E01. 20210105 Beantwoording artikel 40 vragen OP Coronasteun.pdf

Herinvoeren RWBB-gebruikers Als de OZB-gebruikers woningen opnieuw wordt ingevoerd zal logischerwijs ook het vergelijkbare onderdeel van de RWBB opnieuw ingevoerd moeten worden. Achtergrond Naast de OZB werden in 1995 in het kader van het gelijkheidsbeginsel belastingen op permanent gebruikte roerende woon- en bedrijfsruimten (RWBB) geïntroduceerd. Het was al jaren een discussiepunt dat eigenaren en gebruikers van onder meer woonwagens, woonboten en roerende niet-woningen zoals drijvende hotels en restaurants, buiten de scope van de OZB vielen, hoewel zij wel profiteerden van de gemeentelijke voorzieningen. Dit werd ervaren als een vorm van discriminatie. Met de invoering van de RWBB werd hieraan iets gedaan. De tarieven van de RWBB zijn gelijk aan die van de OZB. Vanwege de complementariteit werd per 2006, gelijktijdig met de afschaffing van de OZB-gebruikers woningen, ook de RWBB van gebruikers van roerende woonruimten afgeschaft.22 De totale opbrengst van de RWBB (eigenarendeel plus gebruikersdeel) bedroeg in 2016 € 1 miljoen.23 Het gebruikersdeel van roerende woonruimten bedraagt daar weer een fractie van. Voordelen Wanneer huurders van roerende woonruimten niet meebetalen aan gemeentelijke voorzieningen is dit niet in lijn met het criterium No representation without taxation. Herinvoering van de RWBB-gebruikers zet deze scheefheid recht.

Gelijke behandeling van eigenaren en gebruikers van enerzijds roerende woon- en bedrijfsruimten, en anderzijds onroerende woningen en niet-woningen. De uitvoeringskosten zijn beperkt omdat het eigenarendeel reeds wordt geheven. Nadelen Herinvoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven (zie ook § 5.4).

20

OESO (2014): The Political Economy of Property Tax Reform. Working Papers on Fiscal Federalism No. 18 IMF (2013): Taxing Immovable Property. Revenue Potential and Implementation Challenges. Working Paper 13/129 22 Tekst ontleend aan Monsma en Monsma (2016): Is een ingrijpende herziening van het gemeentelijke belastinggebied opportuun? Erasmus School of Law, onderzoeksprogramma ‘Fiscale autonomie en haar grenzen’ 23 Dit betreft het meest recente cijfer, gebaseerd op de begrotingen 2016. Het CBS registreert de gemeentelijke belastingopbrengsten sindsdien veel minder gedetailleerd. 21

Pagina 20 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

3.3.4

Het aantal bezwaarprocedures en het aantal verzoeken om kwijtschelding kunnen toenemen en daarmee de uitvoeringskosten.

Invoeren ingezetenenheffing De belastingschuif kan tevens worden ingevuld (geheel of gedeeltelijk) door een ingezetenenheffing in te voeren. De ingezetenenheffing is een vast bedrag dat wordt geheven per volwassen inwoner of per huishouden (waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens). De ingezetenenheffing is primair bedoeld ter dekking van gemeentelijke voorzieningen waarvan alle inwoners in gelijke mate profijt hebben. Een opbrengst van € 4 miljard aan ingezetenenheffing zou gerealiseerd kunnen worden met een tarief van circa € 340 per stemgerechtigde.24 Voordelen De opbrengsten van de ingezetenenheffing zijn stabiel en voorspelbaar en de uitvoering is eenvoudig en goedkoop. De waterschappen werken al geruime tijd en zonder problemen met een ingezetenenheffing op huishoudensniveau. De ingezetenenheffing sluit aan bij de gedachte dat alle stemgerechtigden profiteren van gemeentelijke voorzieningen en is in lijn met het criterium No taxation without representation. Invoering biedt de mogelijkheid tot substantiële extra belastingopbrengsten voor gemeenten. Nadelen Zonder nadere maatregelen werkt deze heffing denivellerend (de heffing is hetzelfde voor lage en hoge inkomens).

Wanneer de terugsluis plaatsvindt door verhoging van de algemene heffingskorting kan dit effect weer grotendeels worden geëlimineerd (daarvan profiteren lage inkomens meer dan hoge inkomens). Invoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven (zie ook § 5.4). Beoordeling in eerdere rapporten Zowel het CPB, de ROB en de commissie-Rinnooy Kan noemen de ingezetenenheffing een geschikte heffing om het gemeentelijk belastinggebied te verruimen.

3.4

Beleidsoptie 2: Verbreden belastinggrondslag OZB Een tweede beleidsoptie is het verbreden van de belastinggrondslag voor de OZB. Dit kan door één of meer bestaande vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling van niet-woningen af te schaffen. Op dit moment blijft 55% van de waarde van niet-woningen in Nederland buiten de heffing van OZB - gerelateerd aan de totale WOZ-waarde van woningen en nietwoningen in Nederland is dit 20%. Het primaire doel van deze beleidsoptie is om te komen tot meer evenwicht en transparantie in de verdeling van de lokale lasten. Deze beleidsoptie kan worden uitgevoerd in combinatie met beleidsoptie 1 maar is niet primair bedoeld als invulling van een lastendrukneutrale belastingschuif van Rijk naar gemeenten. Er is namelijk niet voorzien in een terugsluis naar niet-woningen, maar alleen naar eigenaren en gebruikers van woningen (via lagere loon- en inkomstenbelasting). Het vormgeven van een terugsluis naar eigenaren en gebruikers van niet-woningen die door het afschaffen van vrijstellingen te maken krijgen met onevenredige lastenverzwaring is complex. De OZB kent namelijk geen onderscheid tussen bedrijfsvastgoed en overig vastgoed: er bestaat geen OZB-bedrijven. Tot de categorie niet-woningen behoren ook ziekenhuizen, ministeries, sportterreinen, bibliotheken etc.

Een terugsluis via lagere vennootschaps- of winstbelasting is bij deze non-profitinstellingen niet mogelijk.

24

Uitgaande van € 13 miljoen stemgerechtigden en 10% kwijtschelding.

Pagina 21 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

In volgorde van omvang zijn in de Wet WOZ en de Gemeentewet de volgende vrijstellingen opgenomen. De kolom Geschatte WOZ-waarde geeft de waarde weer die deze objecten zouden hebben als ze wel waarderingsplichtig zouden zijn.25 Bij de geschatte OZB-opbrengst (per jaar) is gerekend met het gemiddelde OZB-tarief niet-woningen in 2019: 0,4780% (dit is de som van het eigenarendeel en het gebruikersdeel):

Geschatte WOZ-waarde

Geschatte OZBopbrengst

Waarderingsuitzonderingen in Wet WOZ Openbare land-, water- en spoorwegen Cultuurgrond

€ 171,4 miljard

€ 819 miljoen

€ 132 miljard

€ 631 miljoen

Werktuigen

€ 100 miljard

€ 478 miljoen

Waterverdedigings- en waterbeheersingswerken Natuurterreinen

€ 6,5 miljard

€ 31 miljoen

€ 5 miljard

€ 24 miljoen

Kerken26

€ 1,6 miljard

€ 8 miljoen

€ 1 miljard

€ 5 miljoen

Rioolzuiveringswerken

Waarderingsuitzonderingen in Gemeentewet Woondelenvrijstelling

€ 20 miljard

€ 96 miljoen

Kassen en substraatteelt

€ 7 miljard

€ 33 miljoen

€ 444,5 miljard

€ 2,1 miljard

Totaal

De huidige waarderingsuitzonderingen vormen tax expenditures (belastingsubsidies) voor bepaalde categorieën belastingplichtigen. Gevolg van de uitzondering voor deze specifieke belastingplichtigen is, dat de overige belastingplichtigen geconfronteerd worden met een hogere belastingdruk (afwenteling). Verder is een algemeen nadeel van een belastingsubsidie – in vergelijking met een directe subsidie - het gebrek aan transparantie. Dit vertroebelt de afweging die jaarlijks door gemeenteraden moet worden gemaakt over de OZB-tarieven en de wenselijke verdeling van de lokale lasten. De meeste van deze waarderingsuitzonderingen zijn ingevoerd in de jaren ’70 en ’80. De ratio was destijds dat voor (delen van) onroerende zaken die niet worden belast door Rijk, gemeenten of waterschappen, geen WOZ-waarde hoeft te worden vastgesteld. Inmiddels is het gebruik van WOZ-waarden echter sterk verbreed, zowel maatschappelijk als in wet- en regelgeving. De waarderingsuitzonderingen leiden dus tot een inefficiënte uitvoering van de Wet WOZ. Bovendien compliceren zij de fiscale regelgeving en geven ze aanleiding voor veel juridische procedures. Op verzoek van de werkgroep is daarom door

25 26

Deze geschatte WOZ-waarden zijn berekend door VNG, COELO en de Waarderingskamer. In de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ wordt gesproken over onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard. De uitzondering heeft dus niet alleen betrekking op kerken maar ook op synagogen, moskeeën e.d.

