is dit 20%. Als één of meer vrijstellingen zouden komen te vervallen wordt daarmee de belastinggrondslag van de OZB verbreed. Afschaffing van vrijstellingen leidt tot een evenwichtiger verdeling van lokale lasten. Tevens kunnen dan (voor de huidige belastingplichtigen) de tarieven in de OZB worden verlaagd, of er kan meer opbrengst worden gegenereerd bij gelijkblijvende tarieven.
51
In de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ wordt gesproken over onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard. De uitzondering heeft dus niet alleen betrekking op kerken maar ook op synagogen, moskeeën e.d. 52 ESBL (2019): Herijking waarderingsuitzonderingen WOZ
Pagina 46 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse kan een aantal knelpunten worden afgeleid die samenhangen met de financiële context van het huidige gemeentelijk belastinggebied (de nummering sluit aan op de knelpunten in § B 2.2): g.
B 2.4
De huidige vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling leiden ertoe dat circa de helft van de potentiële belastinggrondslag van niet-woningen buiten de heffing blijft; het merendeel ervan is niet-objectief vormgegeven. Vrijstellingen compliceren de fiscale regelgeving en zorgen voor verschuivingen van belastingdruk op intransparante wijze.
Economische analyse Risico in financieringssystematiek gemeenten De Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde in 2016 dat uitbreiding van het lokaal belastinggebied past bij de toegenomen verantwoordelijkheden van gemeenten en tevens dat een groter lokaal belastinggebied welvaartsverhoging mogelijk maakt door verschuiving van lasten.53 De Studiegroep gaf daarbij dezelfde argumenten als in dit rapport zijn besproken. Als aanvullend argument werd genoemd dat een hoger aandeel lokale lasten in de totale belastingmix bijdraagt aan een beter primair begrotingssaldo van de overheid. Dat komt omdat hogere gemeentebelastingen inwoners een grotere prikkel geven hun bestuurders kritisch te volgen. Een eerdere Studiegroep Begrotingsruimte constateerde al in 2012 een risico in de financieringssystematiek van gemeenten.54 De Studiegroep stelde vast dat de afgelopen jaren beleid gedecentraliseerd is naar gemeenten. Op zichzelf vond men dit een goede ontwikkeling; de positie van gemeenten, dicht bij de burger, kan leiden tot een doelmatiger uitvoering van beleid. Met de taakoverdracht naar gemeenten werden echter niet alleen verantwoordelijkheden maar ook risico’s overgedragen. Hoe groter de overdracht van taken en risico’s bij de uitvoering daarvan, des te meer noodzaak er is voor eigen beheersinstrumenten als ventielfunctie.
De Studiegroep achtte het instrumentarium van gemeenten om deze risico’s in hun begroting op te vangen beperkt. De Studiegroep constateerde dat een steeds groter deel van de inkomsten van gemeenten door gemeenten zelf niet te beïnvloeden is omdat het inkomensoverdrachten van het Rijk betreft. Inkomensoverdrachten die voor het grootste deel via algemene – objectieve – maatstaven worden verdeeld. Ook deze Studiegroep concludeerde dat het huidige financieringssysteem van gemeenten houdbaar en doelmatiger kan worden gemaakt door inkomensoverdrachten van het Rijk te vervangen door uitbreiding van het lokaal belastinggebied en gemeenten meer zeggenschap over de ontwikkeling van het lokaal belastinggebied te geven. De analyse van beide studiegroepen is nog steeds geldig en heeft sinds de publicatie aan kracht gewonnen. Het takenpakket van gemeenten is in 2015 aanmerkelijk toegenomen door de decentralisaties in het sociaal domein. Ook voor deze taken vindt de bekostiging plaats via inkomstenoverdrachten van het Rijk, zodat de risico’s waar de Studiegroep op wijst verder zijn toegenomen. Hefboomeffect Binnen het huidige stelsel is de ruimte voor gemeenten om inkomsten te verhogen zeer beperkt. Dat is ook terug te zien in het zogenoemde hefboomeffect. Dat is het percentage waarmee gemeenten hun OZB-tarieven moeten verhogen om een extra uitgavenstijging van 1% te financieren.
In 2019 was het gemiddelde hefboomeffect 15,6%. Dit hoge percentage maakt gemeenten terughoudend om hun belastingtarieven te verhogen, ook 53 54
Vijftiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2016): Van saldosturing naar stabilisatie, § 3.5.3 Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte (2012): Stabiliteit en Vertrouwen, § 4.5
Pagina 47 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
wanneer de verhogingen in absolute bedragen beperkt blijven. Landelijk varieert het hefboomeffect van 4,9% in Zoeterwoude tot 33,9% in Amsterdam. Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd kan dit percentage dalen en wordt de OZB als belastinginstrument effectiever. Relatief hoge lasten op arbeid De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). De belasting op arbeid is erg geschikt om inkomensherverdeling te realiseren, maar heeft ook relatief grote negatieve effecten op de economie in de vorm van een lager arbeidsaanbod. Daarnaast is de belasting op arbeid vanwege de vergrijzing en de toename van het aandeel zzp’ers minder toekomstbestendig geworden. Het eerder beschreven onderzoek Toekomstbestendige belastingmix door de staatssecretaris van Financiën wil de mogelijkheden onderzoeken voor een mix die toekomstbestendig, economisch minder verstorend en/of minder ingewikkeld is. Met een belastingschuif naar een ruimer gemeentelijk belastinggebied kan de ‘wig’ worden verkleind doordat de belastingen op arbeid dalen.
Afhankelijk van de precieze invulling van de belastingschuif bij gemeenten kan tevens kapitaal zwaarder worden belast (dit is wel het geval wanneer wordt gekozen voor extra OZB, maar niet bij heffingen zonder relatie met de WOZ-waarde). Welvaartseconomisch perspectief Als knelpunt b. is geformuleerd dat gemeenten over te weinig financiële flexibiliteit beschikken om goed uitvoering te geven aan lokale prioriteiten. Dat impliceert dat er welvaartswinst mogelijk is wanneer de ruimte om op lokaal niveau eigen afwegingen te maken toeneemt. Er kan dan beter worden voorzien in de uiteenlopende voorkeuren van inwoners. Doelmatigheid De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk heeft ook een negatief doelmatigheidseffect, dat door economen het flypapereffect wordt genoemd. Dat houdt in dat gemeenten kritischer zijn bij de besteding van middelen die zij zelf moeten ophalen bij hun inwoners, dan wanneer zij voor dezelfde taken bekostigd worden door het Rijk. Daarnaast kan er sprake zijn van rent-seeking: gemeenten die bij financiële knelpunten steeds geneigd zijn om met het Rijk te onderhandelen over compensatie. Knelpunten Uit de hierboven beschreven analyse kunnen de volgende knelpunten worden afgeleid die samenhangen met de positie van het gemeentelijk belastinggebied binnen het financiële stelsel (de nummering sluit aan op de knelpunten in § B 2.3): h.
i.
j.
De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). Door het grote hefboomeffect zijn bij veel gemeenten aanzienlijke tariefsverhogingen nodig in de OZB om relatief beperkte extra uitgaven te kunnen doen. Dit beperkt gemeenten in hun financiële flexibiliteit. De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk prikkelt gemeenten minder tot doelmatige bestedingen dan wanneer zij zelf belasting moeten heffen bij hun inwoners om deze bestedingen te kunnen doen (het flypapereffect).
Pagina 48 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Bijlage 3 - Taakanalyse t.b.v. bepaling omvang verruiming
Beleidsveld Inkomen en participatie - inkomen en participatie minimabeleid - inkomen en participatie overig - re-integratie TOTAAL Samenkracht en burgerparticipatie - Samenkracht en burgerparticipatie wijkteams - Samenkracht en burgerparticipatie overig TOTAAL Jeugd - Jeugd maatwerkdienstverlening - Jeugd geescaleerdezorg - Jeugdhulp TOTAAL Maatschappelijke ondersteuning - Maatschappelijke ondersteuning wmo - Maatschappelijke ondersteuning maatwerkdienstverlening - Maatschappelijke ondersteuning geescaleerde zorg - Wmo 2015 - Wmo huishoudelijke verzorging TOTAAL Volksgezondheid TOTAAL Educatie - Educatie onderwijshuisvesting - Educatie overig TOTAAL Cultuur en ontspanning - Kunst - Oudheid - Groen - Ontspanning TOTAAL Infrastructuur en gebiedsontwikkeling - Wegen en water - VHROSV - Fysiek milieu TOTAAL Riolering en reiniging - Riolering - Reiniging TOTAAL Openbare orde en veiligheid - Openbare orde en veiligheid brandweer - Openbare orde en veiligheid overig TOTAAL Bestuur en algemene ondersteuning - Bestuursorganen - Bevolkingszaken - Overhead TOTAAL Onroerende Zaakbelasting TOTAAL Overige eigen middelen TOTAAL
Begrotingscijfers 2018 Lasten 436.597 2.003.944 512.163 2.952.704
Indicatie mate van beleidsvrijheid Gedeelde taak
x
Opgedragen taak x x x 2.952.704
1-3 2-3 2-4 2
169.669 384.457 554.126
x
x x 554.126
3-4 2-3 3
670.919 131.899 3.038.770 3.841.588
x
x x x 3.841.588
3-4 2-3 ?3 3
1.342.501 741.257 553.191 2.245.096 1.397.922 6.279.967 171.786 171.786
x x x x x 6.279.967 x 171.786
1.288.661 738.069 2.026.730
x
238.094 126.257 1.413.103 1.816.471 3.593.925
4 3-4 3-4 3-4 3-4 4 3-5 4
x x x x
x x 2.026.730
3-4 1-3 3
x x x x 3.593.925
9 9 9 9 9
2.866.793 1.157.263 566.660 4.590.716
x x x 4.590.716
7 7 7 7
-235.009 -333.436 -568.445
x x -568.445
4-5 4-5 5
1.254.658 438.642 1.693.300
x x 1.693.300
566.117 388.456 902.971 1.857.544 0 -
Totaal per taakgebied
0
3-4 3-5 4
x x
1-2 1-2 2 8-9 8 8 8
1.857.544 x 0 x 0
12.167.324
11.232.692
100%
50%
0%
3.593.925
6.083.662
0
9.677.587
HUIDIGE OMVANG EIGEN BELASTINGGEBIED (indicatief)
0
0
0
4.000.000
GEWENSTE VERRUIMING (indicatief)
0
0
0
5.677.587
OPTIMALE OMVANG EIGEN BELASTINGGEBIED
26.993.941
x x
3.593.925
Aandeel voor eigen belastinggebied
B 3.1
Taaktoedeling Eigen taak
Toelichting In het rapport Taakgericht heffen55 is een benadering gemaakt voor de optimale omvang van het gemeentelijk belastinggebied die is gebaseerd op taakanalyse. Bovenstaand is deze exercitie uit 2009 opnieuw uitgevoerd. Daarbij is gebruik gemaakt van het advies Beleidsvrijheid geduid56 van de Raad voor het Openbaar Bestuur, met name bijlage II.
55
Commissie onderzoek belastingen lokale overheden (2009): Taakgericht heffen. Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, nr. 239 56 ROB (2019): Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen
Pagina 49 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
In deze bijlage II heeft de ROB voor het hele gemeentelijke takenpakket de mate van beleidsvrijheid aangegeven. Deze waarden zijn overgenomen in de meest rechtse kolom. Op basis hiervan is in de kolommen Taaktoedeling per IV3-taakveld aangegeven of het een eigen taak, een gedeelde taak of een opgedragen taak betreft. Als regel is gehanteerd: beleidsvrijheid 1-3 = opgedragen taak, beleidsvrijheid 4-7 = gedeelde taak, beleidsvrijheid 8-10 = eigen taak. Ook de netto lasten per IV3-taakveld (begrotingscijfers 2018) zijn overgenomen uit het ROB-advies (de OZB en OEM zijn op 0 gezet). In de onderste regels zijn totaaltellingen gemaakt en is afgeleid hoe groot het gemeentelijk belastinggebied zou moeten zijn. Daarbij is - net zoals in het rapport Taakgericht heffen - de volgende regel gehanteerd: eigen taken moeten voor 100% worden bekostigd uit het eigen belastinggebied, gedeelde taken voor 50%, en opgedragen taken moeten volledig worden bekostigd door het Rijk (dus 0%). Het aldus berekende optimale belastinggebied telt op tot € 9,7 miljard. Omdat de huidige omvang circa € 4 miljard bedraagt zou er dus maximaal een verruiming reëel zijn van circa € 6 miljard. Enige kanttekeningen van de ROB bij deze benadering: -
Het belastinggebied heeft naast het tot uitdrukking brengen van lokale keuzes ook een bufferfunctie. Daarvan wordt nu geabstraheerd. Bij een gedeelde taak is 50% een grove benadering; dit zal van taak tot taak verschillen en waarschijnlijk een range beslaan van 20 – 80 %. In het advies Beleidsvrijheid geduid heeft de ROB de driedeling Eigen taak, Gedeelde taak en Opgedragen Taak geprobeerd verder te verfijnen door rekening te houden met de gradatie van gebondenheid aan regelgeving (Eigen initiatief, Optionele Taak, Aanbevolen Taak, Politiek Medebewind, Ambtelijk Medebewind, Mechanisch Medebewind). Daarvan wordt nu geabstraheerd.