Pagina 22 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

het ESBL onderzocht wat de oorspronkelijke rechtvaardiging was van elke vrijstelling en of deze nog steeds valide is.27 Het onderzoek van ESBL heeft uitgewezen dat het grootste deel van de waarderingsuitzonderingen subjectieve elementen bevat die niet passen bij het objectieve en zakelijke karakter van de OZB. Deze vrijstellingen kunnen - als wezensvreemd aan de heffing - in principe worden afgeschaft. Niet subjectief zijn alleen de uitzonderingen voor Natuurschoonwet-landgoederen en voor werktuigen. Het afschaffen van de woondelenvrijstelling moet in ieder geval plaatsvinden als de OZB-gebruikers woningen weer wordt ingevoerd, aangezien er dan niet langer sprake is van ongelijke behandeling tussen enerzijds onzelfstandige woondelen in niet-woningen en anderzijds woningen. De vrijstelling op cultuurgrond is destijds ingesteld omdat agrarische bedrijven al een groot deel van de kosten van het waterbeheer door de waterschappen betaalden. Huizenbezitters en andere eigenaren van gebouwen droegen toen nauwelijks bij, huishoudens nog helemaal niet. Deze verhoudingen zijn inmiddels sterk veranderd. In 1995 betaalde de categorie ongebouwd (dit betreft vooral agrarische bedrijven) nog 33% van de kosten van het waterbeheer. In 2019 is dit gedaald naar 12%. De overige 88% wordt betaald door eigenaren van gebouwen (vooral huiseigenaren) en huishoudens.

Te verwachten is dat het afschaffen van een vrijstelling (feitelijk een belastingsubsidie) aan een bepaalde bedrijfstak een lobby op gang zal brengen om compensatie te ontvangen voor het belastingvoordeel dat vervalt. Bij voorkeur maakt het afschaffen onderdeel uit van een breder pakket aan (fiscale) maatregelen die voor een bedrijfstak wordt getroffen. De afschaffing van deze vrijstellingen zal geen grote uitvoeringsproblemen met zich brengen, op één uitzondering na. Het waarderen van openbare land-, water- en spoorwegen wordt ingeschat als een complexe opgave. Het afschaffen van vrijstellingen in de Wet WOZ werkt niet door in andere wetgeving. Of aan een onroerende zaak al dan niet een WOZ-waarde wordt toegekend staat los van de vraag wat er met die WOZ-waarde gebeurt. Dat wordt namelijk geregeld in de betreffende materiewetgeving zelf, zoals de IB of Vpb. Het inperken van de vrijstelling voor de OZB – en daaropvolgend in de Wet WOZ – heeft dus geen effect op andere belastingwetten (tenzij ervoor wordt gekozen desbetreffende wetgeving aan te passen). Voordelen Afschaffing van vrijstellingen leidt tot een evenwichtigere en transparantere verdeling van lokale lasten. De tarieven in de OZB kunnen worden verlaagd, of er kan meer opbrengst worden gegenereerd bij gelijkblijvende tarieven (de macro-lastendruk neemt dan toe).

Grondslagverbreding heeft ook tot gevolg dat de tarieven met een geringer percentage hoeven te stijgen om een bepaalde gewenste belastingopbrengst te genereren. Minder vrijstellingen vereenvoudigen de fiscale regelgeving (waardoor ook minder juridische geschilpunten ontstaan) en zorgen voor efficiëntere uitvoering (en lagere uitvoeringslasten). Nadelen Afschaffing van één waarderingsuitzondering, zonder afschaffing van daaraan gerelateerde andere uitzonderingen kan nieuwe uitvoeringsproblemen oproepen. De afschaffing van de uitzondering voor openbare (vaar)wegen zonder afschaffing van de uitzondering van waterverdedigingswerken bijvoorbeeld, zal leiden tot uitvoeringsproblemen bij de waardering van dijken.

27

ESBL (2019): Herijking waarderingsuitzonderingen WOZ

Pagina 23 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

Het vormgeven van een belastingterugsluis naar bedrijven die door het afschaffen van vrijstellingen te maken krijgen met onevenredige lastenverzwaring is complex.

3.5

Beleidsoptie 3: Moderniseren overige gemeentelijke belastingen De derde beleidsoptie is het moderniseren van de overige gemeentelijke belastingen, zodat de gemeentelijke belastingmix beter wordt afgestemd op actuele maatschappelijke opgaven. Dit moderniseren kan parallel plaatsvinden aan het verruimen van het gemeentelijk belastinggebied. Sommige belastingen zijn decennia geleden geïntroduceerd in een tijd dat de maatschappij anders in elkaar zat, en zijn niet toegespitst op de actuele maatschappelijke opgaven van gemeenten. Andere belastingen worden bovengemiddeld vaak bekritiseerd door belastingplichtigen – bijvoorbeeld de hondenbelasting en de forensenbelasting. Alle algemene gemeentelijke belastingen naast de OZB (te weten de toeristen-, honden-, parkeer-, forensen-, precario-, reclame- en roerendezaakbelasting) zijn getoetst aan de vastgestelde criteria. Zie de verdiepingsbijlage, B 5 voor de volledige uitkomsten.

3.5.1

Invoeren nachtverblijfsbelasting en dagverblijfsbelasting De forensenbelasting (geheven bij eigenaars van tweede woningen) zorgt ervoor dat ook niet-inwoners die (voor een deel van hun tijd) profiteren van de plaatselijke gemeentelijke voorzieningen daarvoor kunnen worden aangeslagen. Tegen de forensenbelasting bestaat veel weerstand omdat de forensenbelasting bovenop de OZB-eigenaren woningen komt, en eveneens op basis van de WOZ-waarde kan worden geheven. Gevoelsmatig betaalt een eigenaar dus dubbel belasting over zijn tweede woning; alleen als hij kan aantonen dat zijn tweede woning minder dan 90 dagen gemeubileerd tot zijn beschikking heeft gestaan wordt vrijstelling van de forensenbelasting verleend. De toeristenbelasting heeft een vergelijkbare functie: niet-inwoners aanslaan voor het profijt dat zij hebben van de voorzieningen in de gemeente die zij bezoeken. De huidige regeling van de toeristenbelasting stamt uit 1970 en is sterk verouderd. Nieuwe ontwikkelingen die de leefbaarheid van een gemeente negatief kunnen beïnvloeden (zoals massatoerisme, grootschalige festivals, bed & breakfasts, particuliere woningverhuur via internetplatforms zoals AirBnB, etc.) waren er toen nog niet.

Al deze vormen van betaald recreatief verblijf, die tot kosten voor gemeenten leiden, zouden moeten kunnen worden belast.28 Daarom wordt voorgesteld om de toeristenbelasting om te vormen tot een algemene nachtverblijfsbelasting op overnachtingen door niet-inwoners. Eventueel kan de forensenbelasting daar dan in opgaan. Nader onderzoek hiernaar is noodzakelijk. In aanvulling hierop wordt voorgesteld de vermakelijkhedenretributie29 te vervangen door een algemene dagverblijfsbelasting, waarmee elke vorm van betaald recreatief dagverblijf (zoals pretparken, dierentuinen, strandtenten, rondvaartboten en voetbalwedstrijden) kan worden belast. Deze belasting kan worden doorberekend in de toegangsprijs. Voordelen Gemeenten krijgen de mogelijkheid om alle soorten van verblijf tegen betaling door niet-ingezetenen binnen hun gemeentegrenzen te belasten. Dit leidt tot minder ongelijkheid tussen belast en onbelast verblijf en tot minder oneerlijke concurrentie ten opzichte van meer klassieke verblijfbieders, zoals hotels. Gemeenten krijgen meer instrumenten ter beschikking om overlastbeperkende maatregelen te bekostigen.