Ondanks deze kanttekeningen is de ROB van mening dat bovenstaande benadering als grove maat een redelijke indicatie biedt waarbij de € 9,7 miljard als bovengrens geldt.
Pagina 50 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Bijlage 4 - Beoordeling potentiële bouwstenen
B 4.1
Inleiding In hoofdstuk 3 zijn de nieuwe heffingen beschreven die - na toetsing aan de criteria uit § 3.2 – als kansrijk zijn beoordeeld. In dit hoofdstuk worden de minder kansrijke nieuwe heffingen beschreven.
B 4.2
Meer belastinginkomsten met huidig instrumentarium Een belastingschuif van € 4 miljard of € 6 miljard zou – zonder iets aan het huidige belastinginstrumentarium te wijzigen – kunnen worden gerealiseerd door alle huidige tarieven met eenzelfde factor te verhogen. Deze optie zou beschouwd kunnen worden als de nuloptie. Een variant hierop is het geleidelijk laten meegroeien van het gemeentelijk belastinggebied met de ontwikkeling van de WOZ-waarde. Als de OZB-tarieven niet langer gecorrigeerd zouden worden voor de WOZ-waardeontwikkeling nemen de gemeentelijke belastingopbrengsten geleidelijk in omvang toe. Jaarlijks zou hiervan een prognose gemaakt kunnen worden, waarna een terugsluis zou kunnen worden vormgegeven via verlaging van de tarieven voor de loon- en inkomstenbelasting. Voordelen Voor deze bouwsteen hoeft het huidige belastinginstrumentarium niet te worden gewijzigd. Nadelen Deze bouwsteen laat de onevenwichtige situatie in stand dat gemeentelijke belastingen worden opgebracht door slechts een deel van de huishoudens en bedrijven. Als de hoogte van de belastingaanslag (al dan niet geleidelijk) meer dan verdubbelt gaat deze onevenwichtigheid steeds meer knellen.
B 4.3
Verleggen leidingwaterbelasting naar gemeenten De huidige leidingwaterbelasting is zo vormgegeven dat de leveranciers van leidingwater (drinkwater) belasting betalen aan de Belastingdienst. Zij berekenen de belasting door aan hun klanten. Deze belasting kan worden omgebouwd tot een gemeentelijke belasting door de drinkwaterbedrijven belasting te laten betalen aan de gemeenten in hun leveringsgebied. Daarmee zou een belastingschuif van Rijk naar gemeenten gedeeltelijk kunnen worden ingevuld. Het totale leidingwaterverbruik in Nederland bedraagt 1,1 miljard m3. Huishoudens verbruiken daarvan 75% en bedrijven 25%.57 Het huidige tarief bedraagt € 0,348 per m3 (met een heffingsplafond van 300 m3 en exclusief 6% BTW). De totale opbrengst van de leidingwaterbelasting bedroeg in 2018 € 288 miljoen (€ 36 per aansluiting). Voordelen De opbrengsten van een gemeentelijke leidingwaterbelasting zijn stabiel, omdat de vraag naar leidingwater (vooral bij huishoudens) relatief inelastisch is. De uitvoering is eenvoudig en goedkoop omdat de belasting al wordt geheven.
57
CBS StatLine: Watergebruik bedrijven en particuliere huishoudens
Pagina 51 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
-
-
Gelet op het lage tarief is er nu sprake van een aanzienlijke onbenutte belastingcapaciteit. De opbrengsten kunnen vergroot worden door het tarief en/of het heffingsplafond te verhogen. Het doel van de reeds bestaande leidingwaterbelasting is dat bedrijven en huishoudens zuiniger omgaan met leidingwater – de belasting heeft dus de intentie om een duurzaamheidsprikkel te geven (hoewel deze bij huishoudens relatief klein wordt ingeschat). De leidingwaterbelasting is een belasting die iedereen raakt, en zou daarom als alternatief voor ingezetenenbelasting gezien kunnen worden.
Nadelen Als gemeenten vrij zijn in het vaststellen van de tarieven zouden er – in theorie tussen gemeenten grote verschillen kunnen ontstaan in de netto prijs van leidingwater. Verder hebben drinkwaterbedrijven te maken met tientallen gemeenten binnen hun leveringsgebied. Wanneer deze allemaal hun eigen tarief gaan hanteren zullen de uitvoeringskosten voor de drinkwaterbedrijven toenemen. Dit nadeel kan worden beperkt door met een gelimiteerd aantal tarieven te gaan werken waar gemeenten uit kunnen kiezen. Zo blijven de uitvoeringskosten voor drinkwaterbedrijven en de verschillen in leveringstarief beheersbaar. Er is een risico op grondslagerosie: grootverbruikers van water kunnen vanwege de gestegen leidingwaterbelasting besluiten om over te gaan tot zelfwinning (van grondwater of oppervlaktewater) en dragen dan niet meer bij aan de belastingopbrengst.58 Het verlenen van kwijtschelding is bij deze belasting niet mogelijk, aangezien hij wordt opgelegd aan de drinkwaterbedrijven en niet aan de individuele afnemers. Dit heeft een denivellerend effect. De elementen en de wijze van berekening van de drinkwatertarieven worden strikt gereguleerd in het Drinkwaterbesluit. De Autoriteit Consument en Markt houdt toezicht op de totstandkoming van de tarieven en de ontwikkeling daarvan.
Dit beperkt mogelijk de vrijheid van gemeenten bij het vaststellen van hun belastingtarief, tenzij de desbetreffende regelgeving gelijktijdig wordt aangepast.