In 2018 is reeds een artikel gepubliceerd waarin de mogelijkheden hiertoe wordt verkend (Makkinga, Mok en Schep: Gemeentelijke verblijfsbelastingen in tijden van massatoerisme en Airbnb. Maandblad Belasting Beschouwingen, nr. 12/2018) 29 Hoewel de vermakelijkhedenretributie wettelijk gezien een recht is, wordt het hier als een verblijfsbelasting beschouwd. 28

Pagina 24 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Nadelen Bij de introductie van de nieuwe dagverblijfsbelasting is het voor gemeenten een juridisch complexe opgave om zorgvuldig te beschrijven aan welke criteria het verblijf moet voldoen waarop deze belasting van toepassing is, en vervolgens in alle toepasselijke gevallen de belasting daadwerkelijk op te leggen. 3.5.2

Afschaffen hondenbelasting De hondenbelasting werd ooit ingevoerd om de overlast van met name van zwerfhonden te beperken en om de verspreiding van hondsdolheid tegen te gaan. Daarnaast zag de overheid er - in de tijd dat de hondenkar als transportmiddel werd gebruikt - een middel in om transportbelasting te kunnen heffen. Deze functies heeft de hondenbelasting echter niet meer en ook de regulerende werking bij het gebruik van de openbare ruimte is beperkt. Het huidige tarief is daarvoor te laag en heeft geen duidelijke relatie met de ervaren overlast. Tenzij er uit de opbrengst van de hondenbelasting voorzieningen worden betaald die rechtstreeks aan honden gerelateerd zijn (zoals hondentoiletten, poepzuigers of uitrengebieden) is er sprake van afwenteling van niet-hondenbezitters naar hondenbezitters. Hierin zit een element van willekeur: waarom is wel het bezit van een hond belast maar niet dat van een paard of een konijn? Daarbij zijn de uitvoeringskosten relatief hoog en de totale opbrengst gering (circa € 58 miljoen in 2018), terwijl er veel weerstand tegen deze belasting bestaat. Om deze redenen neemt het aantal gemeenten dat hondenbelasting oplegt van jaar op jaar af. Voordelen Een belasting met een slechte kosten-batenverhouding kan beter worden vervangen door een efficiëntere belasting.

Afschaffing van de hondenbelasting leidt tot meer gelijkheid en evenredigheid in de lokale lasten (minder afwenteling, minder willekeur, gelijk speelveld voor bezitters van huisdieren). Nadelen Het afschaffen door het Rijk van een gemeentelijke belasting kan gezien worden als een aantasting van de gemeentelijke financiële autonomie.

3.5.3

Revitaliseren baatbelasting De gemeente kan een baatbelasting opleggen aan eigenaren van onroerende zaken die gebaat zijn bij voorzieningen die door of met medewerking van de gemeente tot stand zijn gekomen. Voor iedere baathebbende moet de gemeente het individuele profijt berekenen. De baatbelasting is daardoor een geschikt instrument om omwonenden en bedrijven in de omgeving te laten bijdragen aan buurt- en wijkvoorzieningen. Vanwege de volgende juridische uitvoeringsproblemen wordt de baatbelasting echter maar weinig toegepast: -

Het individuele profijt van de aanleg van voorzieningen is moeilijk precies te berekenen; Er is snel sprake is van rechtsongelijkheid doordat het gebied dat gebaat is niet scherp is te begrenzen; Bij het verbeteren van bestaande voorzieningen is het lastig de grens te trekken tussen de kosten van regulier onderhoud – waarover geen baatbelasting mag worden geheven - en de kosten van kwaliteitsverbeterende maatregelen, waarop de baatbelasting wel van toepassing is.

De baatbelasting kan worden gerevitaliseerd door met een wetswijziging deze juridische uitvoeringsproblemen op te lossen. Daarbij zal tevens moeten worden geregeld hoe de

Pagina 25 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

baatbelasting en het kostenverhaal van de Wet ruimtelijke ordening / de Omgevingswet in samenhang kunnen worden toegepast.30 Voordelen Het CPB beoordeelt de baatbelasting in theorie als een zeer economisch efficiënt bekostigingsinstrument, vanwege de goede aansluiting bij het profijtbeginsel en de afwezigheid van economische verstoringen. Nadelen De baatbelasting heeft een matige verhouding tussen opbrengsten en kosten doordat hij een hoge werklast met zich meebrengt en er ook rekening moet worden gehouden met de kosten van juridische procedures. De baatbelasting kan liquiditeitsproblemen veroorzaken voor bewoners en bedrijven die alleen een vermogenswinst boeken als gevolg van de aanleg van voorzieningen, maar geen extra inkomsten verkrijgen of besparingen realiseren.

3.6

Beleidsoptie 4: Uitbreiden belastinginstrumentarium De vierde beleidsoptie is het in bredere zin kijken naar de wenselijke samenstelling van het gemeentelijke belastinginstrumentarium. Regelmatig wordt gepleit voor nieuwe specifieke heffingen of juist aanvullende vrijstellingen die kunnen bijdragen aan bepaalde beleidsdoelen, op uiteenlopende beleidsterreinen. Denk bijvoorbeeld aan alternatieve bekostiging voor gebiedsontwikkeling (planbatenheffing, gebiedsontwikkelingsheffing), het stimuleren van de woningmarkt (grondwaardebelasting) of vergroening (vrijstelling in de WOZ voor zonnepanelen). De werkgroep heeft hiervan een inventarisatie gemaakt en ook deze potentiële nieuwe heffingen / vrijstellingen getoetst aan de vastgestelde criteria. Onderstaand is een nieuwe heffing beschreven die - na toetsing aan de criteria uit § 3.2 – als kansrijk is beoordeeld. In § B 4 worden de minder kansrijke nieuwe heffingen beschreven. Hierbij moet worden bedacht dat Nederland een gesloten belastingstelsel kent. Belastingen mogen op basis van de Grondwet alleen worden geheven als deze zijn beschreven in een Rijkswet. In sommige andere landen bestaat een open stelsel. In die landen kunnen gemeenten binnen centraal vastgestelde kaders ‘nieuwe’ op specifieke situaties toegepaste heffingen introduceren. Dit open stelsel is in Nederland een stap te ver.

In het verleden is wel de Bedrijven Investeringszone (BIZ) tot stand gekomen na pilots op basis van een door het Rijk gemaakte experimentenwet. Op dit moment wordt gesproken over een experiment met een gebiedsinvesteringszone. Innovatie los van grootschalige herzieningen is daarmee zowel in het recente verleden als nu mogelijk gebleken. De ruimte voor dergelijke initiatieven bestaat dus ook in de toekomst.