B 4.4
Gemeentelijke opcenten op rijksbelastingen Kenmerken In deze variant wordt de uitbreiding van het lokale belastinggebied gerealiseerd door gemeentelijke opcenten te heffen op bestaande rijksbelastingen. Daarbij kan worden gedacht aan de inkomstenbelasting maar ook aan de vennootschapsbelasting of de energiebelasting. Voordelen Het heffen van opcenten op de inkomstenbelasting kan de uitvoeringslasten beperken voor zover inwoners in loondienst werken. In het geval van opcenten op de vennootschapsbelasting ontstaat een relatie tussen de inkomsten van gemeenten en hun inspanningen om de lokale economie te versterken (gemeenten als economische motor). Nadelen Bij het heffen van opcenten op de inkomstenbelasting (in combinatie met een terugsluis via lagere tarieven) worden de lasten op arbeid per saldo niet verlicht. De opbrengst van zowel de inkomstenbelasting als de vennootschapsbelasting is gevoelig voor conjunctuurschommelingen en daarmee geen stabiele inkomstenbron.
58
Ontleend aan Kamerbrief van 4 juni 2014, TK 2013-2014, 33 752 nr. 95
Pagina 52 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
-
-
B 4.5
Voor de categorie ZZP’ers geldt dat hun belastbaar inkomen pas bekend wordt enige maanden na afloop van het boekjaar. Bij de inning van gemeentelijke opcenten op de inkomstenbelasting zou dit leiden tot grote vertraging en instabiele opbrengsten. Veel werknemers werken in een andere gemeente dan hun woonplaatsgemeente. Als de opcenten op de inkomstenbelasting ten goede komen aan de gemeente waarin de werkgever is gevestigd ontstaan er grote spill-overeffecten, wat niet in lijn is met het criterium No taxation without representation. Dit kan echter worden gecompenseerd via verevening in het gemeentefonds. Voor de heffing van vennootschapsbelasting is bij grote ondernemingen veelal geen link te leggen tussen de vestigingsplaats van alle vestigingen en de belastingplichtige, omdat sprake is van een fiscale eenheid. Dit maakt dat (tenzij er verevening plaatsvindt) het heffen van opcenten over de vennootschapsbelasting eveneens kan leiden tot grote spill-overeffecten.
Grondbelasting Kenmerken Voor de introductie van de OZB in 1970 was er een grondbelasting, die vergelijkbaar is met een OZB die een vrijstelling hanteert ter hoogte van de opstalprijs bij het vaststellen van de grondslag. De gedachte is dat de grondwaarde het meest nauw aansluit bij het belasten van eigenaren omdat het profijt van locatiegebonden voorzieningen gekapitaliseerd wordt in de grondwaarde. Verschillende onderzoekers komen tot de conclusie dat fluctuaties in woningprijzen vrijwel volledig toegeschreven kunnen worden aan fluctuaties in de prijs van de onderliggende grond.59, 60 In theorie daalt de waarde van de grond met contante waarde van alle toekomstige belastingaanslagen. Dit mechanisme verlaagt de hypothecaire leenbehoefte, ontmoedigt speculatie met grondbezit en dempt de huizenprijscycliciteit. Wel hangt de omvang van deze effecten af van de hoogte van de belasting. De opstalprijs kan worden bepaald worden door een taxateur of gebaseerd worden op gestandaardiseerde tabellen voor de herbouwwaarde van de woning. Een grondbelasting bestaat al in andere landen, zoals Denemarken, Singapore, Hong Kong en Zuid-Korea. De werkgroep heeft de Waarderingskamer gevraagd te reflecteren op het invoeren van een grondbelasting. Van de Waarderingskamer is een overwegend kritische reactie ontvangen die is verwerkt in onderstaande voor- en nadelen.
Voordelen De grondwaarde is de meest efficiënte belastinggrondslag omdat er geen enkele vorm van verstoring optreedt. Het aanbod is namelijk volledig inelastisch en belastingplichtigen kunnen vrijwel geen invloed uitoefenen op de grondwaarde. Ten opzichte van de grondbelasting prikkelt de OZB de eigenaar niet om te bouwen. Een grondbelasting zet daarentegen aan tot het bebouwen en gebruiken van de grond. De belasting die over braakliggende grond wordt betaald is immers gelijk aan de belasting over de grond die wel gebruikt wordt. Deze prikkel is echter beperkt. Nadelen Tegenover het Deense onderzoek dat stelt dat veranderingen in grondbelasting nagenoeg volledig neerslaan in woningprijzen staan onderzoeksresultaten uit Amsterdam waaruit juist blijkt dat in de Nederlandse woningmarkt veranderingen in erfpachtcanon (geen belasting, maar wel een verplichting voor de eigenaar met
59 60
DNB (2019): Niet stenen, maar vooral grond steeds prijziger. ESB, 3 oktober 2019 Høj, Jørgensen & Schou (2017): Land Tax Changes and Full Capitalisation. Fiscal Studies, vol. 39, no. 2, pp. 365–380
Pagina 53 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
-
-
-
B 4.6
dezelfde financiële effecten) slechts voor een zeer beperkt deel tot uitdrukking komen in de betaalde prijzen.61 Verder stelt de Waarderingskamer dat een grondbelasting niet goed aansluit bij het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid. Een grondbelasting zou betaalbare woningbouw op centrumlocaties economisch onmogelijk kunnen maken. Dat is alleen te voorkomen door zeer strikt vast te leggen wat op een bepaalde locatie wel en niet mag. Maar die heel gedetailleerde bestemmingsplannen worden met de Omgevingswet juist afgeschaft. Een grondbelasting werkt volgens de Waarderingskamer alleen goed in landen met een redelijk ruime vrije markt voor het kopen van onbebouwde kavels, die kopers zelf kunnen bebouwen. Dat geldt niet voor Nederland. De ‘grondmarkt’ is voor een groot deel in handen van de overheid en er worden relatief zeer weinig woningen gebouwd door eigenaren zelf. Om grondbelasting te kunnen heffen moet de huidige WOZ-waarde worden gesplitst in een waarde voor de opstal en een waarde voor de grond. Dit is in de huidige situatie niet nodig (behalve bij erfpacht of opstalverzekeringen) en zorgt dus voor een aanzienlijke toename van de uitvoeringskosten. In tegenstelling tot de marktwaarde van woningen als geheel is de ‘gecorrigeerde vervangingswaarde van het opstal’ geen ingeburgerd begrip.
Daarom zal ook het onderbouwen van deze taxaties en het behandelen van ingediende bezwaarschriften ertegen de uitvoeringskosten doen toenemen.