3.6.1

Invoeren gebiedsontwikkelingsheffing Gebiedsontwikkeling wordt op dit moment overwegend bekostigd uit de baten van de grond- en vastgoedontwikkeling en maar voor een klein deel uit belastingen en heffingen. Omwonenden en bedrijven in de schil om het gebied heen betalen daardoor maar beperkt en indirect mee aan gebiedsontwikkeling, terwijl zij er mogelijk wel profijt van hebben. De gebiedsontwikkelingsheffing is bedoeld om bewoners en bedrijven die profijt ondervinden te laten meebetalen aan een gebiedsontwikkeling. Kenmerken De gebiedsontwikkelingsheffing is een mogelijk nieuw instrument, gebaseerd op het beginsel van het verhalen van kosten. De kostenberekeningen worden gebaseerd op de bestaande regels voor kostenverhaal in de Wet ruimtelijke ordening / de Omgevingswet. 30

Tekst ontleend aan Studiegroep Alternatieve Bekostiging ruimtelijke gebiedsontwikkeling (2020): Bekostiging door baathebbers, p. 22 en 43

Pagina 26 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

De kosten worden omgeslagen op basis van de WOZ-waarde van het vastgoed van de baathebbenden. De heffing kan op het moment van de aanleg van de voorzieningen geheven worden bij zittende bewoners en bedrijven (eigenaren, huurders, gebruikers).31 Voordelen De gebiedsontwikkelingsheffing kan een alternatieve bron worden voor bekostiging van gebiedsontwikkeling, naast de opbrengsten uit grondexploitatie. De gebiedsontwikkelingsheffing voldoet aan het profijtbeginsel. De partijen die het meest gebaat zijn bij de ontwikkeling betalen mee. Ten opzichte van de baatbelasting heeft de gebiedsontwikkelingsheffing als voordeel dat het individuele profijt van iedere baathebbende niet precies hoeft te worden berekend. Nadelen Bestaand vastgoed dat belast wordt met een gebiedsontwikkelingsheffing kan moeilijker verkoopbaar worden kort voor en gedurende de aanleg van de voorzieningen (overlast, baten nog onzeker). Risico op juridische procedures over de begrenzing van het gebied waar de heffing van toepassing is.

31

Tekst ontleend aan Studiegroep Alternatieve Bekostiging ruimtelijke gebiedsontwikkeling (2020): Bekostiging door baathebbers, p. 22 en 44

Pagina 27 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

4

Potentiële baten en kwetsbaarheden

4.1

Inleiding Het vorige hoofdstuk sloot af met de uitgewerkte beleidsopties en de bouwstenen waarmee deze beleidsopties kunnen worden samengesteld. Dit hoofdstuk gaat in op de potentiële baten (§ 4.2) die verbonden zijn aan deze beleidsopties, zowel voor inwoners en bedrijven als voor gemeenten en het Rijk. Er zijn tevens kwetsbaarheden verbonden aan een herziening van het gemeentelijk belastinggebied. Deze worden uitgewerkt in § 4.3.

4.2

Potentiële baten De potentiële baten van de herziening zijn uiteraard afhankelijk van het precieze pakket aan maatregelen dat wordt getroffen en van de maatvoering (zoals de omvang van de schuif). Ook kunnen de baten niet altijd los worden gezien van andere maatregelen die getroffen worden in het kader van de herziening van de financiële verhoudingen (zie de verdiepingsbijlage, B 1). Verder moet aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan.

4.2.1

Perspectief inwoners en bedrijven a. Gemeentelijke belastingaanslagen komen direct bij de burger in de brievenbus en zijn daarmee heel zichtbaar. Hoe groter het gemeentelijk belastinggebied, hoe belangrijker het voor inwoners wordt om te gaan stemmen en een bewuste afweging te maken tussen het niveau van voorzieningen en het niveau van belastingen. Dit stelt hogere eisen aan het gemeentelijke belastingplan, waarin deze afwegingen worden onderbouwd. b. De leefbaarheid in de gemeente kan toenemen als het fiscale instrumentarium goed is toegespitst op de actuele maatschappelijke opgaven. Problemen zoals drukte, vervuiling en overlast kunnen beter worden gereguleerd. Ook kunnen nieuwe voorzieningen in de wijk eerder gerealiseerd worden als gemeenten de mogelijkheid hebben om hiervoor een specifieke heffing te introduceren. c. Een rechtvaardige lastenverdeling zorgt voor meer draagvlak: de lasten kunnen evenwichtiger worden verdeeld door bijvoorbeeld huurders te gaan belasten voor de OZB, een ingezetenenheffing in te voeren voor alle kiesgerechtigde inwoners en vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling af te schaffen. d. Solidariteit is van belang met inwoners die wel willen, maar niet kunnen betalen. Dit belang neemt toe als er meer gemeentelijke belastingen worden geheven.

Kwetsbare groepen moeten worden ontzien door kwijtschelding te verlenen, maar anderzijds moeten uitkeringsgerechtigden niet ontmoedigd worden om een baan te aanvaarden door toename van de armoedeval. Het gemeentelijke kwijtscheldingsbeleid moet recht doen aan deze tegengestelde belangen.

4.2.2

Perspectief gemeenten e. Voor gemeenten neemt de financiële afhankelijkheid van het Rijk af. Doordat het aandeel gemeentelijk belastinggebied groter wordt en het aandeel gemeentefonds kleiner worden gemeenten minder gevoelig voor de dynamiek in de accressen. f. Het hefboomeffect van de OZB wordt kleiner, en daarmee neemt de effectiviteit van dit belastinginstrument toe. Voor een stijging van de gemeentelijke uitgaven met 1% is een minder grote verhoging van de OZB-tarieven vereist (zie ook § B 2.4). g. Gemeenten zijn beter in staat om uitvoering te geven aan lokale prioriteiten; de buffer om uitgaven te kunnen intensiveren en om schokken te kunnen opvangen wordt groter.

Pagina 28 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

h.

Als een grotere groep stemgerechtigden wordt betrokken bij de afweging tussen bepalen en betalen bevordert dit de vitaliteit van de lokale democratie. Bovendien zullen inwoners een betere publieke verantwoording van middelen verlangen naarmate de lokale lastendruk stijgt. Ook de democratische controle wint aan kracht.

4.2.3

Perspectief Rijk i. De bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten raken weer meer in balans. j. De ‘wig’ wordt verkleind doordat de belastingen op arbeid dalen. Afhankelijk van de precieze invulling van de belastingschuif bij gemeenten wordt kapitaal zwaarder belast (dit is wel het geval wanneer wordt gekozen voor extra OZB, maar niet bij heffingen zonder relatie met de WOZ-waarde). k. Een grotere verantwoordelijkheid van gemeenten voor hun eigen inkomsten vergroot de doelmatigheidsprikkel bij de besteding van middelen.

4.3

Kwetsbaarheden Naast potentiële baten zijn er aan een herziening van het gemeentelijk belastinggebied kwetsbaarheden verbonden. Onderstaand worden deze uitgewerkt en waar mogelijk zijn tevens beheersingsmaatregelen geformuleerd:

4.3.1

Geen vangnet voor risico’s in het bestaande gemeentelijke takenpakket Het risico bestaat dat een ruimer gemeentelijk belastinggebied onbedoeld gezien gaat worden als een vangnet voor alle risico’s van gemeenten – niet alleen de risico’s die samenhangen met eigen taken maar ook met door het Rijk opgedragen taken. Dat is echter niet de bedoeling van de verruiming (zie § 2.4). Daarnaast bepaalt de Financiële-verhoudingswet dat moet worden aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor gemeenten kunnen worden opgevangen, indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten.32

4.3.2

Risico dat belastinginkomsten achterblijven Sommige gemeenten zijn bezorgd dat hun belastinginkomsten mogelijk zullen achterblijven ten opzichte van de huidige situatie. Als gekozen wordt voor een OZB-gebruikers woningen of een ingezetenenheffing zal bij minvermogende inwoners een deel van de aanslagen niet inbaar zijn. Hoe zwakker de sociaal-economische structuur van een gemeente, hoe meer kwijtschelding zal worden aangevraagd. Hierbij is relevant dat er bij de verdeling van het gemeentefonds al rekening wordt gehouden met de sociaal-economische structuur van gemeenten en met de uitgaven aan minimabeleid (waartoe kwijtgescholden belastingen en heffingen worden gerekend). Via de algemene uitkering ontvangen gemeenten een bijdrage voor de uitgaven aan minimabeleid ter hoogte van het Nederlandse gemiddelde. Als het gemiddelde bedrag aan kwijtscheldingen toeneemt zal dit doorwerken in de algemene uitkering in het daaropvolgende jaar.