Planbatenheffing Kenmerken Planbaten kunnen gedefinieerd worden als het vermogensvoordeel dat ontstaat door waardevermeerdering van een perceel grond als gevolg van planologische wijzigingen of besluitvorming op het perceel. Naar analogie met planschade die optreedt als gevolg van een planologische wijziging, waarbij een eigenaar kan verzoeken om schadevergoeding, belast de planbatenheffing het voordeel dat eigenaren ondervinden. Naar aanleiding van de motie-Nijboer van 13 maart 2019 is in opdracht van de minister van BZK onderzoek verricht naar mogelijke instrumenten voor de afroming van planbaten.62 De drie instrumenten die in dit onderzoek aan de orde zijn gekomen zijn: Negatieve planschade Forfaitaire bestemmingswijzigingswinstafroming Openruimteheffing Voordelen De huidige asymmetrie tussen planschade en planbaten wordt rechtgetrokken, zodat niet alleen projectontwikkelaars en speculanten, maar ook de gemeenschap – in beperkte mate, zie de nadelen - profiteert als de grond meer waard wordt. Nadelen Een voornaam bezwaar tegen al deze instrumenten is dat de Gemeentewet bepaalt dat gemeentelijke belastingen niet afhankelijk mogen zijn van inkomen, winst of vermogen. Verder biedt de Wet ruimtelijke ordening / de Omgevingswet maar beperkt ruimte voor een planbatenheffing.
Gemeenten zijn nu al wettelijk verplicht om bij bouwactiviteiten de kosten van de aanleg van infrastructuur en groen- en watervoorzieningen op de eigenaren te verhalen. Daarnaast zal de Omgevingswet het vanaf 2021 mogelijk maken dat eigenaren kunnen worden verplicht om een financiële bijdrage te betalen voor voorzieningen die het woon- en leefklimaat in een wat wijdere omgeving 61 62
Ortec Finance (2019): Erfpachtcorrectie van verkoopcijfers in Amsterdam in het kader van de Wet WOZ Deloitte (2019): Rapportage onderzoek planbaten (motie-Nijboer)
Pagina 54 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
van het plangebied verbeteren, zoals groengebieden. Het kostenverhaal en de financiële bijdragen op grond van de Wro / de OW worden net als de planbatenheffing betaald uit de waardestijging van de grond als gevolg van de bestemmingswijziging. Dat betekent dat de planbatenheffing alleen kan worden geheven over het bedrag van de waardestijging van de grond na aftrek van de te verhalen kosten en eventueel ook de financiële bijdragen. In het algemeen zal de planbatenheffing daardoor maar over een klein bedrag kunnen worden geheven. Bij bouwlocaties in het bestaand stedelijk gebied is er door de hoge kosten meestal geen ruimte voor een planbatenheffing. Om bovengenoemde redenen wordt geadviseerd geen planbatenheffing op te nemen als bouwsteen voor herziening van het gemeentelijk belastinggebied. Het beste alternatief lijkt op wat in België een Rijksbelasting is op planbaten, maar dan vormgegeven als een privaatrechtelijke kostenverhaalvariant.
B 4.7
Gebouwgebonden financiering (vormgegeven als belasting) Kenmerken Gebouwgebonden financiering – vormgegeven als belasting - is onderzocht als potentieel aanvullend financieringsinstrument voor woningeigenaren die de verduurzaming van hun woning niet met eigen geld of via de hypotheek willen of kunnen financieren. De kerngedachte is dat de financiering niet aan het subject (de eigenaar), maar aan het object (de woning) gekoppeld wordt. De koppeling betekent dat een lening inclusief de nog resterende schuld en betalingsverplichting bij verkoop van de woning (automatisch) overgaat op de nieuwe eigenaar. De woningeigenaar betaalt dus slechts de maandelijkse rente en aflossing zolang deze de woning in eigendom heeft. De vormgeving als belasting houdt in dat de gemeente optreedt als financier en via belastingheffing de verschuldigde rente en aflossing int bij de eigenaar van het object. Verschillende potentiële juridische grondslagen voor gebouwgebonden financiering en bijbehorende organisatorische randvoorwaarden zijn de afgelopen periode verkend, waaronder de baatbelasting. De baatbelasting is geopperd vanwege het automatisch overgaan van de betalingsverplichting van de baatbelasting op de volgende eigenaar. Gebleken is echter dat een baatbelasting als instrument niet geschikt is bij het verduurzamen van private woningen.
Er ontstaat dan namelijk een directe relatie tussen de geïnvesteerde som en de individuele financieringslasten, terwijl een belasting per definitie een generieke werking heeft. In een recente Kamerbrief concludeert de minister van BZK dat de baatbelasting geen geschikt instrument is om verduurzaming van woningen in particulier bezit te financieren en per individuele woningeigenaar rente en aflossing te innen. Hij acht het wenselijk dat woningeigenaren door gemeenten worden toegeleid naar andere financieringsinstrumenten.63 De VNG doet momenteel nog eigen onderzoek naar mogelijkheden om gebouwgebonden financiering vorm te geven en heeft fiscale instrumenten daarbij niet op voorhand uitgesloten. Wel deelt de VNG de conclusie dat baatbelasting niet het geschikte instrument is. Conform afspraak in het Klimaatakkoord wordt de route uitgewerkt om in het Burgerlijk Wetboek een bepaling op te nemen die gebouwgebonden financiering mogelijk maakt. Met de bepaling wordt een generieke, privaatrechtelijke grondslag gecreëerd die in beginsel alle kredietverstrekkers – banken, publiek-private fondsen en overheden – in staat stelt gebouwgebonden duurzaamheidsleningen aan te bieden.
63
Tweede Kamer 2019–2020, 32 847, nr. 585
Pagina 55 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Daarnaast komt er een Warmtefonds waar alle woningeigenaren terecht kunnen voor aantrekkelijke financiering voor de verduurzaming van hun woning. Dit Warmtefonds wordt toegankelijk voor iedereen, ook voor eigenaar-bewoners die op basis van hun inkomen niet in aanmerking komen voor reguliere financiering.
B 4.8
Verduurzamingsvrijstelling De belastingheffing van onroerende zaken heeft veelal de WOZ-waarde als grondslag. Het verduurzamen van een woning of bedrijfspand (een voorbeeld van maatschappelijk wenselijk en door de overheid gestimuleerd gedrag) kan tot gevolg hebben dat de WOZwaarde ervan toeneemt, met een hogere belastingaanslag tot gevolg. Veel belastingplichtigen hebben hier weinig begrip voor. In 2018 is in de Tweede Kamer een motie aanvaard die oproept om een voorstel te ontwikkelen waarmee zonnepanelen standaard buiten de OZB gehouden worden en daarnaast te onderzoeken hoe vormen van verduurzaming in de toekomst niet ontmoedigd worden door hogere lasten.64 Bij het overwegen van deze motie heeft de werkgroep een aantal principiële en uitvoeringsproblemen gesignaleerd. Ten eerste het feit dat er geen kadastrale registratie bestaat van verduurzamingsmaatregelen, en dat deze veelal niet waarneembaar zijn vanaf de straat (denk aan isolatie van spouwmuren, kruipruimtes of het dak). Daarbij komt dat er op sommige verduurzamingsmaatregelen (zoals zonnepanelen) moet worden afgeschreven, afhankelijk van de ouderdom ervan. Voor de belastinginspecteur zou het zeer complex zijn om te bepalen welke verduurzamingsmaatregelen in een pand zijn getroffen en welke waarde vrijgesteld zou moeten worden voor de OZB.
Een tweede probleem betreft het onderscheid tussen verduurzamingsmaatregelen en regulier onderhoud. Een goede staat van onderhoud verlengt de levensduur van een pand en zal eveneens de WOZ-waarde doen toenemen. Zo is bijvoorbeeld een dak op enig moment aan vervanging toe en zal dan vervangen worden door een nieuw dak met betere energieprestaties, omdat inmiddels de bouwvoorschriften zijn aangescherpt. Moet een dergelijke maatregel beschouwd worden als verduurzamingsmaatregel en daarmee in aanmerking komen voor OZB-vrijstelling, of gaat het hier om regulier onderhoud? Deze vraag zal aanleiding geven voor veel juridische procedures, met als oogmerk de OZBvrijstelling zo ruim mogelijk uit te leggen. Een derde aspect is dat vrijstellingen leiden tot afwenteling tussen verschillende belastingplichtigen en tevens tot verlies van transparantie (hierop is nader ingegaan in § B 2.3). Vrijstellingen compliceren daarnaast de fiscale regeling, leiden tot inefficiënte uitvoering en veel juridische procedures. Ten slotte is van belang dat het bedrag aan bespaarde belasting in de meeste gevallen minimaal zal zijn.65 Vanwege deze nadelen wordt geen voorstel gedaan voor het invoeren van vrijstellingen voor verduurzamingsmaatregelen.
B 4.9
Toetsing meest kansrijke potentiële heffingen aan criteria Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.
64 65
Motie Lodders-Van Weyenberg, 14 november 2018. TK 2018-2019, 35 029 nr. 20 Een verduurzamingsvrijstelling van € 15.000 zou leiden tot € 15 minder OZB per jaar, uitgaande van het gemiddelde OZBtarief voor eigenaren woningen in 2019 van 0,1003%.
Pagina 56 van 72
Zichtbaar en vergelijkbaar
Niet afh. van ink., winst of vermogen
++
++
++
+
--
+
+
n.v.t.
+
++
+/-
++
+
++
++
++
n.v.t.
+
++
++
++
++
Afwenteling niet mogelijk
+
Niet economisch verstorend
n.v.t.
Regulerende werking
++
Uitvoerbaarheid
+
Stabiliteit
++
Opbrengst
Ontwijking niet mogelijk
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Verruimen gemeentelijk belastinggebied OZB-gebruikers woningen RWBB-gebruikers woonruimten Ingezetenenheffing
Moderniseren overige gemeentelijke belastingen Nachtverblijfsbelasting
+
+
+
+
+
-
+
+
++
Dagverblijfsbelasting
+
+
+
+
+
-
+
+
++
Gerevitaliseerde baatbelasting
+
+
+
n.v.t.
+
++
++
-
++
++
-
+
Uitbreiden belastinginstrumentarium Gebiedsontwikkelingsheffing
+
+
+/-
n.v.t.
+
+
Schaal: -- | - | +/- | + | ++
Zichtbaar en vergelijkbaar
Niet afh. van ink., winst of vermogen
+
+
-
++
-
+
Gemeentelijke opcenten
++
-
+
n.v.t.
+/-
++
++
-
+
+/-
++
-
+
Afwenteling niet mogelijk
-
Niet economisch verstorend
+
Regulerende werking
+
Uitvoerbaarheid
Verleggen leidingwaterbelasting
Stabiliteit
Ontwijking niet mogelijk
Toetsing minder kansrijke potentiële heffingen aan criteria Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.
Opbrengst
B 4.10
Verruimen gemeentelijk belastinggebied
Uitbreiden belastinginstrumentarium Grondbelasting
++
+
--
n.v.t.
++
Pagina 57 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Planbatenheffing
-
+
--
n.v.t.
+
+
+
-
--
Gebouwgebonden financiering
--
+
--
n.v.t.
--
+
+
+/-
+
Verduurzamingsvrijstelling
-
--
--
+/-
--
-
-
--
+
Schaal: -- | - | +/- | + | ++
Pagina 58 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Bijlage 5 - Toetsing bestaande belastinginstrumentarium
Regulerende werking
Niet economisch verstorend
Afwenteling niet mogelijk
Ontwijking niet mogelijk
Zichtbaar en vergelijkbaar
Niet afh. van ink., winst of vermogen
Toetsing Bij het toetsen is gebruik gemaakt van de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. Daarbij zij opgemerkt dat het een beoordeling betreft en geen exacte wetenschap.
Uitvoerbaarheid
B 5.2
Stabiliteit
Inleiding Met het oog op het moderniseren van de huidige gemeentelijke belastingmix zijn alle algemene gemeentelijke belastingen naast de OZB getoetst aan de geformuleerde toetsingscriteria zoals beschreven in § 3.2.
Opbrengst
B 5.1
Parkeerbelasting
++
+
+
++
+/-
++
+/-
+
+
Precariobelasting
+
+
+
++
+
+
+
+
+
Reclamebelasting
-
+
+/-
+
+
+
+
-
+
Hondenbelasting
-
+
-
-
+
+/-
-
++
++
Forensenbelasting
+
+
+
n.v.t.