4.3.3

Stapeling van gemeentelijke belastingen Als verschillende bouwstenen die in hoofdstuk 3 staan uitgewerkt naast elkaar worden ingevoerd kan dit voor sommige groepen belastingplichtigen leiden tot stapeling van lokale belastingen. Eigenaren van woningen worden nu aangeslagen voor OZB-eigenaren woningen, maar kunnen in de nieuwe situatie daarnaast te maken krijgen met OZB-gebruikers woningen en/of ingezetenenheffing. Ook huurders, die nu geen OZB betalen, kunnen met deze 32

Financiële-verhoudingswet, artikel 2

Pagina 29 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

nieuwe belastingen worden geconfronteerd. Hoewel zo’n stapeling als onrechtvaardig kan worden ervaren is het van belang te beseffen dat inwoners hiervoor worden gecompenseerd via de loon- en inkomstenbelasting. Het draagvlak zou kunnen worden vergroot als er niet alleen nieuwe belastingen worden geïntroduceerd maar er ook belastingen verdwijnen. Daarnaast kan het draagvlak worden vergroot door beter inzicht te geven in gemaakte keuzes (voor de financiering) van de lokale opgaven. Een instrument om te bewaken dat de lastendruk tussen gemeenten niet teveel gaat verschillen is de benchmark die met ingang van 2020 zal worden opgenomen in de jaarlijkse Atlas van de lokale lasten van het COELO. Benchmarking maakt gemeenten attenter op de onderlinge verschillen, bevordert het lokale debat over het heffen van lokale middelen en de inzet ervan en zal daarom bijdragen aan het borgen van een gematigde lastenontwikkeling. 4.3.4

Herverdeeleffecten tussen gemeenten Een herziening van het gemeentelijk belastinggebied gaat onvermijdelijk gepaard met herverdeeleffecten. Door onderzoeksbureau Cebeon is een berekening gemaakt van de herverdeeleffecten die zullen ontstaan bij verschillende manieren waarop de verruiming wordt verwerkt in het verdeelmodel van het gemeentefonds (zie ook § 5.6). Er blijken varianten beschikbaar waarbij de herverdeeleffecten (uitgedrukt in € per inwoner) beperkt blijven of zelfs gelijk aan nul zijn. Bij voorkeur worden de herverdeeleffecten bezien in samenhang met de herverdeeleffecten die ontstaan bij de herijking van het gemeentefonds (zie de verdiepingsbijlage, B 1.2). Indien nodig kan een ingroeipad worden overeengekomen om de herverdeeleffecten over meerdere jaren te verdelen.

Pagina 30 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

5

Aandachtspunten bij invoering

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een aantal aandachtspunten bij invoering beschreven. Deels hebben deze een politiek karakter (afwenteling, kwijtschelding en inkomstenverevening). Daarnaast zijn er enkele meer technische aandachtspunten ten aanzien van implementatie en communicatie.

5.2

Inkomens- en werkgelegenheidseffecten Van de meest kansrijke combinaties van bouwstenen (‘voorbeeldscenario’s’) waarmee de belastingschuif kan worden ingevuld zijn de inkomens- en werkgelegenheidseffecten berekend door het ministerie van SZW. Onderstaand worden de resultaten getoond van één variant, waarbij een belastingschuif van € 4 miljard wordt gerealiseerd met 50% OZB-gebruikers woningen en 50% ingezetenenheffing. Een belastingschuif met een andere omvang zal effecten hebben die grofweg lineair hoger of lager zijn dan in onderstaande tabel. Zie voor nadere toelichting en de overige voorbeeldscenario’s de verdiepingsbijlage, B 6. De doorrekeningen laten zien dat het bij verschillende combinaties goed mogelijk is om een redelijk evenwichtig inkomensbeeld te bereiken. De werkgelegenheidseffecten zijn beperkt maar positief. Inclusief compensatie IB IH 50%, OZB 50%

Schijf 1/2/3

Schijf 1/2/3 + AHK

Schijf 1

1e (<=115% WML)

‐1,6%

‐0,7%

0,0%

‐0,1%

2e (115‐184% WML)

‐1,5%

‐0,3%

0,1%

0,1%

3e (184‐268% WML)

‐1,3%

0,0%

0,1%

0,1%

4e (268‐392% WML)

‐1,1%

0,2%

0,2%

0,2%

5e (>392% WML)

‐0,9%

0,4%

0,1%

0,1%

Werkenden

‐1,1%

0,2%

0,1%

0,2%

Uitkeringsgerechtigden

‐1,6%

‐0,6%

0,0%

‐0,1%

Gepensioneerden

‐1,6%

‐0,4%

0,0%

‐0,2%

Inkomensgroep

Inkomensbron

Huishoudtype Tweeverdieners

‐1,2%

0,1%

0,1%

0,1%

Alleenstaanden

‐1,4%

‐0,1%

0,1%

0,1%

Alleenverdieners

‐1,6%

‐0,2%

‐0,2%

‐0,4%

Huishoudens met kinderen

‐1,1%

0,0%

‐0,1%

0,0%

Huishoudens zonder kinderen

‐1,2%

0,2%

0,2%

0,2%

Alle huishoudens

-1,3%

0,0%

0,1%

0,1%

Werkgelegenheidseffecten

0,0%

0,1%

0,2%

0,1%

Kinderen

Pagina 31 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Maatregelen

5.3

OZB

+ 2 mld

+ 2 mld

+ 2 mld

+ 2 mld

Ingezetenenheffing

+ 2 mld

+ 2 mld

+ 2 mld

+ 2 mld

Tarief schijf 1

0

-1,15%

-0,60%

-2,00%

Tarief schijf 2

0

-1,15%

-0,60%

0

Tarief schijf 3

0

-1,15%

-0,60%

0

Tarief schijf 4

0

0

0

0

Algemene heffingskorting

0

0

+ € 230

0

Afwenteling Onder afwenteling wordt verstaan: het zwaarder belasten van bepaalde groepen belastingplichtigen, waarvan andere groepen profiteren. Afwenteling kan plaatsvinden van inwoners naar niet-inwoners (door bijvoorbeeld de toeristenbelasting of forensenbelasting onevenredig te verhogen), maar ook tussen verschillende groepen belastingplichtigen binnen een gemeente. Denk bijvoorbeeld aan afwenteling van verhuurders naar huurders of van woningen naar niet-woningen. Allerlei tussenvormen zijn uiteraard ook mogelijk. Afwenteling hoeft niet per se negatief te worden gewaardeerd – het kan ook een beleidsmatige keuze zijn. De in § 3.4 beschreven waarderingsuitzonderingen voor de WOZ en de afschaffing (per 2006) van de OZB-gebruikers woningen kunnen beschouwd worden als institutionele vormen van afwenteling die wettelijk worden afgedwongen. Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd en het belastinginstrumentarium wordt uitgebreid krijgen gemeenten meer ruimte om hun eigen belastingmix te kiezen. Daarmee neemt ook het theoretische risico op afwenteling toe. Of het Rijk maatregelen zou moeten treffen om afwenteling binnen het gemeentelijk belastinggebied te beperken is een politiek vraagstuk. In de Kamerbrief uit 2016 met bouwstenen voor herziening van het gemeentelijk belastinggebied was een mechanisme opgenomen om afwenteling op specifieke groepen (i.c.

eigenaren van woningen en eigenaren plus gebruikers van nietwoningen) te voorkomen. Dit mechanisme hield in dat landelijk een lastenverdeling werd bepaald met bandbreedtes, zodat de lastenverdeling hetzelfde zou blijven op het moment dat gemeenten de lasten zouden verhogen of verlagen. De gedachte hierachter was dat gemeenten zelf het lastenniveau bepalen, maar dat de initiële keuze voor ingezetenenheffing en OZB-gebruikers de verdeling van de lasten op gemeentelijk niveau bepaalt. Een voorbeeld van een mogelijke koppeling van de tarieven voor OZB-eigenaren en OZBgebruikers is uitgewerkt in de verdiepingsbijlage, B 7. Dit voorstel gaat minder ver dan het mechanisme tegen afwenteling uit de Kamerbrief van 2016, en is grotendeels gebaseerd op de wettelijke bepalingen die van 1998 tot en met 2007 golden voor de verhoudingen tussen c.q. de hoogte van de tarieven. In 2018 heeft het CPB onderzoek gedaan naar de gevolgen van de afschaffing van de OZB-gebruikers woningen in 2006.33 Zij constateerden onder meer dat de afschaffing van deze heffing niet heeft geleid tot grote aanpassingen van andere lokale heffingen. Ook bleken de lokale lasten van verschillende groepen huishoudens dezelfde ontwikkeling te volgen, waarbij de lokale lasten benaderd zijn als de som van de door hen betaalde OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing.