-
--
+
+
+
Toeristenbelasting
+
+
+/-
+/-
+
-
+/-
+
++
Schaal: -- | - | +/- | + | ++
B 5.3
Beoordeling Door een prijs te vragen voor schaarse parkeerruimte wordt voorkomen dat die onnodig lang bezet blijft. Daarnaast is de parkeerbelasting – vooral in de steden - qua omvang een van de belangrijkste lokale belastingen. De precariobelasting reguleert het gebruik van de openbare ruimte voor terrassen e.d. en zorgt eveneens voor een level playing field tussen bedrijven met een terras in eigendom en een terras op gemeentelijke grond. De reclamebelasting zet een rem op verrommeling van het straatbeeld. Bovendien wordt momenteel in ongeveer 100 gemeenten de reclamebelasting gebruikt om een ondernemersfonds te voeden (een eigen vinding van gemeenten). 66 Een ondernemersfonds hoeft aan minder voorwaarden te voldoen dan een BIZ (geen draagvlakmeting vereist; geen mogelijkheid van tussentijds wegstemmen; geen maximum
66
COELO (2019): Ontwikkeling ozb woningen en niet-woningen 1998-2019, p. 12
Pagina 59 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
67
looptijd van vijf jaar). De voeding van het fonds vindt plaats via reclamebelasting omdat deze in een afgebakend gebied kan worden geheven (in tegenstelling tot de OZB). In zekere zin worden de waarborgen van de Wet BIZ omzeild door het op deze manier inzetten van reclamebelasting. Bij de eerstvolgende evaluatie van de Wet BIZ dient dit aan de orde te komen. Tot dat moment is het onwenselijk om het bestaande gebruik van de reclamebelasting in te perken. Het regulerende karakter van de hondenbelasting vanwege de ervaren overlast is beperkt; voor een effectieve regulering is het huidige tarief te laag. Het regulerende karakter is vooral van historische betekenis. Daarbij zijn de uitvoeringskosten relatief hoog en de totale opbrengst gering (circa € 58 miljoen), terwijl de weerstand tegen deze belasting bij inwoners hoog is. Om die reden neemt het aantal gemeenten dat hondenbelasting oplegt neemt van jaar op jaar af. Met het oog op vereenvoudiging van de belastingmix zou de hondenbelasting kunnen worden afgeschaft. De forensenbelasting (geheven bij eigenaars van tweede woningen) zorgt ervoor dat ook niet-inwoners die profiteren van het gemeentelijke voorzieningenniveau daarvoor kunnen worden aangeslagen. Tegen de forensenbelasting bestaat veel weerstand omdat de forensenbelasting bovenop de OZB-eigenaren woningen komt, en eveneens op basis van de WOZ-waarde kan worden geheven.
Gevoelsmatig betaalt een eigenaar dus dubbele belasting over zijn tweede woning: alleen als hij kan aantonen dat zijn tweede woning minder dan 90 dagen gemeubileerd tot zijn beschikking heeft gestaan wordt vrijstelling van de forensenbelasting verleend. De toeristenbelasting heeft een vergelijkbare functie: niet-inwoners aanslaan voor het profijt dat zij hebben van de gemeentelijke voorzieningen. De huidige regeling van de toeristenbelasting stamt uit 1970 en is sterk verouderd. Nieuwe ontwikkelingen die de leefbaarheid van een gemeente negatief kunnen beïnvloeden (zoals massatoerisme, grootschalige festivals, bed & breakfasts, particuliere woningverhuur via internetplatforms zoals AirBnB, etc.) waren er toen nog niet. Al deze vormen van betaald recreatief verblijf, die tot kosten voor gemeenten leiden, zouden moeten kunnen worden belast.67
In 2018 is reeds een artikel gepubliceerd waarin de mogelijkheden hiertoe wordt verkend (Makkinga, Mok en Schep: Gemeentelijke verblijfsbelastingen in tijden van massatoerisme en Airbnb. Maandblad Belasting Beschouwingen, nr. 12/2018)
Pagina 60 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
Bijlage 6 - Doorrekening voorbeeldscenario’s
B 6.1
Inleiding In deze bijlage worden de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van een verruiming van het lokale belastinggebied volgens verschillende opties verkend. Het gaat om opties om de OZB te verhogen, een ingezetenenheffing in te voeren en twee combinatievarianten (combinaties van OZB, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting). Het gaat om opties voor een uitbreiding van het lokaal belastinggebied van € 4 miljard. Opties met een andere omvang zullen effecten hebben die grofweg lineair hoger of lager zijn dan de effecten in dit hoofdstuk. Het vergroten van het lokale belastinggebied heeft tot gevolg dat de inkomstenbelasting met hetzelfde bedrag kan dalen. Er is voor gekozen om te laten zien wat de effecten zijn van relatief eenvoudige varianten in de fiscaliteit, met name het verlagen van de IBschijftarieven en het verhogen van de algemene heffingskortingen. De analyses laten zien dat het op deze manier voor ieder van de vier opties mogelijk is om een redelijk evenwichtig inkomensbeeld te bereiken. Om specifieke groepen nader te ondersteunen kan aan aanvullende (fiscale) knoppen gedraaid worden. Het verruimen van een lokaal belastinggebied zal vermoedelijk geen maatregel zijn die geïsoleerd genomen gaat worden, maar zal onderdeel uitmaken van een ruimer fiscaal pakket.
In dat kader zou gekozen kunnen worden om specifieke groepen nader te ondersteunen, of juist te prikkelen om (meer) te gaan werken. Ook deze werkgroep maakt deel uit van een bredere vraag: het is namelijk een bouwsteen voor een analyse voor een nieuw belastingstelsel, waarin ook integraal naar de fiscaliteit en inkomens- en werkgelegenheidseffecten wordt gekeken. De werkgelegenheidseffecten zijn beperkt, maximaal 0,2 procentpunt. Dat betekent circa 14.000 banen. In het algemeen geldt dat het veranderen van de schijftarieven en algemene heffingskorting geen grote werkgelegenheidseffecten hebben.68 Als de compenserende maatregelen via bijvoorbeeld de arbeidskorting of Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK) worden vormgegeven kunnen grotere werkgelegenheidseffecten bereikt worden, maar zullen de inkomenseffecten voor bijvoorbeeld uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden negatiever uitvallen. Het doel van deze analyses is echter om met zo eenvoudig mogelijke maatregelen een evenwichtig inkomensbeeld te bereiken.
B 6.2
Aanpak Bij de berekening van de inkomens- en werkgelegenheidseffecten is de aanpak van het CPB in hun onderzoek naar een ruimer lokaal belastinggebied gevolgd.69 Hiervoor zijn de modellen Mimosi70 voor de inkomenseffecten en Micsim71 voor de werkgelegenheidseffecten gebruikt. Deze modellen kunnen in principe geen effecten van veranderingen in lokaal belastingen analyseren. Maar door aanvullende modelschattingen is dat voor specifieke vragen wel mogelijk. Deze modellen zijn voor deze werkgroep met de meest
68
Zie voor een toelichting: CPB (2015), Kansrijk arbeidsmarktbeleid, Den Haag. Van Eijkel, R. en W. Vermeulen (2015), Een ruimer lokaal belastinggebied, CPB policybrief, Den Haag; Van Eijkel, R. e.a. (2015), Aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 ‘Een ruimer lokaal belastinggebied’, CPB Achtergronddocument, Den Haag. 70 Koot, P., M. Vlekke, E., Berkhout en R. Euwals (2016), MIMOSI: microsimulatiemodel voor belastingen, sociale zekerheid, loonkosten en koopkracht, CPB Achtergronddocument, Den Haag 71 Jongen, E., De Boer, H.-W. en P. Dekker (2014), MICSIM - A behavioural microsimulation model for the analysis of taxbenefit reform in the Netherlands, CPB, Den Haag. 69
Pagina 61 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
recent beschikbare data opnieuw geschat. Verder zijn er aantal aannames bij de berekening gedaan: Aannames De stijging in de lokale belastingopbrengst wordt gecompenseerd door een korting op het gemeentefonds met dezelfde omvang. Deze komt tot stand volgens de huidige verdeelsystematiek. Er is kwijtschelding van lokale lasten voor huishoudens met een inkomen onder het sociaal minimum. De tarieven voor de OZB-belasting, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting zijn dusdanig gesteld dat ze na kwijtschelding het lokaal belastinggebied met € 4 miljard vergroten. De netto bijstand wordt constant gehouden ten opzichte van de huidige situatie. Een gevolg van de verschuiving van inkomstenbelasting naar lokale belastingen is dat de netto bijstand stijgt als gevolg van de netto-nettokoppeling. Dat zou voor een stijging van de armoedeval en daarmee een daling van de werkgelegenheid zorgen. Om dat effect te voorkomen wordt de netto bijstand constant gehouden. Het inkomenseffect heeft betrekking op het directe effect van het voorgenomen beleid op de koopkracht van huishoudens wanneer dit beleid in één keer volledig zou worden doorgevoerd. Er wordt, evenals in de reguliere koopkrachtramingen, uitgegaan van de statische koopkrachtdefinitie. Bij werkgelegenheidseffecten gaat het om veranderingen van het arbeidsaanbod. De werkgelegenheidseffecten zijn structureel van aard.
Als vuistregel wordt gebruikt dat deze in een periode van tien jaar worden bereikt. De werkgelegenheidseffecten worden als procentuele verandering van het aantal uren gepresenteerd. Hierbij is de vuistregel dan 0,1% ongeveer 7.000 banen vertegenwoordigd.
B 6.3
Resultaten In deze paragraaf worden voor de drie opties om het lokaal belastinggebied te vergroten verschillende varianten ter compensatie via de landelijke fiscaliteit verkend. Er wordt bij iedere optie steeds gekeken naar de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van gelijksoortige varianten: Zonder compensatie Compensatie via het nieuwe eerste schijftarief tweeschijvenstelsel (de facto schijven één, twee en drie van het oude vierschijvenstelsel). Deels compensatie via het nieuwe eerste tarief tweeschijvenstelsel (de facto schijven één, twee en drie van het oude vier schijvenstelsel) den deels verhoging algemene heffingskorting. Compensatie via oude eerste schijftarief (die loopt tot een inkomen van circa € 21.000).
B 6.3.1
OZB-belasting verhogen In de varianten in deze paragraaf wordt gekeken naar de effecten van het verhogen van de OZB-belasting van woningen. Voor de werkgelegenheidseffecten maakt het niet uit of dat via het eigenaars- of gebruikersdeel gaat. De werkgelegenheidseffecten zijn immers afhankelijk van de (lagere) lasten op arbeid, niet van de OZB-belasting zelf. Voor de inkomenseffecten zijn de gepresenteerde effecten het gevolg van het verhogen van de OZB voor gebruikers. De inkomenseffecten van een OZB voor eigenaren zullen hier niet veel van afwijken, aangezien het overgrote deel van een hogere heffing voor een verhuurder zal worden afgewenteld op de huurder via hogere huren. Op korte termijn is dit mogelijk lastig omdat de huren en de jaarlijkse huurverhoging zijn gereguleerd – op lange termijn zal de hogere heffing wel worden doorberekend. Corporaties kunnen er voor kiezen dit niet volledig te doen, maar te samen met de verhuurdersheffing, de nieuwbouwopgave en de verduurzamingsopgave zullen de meeste corporaties vermoedelijk genoodzaakt zijn het grootste deel van deze heffing af te wentelen op de huurders.
Pagina 62 van 72
Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020
De schuif van vier miljard loopt via een korting op het Gemeentefonds en wordt verdeeld conform de huidige systematiek. Dat betekent dat de korting voor tachtig procent wordt gerealiseerd door een verlaging van het OZB-gewicht en voor twintig procent door een verlaging van het woonruimtegewicht. Het gevolg hiervan is dat gemeenten met een relatief hoge gemiddelde WOZ-waarde de hoogste korting per woonruimte krijgen en in absolute zin de OZB-belasting het meest zullen moeten verhogen. In tabel 1 is te zien dat het verhogen van de OZB-belasting zonder compensatie een flink denivellerend inkomenseffect heeft. Het compenseren van de 4 miljard via de oude eerste drie schijftarieven (verlaging met 1,15%) zorgt weliswaar dat het doorsnee inkomenseffect 0 is, maar de lagere inkomens gaan er hier nog behoorlijk op achteruit. Als ongeveer de helft van de € 4 miljard in het verhogen van de algemene heffingskorting met € 230 wordt gestoken ontstaat een meer evenwichtig inkomensbeeld. Figuur 1 laat wel zien dat sprake is van enige spreiding achter de inkomenseffecten. Negentig procent van de huishoudens heeft een inkomenseffect tussen -1,6% en 1,0%. Het verhogen van de algemene heffingskorting heeft als nadeel dat het bijvoorbeeld de marginale druk verhoogt.