Tussen 2006 en 2015 vormen deze lokale heffingen op inwoners een stabiel aandeel van de totale gemeentelijke inkomsten uit lokale heffingen.

33

CPB (2018-9): Notitie - Gevolgen van het afschaffen van de ozb voor gebruikers van woningen op de andere gemeentelijke heffingen

Pagina 32 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Ook het COELO kwam in 2019 tot vergelijkbare conclusies in een onderzoek naar de gemiddelde jaarlijkse stijging van de OZB-tarieven van woningen en niet-woningen in de periode 1998-2019.34 Gemeenten hebben niet op grote schaal het OZB-tarief voor nietwoningen veel harder laten stijgen dan dat voor woningen. Vanuit het perspectief van gemeenten is een grotere financiële flexibiliteit één van de potentiële baten van een ruimer gemeentelijk belastinggebied. In dit perspectief zou het onwenselijk zijn als de financiële flexibiliteit meteen weer wordt ingeperkt door relatieve koppelingen zoals hierboven beschreven.

5.4

Kwijtschelding De beslissing om al dan niet kwijt te schelden is een autonome gemeentelijke bevoegdheid; deze afweging kan voor verschillende heffingen verschillend uitpakken. Als kwijtschelding van een lokale belasting aan de orde is sluit de Gemeentewet aan bij de kwijtscheldingsregels voor de Rijksbelastingen. Netto bijstand Afhankelijk van hoe de verlaging van de inkomstenbelasting tot stand komt bij een belastingschuif van Rijk naar gemeenten kan het nodig zijn om de netto bijstandsuitkering constant te houden ten opzichte van de huidige situatie. Anders kan het effect zijn dat de netto bijstand stijgt terwijl de gemeentelijke belasting wordt kwijtgescholden. Dit zou een stijging van de armoedeval tot gevolg hebben. Verhogen van de vermogensnorm Een belastingplichtige die volgens de regelgeving voor kwijtschelding nog voldoende inkomen of vermogen heeft om de belastingen te betalen, zou ook in de praktijk moeten kunnen betalen. De regels zijn wel streng. Alleen als iemand het echt niet kan betalen, komt diegene voor kwijtschelding in aanmerking. Het kwijtscheldingsstelsel is ingesteld vanuit de gedachte dat de (lokale) belastingen een van de allerlaatste zaken is waarvoor je nog zou moeten betalen, ook als je bijna niets hebt. Het niet snel verlenen van kwijtschelding is een goed uitgangspunt.

Iedereen profiteert van de publieke voorzieningen en zou indien bij machte daaraan moeten meebetalen. Belastingplichtigen komen dan ook pas voor kwijtschelding in aanmerking als ze niet genoeg vermogen hebben om de belastingschuld uit dat vermogen te betalen. Deze grens is de vermogensnorm. De vermogensnorm om tot kwijtschelding over te gaan is afhankelijk van per belastingplichtige verschillende factoren. Deze norm is lager dan de vermogensnorm om bijstand te mogen ontvangen. Vanuit verschillende hoeken is gevraagd te kijken naar een harmonisatie van deze twee normen. De mogelijkheid om extra spaarruimte te hebben zonder dat dit aan lokale belastingen hoeft te worden besteed, zou helpen bij onverwachte uitgaven en het mogelijk voorkomen van verdere armoede gerelateerde problematiek. Het harmoniseren kan door de kwijtscheldingsnorm te verhogen, de bijstandsnorm te verlagen of een combinatie van die twee. Hoewel gesproken wordt over afstemmen van de beide normen35 lijkt het niet de wens te zijn om de bijstandsnorm te verlagen. De enige resterende optie is dan het verhogen van de vermogensnorm voor kwijtschelding. Overigens lijkt het niet zozeer te gaan om het vermogen in het algemeen, maar specifiek om hoeveel geld op een bankrekening mag staan. Er kan daarom ook gedacht worden aan een extra vrijgesteld bedrag voor banksaldo.

Een nadeel van verhogen van de vermogensnorm is dat de armoedeval wordt vergroot voor personen die onder de huidige kwijtscheldingsregels geen aanspraak maken op kwijtschelding, maar na verhoging van de norm wel. Een ander nadeel is dat de 34 35

COELO (2019): Ontwikkeling ozb woningen en niet-woningen 1998-2019 TK 2018–2019, 35 000 VII, nr. 19 en TK 2019-2020 32 215 verslag schriftelijk overleg 19 december 2019

Pagina 33 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

belastingen voor andere belastingplichtigen omhoog moeten om de inkomsten van de gemeente stabiel te houden. De weging van deze voor- en nadelen heeft een sterk politiek karakter. Bij de uitvoering van de herziening kan bezien worden of het aanpassen van de vermogensgrens (of spaarruimte) te prevaleren valt boven de huidige situatie. Gepensioneerden met beperkt inkomen Het nadeel van het vergroten van de armoedeval doet zich niet voor bij gepensioneerden met een beperkt inkomen. Evenmin is er voor deze groep zicht op verbetering van inkomsten. Vanwege dit verschil ten opzichte van de andere belastingplichtigen zou een specifieke vermogensgrens (of extra spaarruimte) voor gepensioneerden met een beperkt inkomen verdedigbaar zijn. Autonomie voor gemeenten Het is mogelijk om gemeenten zelf de norm voor kwijtschelding te laten bepalen. Afhankelijk van hoe ver gemeenten hierin gaan, gaat het kwijtscheldingsbeleid dan steeds meer op inkomensbeleid lijken. Het is de vraag of dit wenselijk is, mede gelet op het feit dat inkomensbeleid aan de Rijksoverheid is voorbehouden.

5.5

Inkomstenverevening De financiële uitgangspositie van gemeenten moet – ook wanneer het belastinggebied wordt verruimd – gelijkwaardig blijven. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin grote verschillen in voorzieningen niet worden geaccepteerd. Het derde aspiratieniveau van Goedhart (een gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke lastendruk) blijft het uitgangspunt.36 Om aan dit uitgangspunt te kunnen blijven voldoen moet de huidige wijze van inkomstenverevening in het gemeentefonds worden aangepast. Het principe van inkomstenverevening werkt als volgt: er wordt rekening gehouden met verschillen in belastingcapaciteit voor de OZB tussen gemeenten.37 In sommige gemeenten is de gemiddelde WOZ-waarde van het onroerend goed hoger dan in dan andere gemeenten. Daardoor is hun capaciteit om OZB te heffen hoger. Door inkomstenverevening toe te passen worden gemeenten in een gelijkere uitgangspositie gebracht ten opzichte van elkaar. Van belang om te beseffen is dat niet de werkelijke OZB-opbrengsten worden verevend maar de capaciteit van elke gemeente om OZB te heffen. Deze belastingcapaciteit wordt bepaald door gestandaardiseerde tarieven (de rekentarieven) te vermenigvuldigen met de WOZ-waarde van woningen en niet-woningen in een gemeente.

In de huidige situatie stelt de Financiële-verhoudingswet dat 80% van de belastingcapaciteit van woningen en 70% van de belastingcapaciteit van niet-woningen in de verdeling moet worden meegenomen. Het rekentarief op basis waarvan de belastingcapaciteit wordt bepaald volgt niet de ontwikkeling van het landelijk gemiddelde, maar is sinds de invoering van de verdeling in 1997 alleen aangepast voor inflatie. Dat maakt dat momenteel niet 100% van de capaciteit (circa EUR 4 miljard), maar EUR 2,5 miljard (=ruim 60%) in de verdeling wordt meegenomen. Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd zonder de wijze van inkomstenverevening aan te passen dan zou dit leiden tot een verdeling die schever is dan de huidige verdeling. Dat komt doordat 40% van de belastingcapaciteit nu buiten de verdeling wordt gehouden. Gemeenten met hoger dan gemiddelde WOZ-waarden 36 37

Kamerbrief Herziening financiële verhoudingen (TK 2019-2020, 35 300 B nr. 5) Andere inkomstenbronnen dan de OZB spelen ook een rol in het verdeelmodel van het gemeentefonds (zie § B 1.2). Omwille van de beknoptheid blijft dit punt hier buiten beschouwing. De exacte rol van eigen inkomsten in het toekomstige verdeelmodel is nog onderwerp van gesprek in het herijkingsonderzoek gemeentefonds.

Pagina 34 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

profiteren hiervan en gemeenten met lager dan gemiddelde WOZ-waarden ondervinden juist nadeel. Dit voordeel respectievelijk nadeel wordt groter naarmate het gemeentelijk belastinggebied groter wordt. Van belang is dus dat de verevening wordt aangepast aan de nieuwe situatie, zodat het derde aspiratieniveau van Goedhart gehandhaafd blijft. Een politieke afweging die binnen het herijkingsonderzoek gemeentefonds nog gemaakt moet worden is hoe de inkomstenverevening precies wordt herijkt. Zowel over het percentage van de belastingcapaciteit dat in de berekeningen wordt meegenomen als over de actualisering van de rekentarieven moeten nog keuzes worden gemaakt. De uitkomst van deze afweging bepaalt mede welke herverdeeleffecten tussen gemeenten ontstaan als het gemeentelijk belastinggebied zou worden verruimd. Van belang is verder dat ook bij een wijziging van het wettelijke vrijstellingsregime herverdeeleffecten zullen ontstaan. Door een wettelijke vrijstelling te laten vervallen neemt namelijk de belastingcapaciteit van gemeenten toe: één van de maatstaven van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Een toename van de belastingcapaciteit leidt tot een lagere algemene uitkering. De grootte van het herverdeeleffect zal sterk verschillen per gemeente en ook afhankelijk zijn van de vrijstelling die wordt afgeschaft.

5.6

Verwerking in verdeelmodel gemeentefonds Bij een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied zal het gemeentefonds met eenzelfde bedrag worden verlaagd. Vervolgens moet deze verlaging verwerkt worden in het verdeelmodel, zodat alle gemeenten een lagere algemene uitkering krijgen toegekend. Er zijn verschillende wijzen van verwerking denkbaar, die allemaal tot bepaalde herverdeeleffecten tussen gemeenten zullen leiden. De volgende overwegingen spelen hierbij een rol: -

-

-

5.7

Welke belastingmix moet worden verondersteld bij de invulling van de belastingschuif? Kiest de gemiddelde gemeente voor bijvoorbeeld 50% OZB-gebruikers woningen en 50% ingezetenenheffing of voor een andere invulling? Dit bepaalt welke maatstaven het best kunnen worden toegepast. Als de belastingschuif wordt ingevuld met extra OZB dan is de WOZ-waarde een geschikte inhoudingsmaatstaf, wordt gekozen voor een ingezetenenheffing dan is inhouding via de maatstaf inwoners 18+ beter geschikt. Andere combinaties van maatstaven zijn eveneens denkbaar. Ook de opbrengst van de voorgestelde verblijfsbelastingen (zie § 3.5) moet een plaats krijgen in het verdeelmodel. Gebruikelijk is om deze inkomsten te salderen met de uitgaven die gerelateerd zijn aan deze inkomsten.

Kosten van invoering De LVLB heeft een kwalitatieve inschatting gemaakt van de kosten van invoering van de verschillende bouwstenen. Uiteraard is een en ander sterk afhankelijk van de exacte vormgeving van de maatregelen. Bij de kosten van invoering valt te denken aan het aanpassen en inrichten van automatiseringspakketten, de kosten voor het inventariseren en verzamelen van de benodigde data, het instrueren van de uitvoerders en de kosten voor communicatie. Het is nog onduidelijk hoe hoog de ontwikkelingskosten zullen bedragen die softwarebedrijven in rekening zullen brengen. Wel kan er per bouwsteen een inschatting gemaakt worden of de invoeringskosten relatief hoog of laag zullen zijn. De (her)invoering van heffingen heeft ook gevolgen voor de werkzaamheden van de invorderingsambtenaar. Denk bijvoorbeeld aan de behandeling van kwijtscheldingsverzoeken, extra betalingsregelingen of extra invorderingsactiviteiten. Ook zal het leiden

Pagina 35 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

tot extra bezwaar- en beroepschriften. Het is raadzaam ook met deze bijkomende uitvoeringskosten rekening te houden. 5.7.1

Ruimer belastinggebied De invoeringskosten voor de OZB-gebruikers woningen zullen laag zijn. De softwarepakketten zijn namelijk al ingericht voor het heffen van andere OZB-varianten. Er zullen minimale aanpassingen nodig zijn. Voor de invoering van een ingezetenenheffing zullen de invoeringskosten hoger liggen omdat de huidige belastingpakketten aangepast moeten worden (tenzij er kan worden aangesloten bij de reeds bestaande inrichting van de afvalstoffenheffing). Hoeveel aanpassingen dit behelst is wel afhankelijk van de wijze van heffing. Mogelijk zullen er nieuwe data geregistreerd moeten worden in de belastingadministratie. De kosten die samenhangen met het afschaffen van één of meerdere vrijstellingen variëren, afhankelijk van welke vrijstelling wordt afgeschaft. Hoofdzakelijk betreft dit kosten die samenhangen met de waarderingssystematiek. Alle objecten die nu nog vrijgesteld zijn zullen eenmalig gewaardeerd moeten worden, en daarna jaarlijks geherwaardeerd. Er zullen nog kosten gemoeid zijn met het opstellen en/of aanpassen van taxatiewijzers. De taxatiepakketten hebben hooguit enkele aanpassingen nodig om de huidige vrijgestelde objecten te kunnen waarderen.

5.7.2

Modernisering belastingmix en uitbreiding instrumentarium Voor de invoering van een algemene dag- en nachtverblijfsbelasting zullen de invoeringskosten hoger liggen. Er kan aansluiting worden gezocht bij de huidige heffing van toeristenbelasting en vermakelijkhedenretributie. Wel zal het aantal belastingplichtigen aanmerkelijk toenemen. Afhankelijk van de wijze van uitvoering zijn er aanpassingen nodig in de software en verzamelen van data. De afschaffing van de hondenbelasting en eventueel de forensenbelasting zal leiden tot een besparing ter grootte van de heffingskosten die hier nu mee gemoeid zijn. Er zullen enige kosten gemaakt moeten worden voor bijvoorbeeld de communicatie hierover. De invoeringskosten van een gebiedsontwikkelingsheffing zullen naar verwachting hoger zijn omdat het een geheel nieuwe heffing betreft. Er moet software voor ontwikkeld worden. Ook zullen de kosten voor inventarisatie hoger zijn dan de hiervoor genoemde opties.

5.8

Juiste timing van de schuif Inwoners zullen de gevolgen van de verschuiving van de heffing van rijksbelasting naar de lokale belastingen op verschillende momenten merken. Het is van belang dat de inwoners hierover tijdig en op een juiste wijze worden geïnformeerd. De verlaging van de inkomstenbelasting zullen zij vanaf de eerste loonstrook van het kalenderjaar reeds ervaren. De aanslag van de hogere lokale belastingen volgt enige maanden later. Waarbij tevens van belang is dat de hogere lokale lasten op de aanslag in één bedrag cumulatief zichtbaar zijn. Terwijl het hogere nettoloon in maandelijkse termijnen wordt uitgekeerd. In een voorlichtingscampagne dient aandacht besteed te worden aan bovengenoemd tijdsverschil en aan de mogelijkheid dat ook de aanslag gemeentelijke belastingen in termijnen betaald kan worden. Door gespreide betaling kunnen de gemeentelijke belastingen maandelijkse voldaan worden uit het hogere maandelijkse nettoloon. Verder dient te worden benadrukt dat het – op macroniveau - een evenredige verschuiving betreft van landelijke naar lokale belastingen.

Pagina 36 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

5.9

Preferentie van belastingvorderingen Gemeenten moeten adequaat belastingschulden kunnen innen. Bij een groter gemeentelijk belastinggebied wordt de invordering van gemeentelijke belastingschulden belangrijker. In dat licht bezien zou overwogen kunnen worden om gemeentelijke belastingdiensten ook preferente schuldeiser, achter de landelijke belastingdienst, te maken. Hiertoe is wel een wetswijziging noodzakelijk.

Pagina 37 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

VERDIEPINGSBIJLAGE

Pagina 38 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Bijlage 1 - Samenhang met herziening financiële verhoudingen

B 1.1

Relatie gemeentefonds en gemeentelijk belastinggebied De uitkeringen die een gemeente ontvangt uit het gemeentefonds en de opbrengsten uit het gemeentelijk belastinggebied zijn twee wijzen van bekostiging voor gemeentelijke taken. Als een groter deel van de taken wordt bekostigd uit eigen belastingopbrengsten kan het aandeel gemeentefonds dalen en vice versa. Verder geldt dat de omvang van het gemeentefonds wordt bepaald door de normeringssystematiek; daardoor beweegt het gemeentefonds mee met de rijksuitgaven. De mutaties (positief of negatief) worden aangeduid als het accres. De verdeling van het gemeentefonds wordt bepaald door het verdeelmodel, dat momenteel wordt herijkt. De (veronderstelde) eigen inkomsten van gemeenten zijn op verschillende manieren van invloed binnen dit verdeelmodel (zie onder). Vanwege deze onderlinge verbanden moeten de herziening van het gemeentelijk belastinggebied, de herijking van het gemeentefonds en de evaluatie van de normeringssystematiek steeds in samenhang worden bezien. Hieronder volgt een nadere toelichting op deze trajecten.

B 1.2

Herijkingsonderzoek gemeentefonds Momenteel vindt parallel aan de werkzaamheden van de werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied een onderzoek plaats naar de verdeling van het gemeentefonds. Dit onderzoek moet leiden tot een nieuwe verdeling van dit fonds per 1 januari 2022.38 De minister van BZK heeft in juli 2018 en in oktober 2019 brieven aan de Tweede Kamer gestuurd39 waarin het herijkingsonderzoek staat beschreven binnen de bredere context van de herziening van de financiële verhoudingen. Binnen het verdeelmodel van het gemeentefonds vindt verevening van OZB-capaciteit plaats: er wordt rekening gehouden met verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten. Daarmee worden gemeenten in een gelijkere uitgangspositie gebracht ten opzichte van elkaar. In het herijkingsonderzoek wordt de wijze van inkomstenverevening opnieuw doordacht (zie ook § 5.5); de uitkomst hiervan bepaalt mede welke herverdeeleffecten tussen gemeenten gaan ontstaan als het gemeentelijk belastinggebied zou worden verruimd. Tevens wordt in het herijkingsonderzoek gekeken naar de inkomstenbronnen van gemeenten naast de OZB.40 Sommige van deze inkomsten (bijvoorbeeld de opbrengsten uit parkeerbelasting) worden gesaldeerd met de uitgaven die gerelateerd zijn aan deze inkomsten (bijvoorbeeld de uitgaven aan parkeerbeleid).

De veronderstelling daarbij is dat gemeenten zelf een deel van deze uitgaven kunnen dekken, zodat het bedrag per inwoner dat het gemeentefonds hiervoor uitkeert lager kan zijn. De exacte rol van eigen inkomsten in het toekomstige verdeelmodel is nog onderwerp van gesprek in het herijkingsonderzoek. In de Meicirculaire 2022 zal de nieuwe verdeling van het gemeentefonds worden gepubliceerd. 38

De oorspronkelijke planning was 1 januari 2021. In februari 2020 hebben de fondsbeheerders in overleg met de VNG besloten om de invoeringsdatum een jaar uit te stellen. Zie de Kamerbrief van de minister van BZK d.d. 26 februari 2020 (TK 2019-2020, 35 00 B, nr. 15). 39 TK 2018-2019, 34 775 B-C, nr. 18 TK 2019-2020, 35 300 B, nr. 5 40 De overige inkomstenbronnen zijn: leges, riool- en reinigingsheffing, erfpacht, opbrengsten grondexploitatie, treasury / dividend, en de algemene gemeentelijke belastingen naast de OZB: toeristen-, honden-, parkeer-, forensen-, precario-, reclame- en roerendezaakbelasting

Pagina 39 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

B 1.3

Evaluatie normeringssystematiek De normeringssystematiek van het gemeentefonds (ook bekend als de trap-op-trap-afsystematiek) bepaalt het percentage waarmee de algemene uitkering binnen het gemeentefonds jaarlijks wordt verhoogd of verlaagd (het accres). Periodiek bekijken Rijk en medeoverheden samen of de systematiek heeft voldaan en of er (technische) aanpassingen aan de systematiek gewenst zijn. Momenteel vindt zo’n periodieke evaluatie van de normeringssystematiek plaats. De evaluatie heeft tot doel om mogelijke varianten voor de normering van het gemeentefonds aan te dragen voor het volgende kabinet. Het recente patroon dat de onderuitputting bij het Rijk leidt tot een lager accres in het lopend jaar en een schuif van accressen naar het volgende jaar wordt ook in de evaluatie betrokken. Naar verwachting is de nu lopende evaluatie in de eerste helft van 2020 afgerond, zodat de Studiegroep Begrotingsruimte en de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (zie onder) deze kunnen meenemen in hun overwegingen. Als deze evaluatie zou leiden tot wijzigingsvoorstellen in de normeringssystematiek heeft dit een doorwerking naar de financiële huishouding van gemeenten. Bijvoorbeeld doordat het aantal accresbijstellingen per jaar wordt aangepast of de verticale stabiliteit van het accres wordt vergroot.

Daarom zijn de uitkomsten van de evaluatie ook voor de herziening van het gemeentelijk belastinggebied van belang.

B 1.4

Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen In aanloop naar het nieuwe kabinet is in oktober 2019 de studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen van start gegaan. Deze studiegroep richt zich op de knelpunten die Rijk en medeoverheden ervaren in de interbestuurlijke samenwerking. Voorliggend rapport zal aan de studiegroep worden aangeboden omdat een herziening van het gemeentelijk belastinggebied een bijdrage kan leveren aan het oplossen van deze knelpunten. Deze studiegroep zal zijn tussenrapport publiceren in het voorjaar 2020 en het eindrapport in het najaar 2020.

B 1.5

Herziening provinciefonds en provinciaal belastinggebied In mei 2017 is de Financiële-verhoudingswet (Fvw) gewijzigd waarmee invulling is gegeven aan de door het IPO (commissie-Jansen) voorgestelde verdeling van het provinciefonds. De commissie-Jansen heeft ingezet op een eenvoudiger verdeling, onder voorwaarde dat er geen herverdeeleffecten mochten optreden. Een aantal fundamentele discussies is echter buiten haken geplaatst, waaronder de vermogens van provincies en de discussie over het provinciaal belastinggebied. Het huidige verdeelmodel is daardoor niet toekomstbestendig. Bij het opstellen van het Klimaatakkoord heeft het IPO daarnaast aandacht gevraagd voor het feit dat de huidige grondslag van het provinciaal belastinggebied (de opcenten op de motorrijtuigenbelasting) zal gaan eroderen als gevolg van de stimuleringsmaatregelen voor elektrisch rijden. Het Rijk heeft toegezegd dat dit punt betrokken zal worden in het onderzoek Grondslagerosie belastingen mobiliteit, één van de onderzoeken binnen het bouwstenentraject van het ministerie van Financiën. Naast de langetermijneffecten van de grondslagerosie van opcenten is het streven om - onder regie van het ministerie van BZK – samen met het IPO te kijken naar alternatieve grondslagen voor het provinciaal belastinggebied.

Met het IPO vindt momenteel overleg plaats om te komen tot een verdeelmodel voor het provinciefonds dat beter toekomstbestendig is. Omdat de inkomsten van provincies onderdeel zijn van het verdeelmodel zal de nieuwe inrichting van het provinciaal belastinggebied ook worden betrokken bij dit traject.

Pagina 40 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020